VWBES.2007.308

Baubewilligung, Seniorenwohnungen

21. Februar 2008Deutsch11 min

Source so.ch

Sachverhalt

Die Oensingen-Balsthal-Bahn AG (ÖBB AG) stellte ein

Baugesuch, um auf Grundbuch Balsthal Nr. 1424, einer Parzelle, die sie von der

Einwohnergemeinde im Baurecht mit Nutzungsvereinbarung erworben hatte,

Seniorenwohnungen zu errichten. Das Projekt sieht 5 dreigeschossige Baukörper

mit Attika vor. Die totale Bruttogeschossfläche soll ca. 3'800 m2

betragen, die Ausnützungsziffer 0,77, die Grünflächenziffer 0,5.

Es gingen verschiedene Einsprachen ein. Die Baukommission

Balsthal wies die Einsprachen im März 2007 ab, soweit sie darauf eintrat, und

bewilligte das Gesuch unter Auflagen. Den Erwägungen lässt sich entnehmen, dass

das Grundstück nach dem gültigen Zonenplan (vom 3. Dezember 2002) in der Zone

für öffentliche Bauten und Anlagen (ÖBA-Zone) liegt. Dort dürfen nur

öffentliche und öffentlichen Zwecken dienende Bauten erstellt werden. In der

Zone ist keine Ausnützungsziffer festgelegt; die maximale Gebäudehöhe beträgt

10,5 m. Der Gebäudeabstand wird nur innerhalb der Überbauung überschritten. Die

kantonale Denkmalpflege und die kommunale Ortsbildschutzkommission haben nichts

dagegen einzuwenden.

Die abgewiesenen Einsprecher wandten sich an das Bau- und

Justizdepartement. Im September 2007 hiess das Departement die Beschwerden gut

und hob die kommunale Baubewilligung auf. Es sei keine Aufgabe des

Gemeinwesens, für die Bereitstellung von altersgerecht eingerichteten Wohnungen

zu sorgen. Der private Wohnungsbau gehöre nicht in die ÖBA-Zone. Die Vorinstanz

habe eine Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung der Gebäudeabstände unter

den einzelnen Wohnblöcken der Überbauung erteilt. Es sei aber nicht ersichtlich,

weshalb eine Überbauung nur bei Unterschreitung der Abstände möglich sein

solle.

Die ÖBB AG erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde. In der zur

Diskussion stehenden Zone dürften auch Bauten erstellt werden, die öffentlichen

Zwecken dienen. Dies seien Bauten, die im weiteren Sinne Aufgaben des modernen

Leistungs- und Sozialstaats übernehmen würden, die aufgrund ihrer Funktion von

öffentlicher Bedeutung seien. Nach der demografischen Entwicklung werde die

Zahl der Personen steigen, die 65 Jahre alt und älter seien. Nach der

regierungsrätlichen Botschaft zu den Stossrichtungen der Alterspolitik falle

den Einwohnergemeinden die Aufgabe zu, sich um Wohnformen alter Leute zu

kümmern. Wenn am Bau von Alterswohnungen ein öffentliches sozialpolitisches

Interesse bestehe, so handle es sich grundsätzlich um Bauten, die einem

öffentlichen Zweck dienen würden. Das Leitbild der Gemeinde wolle im Zentrum

das Angebot von Alterswohnungen gewährleisten. Es bestehe ein aktuelles

Bedürfnis, das Pflegeheim befinde sich in unmittelbarer Nähe; dies erzeuge

Synergien. Bereits heute würden sich 67 Personen für den Bezug einer Wohnung

interessieren. Die Alterssiedlung entstehe im Zentrum unmittelbar neben dem

Einkaufszentrum, zwei Arztpraxen, Restaurants usw. Der öffentliche Zweck des

Vorhabens werde im Baurechtsvertrag festgehalten. Die Nutzungsvereinbarung

diene der Wahrung der öffentlichen Zweckbestimmung und verhindere das Aufkeimen

privater Interessen. Nach § 29 KBV (Kantonale Bauverordnung, BGS 711.61) könne

zur Unterschreitung des Gebäudeabstands eine Ausnahmebewilligung erteilt

werden. Öffentliche Interessen sprächen keine dagegen. Weder der Denkmalschutz

noch die Gebäudeversicherung hätten Einwände erhoben. Im Zentrum sei eher

verdichtet zu bauen.

Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.

