Besoldung, Verfahren nach dem Gleichstellungsgesetz

SOG 2001

Nr. 26

§ 49 lit.

a GO, § 48 lit. a GO; Art. 8 Abs. 1 nBV. Entgegennahme einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde als

verwaltungsgerichtliche Klage.

Lohngleichheit,

Minusklassenentscheid. Die Ausrichtung eines Lohnsystems auf einen grösseren

Markt gilt als sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung. Die Abweichung von

einem arbeitsanalytischen Ergebnis um eine Lohnklasse nach unten (sog. „Minusklassenentscheid“)

stellt keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes dar.

Sachverhalt

(gekürzt):

A., eine im

Pflegebereich tätige Sozialarbeiterin verlangte vom Regierungsrat den Erlass

einer Feststellungsverfügung: Ihre bei der Besoldungsrevision vorgenommene

Einreihung in Lohnklasse 14 sei geschlechtsdiskriminierend. Gegen den

Regierungsratsbeschluss, die Einreihung sei nicht diskriminierend, liess die

Mitarbeiterin beim Verwaltungsgericht Beschwerde einreichen. In einem

Teilurteil stellte das Verwaltungsgericht fest, die Tätigkeit der

Sozialbetreuung sei nicht eine spezifisch weibliche, und das Gleichstellungsgesetz

gelange daher nicht zur Anwendung. Das weitergehende Rechtsbegehren, die

Besoldungseinreihung und insbesondere den getroffenen Minusklassenentscheid

unter dem Rechtsgleichheitsaspekt von Art. 8 Abs. 1 der neuen Bundesverfassung

(BV, SR 101) zu überprüfen, nimmt das Verwaltungsgericht als Klage entgegen.

Das Verwaltungsgericht weist die Klage ab.

Aus den

Erwägungen

1.

a) Das Verwaltungsgericht beurteilt

Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates in Personal­angelegenheiten

soweit Ansprüche aus dem Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann

(GlG, SR 151.1) abgeleitet werden (§ 7 Verordnung zur Einführung des

Gleichstellungsgesetzes, BGS 821.51; § 50 Abs. 2 lit. f des Gesetzes über die

Gerichtsorganisation, GO, BGS 125.12). A. liess gegen den Regierungsratsbeschluss

frist- und formgerecht Beschwerde erheben. Das Verwaltungsgericht trat auf die

Be­schwerde ein, nachdem es festgestellt hatte, dass A. als Sozialarbeiterin im

psychiatrischen Dienst des Kantons Solothurn in einem öffentlich-rechtlichen

Dienstverhältnis steht. Die Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 Abs. 2 aBV

und Art. 3 GlG wurde in einem Teilurteil rechtskräftig abgewiesen. Ein

Teilurteil erging, weil A. in ih­rem Rechtsbegehren nicht nur eine Gleichstellungsverletzung

rügte, sondern zusätzlich gestützt auf Art. 4 Abs. 1 der alten Bundesverfassung

(aBV) die Einreihung in Lohnklasse 18 verlangte sowie die Rückwei­sung des

Entscheids an die Vorinstanz zwecks Anordnung des geschuldeten Lohnes zuzüglich

Zins von 5 % seit 1.1.1996.

b) In der Verwaltungsrechtspflege wird

zwischen nachträg­licher und ursprünglicher Verwaltungsgerichtsbarkeit unter­schieden.

Das Klageverfahren nach § 48 GO ist ursprüngliche Verwaltungsgerichtsbarkeit:

Eine verwaltungsrechtliche Streitigkeit wird nicht rechtsmittelartig durch

Abänderung oder Beseitigung einer Verfügung oder eines Rechtsmittelent­scheides

entschieden, sondern in einem erstinstanzlichen Verfahren erledigt. Das

Klageverfahren kommt zum Zug, wenn der betroffenen Verwaltungsbehörde im

betreffenden Sachbe­reich keine Verfügungskompetenz zukommt (Michael Merker:

Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz

über die Verwaltungsrechtspflege, Zü­rich 1998, S. 610 f.; Fritz Gygi: Bundesverwaltungsrechts­pflege,

