Restkostenfinanzierung ambulanter Pflegedienstleistungen)

Urteil vom 17. Februar 2026

Es wirken mit:

Präsidentin Weber-Probst

Oberrichter Flückiger

Oberrichterin Kofmel

Gerichtsschreiber Isch

In Sachen

1.

A.___

2.

B.___

3.

C.___

4.

D.___

5.

E.___

6.

F.___

7.

G.___

8.

H.___

9.

I.___

alle vertreten durch Fürsprecher Herbert

Bracher

Beschwerdeführer

gegen

Departement des Innern

Beschwerdegegner

betreffend Restkostenfinanzierung

ambulanter Pflegedienstleistungen (Einspracheentscheid vom 25. Mai 2023)

zieht das

Versicherungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. A.___, B.___, C.___, D.___, E.___,

F.___, G.___, H.___ und I.___ (nachfolgend: die Beschwerdeführenden) erbringen

als sogenannte Freiberufliche ambulante Pflegedienstleistungen an Patientinnen

und Patienten. Mit neun separaten Verfügungen, von welchen sieben am 23. Januar

2023 und je eine am 3. Februar 2023 und am 20. Februar 2023 erlassen wurden, entschied

das Departement des Innern des Kantons Solothurn (DDI; nachfolgend: der

Beschwerdegegner) über die den Beschwerdeführenden unter dem Titel

«Restkostenfinanzierung ambulanter Pflegedienstleistungen» zustehenden

Vergütungen. Die von den Beschwerdeführenden gestellten Gesuche, es sei für die

Zeit von Januar 2019 bis November 2022 derselbe Tarif anzuwenden wie derjenige

für Leistungserbringer mit Grundleistungsauftrag (vgl. Akten des

Beschwerdegegners [DDI-Nr.] 2/087 ff.), wurden abgelehnt (DDI-Nr. 3/171 ff.).

2. Die Beschwerdeführenden,

vertreten durch Rechtsanwalt Herbert Bracher, liessen am 23. Februar 2023 und

24. Februar 2023 neun ebenfalls separat eingereichte Einsprachen erheben

(DDI-Nr. 7/272 ff.). Sie stellten das folgende Rechtsbegehren (unter

Berücksichtigung des den Zeitraum betreffenden Korrigendums vom 24. Februar

2023, DDI-Nr. 9/430 ff.):

Die Verfügung sei

aufzuheben und die Beschwerdeführerin [resp. der Beschwerdeführer] sei für die

an ihren [bzw. seinen] Patientinnen und Patienten erbrachten ambulanten

Pflegedienstleistungen des Zeitraums vom 1. Januar 2019 bis November 2022 zu

demselben Tarif wie für die Leistungserbringer mit Grundversorgungsauftrag zu

vergüten.

3. Mit einem gemeinsamen

Einspracheentscheid vom 25. Mai 2023 wies das DDI die Einsprachen ab, soweit

darauf eingetreten wurde (DDI-Nr. 446 ff.; Aktenseiten [A.S.] 1 ff.). Wie

sich den Erwägungen entnehmen lässt, wurden die Einsprachen von A.___ und I.___

abgewiesen, während in Bezug auf die Einsprachen der übrigen sieben

Beschwerdeführenden offengelassen wurde, ob der Entscheid auf Nichteintreten

(wegen Verspätung) oder auf Abweisung zu lauten habe.

4.

4.1 Mit Zuschrift vom 30. Juni 2023

lassen die neun Beschwerdeführenden, alle vertreten durch Rechtsanwalt Herbert

Bracher, beim Versicherungsgericht des Kantons Solothurn Beschwerde gegen den

Einspracheentscheid vom 25. Mai 2023 erheben (A.S. 12 ff.). Sie stellen

die folgenden Anträge:

1. Der Einspracheentscheid vom 25. Mai 2023

sei insoweit aufzuheben, als dieser auf die Einsprachen gegen die Verfügungen

vom 23. Januar 2023 nicht eintritt und der Beschwerdegegner sei anzuweisen, auf

die Einsprachen vom 23. Februar 2023 einzutreten.

2. Der Einspracheentscheid vom 25. Mai 2023

sei aufzuheben und den Beschwerdeführerinnen sei für die an ihren Patientinnen

und Patienten erbrachten ambulanten Pflegedienstleistungen des Zeitraums vom 1.

Januar 2019 bis 30. November 2022 zu demselben Tarif wie für die

Leistungserbringer mit Grundversorgungsauftrag zu vergüten.

3. Eventuell: Der Einspracheentscheid vom

25. Mai 2023 sei aufzuheben und die Sache zur rechtsgenüglichen Abklärung des

rechtserheblichen Sachverhalts und Neuverfügung an den Beschwerdegegner

zurückzuweisen.

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

4.2 Der Beschwerdegegner schliesst

in seiner Beschwerdeantwort vom 17. August 2023 auf Abweisung der Beschwerde

unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführenden (A.S. 20 f.). Die

Beschwerdeführenden verzichten in der Folge auf eine Replik (vgl. A.S. 24).

4.3 Mit Eingabe vom 9. Oktober 2023

gibt der Beschwerdegegner das Urteil des Bundesgerichts 9C_672/2021 vom 19.

Juli 2023 zu den Akten (A.S. 26 ff.).

4.4 Mit prozessleitender Verfügung

vom 1. Juli 2025 werden die Parteien eingeladen, sich zu zwei vom Gericht

formulierten Fragen (Aufforderungen zur Einreichung von Informationen für die

Jahre 2019 bis 2022 und Reaktion darauf; Relevanz der inzwischen vorliegenden

Beschlüsse über die Tarife für die Jahre 2024 und 2025) ergänzend zu äussern

(A.S. 235 f.). Der Beschwerdegegner antwortet am 19. August 2025 (A.S. 39 ff.).

Die Beschwerdeführenden äussern sich am 20. August 2025 (A.S. 42 ff.) und

nehmen am 11. September 2025 nochmals zur Eingabe der Gegenpartei vom 19.

August 2025 Stellung (A.S. 48 f.).

5. Auf die Ausführungen der

Parteien in ihren Rechtsschriften wird im Folgenden, soweit erforderlich,

eingegangen. Im Übrigen wird auf die Akten verwiesen.

Erwägungen

II.

1.

1.1

Der Beschwerdegegner hat in

Bezug auf B.___, C.___, D.___, E.___, F.___, H.___ und G.___ offengelassen, ob

auf die Einsprachen eingetreten werden könne. Die entsprechenden Verfügungen

wurden am 24. Januar 2023 eröffnet, so dass die Einsprachefrist am 23. Februar

2023.

um Mitternacht endete. Gemäss Track & Trace erfolgte die Postaufgabe

am 24. Februar 2023, 0.00 Uhr. Aus dieser Zeitangabe ist, wie die

Beschwerdeführenden darlegen, mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu

schliessen, dass die Einspracheschreiben kurz zuvor, also noch am 23. Februar

Dispositiv

2023 und somit rechtzeitig, der Post übergeben wurden. Es sind demnach alle

neun Beschwerden materiell zu prüfen.

1.2 Strittig ist der Anspruch der

Beschwerdeführenden, die als freiberufliche Fachpersonen in der ambulanten

Pflege tätig sind, auf Restkostenfinanzierung für die Zeit vom 1. Januar 2019

bis 30. November 2022.

2.

2.1 Die obligatorische

Krankenpflegeversicherung leistet einen Beitrag an die Pflegeleistungen, welche

aufgrund einer ärztlichen Anordnung und eines ausgewiesenen Pflegebedarfs

ambulant, auch in Tages- oder Nachtstrukturen, oder im Pflegeheim erbracht

werden (Art. 25a Abs. 1 Satz 1 Bundesgesetz über die Krankenversicherung [KVG,

SR 832.10] in der vom 1. Januar 2011 bis 30. Juni 2024 gültig

gewesenen Fassung). Gemäss Art. 25a Abs. 5 Satz 1 und 2 KVG (in der seit 1.

Januar 2011 geltenden Fassung) dürfen der versicherten Person von den nicht von

Sozialversicherungen gedeckten Pflegekosten höchstens 20 Prozent des höchsten

vom Bundesrat festgesetzten Pflegebeitrages überwälzt werden. Die Kantone

regeln die Restfinanzierung. Per 1. Januar 2019 wurde diese Bestimmung um die

Sätze 3 und 4 ergänzt. Danach ist derjenige Kanton für die Festsetzung und

Auszahlung der Restfinanzierung zuständig, in dem die versicherte Person ihren

Wohnsitz hat. Im Bereich der ambulanten Pflege gelten die Regeln der

Restfinanzierung des Standortkantons des Leistungserbringers. Den Kantonen

kommt in der konkreten Ausgestaltung der Restfinanzierung ein weiter

Ermessensspielraum zu (BGE 144 V 280 E. 7.2 S. 290; Gebhard Eugster, Rechtsprechung des

Bundesgerichts zum KVG, 2. Auflage 2018, N 34 zu Art. 25a, mit weiteren

Hinweisen). Nach der neueren Rechtsprechung verschafft Art. 25a Abs. 5 KVG den

Leistungserbringern insbesondere keinen unbeschränkten Anspruch auf Deckung der

Vollkosten (BGE 147 V 450 E. 4.1 S. 453, in Präzisierung der Ausführungen

in BGE 144 V 280 E. 7.4.3 S. 294). Die meisten Kantone unterscheiden

bei der Restkostenabgeltung zwischen Leistungserbringern mit oder ohne

Leistungsauftrag (vgl. Andreas Petrik,

Restkostenabgeltung bei freiberuflicher Pflege, in: Pflegerecht 1/2024, S. 9

ff., 10).

2.2 Nach der Rechtsprechung (BGE 138 V 377, BGE 140 V 58 und BGE 144 V 280) gilt für Streitigkeiten über die

Restkostenfinanzierung in der ambulanten Pflege der Rechtsweg nach dem

Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1).

Das Versicherungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden

Angelegenheit zuständig (Art. 58 Abs. 1 ATSG i.V.m. § 54 kantonales Gesetz über

die Gerichtsorganisation [GO, BGS 125.12]). Da auch die übrigen

Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.3 Entscheide des Regierungsrats

über Taxen sind als kantonale Erlasse respektive «Akte der Rechtsetzung» im

Sinne von § 50 Abs. 4 GO zu qualifizieren, die als solche nicht mit einem

kantonalen Rechtsmittel angefochten werden können (Urteil des

Verwaltungsgerichts VWBES.2017.498 vom 9. April 2018 = SOG 2018 Nr. 8; vgl.

auch BGE 135 V 309 E. 1.2 S. 312; Urteil des Bundesgerichts 2C_73/2025 vom

9. Oktober 2025 E. 1.1). Möglich ist dagegen eine vorfrageweise, inzidente

Kontrolle der Rechtmässigkeit des jeweiligen Beschlusses im Rahmen einer

Beschwerde gegen einen Entscheid in einem konkreten Anwendungsfall. Eine solche

hat im vorliegenden Verfahren stattzufinden. Gleichzeitig ist festzuhalten,

dass die Beschwerdeführenden nicht geltend machen, in den angefochtenen

Verfügungen seien die Regierungsratsbeschlüsse (über die Taxen und die Kürzung

für Leistungserbringer oder Grundversorgungsauftrag) nicht korrekt umgesetzt

worden. Ihre Kritik richtet sich gegen die Regierungsratsbeschlüsse selbst und

die dort vorgenommene Bemessung der Kürzung der Taxe für freiberufliche

Pflegefachpersonen ohne Grundversorgungsauftrag um 40 % (für die Jahre 2019,

2020 und 2021) respektive 37 % (für das Jahr 2022).

3.

3.1 Laut § 142 Abs. 1 des kantonalen

Sozialgesetzes (SG; BGS 831.1) sorgen die Einwohnergemeinden im Bereich der

Pflege u.a. dafür, dass ambulante Dienste geführt werden. Innerhalb der

ambulanten Dienste wird gemäss § 143 SG unterschieden zwischen der

Grundversorgung, zu der Grund- und Behandlungspflege sowie die Haushalthilfe

zählen, und den ergänzenden Diensten, bestehend aus Mahlzeitendienst,

Transportdienst, Begleit- und Betreuungsdienst, Entlastungs- und

Vermittlungsdienst sowie weiteren Dienst- und Sachleistungen.

3.2 Der Finanzierung der häuslichen

Pflege widmet sich § 144bis SG. Diese Bestimmung wurde per 1.

Januar 2012 in das Gesetz eingefügt. In der ursprünglichen Fassung sah Abs. 2

der Bestimmung vor, die Pflegekosten gälten «durch die Beiträge der

Krankenversicherung sowie die Patientenbeteiligung von höchstens 20 % nach Art.

