VWBES.2008.55

Baubewilligung, Dachgestaltung

20. August 2008Deutsch12 min

Source so.ch

Sachverhalt

Im Juli 2005 reichte die X. AG ein Gesuch um Umbau eines

Gebäudes in der Altstadt von Solothurn ein. Die Altstadtkommission erteilte zu

Handen der Baukommission ihre Zustimmung. Im November 2005 erteilte die

Baukommission die Baubewilligung. Die bewilligten Pläne sahen auf der

Dachfläche den Einbau von drei Lukarnen, zwei Dachflächenfenstern und einem

Zuluftgitter vor. Im März 2006 wurde ein abgeändertes Projekt von der

Altstadtkommission und der Baukommission genehmigt. Die bewilligten Pläne sahen

erneut den Einbau von drei Lukarnen, zwei Dachflächenfenstern und einem

Zuluftgitter vor.

Im Dezember 2006 reichte die Bauherrschaft ein nachträgliches

Abänderungsgesuch ein. U.a. wurde ein drittes Dachflächenfenster und die neue

Lage des Abluftkamins angezeigt. Am 18. Dezember 2006 genehmigte das

Stadtbauamt die eingereichten Planänderungen unter Bedingungen und Auflagen: Es

dürften wie bewilligt maximal zwei Dachflächenfenster angeordnet werden.

Die X. AG erhob gegen die Auflagen bezüglich Dachgestaltung

Beschwerde beim Bau- und Justizdepartement (BJD). Dieses hiess die Beschwerde

teilweise gut: Das dritte Dachflächenfenster wurde nachträglich bewilligt. Die

Baute sei formell und materiell rechtswidrig; die Wiederherstellung sei jedoch

derart kostenintensiv, dass sie unverhältnismässig wäre.

Die Stadt Solothurn erhob Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die

involvierten Fachinstanzen, insbesondere die Altstadtkommission, hätten sich

gegen den Einbau eines dritten Dachflächenfensters ausgesprochen. Die

Bewilligung widerspreche den Zonenvorschriften und den Richtlinien der

Altstadtkommission. Man habe ein schützenswertes kommunales Interesse am Erhalt

des Ortsbildes, insbesondere an der geschützten Altstadt. Die eigenständige

Fachkommission der Stadt nach § 17 Abs. 2 der Verordnung über den Schutz

der historischen Kulturdenkmäler (Kulturdenkmäler-Verordnung, BGS 436.11) habe

gegen ein drittes Dachfenster entschieden. Der Kanton habe in das Ermessen

dieser Kommission eingegriffen.

In ihrer Vernehmlassung bestritt die Bauherrschaft die

Beschwerdelegitimation der Stadt. Das BJD liess sich ebenfalls vernehmen. Die

Zustimmung der kantonalen Fachstelle sei notwendige Voraussetzung für die

Erteilung der Baubewilligung in der Altstadt von Solothurn. Diese könne nach §

32 Abs. 3 der Kulturdenkmäler-Verordnung selbständig mit

Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Der Gemeinde verbleibe kein

Ermessenspielraum. Gleiches müsse gelten, wenn diese Kompetenz an eine

besondere Fachkommission nach § 17 Abs. 2 der Verordnung delegiert sei. Deren

Entscheid könne mittels Beschwerde beim BJD angefochten werden (§ 32 Abs. 3

Kulturdenkmäler-Verordnung). Da der Bereich der Denkmalpflege in die Kompetenz

des Kantons falle, übe das BJD bei der Überprüfung der Entscheide der

besonderen Fachkommission praxisgemäss eine volle Ermessenskontrolle. Aus der

Delegation nach § 17 der Kulturdenkmäler-Verordnung könne die Einwohnergemeinde

Solothurn keine Autonomie im Sinne einer relativ erheblichen

Entscheidungsfreiheit ableiten.

Das Verwaltungsgericht bejaht die Beschwerdelegitimation der

Gemeinde und heisst die Beschwerde teilweise gut.

Erwägungen

1.

b) Die Parzelle der X. AG liegt in der Altstadt von

Solothurn, einem Ortsbild von nationaler Bedeutung. Das Ortsbild steht unter

kantonalem Schutz. Es handelt sich um ein geschütztes historisches

Kulturdenkmal gemäss der kantonalen Kulturdenkmäler-Verordnung. Der Schutz des

Kulturdenkmals bezweckt dessen Erhaltung und schonende Nutzung (§§ 4 und 6 der

Kulturdenkmäler-Verordnung). Die Altstadt steht auch unter städtischem Schutz.