Bern 1983, S. 29). Die nachträgliche Ver­waltungsgerichtsbarkeit erfolgt in

Beschwerdeform, wobei sich die Beschwerde gegen eine Verfügung oder einen

Verwal­tungsbeschwerdeentscheid richtet und darauf angelegt ist, eine Aufhebung

oder Abänderung derselben zu erreichen. In SOG 1985, Nr. 31 führte das Verwal­tungsgericht

aus, dass dort, wo die nachträgliche Ver­waltungsgerichtsbarkeit gegeben ist,

grundsätzlich auch in vermögensrecht­lichen Angelegenheiten verfügt werden

darf, indem ein Verfahren, das mit Beschwerde bis ans Verwaltungs­gericht

gezogen werden kann, nicht weniger Rechtsschutz bie­tet als die

verwaltungsrechtliche Klage. Walter Luder formu­liert in "25 Jahre

Verwaltungsgericht des Kantons Solo­thurn" (SOG 1986, S. 85 ff.), dass für

die vermögensrechtli­chen Belange auch in den Sachgebieten, wo der

Beschwerdeweg nicht offensteht, eine verwaltungsgerichtliche Prüfung er­reichbar

ist, indem hier die verwaltungsrechtliche Klage zur Verfügung steht. Dies kann

nicht anders interpretiert werden, als dass primär der Beschwerdeweg zu

beschreiten und erst dort, wo dies nicht möglich ist, Klage zu erheben ist. Die

verwaltungsrechtliche Klage ist subsidiär und kommt nur dann zum Zug, wenn eine

verwaltungsgericht­liche Beschwerde nicht möglich ist (so auch Entscheid des

VWGer vom 9.1.2001 i.S. F.E. und R.U. vs. Regierungsrat des Kan­tons

Solothurn). Es ist in diesen Fällen da­von auszugehen, dass die Verwaltung die

Rechtsverhältnisse, die gesetzlich ins Klageverfahren verwiesen sind, nicht

durch Verfügung zu regeln befugt ist. Damit fehlt es an ei­ner Verfügung als

Anfechtungsobjekt, das Prozessvorausset­zung des Anfechtungsstreitverfahrens

ist (Gygi, a.a.O., S. 100).

c) Gegenstand

des Verfahrens vor dem Regierungsrat war die Frage, ob die Einreihung von A. in

der Lohnklasse 14 diskriminierungsfrei sei. Ihre Vertreterin hatte ge­stützt

auf das Gleichstellungsgesetz den Erlass einer Verfü­gung verlangt, welche die

Diskriminierung feststelle, was der Regierungsrat abschlägig beurteilte. Rechtsungleichheit

und der Hinweis auf Art. 4 Abs. 1 aBV wurden erst im Verfahren vor

Verwaltungsgericht vorgebracht, so dass schon aus diesem Grund kein geeignetes

Anfechtungsobjekt vorliegt. Im Übrigen kann gegen einen Ent­scheid des

Regierungsrates der Beschwerdeweg an das Verwal­tungsgericht laut § 49 lit. a

GO nur beschritten werden, wenn sich das Rechtsbegehren auf das

Gleichstellungsgesetz bzw. Art. 4 Abs. 2 aBV stützt. Der Rüge rechtsungleicher

Be­soldung gestützt auf Art. 4 Abs. 1 aBV bleibt dies ver­wehrt. Demnach muss

ein solches Begehren in Form einer ver­waltungsrechtlichen Klage im Sinn von §

48.

Abs. 1 lit. a GO vorgebracht werden. Die im vorliegenden Fall erhobene Be­schwerde

ist - so weit sie sich auf Art. 4 Abs. 1 aBV stützt - in das verwaltungsrechtliche

Klageverfahren überzu­leiten; die Beschwerde ist entsprechend umzudeuten (Gygi,

a.a.O., S. 100; BGE 102 Ib 106 f.; 104 Ib 160), sofern die Anforderungen an

eine Klage erfüllt sind.

d) Nach § 58

Abs. 1 VRG finden auf das Verfahren vor den Verwaltungsgerichtsbehörden die

Vorschriften der Zivilpro­zessordnung sinngemäss Anwendung, soweit nichts

anderes be­stimmt ist. Die formellen Anforderungen an die verwaltungs­rechtliche

Klage sind im VRG nicht geregelt, so dass diesbe­züglich § 129 ZPO zum Tragen

kommt. Die Eingabe der Vertre­terin von A. entspricht den dort genannten

Vorausset­zungen.

(...)