25a Abs. 5 KVG grundsätzlich als gedeckt». Entgegen der klaren bundesrechtlichen

Vorgabe, wonach die Kantone die Restkosten zu regeln haben (Art. 25a

Abs. 5 Satz 2 KVG, in Kraft seit 1. Januar 2011; E. II. 2.1 hiervor),

enthielt die kantonale Gesetzgebung also keine derartige Regelung, sondern

stattdessen die schwer nachvollziehbare Vermutung, es entstünden gar keine

Restkosten. Diese Regelung entsprach jedoch den tatsächlichen Verhältnissen

nicht, sondern es zeigte sich, dass, ebenso wie in den anderen Kantonen, auch

im Kanton Solothurn nicht sämtliche Kosten der ambulanten Pflege durch die

Beiträge der Krankenversicherung und die Eigenbeteiligung der Patientinnen und

Patienten gedeckt sind (vgl. dazu das Urteil des Versicherungsgerichts

VSBES.2017.243 vom 28. August 2018 E. 4.2 [SOG 2018 Nr. 47]). Deshalb

wurde § 144bis SG mit Wirkung auf den 1. Januar 2019 ergänzt

und geändert. Laut dem seit Anfang 2019 geltenden Wortlaut von § 144bis

Abs. 2 SG setzen sich die Pflegekosten zusammen aus Beiträgen der

Krankenversicherungen im Rahmen von 40 – 60 %, der

Patientenbeteiligung der versicherten Person von höchstens 20 % nach Art.

25a Abs. 5 KVG sowie Pflegekostenbeiträgen als Restfinanzierung der

Einwohnergemeinden am zivilrechtlichen Wohnsitz der versicherten Person.

3.3 § 144bis Abs. 4 SG

verweist auf die §§ 51 bis 53 SG. Diese Bestimmungen sehen eine

Leistungsvergütung durch Taxen vor. Danach stellen die Gemeinwesen und die

anerkannten sozialen Institutionen ihre an Einzelpersonen erbrachten Leistungen

gestützt auf eine von ihnen erlassene Taxordnung in Rechnung. Die Taxen

berücksichtigen die vollen Kosten der erbrachten Leistungen (§ 51 Abs. 1 SG),

wobei der Regierungsrat Höchsttaxen festlegt (§ 52 Abs. 1 SG) und das DDI die

individuellen Taxen bewilligt respektive im Streitfall festlegt (§ 52 Abs. 2 und 3 SG). Bezogen auf die ambulante (häusliche) Pflege wird diese Regelung

insofern konkretisiert, als die Einwohnergemeinden mit den Dienstleistern ihrer

Wahl das Angebot gemäss § 143 SG (vgl. E. II. 3.1 hiervor) aushandeln

und sich im Rahmen der geltenden Höchsttaxen auf eine Taxordnung für den

vereinbarten Leistungskatalog einigen. Erbringen die Einwohnergemeinden das

Angebot selbst, erlassen sie eine Taxordnung zum geltenden Leistungskatalog (§

144bis Abs. 4 Satz 2 und 3 SG).

3.4 Die Beiträge der

Einwohnergemeinden an ambulante Dienstleister mit Grundversorgungsauftrag

berechnen sich pro Leistung nach der Formel «vereinbarte Taxe abzüglich

Krankenkassenbeitrag und durchschnittliche Patientenbeteiligung». Darin sind

auch die Pflegekostenbeiträge gemäss Art. 25a KVG eingeschlossen

(§ 144bis Abs. 5 SG). Die Pflegekostenbeiträge an

ambulante Dienstleister ohne Grundversorgungsauftrag berechnen sich analog dazu

mit einer Kürzung auf den Rechnungsbetrag um maximal 40 % (§ 144bis

Abs. 6 SG).

3.5 Bei der häuslichen Pflege legt

der Regierungsrat Höchsttaxen für Leistungen der Grundversorgung, der

Patientenbeteiligung, den Taxzuschlag für die Ausbildungspflicht und die

Wegkosten sowie den Prozentsatz der Kürzung (vgl. E. II. 2.4 hiervor am Ende)

fest (§ 144quater Abs. 2 SG). Der Regierungsrat hört die

Einwohnergemeinden und die Branchenorganisationen der Heime und der ambulanten

Dienstleister vor dem Festsetzen an. Ambulante Dienstleister legen zur

Ermittlung der Finanzierungsdetails dem Departement nach Aufforderung die

Kostenrechnung und die dazugehörigen Details offen (vgl. § 144quater

Abs. 3 und 4 SG).

3.6 In übergangsrechtlicher Hinsicht

hält das Gesetz in § 180 SG fest, die Einwohnergemeinden und ambulante

Dienstleister müssten innerhalb von drei Jahren ab 1. Januar 2019 auf die in §

144 ff. SG verankerte Subjektfinanzierung umgestellt haben (§ 180 Abs. 1 SG).

Während der Übergangsfrist gibt der Regierungsrat für die Höchsttaxen

betreffend die Leistungen für die Grundversorgung nur eine unverbindliche

Empfehlung ab. Diese ist jedoch für die Berechnung der Pflegekostenbeiträge an

ambulante Dienstleister ohne Grundversorgungsauftrag unter Berücksichtigung

einer Kürzung um 40 % gemäss § 144bis Abs. 6 SG verbindlich, so

lange in der einzelnen Einwohnergemeinde noch keine Umstellung auf die

Subjektfinanzierung erfolgt ist (§ 180 Abs. 2 SG).

3.7 Der Regierungsrat hat am 10.

Dezember 2018, 11. November 2019 und am 10. November 2020 für das

jeweilige Folgejahr je einen Beschluss mit dem Titel «Restkostenfinanzierung in

der ambulanten Pflege; Empfehlung der Höchsttaxen für das Jahr […] respektive

ab […], Festlegung der Patientenbeteiligung, des Taxzuschlags für die

Ausbildungsverpflichtung [2018 zusätzlich ‘der Wegkosten’] und der Kürzung für

Dienstleister ohne Grundversorgungsauftrag» erlassen (RRB Nr. 2018/1976, 2019/1720

und 2020/1566, DDI-Nr. 1/035 ff., 042 ff., 047 ff.). Laut den Erwägungen

wurden, um eine Empfehlung für die Höchsttaxen abgeben zu können, die

Kostenrechnungen der grundversorgenden Spitexorganisationen im Kanton Solothurn

der jeweiligen drei Vorjahre ausgewertet und für die jeweiligen

Leistungskategorien ein Median der Vollkosten berechnet. Weiter halten alle

drei Beschlüsse fest, die Kürzung der Pflegekostenbeiträge für ambulante

Dienstleister ohne Grundversorgungsauftrag werde auf 40 % festgelegt. Für die

Jahre 2022 und 2023 erliess der Regierungsrat einen einheitlichen Beschluss,

der eine Kürzung um 37 % vorsieht (RRB Nr. 2021/1300 vom 30. August 2021,

DDI-Nr. 1/068 ff.).

3.8 Zur Kontrolle und Auszahlung der

Beiträge legt das Gesetz Folgendes fest: «Ambulante Dienstleister und Heime

stellen dem Departement monatlich bis Ende des jeweils folgenden Monats eine

Abrechnung über die erbrachten Leistungen zu. Sie legen dabei offen, bei

welchen Personen welche Leistungen erbracht worden sind. Das Departement

kontrolliert die Abrechnungen und zahlt die Beiträge im Auftrag der zuständigen

Einwohnergemeinde aus (§ 144quinquies Abs. 1 und 2 SG, in Kraft seit

1. Januar 2019). Das Departement fungiert in diesem Sinne als «Clearingstelle»,

bei der die Dienstleister von ambulanten Pflegeleistungen den Anspruch auf

Restkostenfinanzierung geltend zu machen haben (vgl. Urteil des

Versicherungsgerichts VSBES.2022.174 vom 16. November 2022 E. I. 1.3 und II.

3.1).

4.

4.1 Die Beschwerdeführenden sind

«ambulante Dienstleister ohne Grundversorgungsauftrag» im Sinne des soeben

erwähnten § 144bis Abs. 5 SG. Die an sie ausgerichteten Vergütungen

unter dem Titel «Restkosten» wurden gestützt auf die genannten

Regierungsratsbeschlüsse jeweils unter Berücksichtigung einer Kürzung (im

Vergleich zu den Leistungserbringern mit Grundversorgungsauftrag) festgelegt, die

sich für die Jahre 2019 bis 2021 auf 40 % und für das Jahr 2022 auf 37 % beläuft.

Am 30. November 2022 wandten sie sich mit weitgehend gleichlautenden

Schreiben an das Departement als Clearingstelle (vgl. E. II. 3.8 hiervor) und

verlangten, es seien ihnen die erbrachten Leistungen ab 1. Januar 2019 «nach

demselben Tarif wie die Leistungserbringer mit Grundversorgungsauftrag zu

vergüten». Zur Begründung führten sie aus, das Bundesgericht habe mehrfach

entschieden, dass die Kantone und Gemeinden vollumfänglich für die Restkosten

der Pflege aufzukommen hätten (DDI-Nr. 2/087 ff. mit Hinweis auf das Urteil des

Bundesgerichts 9C_446/2017 vom 20. Juli 2018).

4.2 In den ablehnenden Verfügungen

vom 23. Januar, 3. Februar und 20. Februar 2023 (DDI-Nr. 3/171 ff.; E. I. 1

hiervor) wurde festgehalten, der Kanton habe bei der Berechnung des Abzugs für

Leistungserbringende ohne Grundversorgungsauftrag über keine verlässlichen

Kostendaten verfügt, obwohl er bei den betreffenden Leistungserbringern solche

eingefordert habe. Der Kanton sei deshalb gehalten gewesen, eine

Annäherungsrechnung zu erstellen. Diese habe zu den Abzügen von 40 % für die

Jahre 2019 bis 2021 respektive 37 % (für das Jahr 2022) geführt.

4.3 In den Einsprachen vom 23. und

24. Februar 2023 liessen die Beschwerdeführenden geltend machen, über viele

Jahre hinweg hätten sowohl der Berufsverband der Pflegefachfrauen und

Pflegefachmänner (SBK) als auch die freiberuflich Pflegenden des Kantons die

Zusammenarbeit mit dem Kanton Solothurn und dem Verband der Solothurner

Einwohnergemeinden (VSEG) gesucht, um die Rahmendaten zur Festlegung der

Restkosten zu bestimmen. Es seien dem Kanton sowohl persönliche

Kostenrechnungen der freiberuflich Pflegenden als auch die Zusammenarbeit mit

dem Kanton Aargau sowie ein an die Solothurner Verhältnisse angepasstes Berner

Abrechnungsmodell angeboten worden. Die Methode zur Ermittlung der Restkosten

im Kanton Bern sei dem Kanton anlässlich einer Besprechung vom 23. Oktober 2019

und danach eingehend erläutert und schriftlich belegt worden. Ob ein derart

hoher Abzug von 40 % respektive 37 % bundesrechtlich gerechtfertigt sei,

werde sich erst nach Durchführung eines Beweisverfahrens, das dem

Untersuchungsgrundsatz Folge leiste, feststellen lassen. Der Kanton habe es

seit mindestens 12 Jahren versäumt, den freiberuflich Pflegenden auf Gesetzes-,

Verordnungs- oder Weisungsstufe konkrete und präzise Vorgaben zu machen, welche

Daten dem Kanton anzugeben seien, damit die Restkosten der ambulanten Pflege

bestimmt definiert werden könnten.

4.4 Im Einspracheentscheid wird im

Wesentlichen erwogen, es sei eine vorfrageweise Prüfung der Rechtmässigkeit von

§ 144bis Abs. 6 SG sowie der Beschlüsse des Regierungsrats vom 10.

Dezember 2018, 11. November 2019 und am 10. November 2020 (E. II. 2.6

hiervor) vorzunehmen. Diese Prüfung ergebe zunächst, dass die gesetzliche

Regelung, wonach sich die Pflegekostenbeiträge an ambulante Dienstleister ohne

Grundversorgungsauftrag analog zu denjenigen für ambulante Dienstleister mit

Grundversorgungsauftrag berechnet, wobei aber eine Kürzung auf den

Rechnungsbetrag um maximal 40 % vorgenommen wird (§ 144bis Abs.

6 SG; E. II. 2.4 hiervor), bundesrechtskonform sei (E. 4.3, S. 7 f. des

Einspracheentscheids). Dasselbe gelte auch für die Regierungsratsbeschlüsse. Da

die Leistungserbringenden in den Jahren 2019 bis 2022 trotz verschiedentlicher

Aufforderung und vorgängiger Anhörung der Berufsverbände im Bereich der Pflege

keine verlässlichen Kostendaten eingereicht und ihre gesetzlichen

Mitwirkungspflichten nicht wahrgenommen hätten, sei seitens des Regierungsrats

jeweils der maximale Abzug von 40 %, für 2022 und 2023 ein solcher von 37 % vorgesehen

worden. Dies lasse sich nicht beanstanden, denn eine konkrete Festsetzung sei

daran gescheitert, dass die Leistungserbringenden die hierfür notwendigen

Grundlagen nicht geliefert hätten, was sich im Sinne von Beweislosigkeit zu

ihren Ungunsten auswirke (E. 4.4 S. 8 ff. des Einspracheentscheids).

