Abfall, Grundgebühr

SOG 2007 Nr. 11

Art. 32a USG, § 35ter WRG. Erhebung der

Kehrichtgrundgebühr bei Briefkastenfirmen. Einzig der Domizilhalter ist als

Betrieb im Sinne des kommunalen Abfallreglements zu betrachten. Nur dieser hat

eine Grundgebühr zu entrichten, auch wenn mehrere Briefkastenfirmen auf seine

Adresse lauten.

Sachverhalt

Die Einwohnergemeinde F. stellte der X. Holding AG die

Grundgebühr für Abfallbeseitigung in der Höhe von Fr. 225.-- in Rechnung. Der

Gemeinderat wies die Einsprache der X. Holding AG ab. Die Schätzungskommission

hiess die dagegen erhobene Beschwerde gut mit der Begründung, die X. Holding AG

als Holdinggesellschaft stelle keinen Dienstleistungsbetrieb im Sinne des

Gemeindereglements dar, jedoch könnten Domizilgesellschaften die Kehrichtgrundgebühr

nach § 13 Abs. 4 des Abfallreglements auferlegt werden. Gegen diesen Entscheid

erhob die Einwohnergemeinde F. Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit der

Begründung, dass man mit dem Begriff "Gewerbe-, Dienstleistungs- und

Industriebetriebe" im kommunalen Abfallreglement alle juristischen

Personen und sämtliche Geschäftsbetriebe habe erfassen wollen. Eine

Holdinggesellschaft sei durchaus als Dienstleistungs- oder Gewerbebetrieb zu

qualifizieren. Zudem sei das Element "Dienstleistung" sogar

ausdrücklich im Gesellschaftszweck verankert. Die X. Holding AG führte dagegen

an, dass sie kein Dienstleistungsbetrieb sei und auch keinen Abfall produziere.

Weder beschäftige sie Personal, noch entwickle sie andere geschäftliche

Aktivitäten. Es gehe allenfalls um Postzustellungen an den Domizilhalter, der

als einziger die Geschäftstätigkeit wahrnehme und seinerseits Abfallgebühren

entrichte. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.

Erwägungen

2.

Gemäss Art. 32a des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01)

sind die Kantone gehalten, die Entsorgung der Siedlungsabfälle durch

verursachergerechte kostende­ckende Gebühren oder andere Abgaben zu

finanzieren. Das Gesetz nennt eine Reihe von Kriterien, die bei der Festsetzung

dieser Abgaben beachtet werden müssen. Bei der Ausgestaltung sind u.a. die Art

und die Menge des übergebenen Abfalles zu berücksichtigen (Art. 32a Abs. 1 lit.

a USG). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung wird damit nicht verlangt, dass

die (periodischen) Kehrichtentsorgungsgebühren ausschliesslich proportional zur

effektiv produzierten Menge des erzeugten Abfalls erhoben werden, doch muss

zwischen der Gebühr und dem Ausmass der Beanspruchung der

Entsorgungseinrichtung ein gewisser Zusammenhang bestehen; die Abgabehöhe muss

eine Abhängigkeit zur Abfallmenge aufweisen, was eine Schematisierung dieses

Faktors aber nicht ausschliesst (BGE 2P.63/2006 Ziff.3.1).

Dass Benützungsgebühren einen

Bezug zur tatsächlichen Inanspruchnahme der betreffenden Einrichtung haben

müssen, ergibt sich schon aus dem für Kausalabgaben geltenden Äquivalenzprinzip

sowie aus dem Gebot der Rechtsgleichheit. In welcher Form dieser Bezug zur

tatsächlichen Inanspruchnahme hergestellt wird und in welchem Ausmass diese

Abhängigkeit bestehen soll, liegt weitgehend in der Gestaltungsfreiheit des

Gesetzgebers. Da die Infrastruktur für die Abfall- und Abwasserentsorgung

unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme durch die einzelnen Liegenschaften

aufrechterhalten werden muss, darf ein Teil der damit verbundenen Aufwendungen

den Benützern durch eine mengenunabhängige Grundgebühr (Bereitstellungsgebühr)

überbunden werden (URP 1997, S. 39 ff., BGE 2P.259/1996 vom 4. August 1997, E.

3c; URP 1998, S. 739 ff.).