Erwägungen

2.

a) Nach dem Wortlaut von § 34 des Planungs- und

Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) ist die ÖBA-Zone für öffentliche Bauten und

öffentlichen Zwecken dienende Bauten bestimmt. Das Gebiet der Zone soll vom

Gemeinwesen, für das es bestimmt ist, gütlich oder auf dem Weg der Enteignung

erworben werden. Andernfalls kann der Eigentümer nach Ablauf einer von ihm

angesetzten Frist von 5 Jahren verlangen, dass sein Grundstück einer anderen

Zone zugeteilt wird (§ 34 Abs. 2 PBG). Bei einer solchen Änderung des

Zonenplanes ist für das wegfallende Gebiet angemessener Ersatz zu schaffen.

Diese Regelung über den Landerwerb zeigt, dass Bauten und Anlagen in der

ÖBA-Zone in der Regel auf Land eines Gemeinwesens gebaut werden sollen.

b) Öffentliche Aufgaben sind jene Aufgaben, die im Interesse

des Gemeinwesens, der Allgemeinheit erfüllt werden. Sie werden im Auftrage

aller, die das Gemeinwesen ausmachen, und damit als öffentliche Aufgabe

betrieben (Wolfgang Wiegand/Jürg Wichtermann: Zur Haftung für privatisierte

Staatsbetriebe, in: recht 1999, S. 3). Nicht nur öffentliche, sondern auch

öffentlichen Zwecken dienende Bauten und Anlagen dürfen in der ÖBA-Zone

erstellt werden. Es ist nicht ausgeschlossen, dass gemischtwirtschaftliche oder

private Institutionen im Auftrag des Gemeinwesens in der ÖBA-Zone zu

öffentlichen Zwecken Bauten erstellen oder Anlagen betreiben.

c) Aus der neueren Lehre ergibt sich Folgendes: Zonen für

öffentliche Bauten und Anlagen sind für die Errichtung von öffentlichen oder

öffentlichen Zwecken dienenden Werken bestimmt. Dazu gehören einerseits jene

Bauten und Anlagen, die dem Gemeinwesen unmittelbar durch ihren Gebrauchswert

dienen, sei es als Verwaltungsvermögen oder Sache im Gemeingebrauch wie ein

Gemeindehaus, Schulhaus, Spital, Gefängnis, eine Asylunterkunft, ein Alters-

und Pflegeheim oder ein Park. Andererseits gehören auch Bauten und Anlagen in

die ÖBA-Zone, die allenfalls durch private Bauherren, wie gemeinnützige Vereine

oder Stiftungen, errichtet werden, wenn sie im Interesse der Allgemeinheit

Aufgaben des modernen Leistungs- und Sozialstaats mittragen und erfüllen, wie

Schwimmbäder, Tennisanlagen, Sportzentren und andere der Öffentlichkeit

zugängliche Anlagen. Private Vorhaben sind dagegen nicht zulässig. Zweck der

ÖBA-Zone ist die Landsicherung für künftige Vorhaben, aber auch, durch

grosszügigere Vorschriften (z.B. fehlende Bestimmungen über die maximal

zulässige AZ) die Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu ermöglichen, die nach den

Bestimmungen der umgebenden Zonen nicht oder nur erschwert zulässig wären.

Gerade wegen dieser Privilegierung, was baupolizeiliche Vorschriften anbelangt,

sind die Nutzungen in solchen Zonen auf Vorhaben zu beschränken, die in engem

Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen. Ist eine Baute

oder Anlage nicht öffentlich, lässt sich auch kein ein öffentliches Interesse

auf Ausscheidung von Land und deren Errichtung in der ÖBA-Zone begründen (Ernst

Kistler/René Müller: Baugesetz des Kantons Aargau, Aarau 2002, Rz. 40 zu § 15;

Bernhard Waldmann/Peter Hänni: Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 19 zu Art. 18

RPG; Christoph Fritzsche/Peter Bösch: Zürcher Planungs- und Baurecht, Zürich

2002, Ziff. 3–17).

d) Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern erachtete die

durch eine Stiftung neben einem Alters- und Pflegeheim errichteten

Alterswohnungen als in der ÖBA-Zone zonenkonform. Es setzte allerdings voraus,

dass ein räumlicher und sachlicher Bezug zu einem Alters- oder Pflegeheim

besteht und Gemeinschaftsanlagen vorhanden sind (LGVE 2003 II N 5). Eine

weitere Rechsprechung besteht nicht, soweit ersichtlich (vgl. immerhin SOG 1999

Nr. 36).

