Nutzungsplanung, Landwirtschafts- und Schutzzone

SOG 2006 Nr. 23

Art. 8 BV, Art. 107 SSV. Rechtsgleichheit.

Schutzzone Witi. Es lässt sich nicht begründen, einerseits einer

Modellfluggruppe die Zufahrt zu ihrem seit Jahrzehnten genutzten Flugfeld zu

verbieten, die Strasse aber andererseits für den Zubringerdienst zu Bauernhöfen

mit Direktverkauf und zu grossflächigen Erdbeerfeldern offenzuhalten; dies

zumal der Flugbetrieb das Zugvogelreservat nicht beeinträchtigt.

Sachverhalt

Im Gebiet “Fröscheren”

der Witi in Selzach betreiben drei Vereine, die sich zur Modellfluggruppe

IG Witi zusammengeschlossen haben, einen

Modellflugplatz. Die Witi zwischen Solothurn und Grenchen ist Lebensraum für

Zugvögel, einheimische Brutvögel und Feldhasen. Sie stellt aber auch ein

wichtiges Landwirtschafts- und Naherholungsgebiet dar. Die Grenchner Witi ist

vom Bund zu einem Wasser- und Zugvogelreservat von nationaler Bedeutung erklärt

worden. Das Bau- und Justizdepartement schied die “Kantonale Landwirtschafts-

und Schutzzone Witi Grenchen-Solothurn” (im Folgenden kurz: Schutzzone Witi)

aus. Grundlagen für die Schutzzone Witi bilden ein Schutzzonenplan (SZP) und

die zugehörigen Zonenvorschriften im Schutzzonenreglement (SZR). Der

Regierungsrat genehmigte im Jahre 1994 Schutzzonenplan und Schutzzonenreglement

(RRB Nr. 2782 vom 20. September 1994). Der SZP 1994 sieht Verkehrsbeschränkungen

auf den landwirtschaftlichen Wegen vor. Gemäss § 6 ist das Gebiet für den nicht

landwirtschaftlichen Motorfahrzeugverkehr nur über die im Plan bezeichneten

Strassen und Flurwege zugänglich. Im Nutzungsplan A 1994 blieben einige

Feldwege befahrbar. Die notwendigen Verkehrsbeschränkungen wurden nicht

signalisiert. Während der Vorbereitung der Signalisationsmassnahmen zeigte es

sich, dass sich einzelne Bedürfnisse der Zufahrten seit 1994 geändert hatten.

Im Jahre 2005 wurde deshalb das Verkehrsregime der kantonalen Schutzzone Witi

geändert. Die Änderungen werden im Nutzungsplan A 2005 dargestellt. In der Zeit

vom 18. März bis 20. April 2005 lagen die Akten zur Anpassung der Schutzplanung

öffentlich in den betroffenen Gemeinden Grenchen, Bettlach, Selzach, Bellach

und Solothurn und im kantonalen Amt für Raumplanung auf: Änderungen des

Nutzungsplanes A, Änderungen der Zonenvorschriften, Plan und Listen der

Fahrverbotssignale. In der Liste werden Standort und Wirkungsrichtung der

Fahrverbotssignale dargestellt. Die Signale Se 03, Se 04 und Se 05 regeln die

Zufahrt von Selzach her in das Gebiet des Flugplatzes. Es handelt sich um

Signale vom Typ 2.14 (Verbot für Motorwagen, Motorräder und Motorfahrräder),

teilweise mit Zubringerdienst zum Witihof und Lindenhof und zur ARA. Es werden

Feldwege, die bisher befahrbar hätten sein sollen, mit einem Fahrverbot belegt.

Der Modellfluggruppe wird die Zufahrt auf einer Strecke von ca. 1.3 km zum

Flugfeld verwehrt. Das letzte Stück der Zufahrt zum Flugfeld von ca. 0.3 km ist

weiterhin nur mit landwirtschaftlichen Motorfahrzeugen befahrbar. Die

Modellfluggruppe beschwerte sich erfolglos beim Regierungsrat. Das

Verwaltungsgericht heisst deren Beschwerde gut.

Erwägungen

2.

