Familienergänzungsleistungen

SOG 2010 Nr. 27

§ 85bis Abs. 1 lit. c SG. Aufgrund dieser Bestimmung haben Personen Anspruch auf

Ergänzungsleistungen für Familien, wenn sie u.a. – wie im vorliegenden Fall bei

einer Familie mit zwei erwachsenen Personen mit einem Kind unter drei Jahren –

ein Bruttoeinkommen von mehr als CHF 30'000.00 erzielen. Taggelder der

Arbeitslosenversicherung stellen dabei kein Erwerbseinkommen dar und haben für

die Ermittlung des für die Anwendung von § 85bis Abs. 1 lit. c

SG massgebenden Mindesteinkommens unberücksichtigt zu bleiben.

Sachverhalt

Die Versicherte meldete sich bei der

Ausgleichskasse des Kantons Solothurn zum «Bezug von Ergänzungsleistungen für

Familien» an. Bei den Einnahmen deklarierte sie Taggelder aus der Arbeitslosenversicherung

sowie ein Erwerbseinkommen des Ehepartners. Mittels Verfügung lehnte die

Ausgleichskasse die Ausrichtung von Ergänzungsleistungen für Familien (FamEL)

ab, weil die Versicherte das erforderliche Mindesteinkommen nicht erziele. Die

gegen den Einspracheentscheid der Ausgleichskasse erhobene Beschwerde hiess das

Versicherungsgericht in dem Sinne teilweise gut, als es die Verfügung der

Ausgleichskasse aufhob und die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückwies,

damit diese ergänzende Abklärungen im Sinne der Erwägungen vornehme und hierauf

neu entscheide.

Erwägungen

4.

Im vorliegenden Fall liegt einzig im

Streit, was unter dem Begriff «Bruttoeinkommen» nach § 85bis Abs. 1

lit. c Sozialgesetz (SG, BGS 831.1 [in der seit 1. Januar 2010 gültigen

Fassung]) zu verstehen ist. Auf die weiteren Voraussetzungen zur Begründung des

Anspruchs auf Familien-Ergänzungsleistungen i.S. von § 85bis Abs. 1

SG ist, wie die nachstehenden Erwägungen aufzeigen, nicht näher einzugehen.

5.

a) Das Gesetz ist in erster Linie nach

seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene

Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter

Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes

und der dem Text zu Grunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn,

der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und

unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a.

dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den

wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte

der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern

Vorschriften ergeben (BGE 131 V 246; BGE 130 II 71; BGE 130 V 429; AHI 2003 S.

274; RKUV 2004 KV 300 S. 385; ARV 2001 S. 166).

b) Bei der Auslegung von Gesetzen wird von

Rechtsprechung und Lehre keiner Auslegungsmethode (grammatikalische,

historische, zeitgemässe, systematische und teleologische) ein grundsätzlicher

Vorrang zuerkannt. Insbesondere bei verhältnismässig jungen Gesetzen darf aber

der Wille des historischen Gesetzgebers nicht übergangen werden (BGE 128 I 40;

BGE 124 V 189; vgl. BGE C 77/04 vom 24. Dezember 2004). Eine historisch

orientierte Auslegung ist für sich alleine nicht entscheidend. Andererseits

vermag aber nur sie die Regelungsabsicht des Gesetzgebers aufzuzeigen, die

wiederum zusammen mit den zu ihrer Verfolgung getroffenen Wertentscheidungen

verbindliche Richtschnur des Richters bleibt, auch wenn sie das Gesetz mittels

teleologischer Auslegung oder Rechtsfortbildung veränderten Umständen anpassen

oder es ergänzen (BGE 129 V 98; BGE 128 V 112 und 207). Nach der Rechtsprechung

stellen Gesetzesmaterialien gerade bei jüngeren Gesetzen ein wichtiges Erkenntnismittel

dar, von dem im Rahmen der Auslegung stets Gebrauch zu machen ist. Sie können namentlich

dann, wenn eine Bestimmung unklar ist oder verschiedene, sich widersprechende

Auslegungen zulässt, ein wertvolles Hilfsmittel dafür sein, den Sinn einer Norm

zu erkennen und damit falsche Auslegungen zu vermeiden. Sie sind aber für sich

allein nicht geeignet, direkt auf den Rechtssinn einer Gesetzesbestimmung

schliessen zu lassen, weil das Gesetz sich mit seinem Erlass von seinen

Schöpfern löst und ein eigenständiges Dasein entfaltet. Schliesslich sind die

Materialien als Auslegungshilfe nicht dienlich, wenn sie keine klare Antwort

geben (BGE 126 V 439; BGE 125 V 131; BGE 124 V 190).