2.

a) Nachdem das

Begehren hinsichtlich Geschlechtsdiskri­minierung bereits entschieden wurde,

sind diese Aspekte der Begründung nicht mehr zu erörtern. Hinsichtlich der

Verlet­zung von Art. 4 Abs. 1 aBV macht die Klägerin geltend, dass aufgrund der

vereinfachten Funktionsanalyse (VFA) mit den Kriterien K1 bis K6 die Funk­tion

Sozialbetreuerin in die Lohnklasse 15, 16 und 17 einge­reiht worden sei. Die

Bewertung der einzelnen Kriterien sei nicht bekannt. Es bestehe die Vermutung,

dass die Ausbil­dung an der HFS geringer bewertet würde als die übrigen ter­tiären

Ausbildungen; gemäss Wertungshilfen sei die Ausbil­dung an der Schule für

Soziale Arbeit um 0.25 Punkte gerin­ger zu bewerten als die Ausbildungen an HWV

und HTL. Im Ver­gleich zu einzelnen technischen und administrativen Funktio­nen

mit ähnlichen Ausbil­dungsan­forderungen - wie z.B. Tech­niker Tiefbauamt oder

Verwaltungsbeamter auf dem Erbschafts­amt - sei die Funktion Sozialarbeiterin

in den stark gewich­teten Kriterien Ausbildung, Geistige Anforderungen und/oder

Verantwortung geringer bewertet worden. Der Minusklassenent­scheid des

Kantonsrates verstosse gegen das Gebot der Rechtsgleichheit, weil das

"Sparopfer" nur einzelnen Funkti­onen zugemutet worden sei. Im Rahmen

des Ombudsverfahrens seien die Löhne diverser Funktionen wie Richter,

Steuerrevi­sor, Adjunkt und Techniker nach oben korrigiert worden. Der

Regierungsrat habe versäumt, zu überprüfen, ob die Einrei­hung der

Sozialarbeiterin im horizontalen Vergleich mit mög­licherweise korrigierten Vergleichsfunktionen

stand halte. Es sei willkürlich, dass nur bei der Funktion Sozialbetreue­rin

die gegenüber dem Ergebnis der Arbeitsplatzanalyse er­folgte Rückstufung nicht

korrigiert worden sei. Im Verhält­nis zu den übrigen Sozialbetreuern sei die

Klägerin willkür­lich eingereiht; die Sozialarbeiter auf der Bewährungshilfe

und in der Strafanstalt Oberschöngrün fänden sich in der Lohnklasse 16 und 18.

Im interkantonalen Vergleich bezahle der Kanton Solothurn die Sozialarbeiter am

zweitschlechte­sten. Die Schlüsselstelle Sozialarbeiter Oberschöngrün sei zu

tief bewertet worden, was sich auch auf die Klägerin ausgewirkt habe. Korrekt

wäre im Übrigen die Ein­reihung der Beschwerdeführerin eine Lohnklasse

unterhalb der Schlüsselstelle, wie es auch auf die Sozialarbeiter bei der

Bewährungshilfe und bei der Jugendanwaltschaft zutreffe.

b) Das

Finanzdepartement bringt für den Beklagten vor, dass gemäss den Wertungshilfen

der VFA die Ausbildung an ei­ner höheren Schule für Sozialarbeit mit 3.0

Punkten bewer­tet wurde. Die vereinfachte Funktionsanalyse habe die Sozi­alarbeiterinnen

in die Lohnklasse 15 bis 17 eingereiht. Aus Quervergleichsüberlegungen und

unter Berücksichtigung der Arbeitsmarktsituation seien sämtliche Funktionen im

Pflege- und Sozialbereich um eine Lohnklasse nach unten korrigiert worden, so

dass die Sozialarbeiterinnen in die Lohnklassen 14 bis 16 eingereiht worden

seien. Vom Minusklassenent­scheid sei ca. 1/3 des Staatspersonals (rund 3'200

Per­sonen) betroffen gewesen. Die Rückstufung der Sozialarbeite­rinnen sei

somit aus rein sachlichen Gründen erfolgt. Nur die Schlüsselstellen seien in

den Kriterien K1 bis K6 kon­kret beurteilt worden, woraus sich der

Schlüsselstellen-Ein­reihungsplan ergeben habe. Alle übrigen Funktionen seien

aufgrund der Angaben in den Stellenbeschreibungen dem Grund­raster und damit

einer Lohnklasse zugeordnet worden. Für die verschiedenen

Sozialabeiterfunktionen existierten daher keine analytischen

Arbeitsbewertungsresultate. Die Sozialar­beiter in der Strafanstalt

Oberschöngrün seien in der Lohn­klasse 16 eingereiht. Es handle sich um eine

Führungsfunkti­on, weil die Sozialarbeiter in der Strafanstalt Oberschön­grün

während 13 Wochen pro Jahr 24-Stunden-Pikettdienst lei­steten und während

dieser Zeit gegenüber den Mitarbeitern der Anstalt weisungsberechtigt seien.