Im Nutzungsplanverfahren sind alle relevanten Interessen

gegeneinander abzuwägen und insbesondere die Vorschriften über die Bodennutzung

und den Umweltschutz in einer Gesamtschau zu prüfen. Bei der Erarbeitung der

Planungen hat die Planungsbehörde gemäss Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über

die Raumplanung (RPG, SR 700) einen erheblichen Beurteilungsspielraum (Peter

Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2002, S. 80). Der

Regierungsrat ist zuständig für die Prüfung der Pläne auf ihre Recht- und

Zweckmässigkeit sowie auf die Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen. Das

Verwaltungsgericht überprüft Rechts- und Sachverhaltsfragen frei, übt jedoch

keine Ermessenskontrolle aus (§ 52 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG,

BGS 124.11).

3.

a) Das Bau-Departement hat in Anwendung der §§ 68 lit. b

und 69 lit. a und b des Planungs- und Baugesetzes vom 3. Dezember 1978 (PBG,

BGS 711.1) Änderungen der “Kantonalen Landwirtschafts- und Schutzzone Witi

Grenchen-Solothurn” (Schutzzone Witi) ausgeschieden. Der Regierungsrat hat die

Änderungen des Schutzzonenplanes und des Schutzzonenreglementes betreffend die

Schutzzone Witi genehmigt. Genehmigt wurden die Änderung des Nutzungsplanes A,

die Änderungen der Zonenvorschriften und der Plan und die Listen der Fahrverbotssignale.

b) Die Schutzziele der kantonalen Schutzzone Witi sind im

Zweckartikel des SZR umschrieben:

Die offene Ackerlandschaft ist zu erhalten und unter Wahrung

der Existenz der Landwirte eine naturnahe Bewirtschaftung zu fördern.

Der Lebensraum für Tiere und Pflanzen, insbesondere als

Vogelbrutstätte und Hasenkammer von nationaler Bedeutung, ist sicherzustellen

und aufzuwerten; dabei ist der Zustand der Tier- und Pflanzenwelt anzustreben,

wie er am Ende der Sechziger / Anfang der Siebziger Jahre vorherrschte.

Ein Teil der Grenchner Witi ist als Wasser- und

Zugvogelreservat von nationaler Bedeutung zu erhalten (Nutzungsplan B).

Es ist eine naturverträgliche Naherholung zu gewährleisten.

c) Der Modellflugplatz der Beschwerdeführerin liegt im

Gebiet “Fröscheren”, mitten in der Schutzzone Witi. Er liegt ausserhalb des

Wasser- und Zugvogelreservats von nationaler Bedeutung im Gebiet des

Nutzungsplanes A des SZP 1994 und des SZP 1995. Die Zone A ist reserviert für

naturnahe landwirtschaftliche Nutzung mit vernetzten, naturnahen Flächen wie

artenreiches Grün- und Ackerland, niedere Hecken, Bäche, Wassergräben und ihre

Ufer, Hochstamm-Obstbäume etc. (§ 3 SZR). Die Erholungsnutzung ist im Rahmen

des Schutzzweckes gewährleistet. Bauten und bauliche Anlagen zur

Erholungsnutzung sind nicht zulässig, bestehende Einrichtungen dürfen unterhalten

werden (§ 5 SZR).

Der Nutzungsplan macht keine weiteren Aussagen über den

Flugbetrieb und die dazugehörige Flugmatte. Die Vorinstanz hat den Betrieb der

Modellfluganlage nicht in Frage gestellt. Sie scheint von einem Weiterbestehen

auszugehen, macht sie doch geltend, die Betreiber könnten ihre Flugzeuge zum

Flugfeld tragen. Es ist davon auszugehen, dass die seit 1969 betriebene Anlage rechtmässig

ist. Der Betrieb wurde zu einem Zeitpunkt aufgenommen, als das Verlegen eines

Pistenteppichs in einem Feld nicht baubewilligungspflichtig war. Bauten wurden

keine errichtet. Der Pistenteppich als bauliche Anlage, die der

Erholungsnutzung dient, darf folglich unterhalten werden. Dies gilt seit 1994.

Die geänderte Planung schliesst die aktuelle Nutzung der Beschwerdeführerin

nicht aus. Sollte sich die Beschwerde gegen den Schutzzonenplan und das

Schutzzonenreglement richten, so ist sie abzuweisen. Die Einschränkungen für

die Beschwerdeführerin ergeben sich durch den Erlass von Verkehrsmassnahmen.

