Baubewilligung, Mobilfunkversorgung Bahntrasse

SOG 2006 Nr. 21

Art. 18 und 18m EBG. Abgrenzung des

eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungs- vom kantonalen Baubewilligungsverfahren.

Ein Netz für die mobile Telekommunikation, das den Bahnreisenden dient, ist

weder eine Bahnanlage noch eine Nebenanlage und folglich im kantonalen Verfahren

zu bewilligen.

Sachverhalt

Im Frühjahr 2003 reichte das Konsortium “Multi Operator

Corridor”, vertreten durch die Orange Communications SA, im Kanton Solothurn

und im Kanton Aargau Baugesuche für die Errichtung von Mobilfunkanlagen des

Pilotprojekts “Mobilfunkversorgung Bahntrassee” Heitersberg–Däniken ein. Gemäss

der Baueingabe sollen 24 Antennen auf bestehenden Fahrleitungsmasten oder an

neu erstellten Masten innerhalb des Bahnareals angebracht werden. Mit dem Vorhaben

wollen die Mobilfunkanbieter Orange, Swisscom und Sunrise sicherstellen, dass

die Bahnbenutzer die Möglichkeit haben, auf der Bahnstrecke unterbruchsfrei zu

telefonieren. Durch ein enges Netz von Mikrozellen über dem Gleiskörper wird

die Strecke versorgt. Die Datenkabel zu den Antennen werden in den bestehenden

Kabelkanälen der SBB verlegt. Das System wird von mehreren Mobilfunkanbietern

für GSM-P und UMTS kommerziell genutzt. Das Amt für Raumplanung koordinierte

die entsprechenden Baubewilligungsverfahren in den Gemeinden Däniken,

Gretzenbach und Schönenwerd. Im Februar 2006 verfügte das Bau- und Justizdepartement

(BJD), auf das Baugesuch Pilotprojekt werde nicht eingetreten. Das Baugesuch

unterliege dem eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren. Das Vorhaben

diene der Attraktivitätssteigerung der Bahn. Versorgt werde lediglich das

Bahntrassee. In räumlicher und sachlicher Hinsicht bestehe ein notwendiger und

enger Zusammenhang des Vorha­bens mit dem Bahnbetrieb. Gegen diese Verfügung

erhob die Orange Communications SA Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag,

die Verfügung sei aufzuheben und die kantonale Zuständigkeit sei zu bejahen.

Die privaten Antennen dienten nicht dem Betrieb der Eisenbahn. Die SBB baue für

wichtige Strecken ein eigenes Mobilfunknetz (GSM-R), das im Plangenehmigungsverfahren

bewilligt werde. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut.

Erwägungen

2.

Nach Art. 87 der Bundesverfassung (BV, SR 101) ist die

Gesetzgebung über die Eisenbahnen Bundessache. Davon sind alle die Eisenbahn

betreffenden Tätigkeiten und die dadurch bedingten Anlagen erfasst. Für diese

gilt das Eisenbahngesetz (EBG, SR 742.101). Gemäss Art. 18 Abs. 1 und 2 EBG

dürfen Eisenbahnanlagen nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert

werden. Mit der Plangenehmigung wird festgestellt, ob Bauten und Anlagen die

Vorschriften der Eisenbahnverordnung und der Ausführungsbestimmungen des UVEK

einhalten (Art. 6 Abs. 2 EBV, SR 742.141.1). Die Plangenehmigungsverfügung gilt

als Baubewilligung für Bauten und Anlagen (Art. 6 Abs. 3 EBV). Kantonaler Pläne

und Bewilligungen bedarf es für diese Vorhaben grundsätzlich nicht (Tobias

Jaag/Georg Müller/Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli: Ausgewählte Gebiete des

Bundesverwaltungsrechts, Basel 2003, S. 75 f.; Peter Hänni: Planungs-, Bau- und

besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2002, S. 459 f.). Unter die

Plangenehmigungshoheit des Bundes fallen beispielsweise Geleise- und Perronanlagen,

die Stations- und Bahnhofgebäude und die Parkplätze (Christoph Bandli: Neue

Verfahren im Koordinationsgesetz: Ausgleich von Schutz und Nutzen mittels

Interessenabwägung, in: URP 2001, S. 511).