Dem gegenüber sei die Selbständigkeit der Klägerin eingeschränkter, weil ihr

ein Leiter des Sozialdienstes vorangestellt sei. Der Sozialar­beiter der

Bewährungshilfe nehme zu 10 % die Stellvertre­tungsfunktion des Leiters der

Bewährungshilfe ein, was die höhere Einreihung gegenüber der Klägerin begründe.

Die Schlüsselstelle Sozialarbeiter Oberschöngrün sei nicht rechtsungleich

eingereiht worden.

3.

Am 1.1.2000

trat die neue Bundesverfassung in Kraft. Art. 4 Abs. 1 aBV entspricht Art. 8

Abs. 1 der neuen Verfas­sung; inhaltliche Änderungen wurden keine vorgenommen

(vgl. Reform der Bundesverfassung, Erläuterungen zum Verfassungs­entwurf, 1995,

S. 35; Pra 2000, S. 223 ff.; Jörg Paul Müller: Grundrechte in der Schweiz, Bern

1999, S. 396 f.). Weil die Klägerin ihr Begehren noch vor dem Inkrafttreten der

neuen BV eingereicht hat, bezieht sie sich auf Art. 4 BV. Der Übersichtlichkeit

halber soll im Folgenden von Art. 4 aBV die Rede sein.

4.

a) Eine

Regelung verletzt den Grundsatz der Rechts­gleichheit und damit Art. 4 Abs. 1

aBV, wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger

Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder

Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhält­nisse aufdrängen

(BGE 123 I 1 E. 6a S. 7). Die Rechtsgleich­heit ist verletzt, wenn Gleiches

nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach

Massgabe sei­ner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Der allgemeine

Gleichheitssatz fordert, dass bei jeder Ungleichbehandlung sachlich begründet

wird, inwiefern mit Bezug auf die tat­sächlichen Verhältnisse, die Gegenstand

der Regelung sind, eine Differenzierung gerechtfertigt erscheint. Ebenso for­dert

die Rechtsgleichheit eine Begründung dafür, weshalb un­terschiedliche

Sachverhalte gleich behandelt werden und kei­ne rechtliche Differenzierung

vorgenommen wird. In beiden Fällen geht es um die Frage, ob einer gesetzlichen

Regelung tatsächliche Differenzen zugrunde liegen, welche die von ihr

getroffenen Unterscheidungen zu rechtfertigen vermögen (Jörg Paul Müller,

a.a.O., S. 397 ff.). Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder

die unbegründe­te Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die

Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein ver­nünftiger Grund in den zu

regelnden Verhältnissen ersicht­lich ist, kann zu verschiedenen Zeiten

verschieden beantwor­tet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Ver­hältnissen.

Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grund­sätze und des Willkürverbots ein

weiter Spielraum der Ge­staltungsfreiheit (BGE 123 I 1 E. 6a S. 7 f., mit

Hinwei­sen). Dies äussert sich auch darin, dass das Bundesgericht von

Verfassungs wegen bloss eingreift, wenn der Kanton mit den Unterscheidungen,

die er trifft oder unterlässt, eine Grenze zieht, die sich nicht vernünftig

begründen lässt, die unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu

willkürlich ist (BGE 114 Ia 221 E. 2b S. 224, mit Hinwei­sen).

b) Ein grosser

Ermessensspielraum der kantonalen Behör­den besteht in besonderem Masse in

Organisations- und Besol­dungsfragen (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, mit Hinweisen).

Zurück­haltung des Verfassungsrichters ist hier um so mehr gebo­ten, als es

nicht nur um einen Vergleich zwischen zwei Kate­gorien von Berechtigten,

sondern um das ganze Besoldungssy­stem geht. Der Richter läuft stets Gefahr,

neue Ungleichhei­ten zu schaffen, wenn er im Hinblick auf zwei Kategorien von

Bediensteten Gleichheit erzielen will (BGE 123 I E. 6b S. 8). Art. 4 Abs. 1 aBV

ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit un­gleich

entlöhnt wird. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind,

hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können. Innerhalb der

Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden

befugt, aus der Vielzahl denkbarer An­knüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale

auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen. Das

Dispositiv

Bundesgericht hat erkannt, dass Besoldungsunterschiede, die sich auf objektive

Motive wie Alter, Dienstalter, Familien­lasten, Qualifikationsgrad, Art und

Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit oder übernommene Verantwortlichkeiten

stützen, Art. 4 aBV nicht verletzen (BGE 123 I E. 6c S. 8). Das

Lohngleichheitsgebot schränkt den grossen Er­messensspielraum nicht

grundsätzlich ein. Es bedeutet nicht, dass nur noch eine ganz bestimmte Methode

für die Be­wertung von Arbeitsplätzen zulässig wäre, und legt nicht po­sitiv

fest, welcher Massstab dabei anzuwenden ist (BGE 124 II 409 ff., S. 427).

c) Das gilt auch

bei Änderungen eines Besoldungssystems. Vermögensrechtliche Ansprüche von

Beamten sind nach Massga­be des Willkürverbots und des Gebots der

Rechtsgleichheit geschützt. Ein Besoldungssystem beruht darauf, dass die je­weiligen

Funktionen in Relation zu anderen bewertet werden. Diese Wertungen und die

darauf basierenden Besoldungseinstu­fungen können nicht objektiv und wertfrei

erfolgen, sondern entsprechen gewissen zeit- und situationsbedingten Gegeben­heiten

und Anschauungen und unterliegen einem entsprechen­den Wandel. Eine

Neubewertung wird nicht schon dadurch ver­fassungswidrig, dass sie politisch

umstritten ist und ande­re Bewertungen ebenso gut denkbar wären. Es ist

grundsätz­lich verfassungsrechtlich sogar zulässig, eine bestimmte Funktion im

Vergleich zu anderen tiefer einzustufen als bis­her, jedenfalls solange das

innerhalb bestimmter Schranken erfolgt (BGE vom 24.8.1998 in Sachen ZKLLV gegen

Regierungs­rat des Kantons Zürich,2P.385/1996, S. 7/8). [...]

5. c) Die

Funktion "Sozialarbeiter" wurde als Schlüsselstel­le S 69 mit dem

Stelleninhaber M., Strafanstalt Oberschön­grün bewertet und eingestuft. Dies

erfolgte durch die Pro­jektgremien für soziale/medizinische Funktionen. Die

Schlüs­selstelle wurde wie folgt bewertet:

K1 3.0 135.0

Arbeitswertpunkte

K2 2.5

103.0 AWP

K3 2.5

79.0 AWP

K4 3.5

42.0 AWP

K5 0.5

2.5 AWP

K6 1.5

8.5 AWP

Total 370.0

AWP

370

Arbeitswertpunkte entsprechen Lohnklasse 17. Die Sozial­arbeiter wurden entsprechend

der Erkenntnisse aus der ver­einfachten Funktionsanalyse in die Lohnklassen 15

- 17 ein­gereiht, was der Kantonsrat mit einem Minusklassenentscheid in

Lohnklasse (im Folgenden: LK) 14 - 16 korrigierte.

6. Die Klägerin

beanstandet den kantonsrätlichen Minus­klassenentscheid. Im Verhältnis zu

Vergleichsfunktionen sei die Bewertung der Schlüsselstelle Sozialarbeiter

willkür­lich erfolgt. Ausserdem sei sie im Verhältnis zur Schlüssel­stelle zwei

Lohnklassen tiefer - in Lohnklasse 14 - einge­reiht worden, was das

Rechtsgleichheitsgebot verletze.

Ob die

Arbeitswertigkeit der Funktion Sozialarbeiter im Ambulatorium PDKS im Verhältnis

zum Sozialarbeiter Straf­anstalt Oberschöngrün und zu weiteren

Vergleichsfunktionen vom Beklagten rechtsgleich behandelt wurde, ist durch ein

Arbeitsbewertungsverfahren zu überprüfen. Das im Beweisver­fahren vom Gericht

eingeholte Gutachten verglich die Schlüsselstelle Sozialarbei­ter Oberschöngrün

(S 69, LK 16) mit dem Techniker Amt für Verkehr und Tiefbau, Chef

Brückenunterhalt (T 109, LK 18), dem Zivilschutzinstruktor (T 38, LK 17) und

dem MFK-Sachver­ständigen (T 37, LK 17) und nahmen gestützt auf diese Er­kenntnisse

eine Einreihung der Funktion Sozialarbeiterin Am­bulatorium PDKS vor. Bei der

Einschätzung der Funktionen be­wegten sich die Experten innerhalb des von der

BERESO ver­wendeten Systems der vereinfachten Funktionsanalyse VFA. Das Gutachten