Was das Verhältnis zwischen

solchen Grundgebühren und mengenabhängigen Gebühren anbelangt, wird für den

Bereich der Kehrichtentsorgung postuliert, dass dieses ungefähr der Relation

zwischen fixen und mengenproportionalen Kosten entsprechen solle (Veronika

Huber-Wälchli: Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch

kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, in: URP 1999, S. 55 f.; Ursula

Brunner in: Vereinigung für Umweltrecht und Helen Keller [Hrsg.]: Kommentar zum

Umweltschutzgesetz, Zürich 2003, N 83 zu Art. 32a USG; Martin Frick: Das Verursacherprinzip

in Verfassung und Gesetz, Diss. Bern 2003, S. 184). Nach Huber-Wälchli (a.a.O.,

S. 56) machen bei der Kehrichtentsorgung die mengenunabhängigen Kosten im

Allgemeinen etwa einen Drittel der gesamten Entsorgungskosten aus. Das BUWAL

(Richtlinie betreffend verursachergerechte Finanzierung der Entsorgung von

Siedlungsabfällen, Bern 2001, S. 25) empfiehlt für die Kehrichtentsorgung eine

Mengengebühr, die 40–70 % der Gesamtkosten deckt.

3.

Gemäss § 35ter des Gesetzes über die Rechte am

Wasser (WRG, BGS 712.11) sorgen die Einwohnergemeinden dafür, dass die Kosten

für die Entsorgung der Siedlungsabfälle, soweit sie ihnen übertragen ist, mit

verursachergerechten Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden

werden. Bei der Ausgestaltung der Abgaben werden insbesondere berücksichtigt:

a) die Art und die Menge des übergebenen Abfalls;

b) die Kosten für Bau, Betrieb und Unterhalt der

Abfallanlagen;

c) die zur Substanzerhaltung solcher Anlagen

erforderlichen Abschreibungen;

d) die Zinsen;

e) der geplante Investitionsbedarf für Unterhalt,

Sanierung und Ersatz sowie für Anpassungen an gesetzliche Anforderungen oder

betriebliche Optimierungen.

Gestützt auf diese kantonale Bestimmung hat die

Beschwerdegegnerin 2002 ein Abfallreglement und gestützt darauf eine

Gebührenordnung erlassen (sie ist 2006 revidiert worden). Diese Gebührenordnung

sieht in § 8.1.1 eine Abfall-Grundgebühr von jährlich Fr. 225.-- für

Haushaltungen und Fr. 225.-- bis Fr. 450.-- für Gewerbe- und

Dienstleistungsbetriebe nach Einschätzung der Umweltkommission vor. Daneben

wird eine so genannte Sackgebühr erhoben, und zwar auf Kehrichtsäcken der

KEBAG, der Kehrichtbeseitigungs-AG in Zuchwil. Die Sackgebühr wird von der

KEBAG festgelegt und betrug im fraglichen Zeitraum z.B. für einen 35-Liter-Kehrichtsack

Fr. 1.28. (.

4.

Die Vorinstanz verneinte die Gebührenpflicht für die X.

Holding AG, weil diese als Holdinggesellschaft nicht unter den Begriff des

"Dienstleistungsbetriebs" gemäss den kommunalen Bestimmungen falle.

Diese Auffassung ist zumindest auf den ersten Blick nicht sehr einleuchtend,

erbringt doch die Holdinggesellschaft eben Dienstleistungen für ihre

Tochtergesellschaften. Die Frage kann aber mit Blick auf die nachstehenden

Erwägungen offengelassen werden.

5.

In einem kürzlich ergangenen Entscheid hat das

Verwaltungsgericht zur Gebührenpflicht von so genannten Briefkastenfirmen wie

folgt Stellung genommen (Urteil vom 28. Februar 2007, VWBES.2006.364):

Strittig ist die Frage, ob die Beschwerdeführerin als so

genannte Briefkastenfirma in der Gemeinde F. die Abfall-Grundgebühr zahlen

muss. Der Ausdruck "Briefkastenfirma" ist rechtlich nicht klar

definiert. Gemeint ist damit in der Regel ein Unternehmen, das in einer

Gemeinde bloss ihren statutarischen Sitz hat, an diesem Ort aber keine weiteren

unternehmerischen Aktivitäten entwickelt. In diesem Sinn kann die G. AG als

Briefkastenfirma bezeichnet werden. Sie hat in F. in einer privaten Liegenschaft

bloss einen "formellen" Briefkasten. Unternehmerisch ist sie in

dieser Gemeinde jedoch nicht tätig und selbst die Postadresse ist in L. Dies

wird auch von der Beschwerdegegnerin nicht bestritten.

Auszugehen ist einerseits vom Verursacherprinzip, das

Grundlage der Finanzierung der Abfallkosten ist, und andererseits vom

kommunalen Abfallreglement, das dieses Prinzip konkretisiert. Gemäss § 13 Abs.