Diese sind nicht im Planungsverfahren zu beurteilen.

4.

a) Verschlechtert wird die Situation der

Beschwerdeführerin durch Verkehrsmassnahmen gemäss der kantonalen Verordnung

über den Strassenverkehr (VSV, BGS 733.11) in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2–4

des Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01). Die Signalisation der Feldwege

in der Witi ist gemäss dem SZR im dafür vorgesehenen verkehrspolizeilichen

Verfahren sicherzustellen. Die Beschwerdeführerin ist von Fahrverboten

betroffen. Im Plan und in der Liste der Fahrverbotssignale werden Standort und

Wirkungsrichtung der Fahrverbotssignale dargestellt. Die Signale Se 03, Se 04

und Se 05 regeln die Zufahrt von Selzach her in das Gebiet des Flugplatzes. Es

handelt sich um Signale vom Typ 2.14 (Verbot für Motorwagen, Motorräder und

Motorfahrräder), teilweise mit Zubringerdienst zum Witihof und Lindenhof und

zur ARA. Die Fahrverbote nach Art. 3 Abs. 3 SVG werden ergänzt durch Ausnahmen.

Es handelt sich folglich um Teilfahrverbote, eine funktionelle

Verkehrsmassnahme, deren Voraussetzungen sich nach Art. 3 Abs. 4 SVG richten.

Eine solche Beschränkung kann erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner

oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Sicherheit,

die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder

andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Die

gesetzliche Grundlage für die Massnahme ist gegeben.

b) Bisher war der Flugplatz über die im SZP bezeichneten

Strassen und Flurwege zugänglich. Der SZP 1994 enthält einen für Motorfahrzeuge

befahrbaren Weg, der bis nahe an das Flugfeld führt. Da keine Signalisationen

erlassen worden waren, war die Zufahrt zum Flugfeld frei. Der zu befahrende Weg

wird im neuen Plan für den allgemeinen Fahrverkehr geschlossen. Es gilt nun ein

Fahrverbot für Motorfahrzeuge, ausgenommen für Landwirtschaft und

Zubringerdienst bis Witihof und Lindenhof. Im Einspracheverfahren wurden

weitere Ausnahmen zum Fahrverbot geschaffen. Zugelassen werden nun auch

Unterhaltsdienste (Bauten und Anlagen), Rettungsdienste zu Übungszwecken und

die Zufahrt zu den Feldern mit landwirtschaftlichen Direktverkaufsangeboten für

Kunden.

c) Das Gemeinwesen darf mit Verkehrsbeschränkungen gemäss

Art. 3 Abs. 3 und 4 SVG auf den Gemeingebrauch von Strassen und Wegen

einwirken. Es hat dabei verschiedene Grundsätze zu beachten. Die Massnahme muss

zur Erreichung des angestrebten Ziels tauglich sein, das gleiche Ziel darf

nicht auch mit weniger einschneidenden Massnahmen erreichbar sein. Das Gebot

der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die von der Behörde gewählte Massnahme

für das Erreichen des gesetzten Zieles geeignet, notwendig und für den Betroffenen

zumutbar ist. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu

den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen

Beschränkungen stehen. Der Eingriff in Grundrechte darf in sachlicher,

räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender als

erforderlich sein (BGE 128 II 298). Das Verhältnismässigkeitsprinzip setzt sich

folglich aus drei Geboten zusammen: jenen der Geeignetheit, der Erforderlichkeit

und der vernünftigen Relation zwischen Nutzen und Schaden (Tobias Jaag:

Verkehrsberuhigung im Rechtsstaat, in: ZBl 1986, S. 289 f.). Zudem ist der

Grundsatz der Rechtsgleichheit zu beachten. Er ist verletzt, wenn zwei gleiche

tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandelt werden

(BGE 114 Ia 321).