Im vorliegenden Fall besteht bloss ein räumlicher, aber kein

sachlicher, organisatorischer Bezug zum Altersheim. Gemeinschaftsanlagen, wie

beispielsweise ein “Generationenkaffee”, sind keine vorgesehen. Es geht rein um

Wohnungsbau.

e) Das zürcherische Recht enthält eine besondere Regelung

der Zonenkonformität von Alterswohnungen. Dies hat dazu geführt, dass teilweise

darauf hingewiesen wird, der Bau von Alterswohnungen sei in der ÖBA-Zone

möglich (Walter Haller/Peter Karlen: Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1999,

Rz. 293; Alexander Ruch: Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zürich 1999, N 79 zu

Art. 22 RPG). Nach § 60 Abs. 2 des zürcherischen Bau- und Planungsgesetzes gilt

als öffentliche Aufgabe auch der Bau von Alterswohnungen. Diese Bestimmung kann

sich auf Alterswohnungen beziehen, die von der öffentlichen Hand oder im

Auftrage der Allgemeinheit gebaut werden. Sie kann den privaten Bau von Wohneigentum

für ältere Menschen ein- oder ausschliessen. Im solothurnischen Recht fehlt

eine derartige Sonderbestimmung.

f) Ob und wofür öffentliche Bauten und Anlagen errichtet

werden müssen, ergibt sich aus den Staatsaufgaben und öffentlichen Interessen,

die durch den Gesetzgeber weiter konkretisiert werden (Waldmann/Hänni, a.a.O.).

Bei der Förderung von Wohneigentum (auch für Senioren) handelt es sich um eine

gesetzliche Aufgabe des Staates. Der Staat fördert den Erwerb von Wohneigentum

(auch für ältere Personen). In diesem Sinne liegt die Förderung im öffentlichen

Interesse. Nach den Bestimmungen des Wohneigentumsgesetzes wird der Wohnungsbau

jedoch nicht durch das Gemeinwesen, sondern durch private Bauträger realisiert.

Es handelt sich um eine vom Gemeinwesen geförderte private Bautätigkeit. Der

private Wohnungsbau (auch der vom Staat geförderte) gehört jedoch in die

private Bauzone. Der Wohnungsbau gilt im Bau- und Planungsrecht nicht als

öffentlicher Zweck. Wohnungsbau ist auf die Zonen für öffentliche Bauten und

Anlagen nicht angewiesen. Gemäss Hans Hagmann (Kommentar zur Bauordnung der

Stadt Zug, Zürich 1998, S. 130) gehört selbst der öffentliche Wohnungsbau nicht

in eine solche Zone. Es ist deshalb folgerichtig, dass der private (Eigentums-)Wohnungsbau

für Senioren in der Wohnzone und nicht in der ÖBA-Zone realisiert wird.

Das Alters- und Pflegeheimgesetz (BGS 838.11) verpflichtet

die Gemeinden bloss, Heime zu betreiben, nicht aber Alterswohnungen zu bauen.

Diese Heime stehen unter Aufsicht des Kantons. Das neue Sozialgesetz (SG, BGS

831.

) nennt zwar die Leistungsfelder “Jugend und Alter” (§ 26). Gemeinden

können Projekte zum Alter fördern (§ 117). Eine Pflicht, Alterswohnungen zu

bauen, besteht aber nicht. Das Leitbild der Gemeinde vermag keine öffentlichen

Interessen im Sinne des Baugesetzes zu schaffen. Dasselbe gilt für die

regierungsrätlichen Stossrichtungen der Alterspolitik und die Heimplanung 2012.

Dieser RRB (Nr. 2006/1218) sieht übrigens im Gegenteil Folgendes vor:

“Alterssiedlungen und -wohnungen gehören nicht zum Geltungsbereich des Alters-

und Pflegeheimgesetzes, da es sich um selbständige Wohnformen handelt (...)”

(S. 13). Alterswohnungen ohne Möglichkeit der Pflege und der Betreuung gehören

nicht zum Handlungsfeld “Zukunftsorientierte Wohn- und Betreuungsplätze” (S.

12).

Für die Bestimmung der Zonenkonformität ist von Bedeutung,

dass von privaten Investoren privates Wohneigentum geschaffen wird. Dieses

wird für einen beschränkten privaten Personenkreis erstellt. Die Alterssiedlung

dient deshalb nicht der Öffentlichkeit oder der Allgemeinheit, sondern einem

beschränkten Personenkreis privater Erwerber und Mieter.

Es gibt in der Schweiz keinen gesetzlich vorgesehenen

staatlichen Wohnungsbau und kein “öffentliches Wohnen”; auch nicht für Senioren

(vgl. Ruch, a.a.O., N 79 zu Art. 22 RPG). Der Bau von Seniorenwohnungen in der

ÖBA-Zone ist nicht zonenkonform.

3.

Eigentümerin der Parzelle in der ÖBA-Zone war die

Römisch-katholische Kirchgemeinde. Sie hat das Land mit der Einwohnergemeinde abgetauscht.