4.5 In der Beschwerdeschrift lassen

die Beschwerdeführenden vorbringen, es sei unbestritten, dass grundsätzlich

unterschiedliche Tarife zur Entschädigung der Restkosten festgelegt werden

dürften, wenn diese im Rahmen pflichtgemässen und bundesrechtskonformen

Ermessens bemessen würden. Streitig sei jedoch, ob pauschale Abzüge für den

fraglichen Zeitraum von 2019 bis November 2022 in der Höhe von 40 % (2019 bis

2021) respektive 37 % (2022) vom Tarif für die Leistungserbringer mit

Grundversorgungsauftrag für die Entschädigung der Restkosten der freiberuflich

Pflegenden noch bundesrechtskonform seien. Da es der Kanton unterlassen habe,

für die Festlegung der Abzüge die notwendigen Sachverhaltsabklärungen

selbständig zu veranlassen oder die freiberuflich Pflegenden hinreichend

präzise zur Mitwirkung aufzufordern (Hinweis auf § 144quater Abs. 4

SG), könne der bundesrechtskonform zulässige Abzug lediglich mithilfe eines

ökonomischen Gutachtens ermittelt werden.

4.6 Der Beschwerdegegner entgegnet

in seiner Beschwerdeantwort, der Untersuchungsgrundsatz werde eingeschränkt,

wenn die betroffene Partei zur Mitwirkung an der Sachverhaltsaufklärung

verpflichtet sei. Ambulante Dienstleistende hätten dem Departement zur

Ermittlung der Finanzierungsanteile die Kostenrechnungen und die dazugehörigen

Details offenzulegen (Hinweis auf § 144quinquies Abs. 4 SG).

Entsprechend werde ihre Mitwirkungspflicht gesetzlich ausdrücklich

festgehalten, was den Beteiligten auch offensichtlich bewusst gewesen sei. Ausserdem

leite sich im vorliegenden Fall auch aus Treu und Glauben eine

Mitwirkungspflicht ab, denn die Leistungserbringenden verfügten über bessere

Kenntnis der relevanten Tatsachen als das Departement. Diesem sei es nicht

möglich gewesen, den Sachverhalt ohne Mitwirkung der Beschwerdeführenden mit

vernünftigem Aufwand zu erheben. Der SBK habe denn auch in seiner Stellungnahme

zur Restkostenfinanzierung vom 5. August 2021 festgehalten, die Freiberuflichen

wüssten, dass sie in der Schuld stünden, Kostenrechnungen (KoRe) erstellen zu

müssen. Die Mitwirkung bei der Festsetzung der Restkosten sei verhältnismässig

und den Beschwerdeführenden zumutbar.

4.7 Mit prozessleitender Verfügung

vom 1. Juli 2025 wurden die Parteien eingeladen, sich zu zwei Punkten ergänzend

zu äussern: Erstens zur Frage nach den in § 144quater Abs. 4 SG

vorgesehenen Aufforderungen durch den Kanton und die entsprechenden Reaktionen;

zweitens zu den Grundlagen der Tarifkürzungen, welche in der Zwischenzeit für

die Jahre 2024 (RRB Nr. 2023/144 [recte: 2023/1726]) und 2025 (RRB Nr. 2024/1666)

festgelegt wurden.

4.7.1 Der Beschwerdegegner führte am

19. August 2025 aus (A.S. 39 ff.), man habe nicht alle freiberuflichen

Dienstleistenden persönlich aufgefordert, die Kostenrechnung einzureichen. In

einem Brief vom 30. August 2019 an die Geschäftsstellen der ASPS und des SBK

habe die damalige Chefin des ASO festgehalten, seitens des SBK seien nur drei

Eingaben erfolgt, welche die erforderlichen Angaben nicht enthielten und

deshalb keine Bezifferung der Restkosten zuliessen. Gleichzeitig habe sie

erklärt, das Departement nehme weitere Kostenrechnungen jederzeit entgegen. Im

Jahr 2020 sei der SBK per E-Mail gebeten worden, ausgewählte Buchhaltungen von

Solothurner Pflegefachpersonen zur Verfügung zu stellen, und habe sich in einer

E-Mail vom 26. November 2020 geweigert, dies zu tun. In einer Stellungnahme vom

5. August 2021 habe der SBK selbst ausgeführt, die Freiberuflichen wüssten,

dass sie in der Pflicht stünden, Kostenrechnungen zu erstellen. Entsprechend

seien «die Beteiligten erneut und in jedem darauffolgenden Jahr darauf

hingewiesen [worden], dass sie Kostenrechnungen einreichen können, um die

Taxfestsetzung zu beeinflussen.» Für die Jahre 2022 und 2023 seien in der Folge

jeweils acht Kostenrechnungen von freiberuflichen Dienstleistenden eingereicht

worden, und auf dieser Basis sei die Kürzung bei den Höchsttaxen für die Jahre

2024 (Kostenrechnungen 2022) und 2025 (Kostenrechnungen 2023) festgelegt

worden. Für die Vorjahre lasse sich daraus nichts ableiten, weil erstmals für

das Jahr 2024 mit den Kostenrechnungen 2022 eine repräsentative Anzahl von

Kostenrechnungen der Leistungserbringenden ohne Grundversorgungsauftrag

vorgelegt worden sei.

4.7.2 Die Beschwerdeführenden liessen

am 20. August 2025 vorbringen, für die Beantwortung der strittigen Frage sei

die gesamte Zeitachse seit dem Inkrafttreten von Art. 25a Abs. 5 KVG zu

berücksichtigen. In einer ersten Phase hätten sich die Behörden auf den Standpunkt

gestellt, es seien keine Restkosten zu entschädigen. Diese Position sei erst

mit dem Vergleich vom 18. Dezember 2020 zwischen dem SBK, dem Verband der

Solothurnischen Einwohnergemeinden (VSEG) und dem Departement des Innern

aufgegeben worden. Auch in den im Streit liegenden Jahren 2019 und 2020 habe

das ASO keinerlei Bemühungen unternommen, um den Betrag der Restkosten zu

ermitteln. Sämtliche Bemühungen der freiberuflich pflegenden Personen, dem ASO

für die Ermittlung der Restkosten Kostenrechnungen vorzulegen, seien vom ASO

als unbrauchbar zurückgewiesen worden. Als 2019 acht freiberuflich tätige

Personen dem ASO auf der Basis der Kostenrechnung des Kantons Bern ihre

Kostenrechnungen auf Grundlage der Daten 2018 ihre Kostenrechnungen eingereicht

hätten, sei ihre Eingabe nicht einmal beantwortet worden. Auch anlässlich der

ersten Tarifverhandlung in Solothurn im November 2019 seien die

Kostenrechnungen der freiberuflich tätigen Personen wiederum mündlich als

unbrauchbar abgeschmettert und Hilfe bei der Ermittlung der Kosten verweigert

worden. Nach wiederholten Interventionen habe das ASO das Kostenrechnungsmodell

des Kantons Aargau akzeptiert und ab 2021 Hilfestellungen zur Ermittlung der

Kosten geboten.

4.7.3 In einer weiteren Eingabe vom 11.

September 2025 liessen die Beschwerdeführenden ausführen, der Beschwerdegegner

sei nicht bereit gewesen, seinen Abklärungspflichten als Behörde nachzukommen.

Es sei deshalb durchaus zulässig, aus den nachfolgend vorliegenden

repräsentativen Zahlen retrospektiv Rückschlüsse auf den streitigen Zeitraum zu

ziehen, weil davon ausgegangen werden könne, dass sich die beruflichen

Situationen der freiberuflich Pflegenden über die Zeit nicht massgeblich

verändert hätten. Weiter seien die Daten bei den Pflegenden nach wie vor

vorhanden und es sei mit der Erfüllung der behördlichen Abklärungspflicht

durchaus möglich, nachträglich korrekte Berechnungen der Restkosten für die im

Streite liegenden Jahre durchzuführen.

4.7.4 Der Beschwerdegegner entgegnet am

29. September 2025, das Departement habe zum Zeitpunkt der Berechnungen des

Abzugs schlicht über keine aussagekräftigen Daten der freiberuflichen

Dienstleistenden verfügt. Es könne nicht angehen, Jahre später basierend auf im

relevanten Zeitpunkt nicht vorhandene bzw. nicht eingereichte Grundlagen

rückwirkend eine neue Berechnung vorzunehmen. Ferner sei unklar, welche

«Daten», die bei ihnen nach wie vor vorhanden seien, die Beschwerdeführenden

genau meinten.

5. Die anwendbare

kantonalgesetzliche Regelung gilt seit dem 1. Januar 2019. Sie basiert auf der

Botschaft und dem Entwurf des Regierungsrats vom 23. Januar 2018 mit dem Titel

«Änderung des Sozialgesetzes; Restkostenfinanzierung bei ambulanter Pflege»

(RRB Nr. 2018/99) und wurde im Kantonsrat bereits am 8. Mai 2018

behandelt. Die Vorlage wurde in der Schlussabstimmung mit 94 : 0 Stimmen

gutgeheissen.

5.1 Art. 25a Abs. 5 KVG schreibt den

Kantonen eigentlich schon seit dem 1. Januar 2011 vor, die

Restkostenfinanzierung zu regeln. Der Kanton Solothurn setzte diesen Auftrag

jedoch zunächst nicht um und statuierte stattdessen die Vermutung, eine

Restkostenfinanzierung sei nicht notwendig (vgl. dazu die Urteile des

Versicherungsgerichts VSBES.2017.243 vom 28. August 2018 [SOG 2018 Nr. 13] und

VSBES.2018.132 vom 23. August 2019 [SOG 2019 Nr. 14]; Petrik, a.a.O., S. 10 spricht vom Kanton Solothurn als

«Sonderfall»). Dies erwies sich in der Folge als unzutreffend. In der Botschaft

des Regierungsrats vom 23. Januar 2018 (RRB Nr. 2018/99) wird dementsprechend

ausgeführt, entgegen der Vorstellung, welche der damals noch geltenden Regelung

zugrunde lag, sei auch im Kanton Solothurn eine Restkostenfinanzierung für die

ambulante Pflege erforderlich. Der Verband der Solothurnischen

Einwohnergemeinden (VSEG) und der kantonale Spitex-Verband hätten ein Modell

ausgehandelt. Danach sollten die Gemeinden weiterhin frei sein, welcher Spitexorganisation

sie einen Leistungsauftrag erteilen. Der Regierungsrat werde basierend auf

einer von den beiden genannten Verbänden akzeptierten Normkostenberechnung

Höchsttaxen für die KVG-pflichtigen, ambulant erbrachten Pflegeleistungen

festlegen. Auf S. 14 führt die Botschaft unter dem Titel «Restkostenübernahme

bei Organisationen ohne Leistungsauftrag und freiberuflichen Pflegefachleuten»

Folgendes aus:

«Die Übernahme von Restkosten hat gemäss

KVG nicht nur gegenüber Spitexorganisationen zu erfolgen, die einen

Leistungsauftrag von einer Gemeinde erhalten haben. Eine Pflicht zum Ausgleich besteht

grundsätzlich auch gegenüber Organisationen ohne Leistungsauftrag bzw.

gegenüber sog. freiberuflich tätigen Pflegefachleuten; also gegenüber allen

anerkannten Leistungserbringenden. Allerdings gilt es in diesem Zusammenhang zu

unterscheiden, dass die Abgeltung von Organisationen mit Auftrag zur

Grundversorgung nach einem Modell der Subjektfinanzierung und damit nach einer

Taxe pro Leistungsstunde im Rahmen der regierungsrätlichen Höchsttaxe nicht

deckungsgleich ist mit der Übernahme der reinen Restkosten für erbrachte

Pflegeleistungen. Wie bereits ausgeführt, basieren die regierungsrätlich

festzulegenden Höchsttaxen auf den Vollkostenrechnungen von 24

grundversorgenden Spitexorganisationen. Solche Organisationen haben für die

Bevölkerung im Einzugsgebiet der Vertragsgemeinden dauerhaft und unabhängig von

der effektiven Nachfrage ein bestimmtes Angebot für alle Einwohnerinnen und

Einwohner aufrechtzuerhalten.

Der genaue Inhalt dieses Grundangebots

findet sich in erwähntem Mustervertrag. Es umfasst nicht nur die grundsätzliche

Bereitschaft, gegenüber Patienten und Patientinnen nach KVG entschädigte,

ambulante Pflegeleistungen zu erbringen. Vielmehr müssen grundversorgende

Spitex-Dienste diese Leistung sicherstellen und haben neben einem Angebot zur Haushilfe

auch Vermittlungs- und Bereitschaftsdienste aufrechtzuerhalten. Diesen

Organisationen ist es nicht erlaubt, Patienten oder Patientinnen ohne weiteres

abzulehnen; insbesondere auch dann nicht, wenn das Mandat unrentabel erscheint.