d) Das öffentliche Interesse an diesen

Verkehrsbeschränkungen ergibt sich aus der Nutzungsplanung. Die Schutzziele der

kantonalen Schutzzone Witi sind im Zweckartikel des SZR umschrieben: Die offene

Ackerlandschaft ist zu erhalten und unter Wahrung der Existenz der Landwirte

ist eine naturnahe Bewirtschaftung zu fördern. Der Lebensraum für Tiere und

Pflanzen ist zu schützen. Die Zone A ist reserviert für naturnahe

landwirtschaftliche Nutzung mit vernetzten, naturnahen Flächen wie artenreiches

Grün- und Ackerland, niedere Hecken, Bäche, Wassergräben und ihre Ufer, Hochstamm-Obstbäume

etc. (§ 3 SZR). Die Erholungsnutzung ist nur im Rahmen des Schutzzweckes

gewährleistet (§ 5 SZR). Das erfasste Gebiet wird grundsätzlich nur für den

landwirtschaftlichen Motorfahrzeugverkehr zugänglich gemacht (§ 6 SZR). Die

Schutzziele binden die Gewährleistung der Naherholung an deren

Naturverträglichkeit. Als naturnahe Naherholungsaktivitäten sind in der

Schutzzone tolerierbar u.a. Spazieren, Wandern, Velofahren und Reiten.

e) Die Verkehrsmassnahmen wären grundsätzlich geeignet, den

Zweck der Schutzplanung zu unterstützen. Der Lebensraum für Tiere und Pflanzen,

insbesondere als Vogelbrutstätte, wird sichergestellt und aufgewertet, wenn der

Autoverkehr im Gebiet reduziert wird. Gemäss § 6 des SZR soll das Gebiet für

den nichtlandwirtschaftlichen Motorfahrzeugverkehr weitgehend unzugänglich

gemacht werden. Die Beschwerdeführerin kann sich aber auf besondere Gründe

berufen, um zu ihrem Platz zu gelangen. Die im Einspracheverfahren ergänzte

Verkehrsregelung insgesamt stellt die Erforderlichkeit jedoch wieder in Frage.

Eine unbestimmt grosse Zahl von Fahrzeugen (Kunden der Landwirtschaft beim

Direktverkauf auf den Feldern) wird in unmittelbarer Nähe des Flugfeldes geduldet.

Dies zeigt, dass das Schutzziel mit weniger strengen Einschränkungen für die Beschwerdeführerin

erreicht werden kann.

f) Das Gebot der vernünftigen Relation zwischen Nutzen und

Schaden verlangt, dass die mit der Massnahme angestrebten Vorteile in einem

vernünftigen Verhältnis zu den damit verbundenen Nachteilen für die

Beschwerdeführer stehen. Abzuwägen sind die Vorteile für den Landschafts- und

Vogelschutz gegenüber den Nachteilen, welche die Betreiber des Flugplatzes in

Kauf nehmen müssen. Vor- und Nachteile sind qualitativ zu gewichten. Die

Vorteile der Massnahmen sollen gesamthaft betrachtet deren Nachteile

überwiegen. Es ist eine Interessenabwägung vorzunehmen, wobei die konkreten

Verhältnisse zu würdigen sind. Die getroffene Lösung muss jedoch sachlich

begründet, darf also nicht willkürlich sein. Das Ziel muss eine Optimierung

sein, die sich aus der Kombination einer Maximierung von Vorteilen und einer

Minimierung von Nachteilen ergibt. Sind auf bestimmten Strassenstrecken

örtliche Verkehrsanordnungen nötig, wird die Massnahme gewählt, die den Zweck

mit den geringsten Einschränkungen erreicht (Art. 107 Abs. 5

Signalisationsverordnung, SSV, 741.21). Betroffen sind von den Massnahmen 3

Vereine mit ca. 100 Mitgliedern. Die Vertreter der Beschwerdeführerin machten

glaubhaft, dass die Existenz der Vereine gefährdet wird. Es seien erfolglos

Ersatzstandorte gesucht worden. Am Standort des Flugfeldes sei als Stromquelle

eine Autobatterie vonnöten. Die Gerätschaften und Flugzeuge könnten nicht

dorthin getragen werden. Bei schlechtem Wetter werde nicht geflogen. An Werktagen