c) § 85bis Abs. 1 lit. c SG

umschreibt die hier strittige Voraussetzung des Anspruchs auf

Ergänzungsleistungen für Familien bei Familien mit zwei erwachsenen Personen

wie folgt: «Sie erzielen ein Bruttoeinkommen von mehr als CHF 30'000.00».

Entgegen den Ausführungen im Einspracheentscheid spricht das Gesetz nicht von

«Bruttoerwerbseinkommen». Unter den Begriff «Bruttoeinkommen» lassen sich

vielfältige Einkünfte subsumieren; insbesondere wäre ein Einbezug der

Arbeitslosenentschädigung aufgrund des Wortlauts der Bestimmung nicht

ausgeschlossen. Daran ändert auch nichts, dass von einem «erzielten» Einkommen

die Rede ist. Andererseits lässt der Wortlaut auch eine engere Auslegung im

Sinne einer Beschränkung auf Einkünfte aus selbständiger oder unselbständiger

Erwerbstätigkeit zu. Der Wortlaut muss daher als unklar gelten. Deshalb ist der

Sinn der Bestimmung gestützt auf die weiteren Auslegungselemente zu ermitteln.

6.

a) Am 14. Dezember 2005 beschloss der

Kantonsrat (KRB SGB 118/2005 PB 23), den Legislaturplan 2005 – 2009 mit einem

Planungsbeschluss unter dem politischen Schwerpunkt 4 «Soziale Sicherheit

bedarfsgerecht gewährleisten» zu erweitern. So gehörten insbesondere viele

junge Familien in das Segment der «working poor», denen Gefahr drohe,

Sozialhilfeempfänger zu werden. Mit einer gezielten Ergänzungsleistung (analog

der EL bei den Rentnern und Rentnerinnen) könne dies im Sinne einer präventiven

Massnahme verhindert werden. In der Folge wurde ein entsprechendes Konzept

erarbeitet, das der Regierungsrat in Form einer Gesetzesvorlage mit Botschaft

und Entwurf vom 1. Dezember 2008 dem Kantonsrat unterbreitete. In der Botschaft

wird ausgeführt, es sollten wirtschaftlich- bzw. einkommensschwache Familien

mittels Ergänzungsleistungen unterstützt und die verfügbaren Einkommen auf ein

Niveau angehoben werden, das die Armutsgrenze überschreite. Hauptzielgruppe

sollten dabei bewusst Familien sein, die ein Erwerbseinkommen erzielen, das

jedoch ihr Existenzminimum nicht zu decken vermöge (sog. «working poor»). Um

den Erwerbsanreiz aufrecht zu erhalten, seien flankierende Massnahmen nötig,

die zum einen in direkten Vorgaben (z.B. die Anforderungen an eine

Mindesterwerbstätigkeit) bestehen; zum anderen könne der Effekt durch eine

entsprechende Ausgestaltung der Leistungen oder eine nur teilweise Anrechnung

des Erwerbseinkommens gemindert werden. Vorausgesetzt werde ein entsprechendes

Mindesteinkommen, wobei auf das Bruttoerwerbseinkommen (ohne Abzüge)

abzustellen sei. Das effektive Einkommen, das das hypothetische übersteige,

werde bis zu einem bestimmten Grenzbetrag nur zu 80% angerechnet. Die Ergänzungsleistung

erfolge somit auch hier analog zum System der EL zur AHV/IV (Ergänzungsleistung

zu einer Rente), nämlich als Ergänzung zu einem bereits vorhandenen Einkommen.