Die zwischen Auftragsgemeinde und Spitexorganisation ausgehandelte Stundentaxe

für die Abgeltung des Grundversorgungsauftrages deckt damit nicht nur die

Restfinanzierung für die erbrachte Pflege, sondern auch für Vorhalte- und

gemeinwirtschaftliche Leistungen.

Demgegenüber ist es Organisationen ohne

Grundversorgungsauftrag bzw. freiberuflich tätigen Pflegefachleuten möglich,

Anfragen abzulehnen oder Beziehungen zu Patienten aufzulösen. Sie sind nicht

verpflichtet, unabhängig von der Nachfrage, eine Basisstruktur

aufrechtzuerhalten. Damit haben sie Spielraum bei der Optimierung ihrer

Kostenrechnung. Entsprechend ist beim Ermitteln des reinen Restkostenanteils

für Leistungen, welche von „freien“ Anbietenden erbracht werden, der

Mehraufwand für die Grundversorgung herauszurechnen bzw. die Vollkostentaxe um

diesen Teil zu reduzieren. Gespräche zwischen dem VSEG und Branchenvertretungen

für die privaten Organisationen bzw. für die freiberuflichen Pflegefachpersonen

haben ergeben, dass der Mehraufwand bis zu 40 % ausmacht. Darauf muss

abgestellt werden; die Restkostenansätze zu Lasten der Gemeinden sind für diese

Dienstleister entsprechend zu senken. Dabei gilt das Prinzip, dass die

Reduktion um maximal 40 % jeweils auf die mit der in der jeweiligen Gemeinde

tätigen, grundversorgenden Spitex-organisation ausgehandelten Taxen erfolgt und

nicht ein vonseiten des Regierungsrates fixierter Wert zur Anwendung kommt.

Dieses

Vorgehen garantiert letztlich, dass Organisationen mit

Grundversorgungsauftrag je nach Verhandlungsergebnis

nicht eine

schlechtere Kostendeckung erhalten als Organisationen ohne Grundversorgungsauftrag

oder freiberufliche Pflegefachpersonen innerhalb des relevanten

Einzugsgebietes.»

Im Rahmen der Darstellung der Ergebnisse

der Vernehmlassung wird ausgeführt (S. 17), der Kritik der Organisationen

ohne Leistungsauftrag bzw. der freiberuflich tätigen Pflegefachleute, ihre

Kostenrechnungen seien nicht ausgewertet worden, werde mit einer Ergänzung der

Vorlage dahingehend begegnet, dass eine Norm aufgenommen werden solle, die alle

Dienstleister mit Betriebsbewilligung und Berechtigung zur Restkostenübernahme

dazu verpflichte, künftig ihre Kostenrechnung offenzulegen bzw. bei der

zuständigen Behörde einzureichen. Damit werde sich im Verlaufe der Zeit zeigen,

welche Kürzung vorzunehmen sei. In den Erläuterungen zu den einzelnen

Bestimmungen der Vorlage wird zu § 144bis Abs. 6 SG (vgl. E. II. 3.4

hiervor) ausgeführt, die Kürzung um maximal 40 % gewährleiste, dass die

Mehrleistung, welche Grundversorger anzubieten haben, bei der Abgeltung

«herausgerechnet» werde.

5.2 Dem Protokoll der Sitzung des

Kantonsrats vom 8. Mai 2018 (Kantonsratsprotokolle [KRP] 2018 S. 290 ff.)

lassen sich insbesondere die folgenden potenziell relevanten Voten entnehmen:

5.2.1 Kuno Tschumi, Sprecher der

Sozial- und Gesundheitskommission, führte aus, in der Kommission sei die

Reduktion des Anspruchs der privaten Organisationen und der

Pflegedienstleistenden ohne Grundversorgungsauftrag, insbesondere die Höhe des

Abzugs von 40 %, ausgiebig diskutiert worden. Es sei jedoch darauf hingewiesen

worden, dass dieser Abzug nicht einfach durch Würfeln ermittelt, sondern

ausgehandelt worden sei. Die privaten Anbieter hätten bisher nichts von der

öffentlichen Hand erhalten und trotzdem existiert, jetzt erhielten sie 60 %

mehr als bisher. Es sei leichter, diese Grösse im Bedarfsfall später zu

erhöhen, sprich den Abzug von 40 % zu reduzieren, als umgekehrt. Daher wolle

man mit 60 % der Entschädigung beziehungsweise mit einem Abzug von 40 %

starten im Gegensatz zu denen, die über einen Grundversorgungsauftrag verfügten.

Für die privaten Organisationen sei das auf jeden Fall eine massive

Verbesserung. Um noch eine weitere Verbesserung zu erreichen, müssten sie aber

ihre Rechnungen vollständig offenlegen. In der Kommission sei ein Antrag, den

Abzug von 40 auf 30 % zu reduzieren, mit 13 zu 2 Stimmen abgelehnt worden

(KRP 2018, 291 f.).

5.2.2 Luzia Stocker (SP) führte aus,

Organisationen, die den Grundversorgungsauftrag erfüllen, müssten dafür

angemessen, und zwar zusätzlich, entschädigt werden. Im Gegensatz zu den

anderen Dienstleistern müssten sie aufgrund ihres Leistungsvertrags gewisse Aufgaben

übernehmen, wie beispielsweise die Sicherstellung der Versorgung aller

Einwohnern und Einwohnerinnen oder die Ausbildungspflicht. In der Vorlage werde

die zusätzliche Entschädigung mit 40 % der Restkosten beziffert. Dieser

Wert sei für die dreijährige Übergangsfrist festgesetzt und müsse nach deren

Ablauf sicher noch einmal überprüft werden. Gegen diesen Betrag hätten sich

sowohl die privaten Spitex-Organisationen wie auch die freischaffenden

Pflegefachleute zur Wehr gesetzt. Die freiberuflichen Pflegefachleute bildeten

eine kleinere, die privaten Spitex-Organisationen die weitaus grössere Gruppe.

Die Schwierigkeit bestehe darin, beiden Gruppen gerecht zu werden. Man wolle

die Subventionierung der privaten Spitex-Organisationen, die schon jetzt gewinnbringend

arbeiteten, nicht erhöhen und daher am Abzug von 40 % festhalten. Bei den

freiberuflichen Pflegefachleuten sehe es ein wenig anders aus. Da werde man

eine Lösung finden müssen, um dieser kleinen Berufsgruppe entgegenzukommen. Die

Offenheit für eine solche Lösung habe man in der Sozial- und Gesundheitskommission

von der zuständigen Regierungsrätin gespürt. Die Grundversorger benötigten für

ihren Aufwand jedoch eine gewisse Abgeltung im Vergleich zu den Versorgern ohne

einen solchen Auftrag. Darin liege in diesem System eine gewisse Schwierigkeit.

In der Übergangsphase spreche sich die SP für die 40 % aus, werde jedoch darauf

bedacht sein, dass man nach Abschluss der drei Jahre noch einmal prüfe, ob dies

der korrekte Wert sei.

5.2.3 Bruno Vögtli legte für die CVP

dar, die Reduktion von 40 % der Restkostenfinanzierung gründe darauf, dass

die Betroffenen im Gegensatz zu den Dienstleistern mit Grundversorgungsauftrag

keine Vorhalteleistung erfüllen müssten. Ein Abschlag sei berechtigt, aber wie

hoch oder wie tief der Prozentsatz schlussendlich ausfallen werde, sei zum

heutigen Zeitpunkt nicht zu präzisieren. Es gebe grosse Unterschiede beim

Berechnen der Preise, aber es werde sich weisen, ob und wie sich die Preise mit

der Zeit ausgleichen würden. Bis anhin hätten nur die Organisationen mit

Leistungsauftrag eine Subvention von den Gemeinden erhalten. Tatsache sei, dass

die Freischaffenden bis heute keine Beiträge erhalten hätten; gemäss Vorlage

würden sie neu mit zusätzlichen Beiträgen abgegolten.

5.2.4 Barbara Leibundgut führte für die

FDP aus, man sei mit der 40%-Lösung als Kürzung für ambulante Dienstleister

ohne Grundversorgungsauftrag einverstanden. Das Amt für soziale Sicherheit habe

zusammen mit dem Einwohnergemeindeverband und mit der Organisation für die

privaten Anbieter die 40 % ausgehandelt. Dies erscheine als eine sinnvolle

Grösse. Ausserdem sei vorgesehen, Erfahrungswerte zu sammeln, damit

anschliessend Justierungen vorgenommen und die Prozentzahlen angepasst werden

könnten.

5.2.5 Barbara Wyss als Sprecherin der

Fraktion der Grünen wies darauf hin, dass es zwei Kategorien von

Freischaffenden gebe – die Privatanbieter und die oft in Kleinsteinheiten

funktionierenden Anbieter, oft Ein-Mann- oder Ein-Frau-Betriebe, die Nischen

bedienten. Mit der vorgeschlagenen Lösung für die Freiberuflichen sei man nicht

wirklich zufrieden. Man gewichte aber höher, dass es vorwärtsgehe und man

möglichst bald einen Daten- und Erfahrungswert habe, um auch in diesem Punkt

allenfalls noch einmal über die Bücher gehen und Anpassungen vornehmen können.

Die Grüne Fraktion habe viele Stellungnahmen erhalten und zur Kenntnis

genommen, unterstütze jetzt aber die vorgeschlagene Lösung. Sie spreche sich

jedoch dafür aus, die Höchsttaxen und das Grundangebot immer wieder zu

überprüfen und die Feinjustierungen dann auch tatsächlich vorzunehmen. Der

Umgang mit Anbietern ohne Leistungsauftrag sei noch nicht abschliessend gelöst.

Wichtig sei, dass neben den privaten Spitex-Anbietern nicht nur die grossen

Betriebe angehört und ausgewertet würden, sondern auch die freiberuflichen

Nischenanbieter.

5.2.6 Regierungsrätin Susanne Schaffner

führte dazu aus, die Finanzierung der Leistungserbringer solle gerechter,

transparenter und leistungsbezogener werden. Eine solche Lösung könne man nicht

einfach über das Knie brechen. Daher sei es wichtig, dass man über eine

Übergangsfrist verfüge, um Erfahrungen zu sammeln und die Kostenstrukturen zu

bereinigen. Wichtig sei, dass man nach dieser Übergangsfrist wisse, wie die

Kostenstrukturen bei der Spitex seien – ob bei den privaten oder bei einer

bisherigen öffentlich finanzierten Spitex. Aufgrund des Gesetzes bestehe eine

Offenlegungspflicht der Kosten. Diese haben es bei der privaten Spitex bisher

nicht gegeben und deren Kostenstrukturen seien daher nicht bekannt gewesen.

Aufgrund dieser Offenlegungspflicht werde sich auch zeigen, ob der Abzug von 40 %

richtig sei oder ob es noch Anpassungen bedürfe. Gerade bei den einzelnen,

freiberuflich Tätigen sei es ganz wichtig, dass man sehe, «wie die

Kostenstrukturen sind, was die Grundleistungen ausmachen und wie hoch der Abzug

sein muss».

6.

6.1 Mit der

Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann gemäss § 67bis Abs. 1 VRG die

Verletzung von kantonalem oder Bundesrecht (einschliesslich Missbrauch oder

Überschreitung des Ermessens) sowie die unrichtige oder unvollständige

Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend gemacht werden.

6.2 In der Beschwerde wird zu Recht

nicht vorgebracht, die kantonale Gesetzgebung in den hier anwendbaren, ab

Anfang 2019 gültig gewesenen Fassungen verstosse gegen Bundesrecht. Wenn § 144bis

Abs. 6 SG einen Abzug von höchstens 40 %, also von 0 – 40 %,

zulässt, bewegt sich dies zweifellos im Rahmen des Bundesrechts. Ausser Zweifel

steht auch, dass es zulässig ist, wenn Leistungserbringer mit

Grundversorgungsauftrag respektive Versorgungspflicht höhere Abgeltungen

erhalten als solche ohne derartigen Auftrag. Mit dieser Differenzierung wird

insbesondere der aus dem Versorgungsauftrag folgenden Verpflichtung, auch «unrentable»

Einsätze zu leisten sowie gewisse Personalreserven vorzuhalten, um die

Versorgung sicherzustellen, Rechnung getragen (vgl. die Ausführungen in der

Botschaft des Regierungsrats, E. II. 5.1 hiervor; Urteil des Bundesgerichts

9C_672/2021 vom 19. Juli 2023 E. 4.2.3; zum Ganzen auch: Polynomics,

Referenzmodell zur Ermittlung der Nettokosten der Spitex-Versorgungspflicht,

Kurzfassung eines Gutachtens vom 18. September 2013, S. 7 ff. [abrufbar unter

www.polynomics.ch, zuletzt besucht am 5. Februar 2026]). Dies wird von den

Beschwerdeführenden im Grundsatz auch anerkannt (vgl. Beschwerdeschrift, S. 4

f.). Bemängelt wird dagegen die Umsetzung der kantonalgesetzlichen Vorgaben

durch die jeweiligen Regierungsratsbeschlüsse, konkret die darin vorgesehene

Kürzung um 40 % (für die Jahre 2019, 2020 und 2021) respektive 37 % (für

das Jahr 2022). Bei der Beurteilung ist zu berücksichtigen, dass den Kantonen in

diesem Zusammenhang nach der Rechtsprechung ein weiter Spielraum zukommt (zitiertes

Urteil des Bundesgerichts 9C_672/2021 E. 4.2.2 und 4.3). Dieser findet

insofern eine Grenze, als Sinn und Geist der bundesrechtlichen Bestimmungen zur

Restkostenfinanzierung zu berücksichtigen und nicht angemessene Ergebnisse in

Bezug auf die Abgeltung der Restkosten bei freiberuflichen

Leistungserbringenden möglichst zu verhindern sind (in diesem Sinn die

zutreffenden Ausführungen im Regierungsratsbeschluss Nr. 2022/1384 vom 13.

