VWBES.2001.133
Unentgeltliche Rechtspflege
2. Juli 2001Deutsch7 min
Source so.ch
SOG 2001 Nr. 28
§ 36bis VRG. Unentgeltliche
Rechtspflege. Bei Beschwerden an den Regierungsrat entscheidet das
instruierende Departement im Rahmen der Prozessleitung auch über Gesuche um
unentgeltliche Rechtspflege. Ablehnende Entscheide sind beim Regierungsrat
anfechtbar.
Sachverhalt (gekürzt):
Im Rahmen eines Verfahrens um Wiedererteilung der
Niederlassungsbewilligung zog die Gesuchstellerin einen ablehnenden Entscheid
des Departementes des Innern an den Regierungsrat weiter und verlangte u.a. die
Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. Das mit der Instruktion befasste
Volkswirtschaftsdepartement wies das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege
wegen Aussichtslosigkeit ab und setzte Frist zur Bezahlung eines
Kostenvorschusses unter Androhung des Nichteintretens im Unterlassungsfall. Als
Rechtsmittel gegen diesen Entscheid wurde die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
eröffnet. Das Verwaltungsgericht tritt auf die Beschwerde gegen die
Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege mangels Zuständigkeit nicht ein
und überweist das Rechtsmittel an den zuständigen Regierungsrat.
2. Das Volkswirtschaftsdepartement führt in seiner
Stellungnahme die in der Rechtsmittelbelehrung eröffnete Beschwerde an das
Verwaltungsgericht auf § 49 lit. b des Gesetzes über die Gerichtsorganisation
(GO, BGS 125.12) zurück, wonach das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen
Verfügungen und Entscheide der Departemente beurteilt. Als Zuständigkeitsnorm
komme indes auch § 36bis des Gesetzes über den Rechtsschutz in
Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11) in Frage.
Nach § 36bis Abs. 1 VRG stellt im Beschwerdeverfahren vor dem
Regierungsrat das instruierende Departement Antrag und übt bis zum Entscheid
die dem Regierungsrat zustehenden Befugnisse aus. Dieses Departement schreibt
das Verfahren ab, wenn die Beschwerde zurückgezogen wird; es entscheidet in
diesem Fall über Kosten und Parteientschädigung. Gemäss Abs. 2 beurteilt der
Regierungsrat Beschwerden gegen Verfügungen des instruierenden Departementes
nach Abs. 1. Das Volkswirtschaftsdepartement geht in seiner Stellungnahme davon
aus, Abs. 2 beziehe sich lediglich auf die in Abs. 1 genannten Abschreibungsverfügungen.
3. Zur Beurteilung der Hauptsache - Beschwerdeentscheid über
die Wiedererteilung einer Niederlassungsbewilligung bzw. Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung - ist unbestrittenermassen der Regierungsrat zuständig.
Nach § 37 i.V.m. § 76 VRG gelangen im Verwaltungsbeschwerdeverfahren
hinsichtlich der unentgeltlichen Rechtspflege und des unentgeltlichen
Rechtsbeistandes die Bestimmungen der Zivilprozessordnung (ZPO, BGS 221.1)
sinngemäss zur Anwendung. Nach § 107 Abs. 1 ZPO entscheidet über ein
entsprechendes Gesuch das zuständige Gericht, während der Prozesseinleitung der
Instruktionsrichter.
Im Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat weist die
Staatskanzlei die Beschwerde einem Departement zur Instruktion zu, im
vorliegenden Fall dem Volkswirtschaftsdepartement. Das instruierende
Departement hat dem Regierungsrat als Kollegialbehörde einen Antrag zu
unterbreiten und „übt bis zum Entscheid die dem Regierungsrat als
Beschwerdeinstanz zustehenden Befugnisse aus“ (Art. 36bis Abs. 1 VRG).
Das Instruktionsverfahren ist Teil des
Rechtsmittelverfahrens und hat zum Ziel, den Prozess von der Rechtshängigkeit
zur Entscheidung zu führen. Mittel des Instruktionsverfahrens sind die
prozessleitenden Verfügungen sowie vorsorgliche Massnahmen (Michael Merker:
Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz
über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1998, S. 509 f.). [...]
Prozessleitende Anordnungen sind in der Regel nicht
gesondert anfechtbar, da der Abschluss des Verfahrens sonst ungebührlich
verzögert würde. Das Bundesgericht verlangt als Voraussetzung für die Anfechtbarkeit
von Zwischenentscheiden im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, dass sie für
den Betroffenen einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge haben; der
Nachteil muss rechtlicher Natur und aktuell sein. Wird einem Gesuchsteller die
unentgeltliche Rechtspflege verweigert, so trifft dies zu. Die Verweigerung der
unentgeltlichen Rechtspflege ist daher eine selbständig anfechtbare
prozessleitende Verfügung (Michael Merker, a.a.O., S. 512). Als
Rechtsmittelinstanz kommen gestützt auf § 36bis VRG der
Regierungsrat oder - gestützt auf § 49 lit. b GO - das Verwaltungsgericht in
Frage.
4. a) Für die Auslegung einer Norm ist zunächst auf den
Wortlaut der Bestimmung abzustellen. Ist der Text nicht ganz klar und sind
verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite
gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente; dabei kommt es
namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zu Grunde liegenden
Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (Rhinow /
Krähenmann: Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel 1990, N 20, S. 56
f.). Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen
aber als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 125 II 192/196). Vom
Wortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen,
dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können
sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn und Zweck der Norm oder aus dem
Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben (BGE 125 II 403 f.; 125
II 113/117).