äussert sich nicht nur zu allfälligen ge­schlechtsdiskriminierenden Aspekten

bei der Einreihung des vermeintlichen Frauenberufs Sozialarbeiterin, welche im

vor­liegenden Verfahren nicht mehr von Belang sind. Abgesehen davon untersucht

es die Bewertung der Funktion Sozialarbei­ter Oberschöngrün in den Kriterien K1

bis K6 im Vergleich zu den vorgängig erwähnten Schlüsselstellen und positio­niert

die Sozialarbeiterin Ambulatorium PDKS. Für die Beantwortung der Frage, ob die

klagen­de Sozialarbeiterin Ambulatorium PDKS von der Wertigkeit ih­rer Arbeit

her im Rahmen des dem Gesetzgeber zustehenden Er­messens eingereiht wurde oder

nicht, kann das im Beweisver­fahren vom Gericht eingeholte Gutachten beigezogen

werden.

13.

Zusammenfassend liegen folgende Stufenwerte unter Wahrung der Rechtsgleichheit

im Rahmen des dem kantonalen Gesetzgeber zustehenden Ermessens:

K1 3.0 135.0

Arbeitswertpunkte

K2 2.5

103.0 AWP

K3 2.0

57.5 AWP

K4 3.0

36.0 AWP

K5 0.5

2.5 AWP

K6 1.0

5.0 AWP

Total 339.0

AWP

339.0

Arbeitswertpunkte liegen im obersten Bereich der Lohn­klasse 15; ab 339.2 Arbeitswertpunkten

gilt Lohnklasse 16, die um Haaresbreite verfehlt wird. [...]

14. a) Die

Gewichtung der arbeitswissenschaftlichen Er­kenntnisse unter dem Aspekt des

Ermessensspielraumes, der dem kantonalen Gesetzgeber bei der Festlegung der

Löhne zu­gestanden wird, hat gezeigt, dass mit Einreihung der Funkti­on

Sozialarbeiterin Ambulatorium PDKS in Lohnklasse 15 die Rechtsgleichheit im

Verhältnis zu den Vergleichsfunktionen MFK-Sachverständiger,

Zivilschutzinstruktor und Techniker gewahrt wird. Diese Einreihung steht im

Einklang mit den Er­gebnissen der VFA, welche die Sozialarbeiterfunktionen als

Funktionskette in den Lohnklassen 15 bis 17 ansiedelte. Der Regierungsrat

gestand der Klägerin die vorgängig ermittelten 339 AWP bzw. Lohnklasse 15 zu,

berief sich aber auf den vom Parlament gefällten Mi­nusklassenentscheid, der

zur Einreihung der Klägerin in Lohnklasse 14 geführt hatte bzw. die Funktionskette

Sozial­betreuer I in den Lohnklassen 14 bis 16 positionierte. Zu prüfen bleibt

somit, inwiefern im vorliegenden Fall der Mi­nusklassenentscheid vor der

Rechtsgleichheit Stand hält.

b) Das Instrument des Minusklassenentscheides

wird im Schlussbericht über die kantonale Besoldungsrevision (BE­RESO-Schlussbericht)

erläutert. Ausgangspunkt ist die Überlegung, dass im Rahmen der VFA die

Arbeitswerte nie absolut und punktuell richtig sein konnten

(BERESO-Schlussbericht, S. 22). Gewisse Zuordnungsentscheide wollte der

Gesetzgeber daher im Licht ganzheitlicher und übergeordneter Gesichtspunkte mit

Hilfe von Streubereichs- sowie Plus-Minus-Klassentscheiden korrigieren. Mit

letzte­rem sollte es möglich sein, "bei der Einreihung einer Funk­tion in

Berücksichtigung ganzheitlicher, übergeordneter Ge­sichtspunkte vom Arbeitswert

um eine Klasse nach oben bezie­hungsweise nach unten abzuweichen"