Die Einwohnergemeinde hat mit der Oensingen-Balsthal-Bahn AG eine

Nutzungsvereinbarung und einen Baurechtsvertrag geschlossen.

Die Oensingen-Balsthal-Bahn AG bezweckt nach

Handelsregisterauszug: “Verwaltung und Betrieb einer Normalspurbahn von

Oensingen nach Balsthal gemäss der vom Bund erteilten Konzession; sie ist

befugt, soweit dies den Interessen des Unternehmens dient, ergänzende Betriebe

anzugliedern oder sich an solchen zu beteiligen.” Nicht einmal der Erwerb von

Liegenschaften, geschweige denn der Wohnungsbau, ist durch den Zweckartikel

gedeckt.

Der Baurechtsvertrag errichtet ein selbständiges und

dauerndes Baurecht zur Erstellung und Beibehaltung von Wohnbauten. Vorgesehen

ist, alters- und sozialgerechte Miet- oder Eigentumswohnungen zu bauen und zu

betreiben. Die Nutzungsvereinbarung schliesslich, die Bestandteil des Vertrags

bildet, sieht vor, die Bauten dürften nur Zwecken des öffentlichen Interesses

dienen. Sie seien spekulationsfrei zu erstellen und kostendeckend zu verwalten.

Die Wohnungen müssen alters- und behindertengerecht sein. Mieter oder

Eigentümer kann nur werden, wer das 60. Altersjahr überschritten hat und in der

Lage ist, einen eigenen Haushalt zu führen. Wenn diese Voraussetzungen nicht

mehr erfüllt seien, sei das Mietverhältnis aufzulösen oder die Wohnung

zurückzukaufen. Eine Nutzungskommission wacht darüber, dass die Vereinbarung

eingehalten wird.

Es tritt eine Aktiengesellschaft als Bauträgerin auf, die

Renditeerwartungen hegt, was die Siedlung anbelangt, wie sich dem

Geschäftsbericht 2004 entnehmen lässt. Das Baurecht ist übertragbar. Die

Nutzungsordnung ist nur ein rein obligatorisch, nicht aber sachenrechtlich

wirkendes Instrument. Es ist nicht gewährleistet, dass die Gemeinde die

Kontrolle über die Siedlung behält. Es ist auch nicht gesagt, dass die Bahn

jederzeit über die finanziellen Mittel verfügt, um nötige Rückkäufe zu tätigen.

Ein öffentlicher Zweck kann auf diesem Weg nicht gesichert werden. Das private

Bauvorhaben kann in der ÖBA-Zone nicht bewilligt werden. Ziffer 7.1 des

Baurechtsvertrags lässt vermuten, man wolle die Überbauung erst realisieren und

hernach das Land der Wohnzone zuteilen, wo es wohl auch hingehört.

4.

a) Grenz- und Gebäudeabstände dienen baupolizeilich nicht

nur dem Brandschutz, sondern auch der Wohnhygiene; sie gewährleisten Luft,

Licht und Sonne (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert: Aménagement du

territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 375). Allein mit dem

Hinweis, die Gebäudeversicherung habe nichts einzuwenden, lässt sich eine

Ausnahmebewilligung für die Gebäudeabstände folglich nicht rechtfertigen.

Namentlich der Besonnung ist Rechnung zu tragen. Nach § 29 KBV kann die

Baubehörde eine Reduktion des Gebäudeabstands gestatten, wenn das Grundstück

andernfalls nicht oder nicht zweckmässig überbaut werden könnte. Ausnahmen sind

nur für besondere Sachverhalte zu erteilen. Es geht darum, in geringfügigen

Einzelfällen Härten und Unzulänglichkeiten der Vorschriften auszugleichen oder

zu mildern (Peter Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern

2002, S. 193). Rein finanzielle Interessen vermögen eine Ausnahme nicht zu rechtfertigen.

b) Im vorliegenden Fall besteht keine ausserordentliche

Situation. Es soll ein grosses Grundstück in der Ebene, im Kern von Balsthal,

überbaut werden. Es besteht keine Notwendigkeit, die Gebäudeabstände zu

unterschreiten. Es ist in den Bauakten auch nicht nachgewiesen, dass sich durch

die Unterschreitung kein ungünstiger Schattenwurf für die Bewohner ergibt.

Dieselbe Bruttogeschossfläche könnte realisiert werden, wenn beispielsweise

Baukörper zusammengebaut würden. Allerdings ist die Überbauung sehr dicht; ein

solches Vorhaben wäre in einer Wohnzone eines Bezirkshauptortes wohl kaum je

zulässig.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 21. Februar 2008

(VWBES.2007.308)