Damit solle insbesondere verhindert werden, dass die Unterstützung

einkommensschwacher Familien zu einer verkappten Sozialhilfeleistung

ausgestaltet werde, bei der einzig die Verwandtenunterstützungs- und Rückerstattungspflicht

entfalle. Personen, die dieses Mindesteinkommen nicht erreichten, würden wie

bis anhin sozialhilferechtlich unterstützt. Es solle sichergestellt werden,

dass Bezüger und Bezügerinnen von Sozialleistungen ihre potentielle

wirtschaftliche Leistungsfähigkeit auch effektiv ausschöpften; so seien u.a.

zumutbare Arbeiten und Arbeitspensen anzunehmen. Beim Festsetzen der jährlichen

EL werde ferner ein hypothetisches Einkommen angerechnet. Dabei gehe es vor

allem darum, einen Arbeitsanreiz zu schaffen. Lägen also keine Einnahmen aus

Erwerbstätigkeit vor, führe dies nicht zu einer Erhöhung der (EL)-Leistung,

sondern vermindere vielmehr das effektive Einkommen der Familie. Für das

Berechnen der EL für Familien sollten grundsätzlich die gleichen Regeln gelten

wie für das Festsetzen der EL zur AHV/IV (vgl. RRB Nr. 2008/2127, RG 172/2008,

Botschaft und Entwurf des Regierungsrates an den Kantonsrat von Solothurn vom

1.

Dezember 2008 zur Änderung des Sozialgesetzes: Ergänzungsleistungen für

Familien).

b) Was die Materialien als Bezugspunkt des

historischen Auslegungselements anbelangt, fällt auf, dass die Behandlung von

Ersatzeinkommen weder in der Botschaft des Regierungsrates vom 1. Dezember 2008

noch im Rahmen der Beratungen im Kantonsrat vom 3. März 2009 ein Thema bildete.

Es wurde zwar mehrmals betont, durch die Familienergänzungsleistungen solle ein

Abgleiten von Familien mit kleinen Kindern in die Sozialhilfe verhindert

werden. Dem Umstand, dass eine Vielzahl von Personen keine Sozialhilfe bezieht,

aber auch kein Erwerbseinkommen erzielt, sondern Versicherungsleistungen

ausgerichtet erhält (etwa solche der Arbeitslosen-, Unfall- oder einer

Krankentaggeldversicherung), wurde im Rahmen der Botschaft und der parlamentarischen

Debatte jedoch – soweit ersichtlich – keine Beachtung geschenkt.

Die in der Botschaft des Regierungsrates

enthaltenen Erläuterungen zu § 85bis SG (RRB Nr. 2008/2127, RG

172/2008, S. 27) geben jedoch insofern einen Hinweis für die Auslegung dieser

Bestimmung, als Folgendes ausgeführt wird: «Um in den Anspruch von EL für

Familien zu gelangen, muss ein Mindesterwerbseinkommen erzielt werden.

Abgestellt wird hierbei auf das Bruttoerwerbseinkommen (ohne Abzüge).» Damit

wird gegenüber dem Gesetzestext verdeutlicht, dass nach den Vorstellungen des

Regierungsrates nicht ein Einkommen aus beliebiger Quelle, sondern

ausschliesslich ein Erwerbseinkommen angerechnet werden sollte. Aus den Voten

im Kantonsrat ergeben sich keine Anhaltspunkte, die gegen diese Interpretation

sprächen. Im Gegenteil war in der Debatte die Rede von einer «Verknüpfung von

Ergänzungsleistungen mit der bestehenden Berufsarbeit» (Votum Evelyn Borer, Kommissionssprecherin,

in: Protokoll des Kantonsrates vom 3. März 2009, S. 50). Den Materialien lässt

sich demnach mit hinreichender Klarheit entnehmen, dass von einem

Erwerbseinkommen bzw. von einem auf Berufsarbeit basierenden Einkommen

ausgegangen wurde.

