Zulassung als Leistungserbringer

SOG 2003 Nr. 31

§ 12 Abs. 1 VRG. Verbandsbeschwerde. Legitimation

eines Berufsverbandes für die Anfechtung der Zulassung eines konkurrierenden

Leistungserbringers als Augenarzt.

Sachverhalt

Das Departement des

Innern erteilte Dr. med. R. die Zulassung zur Tätigkeit zu Lasten der

obligatorischen Krankenpflege als Arzt im Kanton Solothurn. Der bisherige

Inhaber einer Praxis sei verstorben und die Angehörigen hätten auf die

Zulassung zu Gunsten des Nachfolgers verzichtet. Die Gesellschaft der Ärztinnen

und Ärzte des Kantons Solothurn (GAeSO) erhob dagegen Beschwerde beim

Verwaltungsgericht mit den Begehren, es sei zu prüfen, ob die

Zulassungsverfügung rechtens sei. Zur Begründung wird hauptsächlich geltend

gemacht, die Praxis sei infolge Todesfalls verwaist gewesen. Die

"Übernahme" der Praxis sei 15 Monate nach deren Stilllegung erfolgt.

Die Vorschriften der Vollzugsverordnung über die Einschränkung der Zulassung

von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung seien nicht eingehalten worden. Das fragliche Gebiet

sei mit ophthalmochirurgischen Augenärzten überversorgt. Die Kunden der

aufgegebenen Praxis könnten durch die übrigen Praxen versorgt werden. Jede

Praxiseröffnung löse einen Kostenschub aus. Das Verwaltungsgericht tritt auf

die Beschwerde nicht ein.

Erwägungen

2.

Zur Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist

nach solothurnischem Recht legitimiert, wer durch eine Verfügung oder einen

Entscheid berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder

Änderung hat (§ 12 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11). Die

solothurnische Beschwerdelegitimation wurde durch § 36 des Gesetzes über die

Delegation von Verwaltungsbefugnissen vom (DelG, BGS 122.131) grundlegend

überarbeitet und den bundesrechtlichen Legitimationsbestimmungen angepasst. Die

kantonale Vorschrift lautet denn auch gleich wie Art. 103 lit. a OG (SR

173.

), der die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das

Bundesgericht regelt. Gerade für Fälle, wo Bundesrecht neben kantonalem Recht

zur Anwendung kommt, wollte man keine heiklen und unzweckmässigen

Abgrenzungsprobleme schaffen. Das Verwaltungsgericht interpretiert die kantonale

Bestimmung zur Beschwerdebefugnis nicht anders als das Bundesgericht die entsprechende

bundesrechtliche Vorschrift auslegt (SOG 1995, Nr. 23). Überdies hat das

kantonale Recht nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts den gemäss Art. 103

lit. a und c OG Beschwerdeberechtigten ohnehin dieselben Parteirechte zu gewähren

wie das Bundesrecht, was nun auch Art. 98a Abs. 3 OG ausdrücklich verlangt (BGE

120.

Ib 385). Es ist deshalb im Lichte der Praxis des Bundesgerichts zu Art. 103

lit. a OG zu prüfen, ob auf die vorliegende Beschwerde eingetreten werden kann.

3.

a) Als schutzwürdig im Sinne von Art. 103 lit. a OG gilt

jedes praktische oder rechtliche Interesse, welches eine von der Verfügung

betroffene Person an deren Änderung oder Aufhebung geltend machen kann. Das

schutzwürdige Interesse besteht somit im praktischen Nutzen, den die

Gutheissung der Beschwerde dem Betroffenen verschaffen würde, oder - anders

ausgedrückt - im Umstand, einen Nachteil wirtschaftlicher, ideeller,

materieller oder anderweitiger Natur zu vermeiden, welchen der angefochtene

Entscheid mit sich bringen würde. Das rechtliche oder auch bloss tatsächliche

Interesse braucht somit mit dem Interesse, das durch die als verletzt

bezeichnete Norm geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin wird

verlangt, dass der Beschwerdeführer durch die angefochtene Verfügung stärker

als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen

Beziehung zur Streitsache steht. Diesem Erfordernis kommt dann eine ganz

besondere Bedeutung zu, wenn nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn,

sondern ein Dritter den Entscheid anficht (BGE 124 II 504 f.).

b) Verbände sind sowohl als Verfügungsadressaten und

betroffene Dritte wie auch im Interesse ihrer Mitglieder zur

Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (BGE 119 IB 374 ). Das Beschwerderecht von (privaten)

Verbänden beurteilt sich grundsätzlich nach den oben dargelegten Regeln (BGE 106 V 188). Die

GAeSO ist nicht Verfügungsadressatin und als Verband nicht besonders betroffen.