(BERESO-Schlussbericht, S. 22). Die ursprüngliche Handhabung dieses Instru­ments

geht aus dem Projektgruppenprotokoll hervor: so wurde der Primarlehrer entgegen

den Ar­beitswerten eine Lohnklasse nach unten korrigiert, weil zwi­schen

Bezirkslehrer und Primarlehrer noch der Sekundarleh­rer platziert werden

musste. Der Polizist wurde einem Minus­klassenentscheid unterworfen, weil die

hierarchische Struk­tur des Polizeikorps verlangte, dass die Dienstgrade Poli­zist

und Korporal nicht in der selben Lohnklasse sind. Der Minusklassenentscheid bei

der Datatypistin wurde damit be­gründet, dass das Aufgabengebiet der Funktion

zu qualifi­ziert dargestellt wurde. Aus Sicht der Projekt­leitung wurde bei der

VFA keine falsche Einreihung vorgenom­men. Sie stellte fest, dass diese

Funktionen in den Kriteri­en K3 bis K6 hohe Merkmalswerte aufweisen und

mutmasste, dass in Kombination mit den angemessenen Einstufungen in den

Kriterien K1 und K2 tendenziell eine zu hohe Einstufung resultiere, die mit

einem Minusklassenentscheid korrigiert werden sollte. Die Projektleitung

vertrat die Auffassung, dass der gesamte Pflegebereich um eine Lohnklasse nach

unten versetzt werden müsste, während die Funktionsketten Sozialbetreuer I und

II sowie die Ärztefunktionen belassen werden sollten. Die Pro­jektgruppe

äusserte sich gegen einen Minusklassenentscheid beim Pflegepersonal. Sie

akzeptierte die Möglichkeit des Mi­nusklassenentscheides im Rahmen der VFA zur

Korrektur von störenden Einreihungsergebnissen im Einzelfall, erachtete jedoch

einen Minusklassenentscheid für eine ganze Personal­kategorie als

problematisch.

Der

Regierungsrat hatte dem Kantonsrat für die Funkti­onskette Sozialbetreuer I die

Lohnklassen 15 bis 17 vorge­schlagen. Die Finanzkommission ging 1994 die

BERESO-Vorlage bereits in der Eintretensdebatte unter dem Aspekt der Ko­stenreduktion

an. So wurde auch ein Minusklassenentscheid im Pflegebereich thematisiert,

wobei in zahlreichen Voten zudem Marktüberlegungen herangezogen wurden. Die

durch die VFA ermittelten Löhne des Pflegebereiches wurden im inter­kantonalen

Vergleich als zu hoch bewertet, man setze sich damit besoldungsmässig an die

gesamtschweizerische Spitze. Dies liess insbesondere für die Spitäler

umliegender Kanto­ne Rekrutierungsprobleme befürchten (Protokoll der Finanz­kommission,

25.4.1994, S. 224 f.; 24.5.1994, S. 234 ff.). Am 24.5.1994 traf die

Finanzkommission einen Minusklassen­entscheid für soziale und medizinische

Funktionen. An der Sitzung vom 8.6.1994 wurde einmal mehr betont, dass die

sozialen und medizinischen Berufe im inter­kantonalen Vergleich trotz Minusklassenentscheid

gut ent­löhnt seien (Protokoll der Finanzkommission, 8.6.1994, S. 258 f.).

Zudem wurde ausdrücklich festgehalten, dass die Funktionen Sozialbetreuer im

Minusklassenentscheid für sozi­ale und medizinische Funktionen enthalten seien

(Protokoll S. 262). Am 3.5.1995 traf die Finanzkommission des Kantons­rates

einen Minusklassenentscheid für die Funktionsketten Sozialbetreuer I und II und

positionierte diese in den Lohn­klassen 14 bis 16 bzw. 12 bis 14 (Protokoll der

Finanzkom­mission, 26.4.1995/3.5.1995,S. 557). Der Entscheid knüpfte beim

FIKO-Antrag vom 8.6.1994 an. Der Kantonsrat folgte die­sem Entscheid.

c) Das

Bundesgericht äusserte sich bis anhin nur im Zu­sammenhang mit Geschlechtsdiskriminierung

zum Thema Minus­klassenentscheid. So bemerkte es im Entscheid 124 II 529 ff.,

der ebenfalls eine Solothurner Sozialarbeiterin be­traf, es könne nicht ausgeschlossen

werden, dass der Mi­nusklassenentscheid bei den Sozialbetreuern eine Diskrimi­nierung

aufgrund des Geschlechts darstelle. In BGE 125 I 71 rügten die Berner

Krankenschwestern, dass sie entgegen dem Ergebnis der analytischen Arbeitsbewertung

zwei Lohnklassen tiefer eingereiht worden seien; der Berner Regierungsrat hatte

sich auf eine Ausbildungsdifferenz im Verhältnis zur Schlüsselstelle sowie die

deutlich tiefere Besoldung der Krankenschwestern in anderen Kantonen berufen.