4.

des Abfallreglements der Einwohnergemeinde F. wird zur Deckung der übrigen

Kosten im Zusammenhang mit der Sammlung, dem Transport und der Behandlung der

verwertbaren und nicht verwertbaren Siedlungsabfälle einschliesslich der

Sonderabfälle im Sinne von § 9 und der Abgabe für den Altlastenfonds sowie zur

Abgeltung des allgemeinen Verwaltungsaufwandes eine einheitliche Grundgebühr

festgelegt, die von sämtlichen Haushalten sowie denjenigen Gewerbe-, Dienstleistungs-

und Industriebetrieben zu entrichten ist, welche die öffentlichen Sammeldienste

benützen. Diese Bestimmung schränkt, im Bereich der Unternehmungen, den Kreis

der Gebührenpflichtigen ein: Einerseits sind nur "Betriebe",

andererseits nur solche gebührenpflichtig, "welche die öffentlichen

Sammeldienste benützen".

Die Beschwerdeführerin hat ihren Betrieb in L. und bloss

ihren statutarischen Sitz in F. Sie benützt in diesem Sinn die öffentlichen

Sammeldienste der Gemeinde F. nicht, jedenfalls nicht mehr als ein x-beliebiges

Unternehmen in der Region, das seinen Betrieb nicht in F. hat. Sie schuldet

deshalb die Grundgebühr nicht. Die Räume der Firma, die Briefkastendomizile

anbietet, wurden bereits mit dieser Gebühr belastet.

Es stellt sich die Frage, ob es beim Gebühreninkasso durch

die Gemeinde nicht zu Problemen der Praktikabilität führt, wenn reine

Briefkastenfirmen keine Abfallgrundgebühren bezahlen müssen. Es kann jedenfalls

der Gemeinde vor der Rechnungsstellung nicht zugemutet werden abzuklären, ob in

der Gemeinde domizilierte Firmen am Ort tatsächlich auch ihren Betrieb haben

und deshalb potenziell Abfall produzieren. Die Gemeinde kann deshalb weiterhin

allen in der Gemeinde domizilierten Betrieben Rechnung stellen. Es ist an den

Rechnungsadressaten, im Beschwerdeverfahren vor dem Gemeinderat (vgl. § 18

Abfallreglement) darzutun, dass sie blos­se Briefkastenfirmen sind.

6.

Die Beschwerdeführerin will nun eine Unterscheidung

zwischen einer echten und einer unechten Domizilgesellschaft machen. Eine echte

Domizilgesellschaft ist demnach eine Gesellschaft, die in der Schweiz

grundsätzlich keine Geschäftstätigkeit ausübt, während eine

"Schein-Domizilgesellschaft" über eine Domiziladresse verfügt, jedoch

in einer andern Gemeinde tätig ist. Auch diese Unterscheidung ist ungeeignet

für das vorliegende Problem.

Das kommunale Reglement geht von "Betrieben" aus,

nicht etwa von juristischen Personen. Genau wie ein Haushalt, der durch Zuwachs

von natürlichen Personen zwar grösser wird, jedoch immer noch ein Haushalt

bleibt – und deshalb immer noch nur eine Grundgebühr zahlt –, bleibt ein

Domizilhalter ein einziger Betrieb, ob jetzt nur eine Firma oder gleich mehrere

wie im vorliegenden Fall auf seine Adresse lauten. Es handelt sich dabei um

einen einzigen Dienstleistungsbetrieb, der Post für Domizilgesellschaften (oder

Briefkastenfirmen) entgegennimmt. Es ist dieser Dienstleistungsbetrieb, der

"die öffentlichen Sammeldienste" benützt (vgl. § 13 Abs. 4 des

Abfallreglements der Beschwerdeführerin). Würde man den Briefkastenfirmen eine

Grundgebühr von Fr. 225.-- jährlich auferlegen, obschon diese kaum Abfall

in der Gemeinde produzieren, würde gegen das Verursacherprinzip verstossen.

Danach sollte ein nicht unbedeutender Teil der Abfallgebühr verursachergerecht

berechnet sein. Ein Betrag von Fr. 225.-- entspricht ungefähr der Gebühr für

200.

Abfallsäcke à 35 Liter. Die Firma müsste demnach mindestens Abfall für 100

Säcke über Sackgebühren bezahlen, damit von verursachergerechten Gebühren

gesprochen werden könnte. Keine Briefkastenfirma produziert auch nur annähernd

eine solche Menge. Das Verwaltungsgericht hält deshalb dafür, dass die

Domizilhaltung als ein einziger Betrieb im Sinne des Abfallreglements zu betrachten

ist.

Das Verwaltungsgericht kommt aus diesen Gründen zum gleichen

Schluss wie die Kantonale Schätzungskommission. Die Beschwerde ist abzuweisen.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 1. Mai 2007 (VWBES.2006.372)