September 2022 betreffend Festlegung einer Taxuntergrenze für freiberufliche

Leistungserbringende).

6.3 Das Gesetz in der seit 2019

geltenden Fassung sieht eine Kürzung der Pflegekostenbeiträge um bis zu 40 %

vor. Innerhalb dieser Bandbreite ist die Kürzung in pflichtgemässer

Ermessenshandhabung festzulegen. Aus den Voten in der kantonsrätlichen Debatte

(E. II. 5.2 hiervor) lässt sich schliessen, dass der Gesetzgeber der Ansicht

war, ein Abzug von 40 % bilde zunächst eine Art Ausgangswert, der reduziert

werden könne, wenn sich zeige, dass die durch den Grundversorgungsauftrag

bewirkte Differenz geringer ist. Weiter ist aufgrund des Gesetzeswortlauts und

der zitierten Voten davon auszugehen, dass die Frage, ob der Abzug auf weniger

als 40 % festzusetzen sei, anhand der Kostenrechnungen der freiberuflich

Pflegenden zu beurteilen ist sowie dass deren Verbände anzuhören und sie

gehalten sind, dem Departement zur Ermittlung der Finanzierungsanteile nach

Aufforderung die Kostenrechnung und die dazugehörigen Details offenzulegen (§

144quater Abs. 4 SG; E. II. 2.4 hiervor). Vor diesem

Hintergrund hat sich die gerichtliche Prüfung auf zwei Punkte zu konzentrieren,

nämlich ob die Höhe des Abzugs von 40 % (respektive 37 %) inhaltlich –

unter Beachtung des durch das Bundesgericht vorgegebenen weiten

Gestaltungsspielraums der Kantone – als unbegründet erscheint und ob die

gesetzlichen Vorgaben zur Vorgehensweise beachtet wurden. Der Zweck der Kürzung

besteht, wie den Gesetzesmaterialien entnommen werden kann, darin, die

Mehrleistung, welche mit der Pflicht zur Erfüllung des Grundversorgungsauftrags

verbunden ist (vgl. E. II. 6.2 hiervor), bei den Dienstleistern ohne solchen

Grundversorgungsauftrag «herauszurechnen».

7.

7.1 Eine materiell-inhaltliche

Begründung für die Höhe des Abzugs findet sich in den Regierungsratsbeschlüssen

für die Jahre 2019 bis 2021 nicht. Die Entscheide werden vielmehr damit

begründet, dass keine geeigneten Kostenrechnungen vorgelegen hätten, so dass

von Beweislosigkeit auszugehen sei und der gesetzlich vorgesehene Maximalabzug

zum Tragen komme. Diese Argumentationsweise ist nicht von vornherein unzulässig,

da es, wie aus der auszugsweise wiedergegebenen parlamentarischen Beratung (E.

II. 5.2 hiervor) hervorgeht, den gesetzgeberischen Intentionen entsprach, eine

Art Beweisführungslast der ambulanten Leistungserbringer zu statuieren, indem

der Maximalabzug gelten soll, falls und solange nicht durch die vorgelegten

Kostenrechnungen nachgewiesen wird, dass die Differenz geringer ist. Es stellt

sich damit die Frage, ob es zutrifft, dass seitens der freiberuflich tätigen

Pflegefachpersonen vor dem jeweiligen Regierungsratsbeschluss keine aussagekräftigen

Kostenrechnungen eingereicht wurden, obwohl eine entsprechende Verpflichtung

bestanden hätte.

7.2 Laut Gesetz legt der

Regierungsrat bei der (hier nicht zur Diskussion stehenden) stationären Pflege

die jeweiligen Anteile der Patientenbeteiligung, der Pflegekosten und der

Betreuungskosten fest (§ 144quater Abs. 1 SG). Weiter legt der

Regierungsrat bei der (hier relevanten) häuslichen Pflege Höchsttaxen für

Leistungen der Grundversorgung, die Patientenbeteiligung, den Taxzuschlag für

die Ausbildungspflicht und die Wegkosten sowie den Prozentsatz der Kürzung

gemäss § 144bis Abs. 6 SG fest (§ 144quater Abs. 2 SG). Er

hört die Branchenorganisationen der Heime und der ambulanten Dienstleister vor

dem Festsetzen an (§ 144quater Abs. 3 SG). Ambulante Dienstleister

und Heime legen zur Ermittlung der Finanzierungsanteile dem Departement nach

Aufforderung die Kostenrechnung und die dazugehörigen Details offen (§ 144quater

Abs. 4 SG). Das Verfahren ist demnach im kantonalen Recht nur insoweit

geregelt, als eine «Anhörung» der Branchenverbände (hier des SBK) stattzufinden

hat und eine Pflicht der ambulanten Leistungserbringer besteht, dem Departement

«nach Aufforderung» die Kostenrechnung und die dazugehörigen Details

offenzulegen. Die vorgegebene Anhörung der Branchenverbände ist im Sinne der

Gewährung des rechtlichen Gehörs zu verstehen (vgl. zum Begriff «Anhören» in

der vergleichbaren Konstellation von Art. 47 Abs. 1 KVG [Tariffestsetzung durch

die Kantonsregierung bei Fehlen eines Tarifvertrags]: Lino Etter, in: Basler Kommentar zum KVG/KVAG, N 10 zu Art.

47 KVG). Mit der Verpflichtung der ambulanten Leistungserbringer, nach

Aufforderung die Kostenrechnung und die dazugehörigen Details offenzulegen, wird

ein allgemeiner Verfahrensgrundsatz, nämlich die Mitwirkungspflicht der

Parteien, angesprochen. Grundsätzlich gilt im Verwaltungsverfahren regelmässig

die Untersuchungsmaxime, welche die Behörde verpflichtet, den massgebenden

Sachverhalt von sich aus zu ermitteln (vgl. § 14 des kantonalen Gesetzes über

den Rechtsschutz in Verwaltungssachen [VRG, BGS 124.11; dort bezeichnet

als «Offizialprinzip»]). Das Prinzip wird durch die Mitwirkungspflicht der

Parteien ergänzt und eingeschränkt. Die Parteien haben der Behörde die für die

Beurteilung notwendigen Auskünfte und Informationen zu erteilen. Den

Mitwirkungspflichten kommt besondere Bedeutung zu, wenn es um Sachverhaltselemente

geht, welche den Betroffenen besser bekannt sind als der Behörde. Dementsprechend

hat sich die Behörde zur Sachverhaltsabklärung primär an die Parteien,

namentlich die Leistungserbringer, zu halten. Diese sind ausdrücklich und

konkret zur Vorlage entsprechender Dokumente anzuhalten und allenfalls unter

Hinweis auf ihre Mitwirkungspflichten und unter Androhung angemessener Folgen

zu mahnen. Die Weigerung einer Partei, entsprechende Unterlagen einzureichen,

ist im Endentscheid bei der Beurteilung der Beweislage zu berücksichtigen (vgl.

Etter, a.a.O., N 11 zu Art. 47

KVG). Diese Grundsätze, welche sich auf die Tariffestsetzung nach Art. 47 Abs.

1 KVG beziehen, können im hier gegebenen Kontext gewisse Anhaltspunkte liefern.

Allerdings ist zu beachten, dass die Ausgangslage nicht identisch ist: Während

es dort primär Sache der Leistungserbringer und Versicherer respektive ihrer

Verbände ist, einen Tarifvertrag zu schliessen (vgl. Art. 46 KVG), während die

Kantonsregierung nur dann tätig zu werden hat, wenn dies nicht gelungen ist,

geht es hier um einen Entscheid, welchen die Behörden von sich aus, quasi aus

einer «Primärzuständigkeit» heraus, zu fällen haben. Die formellen

Anforderungen an das behördliche Vorgehen werden daher tendenziell etwas

niedriger anzusetzen sein. Vor diesem Hintergrund ist nachfolgend zu prüfen, ob

und inwiefern eine Mitwirkungspflicht der Betroffenen in der gegebenen

Situation bestand, ob diese verletzt wurde und ob die Festsetzung der Kürzung

für die Jahre 2019 bis 2021 korrekt war.

7.3 Das Gesetz statuiert in § 144quater

Abs. 4 SG eine Pflicht der ambulanten Dienstleister, zu welchen auch die

freiberuflich Pflegenden zählen, «die Kostenrechnung und die dazugehörigen

Details» offenzulegen. Die Beschwerdeführenden trifft demnach eine in diesem

Sinn zu verstehende Mitwirkungspflicht. Diese ergibt sich auch aus den

zitierten allgemeinen Grundsätzen, denn eine Festsetzung der Taxen und der

Kürzung kann jedenfalls mit dem vom Kanton gewählten, aus dem Gesetzestext und

den Materialien abzuleitenden System, welches von den konkreten Kostenrechnungen

der Leistungserbringer ausgeht, nur erfolgen, wenn diese Informationen

vorliegen. Weiter zu beachten ist allerdings die durch das Gesetz statuierte

Bedingung, wonach die genannten Unterlagen «nach Aufforderung» einzureichen

sind. Entgegen der vom Departement im Beschwerdeverfahren geäusserten

Auffassung ist angesichts dieses Gesetzeswortlauts, aber auch mit Blick auf die

vorstehend zitierten allgemeinen Grundsätze, nicht davon auszugehen, die

Verpflichtung zur Einreichung der entsprechenden Informationen – mit der

Annahme von Beweislosigkeit bei Nichteinreichung – bestehe auch ohne jede Aufforderung

seitens des Kantons, denn eine solche ist im Gesetz explizit statuiert und wäre,

abgeleitet aus allgemeinen Verfahrensgrundsätzen, in einem gewissen Mass auch

sonst zu verlangen, bevor von einer Verletzung der Mitwirkungspflicht

ausgegangen wird (vgl. E. II. 7.2 hiervor).

7.4 Zu den Kontakten zwischen den

freiberuflichen Pflegefachpersonen respektive ihrem Verband und dem Kanton

respektive dem zuständigen Amt, das die Clearingstelle führt (früher Amt für

Soziale Sicherheit ASO [heute: Amt für Gesellschaft und Soziales AGS];

inzwischen liegt die departementsinterne Zuständigkeit beim Gesundheitsamt), im

Vorfeld der jeweiligen Regierungsratsbeschlüsse enthalten die Akten die

folgenden Angaben:

7.4.1 Für die Zeit vor dem

Regierungsratsbeschluss vom 10. Dezember 2018 (DDI-Nr. 1/035 ff.), der das

Jahr 2019 betraf, sind keine Kontakte dokumentiert. Dies erklärt sich durch die

relativ engen zeitlichen Abläufe und den Umstand, dass die neue Regelung erst

am 1. Januar 2019 in Kraft trat. Im weiteren Verlauf wandten sich die Verbände

ASPS [Association Spitex privée suisse] und SBK-ASI [Schweizer Berufsverband

der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner] mit einem Brief vom 24. Juli 2019 an

das ASO. Dessen damalige Chefin antwortete mit Schreiben vom 30. August 2019

(DDI-Akten 1/040 f.). Sie führte u.a. aus, die Restkosten würden «weiterhin»

(gemeint dürfte sein: wie 2019) nach den per 1. Januar 2019 eingeführten

Bestimmungen und dem daraus resultierenden System berechnet. Zur Ermittlung der

Normkosten würden auch weiterhin primär die Kostenrechnungen der

grundversorgenden Spitex-Organisationen herangezogen. Weiter heisst es: «In

diesem Zusammenhang erlauben wir uns den Hinweis, dass bis dato […] seitens des

SBK nur drei Eingaben erfolgt sind. Letztere lassen jedoch keine Aussagen zu

den effektiven Kosten zu bzw. beschränken sich im Wesentlichen auf den

Vorschlag einer Pauschalberechnung. Ohne eine transparente Kostenrechnung lässt

sich jedoch nicht feststellen, welche Restkosten entstehen resp. gerechtfertigt

sind. Wir sind gerne bereit, hier die notwendigen Auswertungen zu leisten und

nehmen weitere Kostenrechnungen jederzeit entgegen. Das Vorgehen zur Festlegung

der Höchsttaxen und der übrigen Parameter wird identisch sein wie im letzten

Jahr. Aktuell sind wir an der Auswertung der Kostenrechnungen und werden im

Anschluss ein Treffen mit den betroffenen Branchenverbänden organisieren, an

welchem die Normkosten besprochen werden. Dies wird Ende September / Anfang

Oktober der Fall sein. Im Anschluss wird der Regierungsrat die Normkosten im

Rahmen der Restkostenfinanzierung beschliessen. Der Regierungsratsbeschluss

wird voraussichtlich Ende Oktober ergehen.»