c) Das teleologische Element erlaubt keine

klare Bewertung: Einerseits fällt auf, dass in der Botschaft des

Regierungsrates wie auch in der parlamentarischen Beratung mehrfach davon die

Rede war, es gehe um die Unterstützung der «working poor», und von den

berechtigten Personen würden Eigenleistungen verlangt. Diese Aussagen stützen

den Standpunkt der Beschwerdegegnerin. Andererseits ist die Argumentation der

beschwerdeführenden Person (...) nicht von der Hand zu weisen. Dort wird

erklärt, es sei nicht einzusehen, warum eine Person, die vorübergehend

arbeitslos werde, auch noch den Anspruch auf Familienergänzungsleistungen

verlieren sollte, wenn ihr Erwerbseinkommen den Grenzbetrag nicht mehr erreiche

(...).

d) Nach dem Gesagten ergibt sich aus dem historischen

Auslegungselement, dem bei diesem erst seit 1. Januar 2010 geltenden Gesetz

besondere Bedeutung zukommt, dass im Rahmen der Gesetzgebung das

«Bruttoeinkommen» gemäss § 85bis Abs. 1 lit. c SG im Sinne eines

Erwerbseinkommens verstanden worden ist. Die übrigen Auslegungselemente

vermitteln keine anderslautenden Erkenntnisse. Zu prüfen bleibt daher die

Frage, ob die hier strittigen Leistungen (Arbeitslosenentschädigung und, sofern

relevant, Taggelder der Unfallversicherung) als Erwerbseinkommen zu gelten

haben.

e) Die Ergänzungsleistungen für Familien sind

von ihrer Struktur her den Ergänzungsleistungen zur AHV und IV gemäss der

Bundesgesetzgebung nachgebildet. Es rechtfertigt sich daher, für die Auslegung

des Begriffs des Erwerbseinkommens die zum ELG entwickelten Grundsätze

heranzuziehen. In diesem Bereich ist die Qualifikation bestimmter Zuflüsse als

Erwerbseinkünfte deshalb relevant, weil solche nur teilweise als

(anspruchsschmälernde) Einnahmen angerechnet werden, während die übrigen

Einkünfte vollumfängliche Berücksichtigung finden (vgl. Art. 11 Abs. 1 ELG).

Taggelder der Kranken-, Unfall-, Invaliden- und Arbeitslosenversicherung gelten

in diesem Zusammenhang nicht als Erwerbseinkünfte, sondern fallen unter die

Kategorie «Renten, Pensionen und andere wiederkehrende Einkünfte» gemäss Art.

11.

Abs. 1 lit. d ELG (vgl. BGE 119 V 271; BGE P 64/03 vom 27. Februar 2004; Rz

2088.

der vom Bundesamt für Sozialversicherungen herausgegebenen Wegleitung über

die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV [WEL]). Ob in Bezug auf die kantonalen

Familienergänzungsleistungen anders zu entscheiden ist, wenn es sich um

Taggelder handelt, die während eines bestehenden Arbeitsverhältnisses als

Ersatz für die Lohnfortzahlung des Arbeitgebers bezogen werden (vgl. Art. 324a

Abs. 4 und Art. 324b OR), muss vorliegend nicht entschieden werden, beruhen

doch die hier strittigen Taggelder der Arbeitslosenversicherung definitionsgemäss

nicht auf einem Arbeitsverhältnis. Sie stellen daher kein Erwerbseinkommen dar

und haben für die Ermittlung des für die Anwendung von § 85bis Abs.

1.

lit. c SG massgebenden Mindesteinkommens unberücksichtigt zu bleiben.

f) Die Beschwerdeführerin lässt in der

ergänzenden Stellungnahme (...) ausführen, gemäss Ziffer 7 des Merkblattes der

Beschwerdegegnerin «Ergänzungsleistungen für Familien (FamEL)» (...) würden

bestimmte Einkünfte nicht als Einkommen angerechnet. Die

Arbeitslosenentschädigung finde in der dortigen Aufzählung keine Erwähnung;