Da es dem Verband an einem eigenen schutzwürdigen Interesse fehlt, ist er unter

Umständen trotzdem zur Beschwerdeerhebung befugt, nämlich wenn er als

juristische Person konstituiert ist, nach den Statuten die in Frage stehenden

Interessen der Mitglieder zu vertreten hat und wenn deren Mehrheit oder doch

eine Grosszahl von ihnen selbst zur Einreichung einer Beschwerde legitimiert

wäre (sog. "egoistische Verbandsbeschwerde"; vgl. Isabelle Häner: Die

Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, S. 361

ff.). Die durch den beschwerdeführenden Verband vertretenen Ärzte müssten also

durch die angefochtene Verfügung stärker als jedermann betroffen sein und in

einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen.

c) Ein Dritter ist nach der bundesgerichtlichen Praxis (BGE

127.

II 264, BGE 125 I 7)) neben dem Verfügungsadressaten dann zur Beschwerde

legitimiert, wenn er durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann

betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten Beziehung zur

Streitsache steht und selber unmittelbar einen rechtlichen oder faktischen

Nachteil erleidet. Konkurrenten eines Bewilligungsempfängers sind nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht schon aufgrund der blossen

Befürchtung, einer verstärkten Konkurrenz ausgesetzt zu sein, zur Beschwerde

legitimiert. Nicht jedes beliebige

wirtschaftliche Interesse vermag die Beziehungsnähe zu begründen. Die blosse

Befürchtung, verstärkter Konkurrenz ausgesetzt zu sein, legitimiert nicht zur

Beschwerde (BGE 109 Ib 202). Mögliche negative Folgen einer Verfügung für die

Marktentwicklung verschaffen keine spezifische Beziehungsnähe (BGE 123 II 383).

Diese Art des Berührtseins liegt vielmehr im Prinzip des freien

Wettbewerbs und schafft keine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe. Ein

schutzwürdiges Interesse kann aber vorliegen für Konkurrenten in

Wirtschaftszweigen, die durch wirtschaftspolitische oder sonstige spezielle

Regelungen (z.B. Kontingentierung) in eine besondere Beziehungsnähe

untereinander versetzt werden. Ferner ist ein Konkurrent zur Beschwerde

legitimiert, soweit er geltend macht, andere Konkurrenten würden privilegiert

behandelt. Von diesen Grundsätzen ausgehend erachtete es das Bundesgericht in

BGE 125 I 7 nicht als willkürlich, einem Apotheker die Legitimation zur

Anfechtung der einem Dritten erteilten (Polizei) Bewilligung zum Betrieb einer

Versandapotheke abzusprechen.

d) Der blosse Umstand, dass einem bereits bestehenden

Unternehmen durch die (polizeirechtliche) Bewilligung eines Konkurrenzbetriebes

faktische Nachteile erwachsen können, verschafft in der Regel noch keine

Legitimation zur Konkurrentenbeschwerde (BGE 125 I 9). Es bedarf hierfür einer spezifischen, qualifizierten Beziehungsnähe etwa

durch eine spezielle wirtschaftsverwaltungsrechtliche Zulassungs- oder

Kontingentierungsordnung, welcher die Konkurrenten gemeinsam unterworfen sind

(BGE 123 II 382). Dies gilt beispielsweise bei wirtschaftsrechtlichen

Ordnungen, welche ausserhalb der Verwaltung stehenden Körperschaften übertragen

worden sind. Die einer derartigen Ordnung unterworfenen Konkurrenten haben ein

besonderes Interesse am richtigen Gesetzesvollzug. Die Drittbeschwerde wurde

beispielsweise bei der Bewilligung einer Apotheke im Bahnhofgebäude gestützt

auf die Eisenbahngesetzgebung zugelassen (BGE 98 Ib 229). Soweit das

Bundesgericht auf Konkurrentenbeschwerden einging, war stets eine von der

einschlägigen gesetzlichen Regelung des Bundesrechts erfasste spezielle

Beziehung zwischen den Konkurrenten vorhanden (Beispiele in BGE 109 Ib 201). Konkurrenten

müssen durch die gesetzliche Ordnung aber in einem weitergehenden Masse erfasst

sein, indem die Zulassung nicht nur von polizeilichen Voraussetzungen, sondern

auch von einer gewissen Bedürfnisprüfung abhängt, womit auf einem Gebiet kein freier

Wettbewerb herrscht.

Die streitige

Bewilligung basiert auf Artikel 55a des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung

(KVG; SR 832.10). Demnach kann der Bundesrat für eine befristete Zeit von bis

zu drei Jahren die Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten

der obligatorischen Krankenpflegeversicherung nach den Artikeln 36–38 von einem

Bedürfnis abhängig machen. Er legt die entsprechenden Kriterien fest. Die

Kantone sowie die Verbände der Leistungserbringer und der Versicherer sind vorher

anzuhören. Die Kantone bestimmen die Leistungserbringer nach Absatz 1. Der

Bundesrat hat die dazugehörige Verordnung über die Einschränkung der Zulassung

von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung (SR 832.103) am 3. Juli 2002 erlassen. Gemäss Art. 5

der Verordnung fallen Leistungserbringer, welche vor der Einschränkung der

Zulassung zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung

in den Kantonen ein Gesuch um eine Berufsausübungsbewilligung nach kantonalem

Recht gestellt haben, nicht unter die Einschränkung gemäss dieser Verordnung.