Das Bundesge­richt befand, dass es einem Kanton nicht verwehrt sei, sein

Lohnsystem auf einen grösseren Markt auszurichten und die dort bezahlten

Gehälter mitzuberücksichtigen, soweit er da­mit nicht einen typischen

Frauenberuf in sachlich ungerecht­fertigter Weise und in Abweichung von der

Arbeitsplatzbewer­tung deutlich unterbezahle (BGE 125 I S. 83). Einen Mi­nusklassenentscheid

gegenüber den Schwyzer Kindergärtnerin­nen schützte das Bundesgericht mit dem

Hinweis, dass bei der analytischen Arbeitsbewertung das gegenüber den Primar­lehrern

geringere Arbeitspensum nicht berücksichtigt worden sei und dieser sachliche

Grund eine tiefere Einreihung zu rechtfertigen vermöge (Pra 2000, S. 344).

Zusammenfassend

ist aus Sicht des Bundesgerichts ein Mi­nusklassenentscheid statthaft, wenn er

sich auf sachliche Gründe stützt, wobei es auch Marktüberlegungen als sachli­chen

Grund gelten lässt.

d) Aus den Akten

geht hervor, dass sowohl im eigentli­chen Pflegebereich als auch bezüglich der

Funktionen Sozial­betreuer I und Sozialbetreuer II nicht nur Sparbemühungen,

sondern auch Arbeitsmarktüberlegungen den Minusklassenent­scheid hervorgerufen

haben. Die Finanzkommission nahm immer wieder auf den interkantonalen Vergleich

Bezug. Sie konnte sich dabei insbesondere auf die Unterlage "BERESO,

Lohnver­gleiche mit anderen Kantonen" vom 1.5.1995 stützen. Darin wurden

für die Schlüsselstellen Lohnminimum und -maximum nach BERESO dem

durchschnittlichen Minimum und Maximum der Vergleichskantone gegenübergestellt

und die Abweichungen der BERESO in Prozent ermittelt. Die Vergleichszahlen ent­sprechen

dem Stand 1993. Während die meisten Funktionen so­wohl bezüglich Minimum als

auch Maximum unter dem Durch­schnitt der Vergleichskantone lagen, wurde dieses

von auf­fallend vielen medizinischen und sozialen Funktionen über­troffen. So

beispielsweise auch von der Funktion Sozialar­beiter (S 69), die bei einer

Einreihung in LK 17 vom durch­schnittlichen Minimum um 1.51 %, vom Maximum um

10.01 % nach oben abwich. Die von der Klägerin zum Vergleich heran­gezogenen

Funktionen verzeichnen - mit einer Ausnahme - ge­ringere Abweichungen: der

Techniker (T 109, LK 18) liegt mit dem Minimum 0.62 % unter dem Durchschnitt,

mit dem Maxi­mum 4.33 % darüber, der Zivilschutzinstruktor (T 38, LK 17) mit

dem Minimum 4.72 % unter dem Durchschnitt, mit dem Maxi­mum 2.37 % darüber. Die

Ausnahme bildet die Funktion MFK-Sachverständiger (T 37, LK 17), deren Minimum

3.22 % und de­ren Maximum gar 11.34 % über dem Durchschnitt liegt.

Einem Kanton ist

es laut Bundesgericht nicht verwehrt, sein Lohnsystem auf einen grösseren Markt

auszurichten und die dort bezahlten Gehälter mitzuberücksichtigen. Im vorlie­genden

Fall ist der Staat von einem arbeitsanalytischen Er­gebnis eine Lohnklasse nach

unten abgewichen, um die Löhne im Bereich Sozialarbeit schweizerischem Durchschnitt

anzu­passen. Für die gemäss VFA in LK 17 eingereihte Schlüssel­stelle Sozialarbeiter

Oberschöngrün bedeutete diese Rückstu­fung in LK 16 - 4.9 % Lohn, für die klagende

Sozialarbeite­rin Ambulatorium PDKS (LK 15 nach LK 14) - 4.8% Lohn. Im Licht

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die Berück­sichtigung des Marktes

und die Ausrichtung nach schweizeri­schen Durchschnittsgehältern als sachlicher

Grund zu gel­ten. Damit ist das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 nBV

nicht verletzt, wenn die Funktion der Klägerin einem Mi­nusklassenentscheid

unterworfen wurde.

Verwaltungsgericht,

Urteil vom 02.05.2001 (VWBES.1997.429)