Bauten und Anlagen im Bahnareal, die nicht ganz oder

überwiegend dem Bahnbetrieb dienen (so genannte Nebenanlagen), unterstehen dem

kantonalen Bau- und Planungsrecht (Art. 18m Abs. 1 EBG). Dies können

Bauvorhaben der Bahn oder Dritter sein. Sie bedürfen aber der Zustimmung der

Bahnunternehmung, wenn sie Bahngrundstücke beanspruchen oder an solche

angrenzen oder wenn sie die Be­triebssicherheit beeinträchtigen könnten (Art.

18m Abs. 2 EBG).

Es stellt sich deshalb vorerst die Frage, ob es sich bei den

Antennenanlagen um Eisenbahnanlagen gemäss Art. 18 EGB oder um Nebenanlagen

gemäss Art. 18m EBG handelt. Die Antennen wären im Plangenehmigungsverfahren zu

genehmigen, wenn sie – für sich betrachtet – ganz oder überwiegend dem Bau und

Betrieb der Bahn dienten (Art. 18 Abs. 1 EBG). Die Frage, ob ein Vorhaben ganz

oder überwiegend dem Bahnbetrieb dient, ist nach funktionellen Kriterien zu

beantworten. Von einer ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienenden Anlage

kann dann gesprochen werden, wenn sachlich und räumlich ein notwendiger, enger

Zusammenhang derselben mit dem Bahnbetrieb besteht (BGE 127 II 227). Die Anlage

muss der Abwicklung des Bahnbetriebes dienen. Sie muss für die ordnungsgemässe

und reibungslose Abwicklung des Bahnbetriebs notwendig und nicht nur

zweckmässig oder nützlich sein (VPB 2001, S. 1247). Steht eine andere,

bahnbetriebsfremde Zwecksetzung im Vordergrund, ist das kantonale Bewilligungsverfahren

anwendbar (VPB 69.67).

3.

Die mobile Telefonie untersteht dem Fernmeldegesetz (FMG,

SR 784.10). Dieses Gesetz bezweckt, der Bevölkerung und der Wirtschaft

vielfältige, preiswerte, qualitativ hochstehende sowie national und

international konkurrenzfähige Fernmeldedienste zu bieten. Die Antennen

versorgen den Bahnkorridor der SBB mit Telefonverbindungen und dienen der

Verbesserung der Kommunikationsmöglichkeiten der Bahnkunden. Das heisst aber

nicht, dass es sich um bahnbetriebliche Anlagen handelt. Zur Eisenbahninfrastruktur

gehören Gleis-, Fahrleitungs- und Stellwerkanlagen oder Bahnhöfe. Als

bahnbetrieblich sind diejenigen baulichen Elemente anzusehen, ohne die der Bahnkunde

die Eisenbahn nicht benützen könnte (Perronanlagen, Personenunterführungen

etc.). Zur Eisenbahnanlage gehören gemäss Art. 18 Abs. 6 EBG zudem die mit dem

Bau und Betrieb zusammenhängenden Erschliessungsanlagen und Installationsplätze

so­wie die Standorte für die Verwertung und Ablagerung von Ausbruch- und

Aushubmaterial, die in einem engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit

der geplanten Anlage stehen. Die Antennen dienen jedoch ausschliesslich den

telefonierenden Bahnkunden, nicht aber dem Bahnbetrieb. Die Anlagen sind aus

funktionaler Sicht vergleichbar mit einem Bahnhofkiosk, der zwar den Bahnkunden

dient, nicht aber dem Bahnbetrieb. Die Antennen sind für die ordnungsgemässe

und reibungslose Abwicklung des Bahnbetriebs nicht notwendig. Es handelt sich

nicht um Eisenbahnanlagen.