§ 36bis Abs. 1 Satz 1 VRG überträgt dem
instruierenden Departement „bis zum Entscheid die dem Regierungsrat als
Beschwerdeinstanz zustehenden Befugnisse“ und somit die Pflicht und das Recht
zum Erlass prozessleitender Verfügungen, worunter auch die Erteilung bzw.
Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege fällt. Gemäss Abs. 1 Satz 2
schreibt das instruierende Departement „das Verfahren ab, wenn die Beschwerde
zurückgezogen wird; es entscheidet in diesem Fall über Kosten und Parteientschädigung“.
Das instruierende Departement erhält damit die Kompetenz zum Erlass eines
prozesserledigenden Entscheides, welcher das Verfahren in der betreffenden
Instanz beendigt, ohne sich wie ein Sachurteil materiell mit der Angelegenheit
befasst zu haben (Adrian Staehelin / Thomas Sutter, a.a.O., S. 229 f.).
Laut Abs. 2 entscheidet der Regierungsrat „Beschwerden gegen
Verfügungen des instruierenden Departementes nach Absatz 1“. Absatz 1
beinhaltet die Kompetenz zum Erlass prozessleitender und - im Fall eines
Beschwerderückzuges - prozesserledigender Verfügungen. Dass lediglich die
prozesserledigenden Verfügungen mit Beschwerde beim Regierungsrat angefochten
werden könnten, lässt sich dem Wortlaut von § 36bis VRG nicht
entnehmen. Vielmehr hätte in diesem Fall das Beschwerderecht auf Verfügungen
des instruierenden Departementes nach Absatz 1 Satz 2 beschränkt werden müssen.
b) Den Materialien zu § 36bis VRG lassen sich
keine Anhaltspunkte über die Absichten des Gesetzgebers entnehmen. Gemäss
Botschaft und Entwurf des Regierungsrates (RRB 1748/1998) sollte mit der
Bestimmung eine bestehende Gesetzeslücke geschlossen und die bisherige Praxis
auf eine gesetzliche Grundlage gestellt werden. Formaljuristisch hätte in Beschwerdeverfahren
vor dem Regierungsrat dieser bei Rückzug der Beschwerde auch den
Abschreibungsbeschluss fassen müssen. Um den Regierungsrat zu entlasten,
entschieden seit Jahren die instruierenden Departemente über die Abschreibung
von Beschwerden. Die entsprechenden Verfügungen wurden den Beschwerdeführern
schriftlich und mit dem Rechtsmittel der Beschwerde an den Regierungsrat
eröffnet (Botschaft, S. 20). In der parlamentarischen Beratung wurde die
Bestimmung nicht thematisiert (KRV 1998, November 1998, S. 430 und 505).
c) Der Wortlaut von § 36bis VRG ist an sich klar.
Mit Beschwerde beim Regierungsrat angefochten werden können die aus Abs. 1
hervorgehenden Verfügungen, nämlich die prozessleitenden und soweit es eine
Abschreibung wegen Beschwerderückzugs betrifft, auch die prozesserledigenden.
Inwiefern damit für jede Art der prozessleitenden Verfügungen eine
Beschwerdemöglichkeit geschaffen wurde, kann im vorliegenden Fall offen
bleiben, da die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege eine selbständig
anfechtbare prozessleitende Verfügung ist. Nachdem sich aus dem Zweck der Norm,
sprachlichen Wertungen der gewählten Formulierung, der Entstehungsgeschichte
und dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen keine zusätzlichen Erkenntnisse
gewinnen lassen, ist vom Wortlaut auszugehen.
d) Zusammenfassend ist die Verweigerung der unentgeltlichen
Rechtspflege oder des unentgeltlichen Rechtsbeistandes eine selbständig
anfechtbare prozessleitende Verfügung. Wird sie im Beschwerdeverfahren vor dem
Regierungsrat vom instruierenden Departement erlassen, so ist diese Verfügung
gemäss § 36bis Abs. 2 VRG mit Beschwerde beim Regierungsrat
anfechtbar. § 36bis Abs. 2 VRG geht § 49 lit. b GO als lex specialis
vor.
Eine auch vom Wortlaut her nahezu identische Lösung findet
sich im Übrigen im Verwaltungsverfahrensrecht des Kantons Bern (Art. 70 Abs. 2
und 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern).
Merkli/Aeschlimann/Herzog führen dazu aus, dass mit Ausnahme der
Entscheidkompetenz der beauftragten Direktion alle Befugnisse des
Regierungsrates zustehen, insbesondere der Erlass aller erforderlichen
Zwischenverfügungen. Für die selbständig anfechtbaren Zwischenverfügungen, zu
denen die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege gehört, ist ein besonderer
Rechtsmittelweg vorgesehen: sie können ausnahmsweise bei der Gesamtbehörde, dem
Regierungsrat, angefochten werden (Thomas Merkli / Arthur Aeschlimann / Ruth
Herzog: Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern,
N 6 ff. zu Art. 70, S. 485 f.).
5. Nachdem sich erwiesen hat, dass das Verwaltungsgericht
zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde nicht zuständig ist, wird auf das
Rechtsmittel nicht eingetreten. Aus der falschen Rechtsmittelbelehrung soll der
Beschwerdeführerin kein Nachteil erwachsen (Rhinow / Krähenmann, a.a.O., Nr. 86
Sachverhalt
S. 539). Stellt eine Behörde fest, dass sie nicht zuständig ist, so überweist
sie die Angelegenheit der zuständigen Behörde (§ 6 VRG). Daher ist die
Erwägungen
vorliegende Beschwerde zuständigkeitshalber an den Regierungsrat
weiterzuleiten.
Verwaltungsgericht; Urteil vom 02. Juli 2001 (VWBES.2001.133)