7.4.2 Im Einspracheverfahren liessen

die Beschwerdeführenden darlegen, an einer Besprechung vom 23. Oktober 2019

habe man dem Kanton «die Berner Ermittlung der Restkosten» erläutert und

schriftlich belegt. Mit den Einsprachen wurde ein undatiertes Dokument mit dem

Titel «Tarifberechnung für freiberufliche Pflegefachpersonen Kanton Solothurn

2020» zu den Akten gegeben (vgl. z.B. DDI-Nr. 7/378 und 448). Diese

Tarifberechnung enthält keine eigentliche Kostenaufstellung, sondern bestimmt

den Stundenansatz anhand eines angestrebten Verdienstes. Dieser orientiert sich

am Jahreseinkommen einer angestellten Pflegefachperson in einer

Spitexorganisation und berücksichtigt eine Reihe von Zuschlägen

(Feiertagsentschädigung, 2.67 %; AHV/IV/EO/ALV 12.5 %; Pensionskasse 6.8

%; Erwerbsausfallversicherung CHF 4'000.00; Krankenkasse, Unfallversicherung

CHF 6'000.00; Betriebskosten 10 %; Berufshaftpflicht CHF 300.00;

Fortbildung, Fachliteratur und Supervision [5 Tage] CHF 2'000.00;

Allgemeine Unkosten/Verpflegung CHF 3'000.00; total ca. 50 %), was zu

einem Jahreseinkommen von CHF 143'227.16 führt. Dieser Summe werden 1'058

anrechenbare Stunden gegenübergestellt (2'112 [Arbeitsstunden Kanton] minus 210

[5 Wochen Ferien] minus 84 [10 Feiertage] minus 42 [5 Weiterbildungstage] minus

84 [10 Krankheitstage] minus 634 [30 % nicht verrechenbare Zeit wie Wegkosten,

Administration usw.]), so dass ein Stundenansatz von CHF 135.32

resultiert. Weiter lassen die Beschwerdeführenden in der Eingabe vom 20. August

2025 ausführen, im November 2019 habe eine «erste Tarifverhandlung»

stattgefunden. Im als Beilage zu dieser Eingabe eingereichten Protokoll der IG

Solothurn (einer Vereinigung aus dem Kreis der Pflegefachpersonen) vom 20.

November 2019 (Urkunde 4 der Beschwerdeführenden) ist von einem Treffen die

Rede, an dem eine Vertretung der Freiberuflichen teilgenommen habe, aber nicht

angehört worden sei. Ein Protokoll dieses Treffens bzw. der «Tarifverhandlung»

existiert nicht. Am 11. November 2019 erging der Beschluss des

Regierungsrates für das Jahr 2020, der eine Kürzung um 40 % vorsah.

7.4.3 Nachdem deutlich geworden war,

dass es nicht angeht, einen Anspruch auf Restkostenfinanzierung ab 2011

auszuschliessen respektive ungeregelt zu lassen, und deshalb die Gesetzgebung

mit Wirkung ab Januar 2019 entsprechend angepasst worden war, fanden – parallel

zu den Verhandlungen über die künftigen Tarife – zwischen den Parteien sowie

dem Verband der Einwohnergemeinden Verhandlungen über eine rückwirkende

Bereinigung der Angelegenheit für die Zeit vor 2019 statt. In einer E-Mail vom

19. November 2020 unter dem Titel «Benötigte Unterlagen für die weiteren

Verhandlungen betreffend Restkosten 2011-2018» an Vertretungen des Verbands SBK

führte der (inzwischen neu in dieser Funktion tätige) Chef des ASO aus, am 11.

November 2020 habe eine erste Verhandlungsrunde mit guten Gesprächen

stattgefunden (ein Protokoll wurde offenbar nicht erstellt). Dabei habe das ASO

eine Modellrechnung erhalten. Das Amt werde diese gerne prüfen und eigene

Abklärungen machen. Daneben sei durch die Einwohnergemeinden eingebracht

worden, dass eine gewisse Transparenz seitens der freiberuflichen

Pflegefachpersonen erwartet werde, damit die Lösung letztlich von allen

Gemeinden getragen werden könne. Im Sinne eines Kompromisses habe er, der

ASO-Chef, damals eingebracht, dass es möglich sein sollte, einerseits die

Entschädigungen anhand von Modellrechnungen festzusetzen, aber andererseits die

Modellrechnungen anhand von realen Zahlen einiger Pflegefachpersonen zu

verifizieren bzw. plausibilisieren. Damit könne sichergestellt werden, dass

eine pragmatische Lösung mittels Modellrechnung kreiert werden könne, aber

gleichzeitig die Zahlen auf den realen Gegebenheiten der freiberuflichen

Fachpersonen im Kanton Solothurn basierten. Dadurch hätten die Restkostenfinanzierer

die Gewähr, dass die Tarife den tatsächlichen Gegebenheiten entsprächen und die

Zusammensetzung der Tarife – analog zu den Spitex-Organisationen und Alters- und

Pflegeheimen – durch die Leistungserbringer auch transparent gemacht worden

seien. Damals sei nach seinem (des ASO-Chefs) Kenntnisstand seitens SBK

signalisiert worden, dass dies durchaus möglich sei. Es werde deshalb darum

gebeten, zur Prüfung der seitens SBK vorgelegten Tarifberechnung zusätzlich von

fünf freiberuflichen Pflegefachpersonen aus dem Kanton Solothurn die

Jahresabschlüsse (Bilanz/Erfolgsrechnung) der Jahre 2017 und 2018 einzureichen.

Zudem benötige das ASO die den Erträgen zugrunde liegenden Summen der

verrechneten KLV-Leistungen (A, B, C) für die Kalenderjahre 2017 und 2018.

Hierzu eigne sich ein Zusammenzug aus einem gängigen Abrechnungssystem wie

beispielsweise Verua. Man benötige die Unterlagen bis 4. Dezember 2020.

7.4.4 Die Antwort seitens des Verbands

SBK (ebenfalls per E-Mail) datiert vom 26. November 2020 (zuständig war

damals offenbar der schweizerische Verband). Darin wird die Herausgabe der

verlangten Informationen sinngemäss verweigert und erklärt, zunächst müssten

der Kanton und die Einwohnergemeinden politische Entscheide fällen und

inhaltlich entscheiden, ob sie den Pflegenden «ein angemessenes Grundgehalt,

ein Krankentaggeld, eine Pensionskasse, etc.» sowie die nicht verrechenbare

Zeit entschädigten und damit die Tarife der Leistungskategorien A, B und C

ermitteln wollten. Die Erfolgsrechnung einer freiberuflichen Pflegefachperson

weise ein Betriebsergebnis aus, welches nicht als effektiver Lohn der

Freiberuflichen angeschaut werden könne, da die Betriebskosten uneinheitlich

erfasst würden und die nicht verrechenbaren Zeiten unberücksichtigt blieben.

Dementsprechend seien aus Sicht des Verbands Berechnungen aus einzelnen

Kostenrechnungen weder der richtige Weg noch zielführend zur Berechnung der

Restfinanzierung. Vielmehr gelte es einen korrekten, kostendeckenden Tarif für

die Pflegeleistungen zu bestimmen, bei welchem von einem angemessenen Gehalt

der Pflegenden ausgegangen werden könne, welches wiederum erlaube, eine

berufliche Vorsorge, eine Krankentaggeldversicherung, Weiterbildung

(Qualitätssicherung) und, wie erwähnt, nicht verrechenbare Zeit zu finanzieren.

7.4.5 In einer weiteren E-Mail vom 27.

November 2020 insistierte der ASO-Chef nochmals. Er gab einer gewissen

Enttäuschung über die Antwort vom 26. November 2020 Ausdruck und bat den

Verband und konkret die Sektion Aargau-Solothurn, drei oder vier ausgewählte

Buchhaltungen von Solothurner Pflegefachpersonen zur Verfügung zu stellen und

ihm bis am 4. Dezember 2020 zukommen zu lassen. Dies erfolgte, soweit

ersichtlich, nicht. Trotzdem konnte, wie sich den Akten entnehmen lässt, am 18.

Dezember 2020 eine Verständigung über die Restkostenentschädigung an die

freiberuflich Pflegenden für die Jahre 2011 bis 2018 erzielt werden. Dieser

Vergleich wurde mit dem Beschluss des Regierungsrats vom 12. Januar 2021

(DDI-Nr. 1/056 ff.) genehmigt und damit rechtsgültig.

7.4.6 In einer undatierten (gemäss

Inhaltsverzeichnis am 5. August 2021 abgegebenen) Stellungnahme des SBK,

Sektion Aargau-Solothurn, zum Entwurf des Regierungsratsbeschlusses zu den

Taxen für die Jahre 2022 und 2023 (DDI-Nr. 01/063 ff.) wird erklärt, die

Freiberuflichen wüssten, «in der Schuld zu stehen, Kostenrechnungen (KoRe)

erstellen zu müssen». Man befinde sich in einem Prozess der Weiterentwicklung.

Im Gegensatz zur öffentlichen Spitex habe der Kanton Solothurn den freiberuflich

Pflegenden keine Vorlage zur Erstellung einer Kostenrechnung zur Verfügung

gestellt. Erst seit diesem Jahr fänden diesbezüglich intensive Gespräche statt.

Die unbefriedigenden Zahlen hätten den Verband bewogen, rückwirkend eine

Kostenrechnung betreffend eine Pflegefachperson zu erstellen. Die vorhandenen

und vorgelegten Zahlen des SBK Schweiz zeigten ebenfalls klar, dass der Abzug

von 37 % bei den Restkosten (wie er im Entwurf des

Regierungsratsbeschlusses für die Jahre 2022 und 2023 vorgesehen war) nicht

gerechtfertigt sei. Man hoffe, mit den wenigen Zahlen ein besseres Endresultat

erzielen zu können. Weiter distanziere man sich klar von Freiberuflichen,

welche die Ansicht verträten, ohne Kostenrechnung und im Alleingang (ohne SBK)

Forderungen zu stellen. Das unterste Limit bei den Verhandlungen habe seitens

des Verbands bei einem Abzug von 30 % gelegen und man hoffe nun einen maximalen

Abzug von 33 % erreichen zu können. Die im Nachhinein erstellten

Kostenrechnungen deuteten darauf hin, dass sich die Vollkosten im Rahmen von

CHF 115.00 bis 130.00 bewegen müssten, um einen angemessenen Lohn

erwirtschaften zu können. Die «Niedrigpensen» seien finanziell schlechter gestellt,

da das Verhältnis von Administration zu wertschöpfender Arbeit noch ungünstiger

ausfalle. Formelle Vorgaben zur Kostenrechnung seien in Zukunft unter Einbezug

der Freiberuflichen zu entwickeln. Da die Patienten Anrecht auf freie Pflegefachkraftwahl

hätten, sei sicherzustellen, dass die Wegkosten, welche teils erhebliche Zeit

beanspruchten, entsprechend in die Vollkosten einfliessen müssten. Beantragt

werde die Möglichkeit zur rückwirkenden Anpassung der Restkosten ab 2023,

sobald erste Erhebungen der Kostenrechnungen konkrete Resultate ergeben hätten.

7.5 Der Gesetzeswortlaut legt nahe,

dass die Verpflichtung zur Offenlegung der Kostenrechnung und der dazugehörigen

Details erst durch eine entsprechende Aufforderung seitens des Kantons

entsteht. Es stellt sich daher die Frage, ob eine entsprechende Aufforderung

erfolgt ist respektive, falls nicht, welche Konsequenzen sich daraus ergeben.

7.5.1 Den zitierten Äusserungen des

Departements bzw. ASO und des SBK lässt sich entnehmen, dass jedenfalls in der

ersten Phase keine ausdrückliche und konkrete Aufforderung mit anschliessender

Mahnung und Androhung von Rechtsfolgen, wie sie von der Lehre bezogen auf Art. 47

Abs. 1 KVG verlangt wird (vgl. E. II. 6.2 hiervor), erfolgt ist. Aus dem

Schreiben der ASO-Chefin vom 30. August 2019 (E. II. 6.4.1 hiervor)

wird aber deutlich, dass das Einreichen von Kostenrechnungen schon zuvor ein

Thema gebildet hatte und dass auch einige Berechnungen eingereicht worden

waren, welche sich jedoch nicht an den konkreten Kosten orientierten, sondern

eine Pauschalberechnung (wie sie teilweise in anderen Kantonen zur Anwendung

gelangt) anstrebten. Diese Darstellung wird auch durch die von den

Beschwerdeführenden im Einspracheverfahren eingereichte Tarifberechnung (vgl.