Das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren wäre unter

Umständen gleichwohl anwendbar, wenn die Antenne Bestandteil einer grösseren,

gemischten Anlage wäre, die baulich, betrieblich und funktionell als Einheit

betrachtet werden müsste. Die Vorinstanz scheint dies anzunehmen, denn sie geht

davon aus, dass das Pilotprojekt baulich und funktionell völlig in das

Gesamtbauwerk SBB eingebunden sei (SBB-Stationen, Kabel, Bahnerdung).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 127 II 227)

bilden gemischte Anlagen baulich, betrieblich und funktionell eine Einheit. Sie

sind in der Regel in einem einzigen Verfahren zu bewilligen, wobei dann das

eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren zum Zuge kommt, wenn das

Gesamtbauwerk überwiegend dem Bahnbetrieb dient (BGE 116 Ib 400).

Bauliche Massnahmen sind entsprechend dem Bestimmungszweck des Gesamtbauwerks

zusammen mit diesem im eisenbahnrechtlichen Verfahren zu bewilligen. Weist die

Anlage baulich nicht nur eine gewisse, sondern eine erhebliche Selbständigkeit

auf (BGE 122 II 265), ist eine Einheit im Sinne der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung zu verneinen.

Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung zum

eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren grössere Bauten und Anlagen als

Dispositiv

Gesamtbauwerk behandelt. So hat es entschieden, dass die Ladenzentren im

Zürcher Hauptbahnhof und im Bahnhof Zürich-Stadel­hofen in das bundesrechtliche

Plangenehmigungsverfahren für die jeweiligen Bahnhofkomplexe einzubeziehen und

nicht als selbständige Teile dem kantonalen Baubewilligungsverfahren zu

unterstellen seien (BGE 122 II 265, 116 Ib 400). Dagegen wurde ein enger

Zusammenhang der Bahnanlagen mit einem Busbahnhof sowie einer Allee und

Unterführung im Bereich des Bahnhofs Sissach verneint und diese wurden dem

kantonalen Recht unterworfen (ZBl 1996, S. 373). Im Entscheid 127 II 227 hat

das Bundesgericht festgehalten, die Aufteilung des Bewilligungsverfahrens in

einen bundes- und einen kantonalrechtlichen Teil bei Vorhaben, die baulich und

funktionell eine Einheit bildeten, sei kaum praktikabel.

4. Die vorliegende Anlage ist zwar mit einer Bahnhofanlage

schlecht vergleichbar. Gleichwohl lässt die bundesgerichtliche Beurteilung

gewisse Schlussfolgerungen für den vorliegenden Fall zu. Die Betreiber der

Mobilfunkantennen sind betrieblich von der SBB unabhängig. Die Mobilfunkanlage

wird unabhängig von der Bahn betrieben. Sie nutzt aber die bestehende

Infrastruktur der Bahn. So werden die Telefonkabel in die Kanäle der SBB

verlegt. Teilweise werden auch Stromträger als Antennenstandorte genutzt. Wie

das vorliegende Baubewilligungsverfahren zeigt, ist eine Sonderbehandlung der

Antennen als selbständiges Bauvorhaben baurechtlich möglich. Bewilligt werden

soll nicht ein gemischtes Gesamtbauwerk, sondern eine einzelne Anlage. Die

bauliche Gestaltung der Antennen ist nicht in erster Linie durch die

Bedürfnisse des Bahnbetriebes, sondern durch diejenigen der Mobiltelefonie

bestimmt. Die Antennen weisen baulich und funktionell den Grad von

Selbständigkeit auf, der ihnen ein eigenes, von der Bahninfrastruktur

unabhängiges baurechtliches Schicksal ermöglicht. Die Antennen erscheinen

baulich, betrieblich und funktionell nicht als Teil eines Gesamtbauwerkes

“Bahnanlage”. Es handelt sich um eine Anlage im Bahnareal, die nicht ganz oder

überwiegend dem Bahnbetrieb dient. Die so genannte Nebenanlage untersteht dem

kantonalen Bau- und Planungsrecht (Art. 18m Abs. 1 EBG) und dem kantonalen Baubewilligungsverfahren.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 21. April 2006 (VWBES.2006.52)