lediglich gegen Abend. Der Platz werde hauptsächlich an Wochenenden genutzt. Es

würden nie mehr als 10 Personenwagen beim Flugfeld stehen. Im Winter (Oktober

bis März) fänden keine Aktivitäten statt. Die Vorinstanz geht davon aus, dass

der Fluglärm tolerierbar ist. Verhindert werden sollen die Autofahrten in das

Gebiet. (…)

h) Die Beschwerdeführerin macht geltend, zu den

Erdbeerfeldern würden regelmässig bedeutend mehr Autos fahren als zu ihrem

Flugfeld. Sie berufen sich auf die Rechtsgleichheit. Der in der

Bundesverfassung enthaltene Gleichheitssatz verlangt, dass Gleiches nach

Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner

Ungleichheit ungleich behandelt wird. Es dürfen keine Unterscheidungen getroffen

werden, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen, über

die zu entscheiden ist, nicht gefunden werden kann. Die Rechtsgleichheit ist

verletzt, wenn zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund

unterschiedlich behandelt werden (BGE 114 Ia 321).

Wie bereits festgestellt, ist die Beschränkung des

Motorfahrzeugverkehrs in der Witi zur Erreichung des angestrebten Ziels

grundsätzlich notwendig und geeignet. Die Einschränkungen erscheinen auch

deshalb verhältnismässig, weil die Zufahrtsmöglichkeiten nicht generell

verboten werden. Es ist jedoch fraglich, ob die zuständige Behörde insgesamt

auch eine sachgerechte Differenzierung vorgenommen hat zwischen denjenigen

Personen, die als Anstösser auf die Zufahrt angewiesen sind, und den übrigen

Verkehrsteilnehmern. Nicht zu beanstanden ist unter diesem Aspekt, dass gewisse

Fahrzeuge die Strassen benützen dürfen (Zubringerdienst zum Witihof und

Lindenhof und zur ARA, Zufahrt für Unterhaltsdienste [Bauten und Anlagen] und

Rettungsdienste zu Übungszwecken). Eine Verletzung des Gebotes der

Rechtsgleichheit liegt hier nicht vor.

i) Die Beschwerdeführerin ist Anstösserin und nutzt die

Zufahrt zum Flugfeld seit 1969. Zwar lässt sich daraus kein Anspruch auf

ungehinderte Zufahrt ableiten (Jaag, a.a.O., S. 309), denn den Anstössern

öffentlicher Strassen steht kein besseres Recht zu als jedem anderen

Strassenbenützer. Immerhin ist aber bei der Anordnung von Verkehrsbeschränkungen

auf die Interessen der Anlieger billig Rücksicht zu nehmen. Gemäss SZR dürfen

die Vereine ja das Flugfeld unterhalten und weiterbetreiben. Es besteht

Anspruch auf eine minimale Zufahrt.

Die nachträglich eingeführte ungehinderte Zufahrt zu den

Feldern mit landwirtschaftlichen Direktverkaufsangeboten für Kunden führt zu

einer praktisch nicht mehr kontrollierbaren Öffnung des Gebietes für den

allgemeinen Motorfahrzeugverkehr. Das grosse Publikum wird bevorzugt und die

Beschwerdeführerin wird als Anstösserin benachteiligt. Es besteht jedoch kein

sachlicher Unterschied zwischen den Bedürfnissen der Beschwerdeführerin und dem

breiten Publikum, um die vorgenommene Unterscheidung zu begründen. Die

Beschwerdeführerin kann sich auf besondere Gründe berufen, um zu ihrem Platz zu

gelangen. Die umstrittene Verkehrsregelung hat zur Folge, dass eine unbestimmt

grosse Zahl von Fahrzeugen in unmittelbarer Nähe des Flugfeldes geduldet wird,

während die Hobby-Flieger nicht zum Flugfeld fahren dürfen. Eine solche

Ungleichbehandlung der Anstösser lässt sich im vorliegenden Fall nicht hinreichend

begründen und ist deshalb mit dem Gebot der Rechtsgleichheit nicht vereinbar.

Sie zeigt auch, dass das Schutzziel mit weniger strengen Einschränkungen für

die Beschwerdeführerin erreicht werden kann. Die ca. 10 Autos der Modellflieger

sind bei dem übrigen Verkehrsaufkommen nicht relevant.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 20. März 2006 (VWBES.2005.390)