Keine Vorwirkung (noch) nicht publizierter Erlasse

SOG 2004 Nr. 31

§ 73 GVG. Einstufung der Feuerwehr. Keine

Verletzung der Gemeindeautonomie. Zwar kommt im Kanton Solothurn keiner

Gesetzessammlung positive oder negative Rechtskraft zu; ein noch nicht

veröffentlichter Erlass darf dennoch nicht angewandt werden. Im demokratischen

Rechtsstaat ist die Publikation unabdingbare Voraussetzung für das

Inkrafttreten gesetzlicher Vorschriften und damit für deren Anwendbarkeit.

Sachverhalt

Für die Bewältigung grösserer Schadenfälle besteht im Kanton

Solothurn eine Stützpunktorganisation. Die Orts- und Betriebsfeuerwehren können

beim zugeteilten Stützpunkt Hilfeleistungen anfordern. Die

Stützpunktorganisation ist im Reglement über die Hilfeleistung durch

Stützpunkt- und Nachbarfeuerwehren vom 12.11.1986 (BGS 618.512) geregelt. Die

Feuerwehr von V. war bisher Stützpunktfeuerwehr. Mit Beschluss vom 10.7.2003

revidierte die Verwaltungskommission der Solothurnischen Gebäudeversicherung

(SGV) dieses Reglement und setzte es auf den 1.7.2003 in Kraft (§ 38 der

Übergangsbestimmungen). V. wird im revidierten Reglement nicht mehr als

Feuerwehrstützpunkt genannt. Das Reglement wurde im Amtsblatt vom 6.2.2004

publiziert. In Anwendung des revidierten Reglementes stufte die Direktion der

SGV die Feuerwehr V. am 25.9.2003 neu ein. Der Status der Feuerwehr V. als

Stützpunktfeuerwehr wurde auf den 1.1.2004 aufgehoben. Diese Verfügung habe

keine negativen Auswirkungen auf das Aufgabengebiet der Feuerwehr V. Die bisher

ausbezahlte Stützpunktentschädigung von gegenwärtig Fr. 7'523.-- pro Jahr

entfalle jedoch ab dem 1.1.2004. Die Einwohnergemeinde V. erhob gegen diese

Verfügung erfolglos Beschwerde bei der Verwaltungskommission der SGV mit dem

Antrag, die Rückstufung sei aufzuheben. Die Einwohnergemeinde V. erhebt

Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde

gut:

Erwägungen

2.

Die Beschwerdeführerin rügt, die angefochtene Verfügung

verletze die Gemeindeautonomie. Nach der Praxis des Bundesgerichts

gewährleistet Art. 50 Abs. 1 BV (Bundesverfassung, SR 101) die

Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Gemäss Art. 45 Abs. 2

SO-KV (Kantonsverfassung, BGS 111.1) erfüllen die Gemeinden im Rahmen von

Verfassung und Gesetz ihre Aufgaben selbständig. Eine Gemeinde ist in einem

Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend

ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und

ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 128 I 3).

Gestützt auf ihre Autonomie kann sich eine Gemeinde dagegen zur Wehr setzen,

dass die kantonalen Behörden bei Anwendung der kommunalen, kantonalen und

bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, gegen das

Willkürverbot verstossen oder, soweit kantonales oder eidgenössisches

Verfassungsrecht in Frage steht, dieses unrichtig auslegen oder anwenden (BGE

128.

I 9; 120 Ia 204).

3.

Der Kanton Solothurn hat das Feuerwehrwesen der SGV

übertragen. Die SGV und die Gemeinden sind mit dem Vollzug der Vorschriften

über die Feuerwehr betraut (§ 70 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung,

Brandverhütung, Feuerwehr und Elementarschadenhilfe, GVG, BGS 618.111). Jede

Gemeinde hat eine Feuerwehr zu organisieren und zu unterhalten. Sie hat für

genügende und zweckdienliche Einrichtungen aufzukommen. Die

Verwaltungskommission der SGV erlässt Richtlinien für Bestände, Ausbildung und

Ausrüstung der Feuerwehren (§ 88 VV GVG, BGS 618.112). Der Regierungsrat ist

befugt, zur Erhöhung der Feuerwehrbereitschaft für mehrere Gemeinden die

Schaffung von Regionalfeuerwehren oder andere Massnahmen anzuordnen und die von

den Gemeinden zu erfüllenden Bedingungen festzulegen (§ 71 GVG). In grösseren

Ortschaften oder beim Vorliegen besonderer Verhältnisse ist ein Pikettdienst

der Feuerwehr zu organisieren, der den raschen Einsatz der hauptsächlichsten

Geräte gewährleistet. Der Feuerwehrinspektor regelt den Umfang und die

Anforderungen an den Pikettdienst. Die Pflicht zur Hilfeleistung der

Feuerwehren in anderen Gemeinden und der Entschädigungsanspruch werden durch

die Verwaltungskommission der SGV geregelt (§ 73 Abs. 3 GVG). Jede Feuerwehr

ist zur Hilfeleistung ausserhalb der Gemeinde verpflichtet. Die

Verwaltungskommission der SGV regelt die gegenseitige Hilfeleistung und die

Entschädigungen (§ 113 VV GVG).

4.