Gemäss der solothurnischen Vollzugsverordnung über die Einschränkung der

Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung

vom 19.11.2002 (BGS 832.14) gilt der Zulassungsstopp für alle Ärzte oder

Ärztinnen, sofern sie die Voraussetzungen zur selbständigen Berufsausübung vor

dem 3.7.2002 nicht erfüllt haben oder das Zulassungsgesuch nach diesem Datum gestellt

haben oder stellen werden. Unbesehen der festgelegten Höchstzahl kann das

Departement des Innern im begründeten Einzelfall Ausnahmen vom Zulassungsstopp

bewilligen. Als begründeter Einzelfall gilt u.a. die Übernahme einer

bestehenden Praxis.

e) Die dargestellte

Regelung enthält eine spezielle wirtschaftsverwaltungsrechtliche Zulassungs-

oder Kontingentierungsordnung. Es handelt sich folglich um eine wirtschaftspolitische

Ordnung des Marktes, wie sie z.B. bei Kontingenten gegeben ist. Die dargelegten

Beschränkungen schaffen folglich eine spezielle Beziehungsnähe zwischen

Anbietern, die dem Kontingent unterworfen sind. Im vorliegenden Fall ist aber

von Bedeutung, dass der Zulassungsstopp nur für Ärzte oder Ärztinnen gilt, die

die Voraussetzungen zur selbständigen Berufsausübung erst nach dem 3.7.2002

erfüllt haben oder das Zulassungsgesuch nach diesem Datum gestellt haben oder

stellen werden. Die vorher zugelassenen Ärzte unterstehen keiner

Kontingentierung, d.h. die in der GAeSO organisierten niedergelassenen Ärzte

sind vom Zulassungsstopp gemäss Artikel 55a des KVG nicht betroffen. Die

Kontingentierung bewirkt eine besondere Beziehungsnähe unter Ärztinnen und

Ärzten, die dem Kontingent unterstehen. Es

fehlt den in der GAeSO organisierten Ärztinnen und Ärzten an der spezifischen

Beziehungsnähe zum Streitgegenstand. Da den einzelnen Mitgliedern des Verbandes

die notwendige Beziehungsnähe zum Streitgegenstand fehlt, kann auch der Verband

nicht zur Beschwerde zugelassen werden.

Soweit sich die von der

Beschwerdeführerin Vertretenen durch ihr Eingreifen in das vorliegende

Verfahren einen direkten Nutzen versprechen, kann dieser vor allem darin

bestehen, einen Konkurrenten auszuschalten. Wenn ihre Beschwerde Erfolg hätte,

würde eine Geschäftseröffnung verhindert und dadurch möglicherweise die

Stellung der Beschwerdeführer auf dem Markt verbessert. Die blosse Befürchtung

aber, verstärkter Konkurrenz ausgesetzt zu sein, legitimiert nicht zur

Beschwerde. Die für sie im Markt möglicherweise negativen Folgen einer

Verfügung ergeben keine spezifische Beziehungsnähe.

f) Dazu kommt ein Weiteres. Die ophthalmochirurgischen

Augenärzte machen in der GAeSO nur eine Minderheit aus. Die GAeSO vertritt die

Interessen einer Fachgruppe des Verbandes und die Interessen einer Minderheit

ihrer Mitglieder, die der Ophthalmologen, die zum neu zugelassenen Arzt in

Konkurrenz stehen. Auch aus diesen Gründen kann auf die Beschwerde des

Verbandes nicht eingetreten werden.

g) In der Beschwerde

werden auch allgemeine Interessen gesundheitspolitischer Natur vertreten. Die

Beschwerdeführerin wendet sich aus ideellen Gründen gegen die Bewilligung einer

Praxis, die nach ihrer Meinung die Gesundheitskosten erhöht. Um mit dieser

Argumentation zum Verfahren zugelassen zu werden, müsste die Beschwerdeführerin

geltend machen können, sie würde durch die angefochtene Verfügung persönlich

und unmittelbar einen Nachteil erleiden. Denn weder ein mittelbares noch ein

bloss öffentliches Interesse genügt zur Beschwerdelegitimation

(Rhinow/Koller/Kiss: Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des

Bundes, Basel 1996, N 1269). Soweit sie sich für öffentliche Zwecke einsetzt,

fehlt das Erfordernis der "Nützlichkeit" der Beschwerde und damit die

besondere Beziehungsnähe. Die Beschwerdeführerin kann nicht nachweisen, dass

sie oder die von ihr Vertretenen in diesem Punkt mehr als alle anderen Bürger

von der Verfügung betroffen sind.

Verwaltungsgericht;

Urteil vom 14. Mai 2003 (VWBES.2003.88)