E. II. 7.4.2 hiervor) gestützt, welche in der Tat keine konkreten Angaben

(Bilanz, Erfolgsrechnung, usw.), sondern eine abstrakte Berechnung enthält. Eine

solche war jedoch im Kanton Solothurn, wie aus der gesetzlichen Regelung und

auch aus der Debatte im Kantonsrat (vgl. E. II. 5.2 hiervor) hervorgeht, nicht

vorgesehen, sondern massgebend sind die konkreten Kostenstrukturen.

Dementsprechend wurden auch die Höchsttaxen als solche auf der Basis der

Kostenrechnungen der Spitexorganisationen (mit Grundversorgungsauftrag)

festgelegt. Die Ausführungen im erwähnten Schreiben vom 30. August 2019,

insbesondere der Passus, man nehme weitere Kostenrechnungen jederzeit entgegen,

sind zwar nicht als eigentliche Aufforderung formuliert. Sie lassen aber im

Kontext, insbesondere in Verbindung mit der Ankündigung, der entsprechende

Regierungsratsbeschluss sei für Ende Oktober 2019 vorgesehen und mit Blick

darauf, dass der Beschluss vom 10. Dezember 2018 für das Jahr 2019 eine Kürzung

von 40 % vorgesehen hatte, durchaus erkennen, dass wiederum ein solcher

Entscheid drohte, falls keine konkreten Kostenrechnungen eingereicht würden.

Das Schreiben kann daher – auch mit Blick darauf, dass die Verhandlungen

offensichtlich generell eher formlos geführt wurden – als sinngemässe

Aufforderung im Sinne des Gesetzes gelten. Im weiteren Verlauf ergab sich eine

solche mit deutlicherer Formulierung aus der E-Mail des neuen ASO-Chefs vom 11. November

2020 (E. II. 6.4.3 hiervor), wobei diese Nachricht im Hinblick auf eine

rückwirkende Regelung für die Jahre 2011 bis 2018 erfolgte und verschickt

wurde, nachdem der Regierungsratsbeschluss vom 10. November 2020 für das

Jahr 2021 bereits ergangen war. In der Stellungnahme des SBK vom 5. August 2021

(E. II. 6.4.6 hiervor) wird jedoch erklärt, seit einem Jahr fänden nun

intensive Gespräche (in Bezug auf die Erstellung der Kostenrechnungen) statt.

Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, es habe an einer Aufforderung

zur Einreichung von Kostenrechnungen gefehlt.

7.5.2 Nach dem Gesagten ist davon

auszugehen, dass seitens der kantonalen Behörden zumindest sinngemäss eine

Aufforderung im Sinne von § 144quater Abs. 4 SG ergangen ist, welche

eine Verpflichtung (respektive Obliegenheit) der freiberuflichen

Pflegefachpersonen zur Einreichung konkreter Erfolgsrechnungen auslöste. Selbst

wenn man dies verneinen würde, würde dies im Übrigen nichts ändern, denn in

Würdigung aller Umstände ist davon auszugehen, dass die erforderlichen

Unterlagen in dieser Phase, d.h. rechtzeitig vor den Regierungsratsbeschlüssen

für die Jahre bis 2021, ohnehin nicht eingereicht worden wären, so dass es an

der Kausalität zwischen deren Ausbleiben und der (allenfalls) unterbliebenen

Aufforderung fehlen würde: Die von den Beschwerdeführenden im

Einspracheverfahren eingereichte «Tarifberechnung für freiberufliche

Pflegefachperson Kanton Solothurn 2020» (z.B. DDI-Nr. 8/426) stellte keine

Aufstellung der tatsächlichen Kosten dar, sondern geht von einem Einkommen

einer angestellten Pflegefachperson in einer Spitexorganisation aus und erhöht

dieses um diverse Zuschläge von insgesamt rund 50 %. Die bereits erwähnte

E-Mail des ASO-Chefs vom 19. November 2020 nahm Bezug auf eine Besprechung vom

11. November 2020, in der seitens der Pflegenden Modellrechnungen

favorisiert worden seien, und verlangte die Vorlage von mindestens fünf

Kostenrechnungen (definiert als Jahresabschlüsse mit Bilanz und

Erfolgsrechnung). Damit wurde, wenn auch für einen anderen Zeitraum,

klargestellt, dass solche erforderlich seien (wie es das Gesetz in der seit 1.

Januar 2019 geltenden Fassung statuiert). Die Antwort des Verbands der

freiberuflich Pflegenden in der E-Mail vom 26. November 2020 (E. II. 6.4

hiervor) enthielt dann jedoch eine unmissverständliche Weigerung, die

verlangten Unterlagen einzureichen, dies mit der sinngemässen Begründung,

dieses Vorgehen führe zu Entschädigungen, welche zu niedrig ausfielen.

Stattdessen favorisierte der Verband weiterhin andere Methoden zur Ermittlung

der Restkosten, welche offenbar in anderen Kantonen zur Anwendung gelangten.

Der damals involvierte schweizerische Verband des SBK verweigerte also noch am

26. November 2020, als die Regierungsratsbeschlüsse für die Jahre 2019 bis

2021 bereits ergangen waren und § 144quater Abs. 4 SG, der eine

Verpflichtung zur Offenlegung der Kostenrechnung und der dazugehörigen Details

begründet, seit fast zwei Jahren in Kraft stand, die Lieferung der

entsprechenden Informationen. Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass zur

Annahme, dass es sich anders verhalten hätte, wenn das Departement eine

deutlichere Aufforderung erlassen hätte. Im weiteren Verlauf wurden die

Verhandlungen seitens SBK durch die Sektion Aargau-Solothurn weitergeführt

(vgl. die Ausführungen in der E-Mail des ASO-Chefs an den Vertreter der Beschwerdeführenden

vom 11. Februar 2021, DDI-Akten 1/0059). Diese führte in einem Schreiben vom

5. August 2021 (DDI-Nr. 1/0063 ff.) aus, die Freiberuflichen

wüssten, in der Schuld zu stehen, Kostenrechnungen erstellen zu müssen. Man

befinde sich in einem Prozess der Weiterentwicklung und leiste diesbezüglich

viel Überzeugungsarbeit auch unter den Berufskolleginnen und -kollegen. Es war

demnach zu diesem Zeitpunkt auch dem Verband bewusst, dass bisher keine

Kostenrechnungen im Sinne des Gesetzes vorgelegt worden waren. Der E-Mail vom

26. November 2020 lässt sich denn auch entnehmen, dass die Erfolgsrechnungen

deshalb nicht eingereicht wurden, weil der Verband der Auffassung war, sie

bildeten keine geeignete Grundlage für die Bemessung der Kürzung.

7.5.3 Die Beschwerdeführenden machen in

diesem Zusammenhang allerdings geltend, eine allfällige Verweigerung von

Kostenrechnungen seitens des Verbands (SBK), wie sie etwa aus der erwähnten

E-Mail vom 26. November 2020 (E. II. 6.4 hiervor) hervorgehen könnte, könne

ihnen als einzelnen Leistungserbringern nicht entgegengehalten werden. Dieser

Auffassung ist jedoch nicht zu folgen, denn das Gesetz sieht ausdrücklich vor,

der Regierungsrat höre vor dem Festsetzen der Höchsttaxen und der Kürzung «die

Branchenorganisationen der Heime und der ambulanten Dienstleister» an (§ 144quater

Abs. 3 SG; vgl. E. II. 3.5 hiervor). Bei dieser Branchenorganisation kann es

sich nur um den SBK handeln. Dementsprechend kann auch die Formulierung in §

144quater Abs. 4 SG, wonach die ambulanten Dienstleister (und die

Heime) dem Departement nach Aufforderung die Kostenrechnung und die

dazugehörigen Details offenlegen, nicht bedeuten, dass jede einzelne

freiberuflich tätige Pflegefachperson separat zu begrüssen wäre, sondern es

muss genügen, wenn der Verband entsprechend kontaktiert wurde. Umgekehrt muss

den Stellungnahmen, welche der Verband im Rahmen dieser Anhörung abgibt, auch

entsprechende Relevanz beigemessen werden können.

7.6 Die Beschwerdeführenden bringen

weiter vor, die gesamte Verzögerung habe ihren Ursprung darin, dass der Kanton

in den Jahren 2011 bis 2018 gar keine Regelung der Restfinanzierung vorgenommen

habe. Tatsächlich hat der kantonale Gesetzgeber, wie das Versicherungsgericht

schon in früheren Urteilen festgestellt hat, den seit 2011 bestehenden

bundesrechtlichen Auftrag, die Restkostenfinanzierung zu regeln (Art. 25a Abs.

5 Satz 2 KVG: «Die Kantone regeln die Restfinanzierung»), zunächst nicht umgesetzt

(vgl. E. II. 3.2 und 5.1 hiervor). Dementsprechend unterblieb auch jede

Regelung zu deren Bemessung. Wenn die Beschwerdeführenden sinngemäss

argumentieren, die Probleme mit den Kostenrechnungen wären in den hier zu

behandelnden Jahren ab 2019 längst gelöst gewesen, wenn der Kanton den seit

2011 bestehenden Regelungsauftrag zeitnah erfüllt hätte, lässt sich dies nicht

ganz von der Hand weisen. Es ginge aber zu weit, daraus abzuleiten, die stark

verzögerte Umsetzung des durch das Bundesrecht erteilten Gesetzgebungsauftrags

habe die Erstellung von Kostenrechnungen verhindert, denn es lässt sich nur

sehr bedingt nachvollziehen, warum es nicht möglich gewesen sein sollte, eine

konkrete Kosten- bzw. Erfolgsrechnung zu erstellen. Entsprechende Aufstellungen

und Belege mussten zumindest in einfacher Form aufgrund zivilrechtlicher

Vorgaben (zumindest im Sinne der vereinfachten Buchführung nach Art. 957 Abs. 2

OR) und zur Erfüllung der Steuerpflicht (Art. 125 Abs. 2 des Bundesgesetzes

über die direkte Bundessteuer [DBG, SR 642.11]) ohnehin vorhanden sein. Wenn

diese aus Sicht der Pflegenden korrektur- oder ergänzungsbedürftig waren,

hätten sie dies problemlos mit entsprechenden Anmerkungen, beispielsweise in

einem Begleitschreiben, deutlich machen können. Es wäre dann anschliessend

Sache der kantonalen Behörden gewesen, die Auswertungen vorzunehmen und

allenfalls im Zusammenwirken mit dem SBK gewisse Anpassungen zu veranlassen, um

eine geeignete Beurteilungsgrundlage zu erhalten.

7.7 Die Beschwerdeführenden weisen

ausserdem darauf hin, dass ihnen, anders als den öffentlichen

Spitexorganisationen, keine Vorlage zur Erstellung einer Kostenrechnung zur

Verfügung gestellt wurde. Dieses Argument könnte eine Rolle spielen, wenn davon

auszugehen wäre, dass es ohne eine solche Vorlage nicht möglich war, eine

Kostenrechnung, welche als Beurteilungsgrundlage dienen kann, zu erstellen. So

verhält es sich aber nach Lage der Akten nicht, sondern das Problem bestand

darin, dass die Pflegenden eine abstrakte Berechnung favorisierten und deshalb

keine konkreten, auf der jeweiligen Buchhaltung basierenden Erfolgsrechnungen

einreichten. Dies ergibt sich auch aus dem von ihnen eingereichten Dokument

«Tarifberechnung für freiberufliche Pflegefachperson Kanton Solothurn 2020»

[vgl. z.B. DDI-Nr. 7/378]), welches eine Honorarberechnung auf der Basis eines

angestrebten Einkommens enthält. Weiter kann auch in diesem Zusammenhang die

Stellungnahme, welche der Verband SBK namens der freiberuflich Pflegenden am

26. November 2020 abgab (E. II. 7.4.4 hiervor), nicht unberücksichtigt

bleiben. Die dortige Formulierung weist darauf hin, dass Erfolgsrechnungen

bereits existierten. Der Verband verweigerte deren Einreichung denn auch nicht

mit der Begründung, es sei nicht möglich, sie zu erstellen, und man benötige

eine Vorlage. Vielmehr wurde geltend gemacht, Kostenrechnungen seien für die

Beurteilung nicht geeignet (weil darin einzelne zu berücksichtigende

Aufwandpositionen nicht enthalten seien und deshalb zu niedrige Entschädigungen

resultierten), und stattdessen ein System favorisiert, welches auf Pauschalen

und einem «Zieleinkommen» basiert hätte. Knapp zwei Jahre nach dem

Inkrafttreten der neuen Regelung, welche die Pflegenden ausdrücklich zur

Einreichung von Kostenrechnungen und entsprechen-der Details verpflichtet,

bestand demnach jedenfalls auf der Ebene des schweizerischen Berufsverbands, der

in diesem Zusammenhang als Vertreter der freiberuflich Pflegenden agierte, keine

entsprechende Bereitschaft.