Es ergibt sich aus der Sache selbst, dass eine Gemeinde

die gegenseitige Hilfeleistung zwischen den Gemeinden nicht autonom regeln

kann. Es bedarf einer übergeordneten Organisationsstufe, um die Hilfeleistung

unter den Gemeinden zu regeln. Die Pflicht zur Hilfeleistung der Feuerwehren in

anderen Gemeinden und der Entschädigungsanspruch für diese Leistungen ist denn

auch gemäss Gesetz durch die Verwaltungskommission der SGV zu regeln (§ 73 Abs.

3.

GVG, § 113 VV GVG). Es ist deshalb das kantonale Recht, das den Bereich der

Hilfeleistung abschliessend ordnet. Die Gemeinde wird durch die angefochtene

Verfügung, die in Anwendung der Verordnung über die Hilfeleistung erlassen

wurde, nicht in ihrer Autonomie verletzt.

5.

a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Verordnung

über die Hilfeleistung sei nicht in die Gesetzessammlung aufgenommen worden. Es

sei deshalb festzustellen, dass die Änderung von § 1 lit. a des Reglementes

über die Hilfeleistung hinfällig geworden sei. Diesem Einwand ist Folgendes

entgegenzuhalten: Beim Erlass des Informations- und Datenschutzgesetzes

(InfoDG, BGS 114.1) wurden die §§ 6, 7 und 8 über die positive und negative

Rechtskraft der Gesetzessammlung gemäss dem Gesetz über die Herausgabe einer

bereinigten Sammlung der solothurnischen Erlasse aufgehoben. Auf eine

Zuerkennung von Rechtswirkungen der Gesetzessammlung wurde verzichtet

(Botschaft und Entwurf des Regierungsrates an den Kantonsrat vom 22.8.2000, RRB

Nr. 1653 zum Informations- und Datenschutzgesetz, S. 40). Die Tatsache, dass

das Reglement über die Hilfeleistung durch Stützpunkt- und Nachbarfeuerwehren

(Beschluss der Verwaltungskommission der Solothurnischen Gebäudeversicherung

vom 10.7.2003) nicht in die Gesetzessammlung aufgenommen wurde, hat keinen

Einfluss auf seine Geltung.

b) Die Beschwerdeführerin macht im Weiteren geltend, das

Reglement über die Hilfeleistung sei beim Erlass der angefochtenen Verfügung

noch nicht publiziert gewesen. Es habe deshalb keine Rechtskraft gehabt.

c) Es fällt auf, dass das am 10.7.2003 erlassene Reglement

über die Hilfeleistung durch Stützpunkt- und Nachbarfeuerwehren erst am

6.2.2004

im Amtsblatt publiziert wurde, obwohl es gemäss den

Schlussbestimmungen auf den 1.7.2003 in Kraft zu treten hatte. Es ist jedoch

ein Gebot der Rechtsstaatlichkeit, dass rechtsetzende Erlasse grundsätzlich vor

ihrem Inkrafttreten publiziert werden müssen (BGE 120 Ia 8). Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Publikation eines Erlasses im

demokratischen Rechtsstaat eine unabdingbare Voraussetzung für das

Inkrafttreten von gesetzlichen Vorschriften und damit für ihre Anwendbarkeit.

Gleicher Meinung ist die Rechtslehre (Pierre Tschannen: Staatsrecht der

Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2004, N 30 zu § 28). Die

Publikationspflicht als Voraussetzung für das Inkraftsetzen eines Erlasses

ergibt sich bereits aus Art. 8 der Bundesverfassung. Nach solothurnischem Recht

ist die Publikation der Erlasse in § 4 der Verordnung über die amtliche

Bekanntmachung (BGS 111.321) geregelt. Diese Bestimmung äussert sich jedoch

nicht eindeutig zur Rechtskraft von nicht publizierten Erlassen. Es ist deshalb

auf die zitierte Praxis des Bundesgerichts zurückzugreifen. Die Änderung der

Verordnung über die Hilfeleistung konnte folglich nicht rückwirkend auf den

1.7.2003

in Kraft treten. Das Reglement wurde verspätet im Amtsblatt vom

6.2.2004

publiziert. Es trat mit der Publikation am 6.2.2004 in Kraft.

d) Die Anwendung eines Erlasses vor seiner Publikation ist

grundsätzlich unzulässig. Wird künftiges Recht bereits wie geltendes Recht

angewendet, handelt es sich um eine positive Vorwirkung des Erlasses. Eine

derartige positive Vorwirkung ist aus Gründen der Rechtssicherheit

grundsätzlich unzulässig (Ulrich Häfelin/Georg Müller: Allgemeines

Verwaltungsrecht, Zürich 2002, Rz 347 ff., BGE 129 V 459). Die Feuerwehr V.

gehörte gemäss Reglement über die Hilfeleistung vom 12.11.1986 zu den Stützpunktfeuerwehren.

Mit Beschluss vom 10.7.2003 revidierte die Verwaltungskommission der

Solothurnischen Gebäudeversicherung dieses Reglement und setzte es auf den

1.7.2003

in Kraft. Das Reglement wurde im Amtsblatt vom 6.2.2004 publiziert. V.

wird im revidierten Reglement nicht mehr als Feuerwehrstützpunkt anerkannt. Da

über den neuen Status der Feuerwehr V. bereits vor dem Inkrafttreten des Reglements

verfügt wurde, fehlt dieser Verfügung die gesetzliche Grundlage. Sie ist

nichtig und kann keine Rechtswirkungen entfalten.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 24. Mai 2004 (VWBES.2004.10)