daraus ergebe sich, dass sie als Einkommen zu berücksichtigen sei (...). Diese

Argumentation überzeugt jedoch nicht, denn die gesetzliche Regelung arbeitet

mit zwei verschiedenen Einkommensgrössen: Die eine betrifft das für die

Anspruchsberechtigung erforderliche Mindesteinkommen gemäss § 85bis

Abs. 1 lit. c SG, die andere das Einkommen im Rahmen der anrechenbaren

Einnahmen gemäss

§ 85sexies SG, die für die Berechnung der Leistung zu

berücksichtigen sind. Das Merkblatt der Beschwerdegegnerin umschreibt die

einkommensmässigen Voraussetzungen des Anspruchs in Ziffer 3. Dort ist von

einem «Bruttoeinkommen aus selbständiger oder unselbständiger Erwerbstätigkeit»

die Rede. Die Formulierung im Merkblatt stimmt also mit der von der

Beschwerdegegnerin im vorliegenden Verfahren geäusserten Rechtsauffassung

überein. Demgegenüber beziehen sich die von der Beschwerdeführerin angerufenen

Ziffern 6 und 7 des Merkblatts klarerweise auf die Einnahmen, die im Rahmen der

Berechnung des Anspruchs berücksichtigt werden respektive unberücksichtigt

bleiben. Das Merkblatt ist daher nicht geeignet, den Standpunkt der Beschwerdeführerin

zu stützen.

g) Ohne Berücksichtigung der der

Beschwerdeführerin ausgerichteten Arbeitslosenentschädigung ist das

erforderliche Einkommen von CHF 30'000.00 (unabhängig von der Behandlung der

Unfalltaggelder) im Jahr 2009 nicht erreicht worden. Der angefochtene

Einspracheentscheid lässt sich daher in diesem Punkt nicht beanstanden.

7.

a) Wie im Einspracheentscheid festgehalten

wird, hat die Versicherte ausserdem geltend gemacht, ihr Ehepartner sei seit

Anfang 2010 vollzeitlich erwerbstätig und werde sicher mehr als CHF 30'000.00

pro Jahr verdienen. Es stellt sich die Frage, ob diesem Argument, das die

Beschwerdegegnerin nicht geprüft hat, Bedeutung zukommt.

b) § 85bis SG äussert sich nicht

zur Frage nach dem für die Einkommensbemessung massgebenden Zeitraum. Ebenso

wenig existieren Vollzugsbestimmungen auf Verordnungsebene. Auch den

Materialien lässt sich dazu nichts entnehmen. Die Beschwerdegegnerin geht davon

aus, massgebend sei der Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember 2009, ohne dies

aber zu begründen.

c) Die Ausgestaltung der

Familienergänzungsleistungen orientiert sich an den Ergänzungsleistungen zur

AHV und IV. Es erscheint daher als sachgerecht, die dortige Regelung analog

anzuwenden. Gemäss Art. 23 Abs. 1 ELV sind für die Berechnung der jährlichen

Ergänzungsleistung in der Regel die während des vorausgegangenen Kalenderjahres

erzielten anrechenbaren Einnahmen massgebend. Der angefochtene Entscheid

entspricht also der für den Regelfall geltenden Normierung. Art. 23 Abs. 4 ELV

sieht jedoch eine Ausnahme vor, wenn die Person, die die jährliche Ergänzungsleistung

beansprucht, mit der Anmeldung glaubhaft macht, dass sie während des Zeitraums,

für den sie die jährliche Ergänzungsleistung begehrt, wesentlich kleinere

Einnahmen erziele. Ein analoger Ausnahmetatbestand – allerdings im Sinne

höherer aktueller Einnahmen – ist auch bei den Ergänzungsleistungen für

Familien anzuerkennen, handelt es sich doch hier wie dort um staatliche

Zuschüsse, die den laufenden Bedarf abdecken und deshalb auch den aktuellen

Verhältnissen entsprechen sollen. Die Beschwerdegegnerin hätte der Versicherten

daher Gelegenheit bieten müssen, ihre Behauptung, der Ehepartner verdiene nun

mehr als CHF 30'000.00 pro Jahr, zu belegen. Die Beschwerde ist in diesem Sinne

teilweise gutzuheissen. Die Sache ist an die Ausgleichskasse zurückzuweisen,

damit sie in diesem Punkt ergänzende Abklärungen vornehme.

Versicherungsgericht, Urteil vom 30.11.2010

(VSBES.2010.88)