7.8 Wie sich aus den vorstehenden

Erwägungen ergibt, lag der Grund dafür, dass keine Kostenrechnungen eingereicht

wurden, nicht darin, dass dies wegen fehlender Vorlagen nicht möglich gewesen

wäre, weil die kantonalen Behörden keine entsprechenden Vorlagen geliefert

hatten, sondern in einer Präferenz für andere Methoden. Die dadurch bewirkte

Beweislosigkeit muss sich zu Lasten der Leistungserbringer auswirken, was eine

Kürzung um 40 % zur Folge hat.

7.9 Zusammenfassend lassen sich das

Vorgehen des Beschwerdegegners und die Statuierung einer Kürzung von 40 % für

die Jahre 2019 bis 2021 nicht beanstanden. Die Beschwerde ist insoweit

abzuweisen.

8. Zu prüfen bleibt die Kürzung um

37 % für das Jahr 2022. Diese basiert weiterhin nicht auf konkreten

Kostenrechnungen, sondern auf einer Berechnung, welche von den entsprechenden

Daten der Leistungserbringer mit Grundversorgungsauftrag des Jahres 2019

ausgeht. Der Zweck dieser Berechnung muss entsprechend dem gesetzlichen Auftrag

darin bestehen, die Kosten der Mehrleistung, welche Grundversorger anzubieten

haben, «herauszurechnen» (vgl. E. II. 5.1 und 6.3 hiervor).

8.1 Am 30. August 2021 erging der

Regierungsratsbeschluss Nr. 2021/1300, der die Kürzung der Pflegekostenbeiträge

für ambulante Dienstleister ohne Grundversorgungsauftrag für die Jahre 2022 und

2023 auf 37 % festsetzt (DDI-Nr. 1/068 ff.). In den Erwägungen wird ausgeführt

(S. 3 Ziffer 2.4), auch in diesem Jahr seien keine Kostenrechnungen von

privaten Spitex-Organisationen und freiberuflichen Pflegefachpersonen vorgelegt

worden, mit denen der Abzug genau hätte berechnet werden können. Der Kanton

habe deshalb eine Annäherungsrechnung erstellt, um die Unterschiede zwischen

Organisationen oder Pflegefachpersonen ohne Grundversorgungsauftrag und

Organisationen mit Grundversorgungsauftrag herauszuarbeiten; dies gestützt auf

die vorliegenden Abrechnungen der Spitex-Organisationen mit

Grundversorgungspflicht. Die Berechnung zeige, dass für freiberufliche

Pflegefachpersonen die anrechenbaren Kosten um den Anteil Führung bzw. um den

Anteil Grundversorgung (v.a. Vorhalte- und gemeinwirtschaftliche Leistungen)

geringer ausfielen. Demgegenüber sei die geringere durchschnittliche

Patientenbeteiligung zu berücksichtigen. Gemäss dieser Berechnung fielen die

Restkosten um 37 % geringer aus als bei Spitex-Organisationen mit

Grundversorgungsauftrag.

8.2 In der eingereichten Berechnung

(DDI-Nr. 1/086; 6/265) wird der Abzug von 37 % wie folgt hergeleitet: Den

Ausgangspunkt bilden die Durchschnittskosten der Spitex mit

Grundversorgungsauftrag von CHF 107.45 pro Stunde respektive die darin

enthaltenen Objektkosten (Vollkosten ohne Personalkosten) von CHF 55.30 pro

Stunde. Für die Ermittlung des für die Freiberuflichen geltenden Ansatzes

reduzierte der Beschwerdegegner diese Objektkosten um die Ausbildungskosten

(Ausbildung FH/HF und Ausbildung FaGe) und rechnete ausserdem die Position

«Führung + Admin.» nur zu 65 % an. Dadurch verminderte sich der Betrag von CHF 55.30

auf CHF 46.27. In einem weiteren Schritt erfolgte eine Anpassung der

Positionen «Mobilität» sowie «DL für Kerndienste». Anlass hierfür bot der

Umstand, dass die durchschnittliche Einsatzzeit der Spitex-Organisationen mit

Leistungsauftrag durchschnittlich 71 Minuten betrug, jene der Freiberuflichen

dagegen 89 Minuten. Die Positionen «Mobilität» und «DL Kerndienste» wurden

proportional dazu herabgesetzt (: 89 x 71), so dass ein Restbetrag an Objektkosten

(Vollkosten ohne Personalkosten) von CHF 39.31 verblieb. Zusammen mit den

Personalkosten von CHF 52.15 (CHF 107.45 minus CHF 55.30)

resultierte ein Stundenansatz von CHF 91.47. Nach Abzug der Leistungen der

Krankenversicherung und der Patientenbeteiligung (total CHF 71.47) belief sich

die für die Restkostenfinanzierung zu berücksichtigende Summe auf CHF 20.00,

unter Berücksichtigung des Ausgleichs mittlere Patientenbeteiligung von CHF

2.65 auf CHF 22.65 pro Stunde. Verglichen mit den Restkosten für Grundversorger

mit Leistungsauftrag von CHF 35.98 (CHF 107.45 minus CHF 71.47) entspricht

dies einem Abschlag von 37 %. Die Reduktion um 37 % basiert demnach auf zwei

Teilelementen, welche nachfolgend separat zu behandeln sind.

8.3 Wie dargelegt, wurden wegen des

nicht bestehenden Grundversorgungsauftrags die Positionen «Ausbildung FH/HF»

und «Ausbildung FaGe» gestrichen sowie die Position «Führung und

Administration» um 35 % reduziert. In den Verfügungen vom 23. Januar 2023, 3.

Februar 2023 respektive 23. Februar 2023 wird diese letztere Anpassung damit

begründet, dass diese Position um den Anteil «Führung» reduziert worden sei, da

diese Kosten bei den freiberuflichen Pflegefachpersonen nicht anfielen (vgl.

z.B. DDI-Nr. 3/175). Diese Begründung ist überzeugend. Die Kürzung lässt

sich insoweit nicht beanstanden.

8.4

8.4.1 Das zweite Element der Kürzung

resultiert dadurch, dass die Positionen «Mobilität» sowie «Dienstleistungen für

Kerndienste» von 89 auf 71 Minuten hinuntergerechnet wurden. In den Verfügungen

wird zur Begründung erklärt, um die Versorgungspflicht adäquat bewerten zu

können, sei auf die durchschnittliche Pflegezeit abgestellt worden. Die Analyse

habe ergeben, dass Einsätze von Leistungserbringenden mit

Grundversorgungsauftrag durchschnittlich um 20 % kürzer seien (71 gegenüber 89

Minuten) als jene von Leistungserbringenden ohne Grundversorgungsauftrag.

Infolge der höheren durchschnittlichen Einsatzzeiten könne – unabhängig von der

Anzahl Einsätze pro Klientin bzw. Klient und Tag – somit von entsprechend

geringeren Mobilitätskosten bzw. von geringeren Kosten für «Dienstleistungen

für Kerndienste» ausgegangen werden. Deshalb sei bei diesen beiden Positionen

eine entsprechende Kürzung (bei den Leistungserbringenden ohne

Grundversorgungsauftrag) vorgenommen worden.

8.4.2 Es ist anerkannt und leuchtet

ein, dass Einsätze mit langen Einsatzdauern grundsätzlich verhältnismässig

wirtschaftlicher durchzuführen sind als kürzere Einsatzdauern (vgl. Polynomics,

a.a.O., S. 7 und 8). So fallen für dieselbe Einsatzzeit im Durchschnitt geringere

Weg- oder Mobilitätskosten an, da weniger Wegstrecken gefahren werden müssen.

Plausibel ist auch, dass sich die entsprechende «Einsparung» umgekehrt

proportional zur durchschnittlichen Einsatzzeit verhält. Wohl hängen die

Wegzeiten und Mobilitätskosten auch von den geographischen Verhältnissen und

Distanzen ab. Im Rahmen einer generellen Festlegung ist jedoch eine

Schematisierung unumgänglich. Das Abstellen auf die Einsatzdauer und damit die

Anzahl verschiedener Einsätze während einer bestimmten Zeitspanne lässt sich

daher nicht beanstanden.

8.4.3 Im gleichen Verhältnis gekürzt

wurden auch die Kosten für «Dienstleistungen für Kernleistungen». Diese werden

ebenso wie die bereits behandelte Position «Führung und Administration» den

Fixkosten zugeordnet (vgl. Polynomics, a.a.O., S. 8). Eine nähere Begründung

für die Annahme, auch diese Position verhalte sich umgekehrt proportional zur

Dauer eines Einsatzes, liefert der Beschwerdegegner nicht. Diese Relation liegt

diesbezüglich auch nicht unbedingt auf der Hand. Inhaltlich handelt es sich,

wie aus der Begründung der Verfügung geschlossen werden kann, um den Versuch,

den aus dem Grundversorgungsauftrag resultierenden zusätzlichen Kosten,

namentlich für sogenannte «Vorhalte- und gemeinwirtschaftliche Leistungen»,

angemessen Rechnung zu tragen. Dieser Aspekt wird durch die erwähnten Kürzungen

bei Führung, Ausbildung und Mobilitätskosten höchstens teilweise erfasst und es

lässt sich deshalb nachvollziehen, dass eine ergänzende Anpassung als angezeigt

erachtet wurde. Die umfangmässige Anknüpfung an die durchschnittliche

Einsatzdauer erscheint zwar nicht als zwingend, es ist aber auch kein anderer,

wesentlich besser geeignet scheinender Massstab ersichtlich. Wenn also eine

entsprechende Kürzung im Grundsatz als sachgerecht erscheint und deren

umfangmässige Bestimmung schwierig ist, lässt sich das gewählte Vorgehen – auch

mit Blick auf den weiten Ermessensspielraum, der den Kantonen in diesem

Zusammenhang zusteht – nicht beanstanden, zumal die unter diesem Titel

letztlich resultierende Kürzung um rund 7 % der gesamten Objektkosten oder 3 – 4

% des Gesamt-Stundenansatzes nicht als eindeutig unangemessen und überhöht

bezeichnet werden kann.

8.5 Nach dem Gesagten lässt sich

auch die Kürzung um 37 % für die Zeit ab 1. Januar 2022 in Bezug auf das

Vorgehen und die Begründung nicht beanstanden. Dies gilt auch für das

Gesamtergebnis: Der resultierende durchschnittliche Stundenansatz von CHF 94.12

entspricht rund 88 % des für die Leistungserbringer mit

Grundversorgungsauftrag geltenden Ansatzes von CHF 107.45. Diese Differenz

lässt sich bei Fehlen konkreter Bemessungsgrundlagen nicht als klar übersetzt

bezeichnen. Der Unterschied der Kürzung der Restkostenvergütung um 37 % im

Vergleich zu den inzwischen vorliegenden, auf konkreten Kostenrechnungen

basierenden Festlegungen für das Jahr 2024 (Regierungsratsbeschluss Nr.

2023/1726 vom 24. Oktober 2023: Kürzung um 13.4 %) und für das Jahr

2025 (Regierungsratsbeschluss Nr. 2024/1666 vom 22. Oktober 2024:

Kürzung um 12.8 %) ist zwar erheblich. Es besteht aber keine Grundlage, um

die früheren Beschlüsse, welche sich nicht auf konkrete Kostenrechnungen

stützen konnten und auf der Basis der damals vorliegenden Entscheidgrundlagen

korrekt waren, rückwirkend abzuändern. Die Beschwerde ist daher auch in Bezug

auf die Zeit ab 1. Januar 2022 abzuweisen.

9.

9.1 Bei diesem Ausgang des

Verfahrens besteht kein Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 61 lit. g

des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts

[ATSG, SR 830.1]).

9.2 Das Beschwerdeverfahren ist

kostenlos (§ 7 Abs. 1 der Verordnung über das Verfahren vor dem

Versicherungsgericht, BGS 125.922).

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

3. Es werden keine Verfahrenskosten

erhoben.

Rechtsmittel

Gegen diesen Entscheid kann innert 30

Tagen seit der Mitteilung beim Bundesgericht Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse:

Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern). Die Frist beginnt am Tag nach

dem Empfang des Urteils zu laufen und wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der

Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar (vgl. Art. 39 ff., 82 ff. und 90

ff. des Bundesgerichtsgesetzes, BGG). Bei Vor- und Zwischenentscheiden (dazu gehört auch die

Rückweisung zu weiteren Abklärungen) sind die zusätzlichen Voraussetzungen nach

Art. 92 oder 93 BGG zu beachten.

Versicherungsgericht des

Kantons Solothurn

Die

Präsidentin Der Gerichtsschreiber

Weber-Probst Isch