In der Altstadtzone ist gemäss § 28 des städtischen Bau- und Zonenreglements

(BZR) die historische Eigenart und die bauliche Einheit der Altstadt zu

erhalten, zu verbessern und bei Umbauten nach Möglichkeit wieder herzustellen.

Die X. AG und das BJD bestreiten Beschwerdelegitimation der

Stadt Solothurn. Es fehle ihr bereits an der formellen Beschwer. Die Gemeinde

habe sich zu spät am Verfahren beteiligt.

c) Gemäss § 136 des Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS

711.

) hat die Baubehörde über Baugesuche ein Einspracheverfahren

durchzuführen. Zur Wahrung öffentlicher Interessen kann der Gemeinderat

Einsprache erheben. Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde setzt die formelle

Beschwer voraus. Dies bedeutet, dass sich die Beschwerdeführerin am

vorinstanzlichen Verfahren beteiligt haben muss (Alfred Kölz/Isabelle Häner:

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1998, N

542). Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass ein Gemeinderat, der ein

Vorhaben bekämpfen will, sich am Einspracheverfahren beteiligen muss (SOG 2006

Nr. 19).

Das von der Baukommission bewilligte Baugesuch (publiziert

am 19. Januar 2006; Zustimmung der Altstadtkommission am 8. Februar 2006)

enthielt drei Walmdach-Lukarnen im 1. Dachgeschoss, zwei Dachflächenfenster im

2.

Dachgeschoss und u.a. einen Abluftkamin. Während des Baus wurde ein drittes

Dachfenster eingebaut und der Standort des Abluftkamins wurde verändert. Im

Dezember 2006 reichte die Bauherrschaft deshalb ein nachträgliches

Abänderungsgesuch ein. Die Änderungen wurden nachträglich nicht bewilligt. Die

Bauherrschaft erhob Beschwerde beim Bau- und Justizdepartement. Dieses

bewilligte nachträglich das dritte Dachfenster. Erst mit der Zustellung der

Verfügung des BJD vom 14. Februar 2008 lag für die Einwohnergemeinde Solothurn

ein unerwünschter Entscheid in dieser Sache vor und sie war somit erstmals beschwert.

Davor bestand für den Gemeinderat keine Veranlassung, auf Vorrat bereits im

Baubewilligungsverfahren bei der Baukommission Einsprache gegen das Vorhaben zu

erheben. Gegen den für sie negativen Entscheid des BJD kann die Gemeinde

Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben.

d) Nach § 16 Abs. 1 PBG und § 12 Abs. 1 und 2 VRG (Gesetz

über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen, BGS 124.11) ist jedermann zu einer

Beschwerde legitimiert, der durch eine Verfügung oder einen Entscheid berührt

wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.

Gemeinden müssen sich dabei auf ein schutzwürdiges kommunales Interesse stützen

können.

Das Rechtsschutzinteresse der Gemeinde wird anerkannt, wenn

sie spezifisch kommunale Interessen geltend macht. Dies gilt insbesondere, wenn

in ihren Autonomiebereich eingegriffen worden ist. Eine Gemeinde ist in einem

Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend

ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und

ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der

Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener

kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der

Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 128 I 3). Die

Gemeinden können als Beschwerdegrund anführen, die kantonale Behörde habe dem

anwendbaren kommunalen Recht eine Auslegung gegeben, die von der vertretbaren

Praxis der Gemeindebehörden abweiche. Ferner kann sie behaupten, die den

Gemeinden eingeräumte erhebliche Entscheidungsfreiheit bei der Anwendung von

kantonalem Recht sei missachtet worden (Ulrich Häfelin/Georg Müller:

Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2006, N 1474).

Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts (vgl. SOG 1996

Nr. 29; 1987 Nr. 32) verfügen die solothurnischen Gemeinden in Baupolizei- und

Planungssachen über Autonomie. Den Solothurner Gemeinden steht nach den

Vorschriften des kantonalen Planungs- und Baugesetzes und der Kantonalen Bauverordnung

(KBV, BGS 711.61) das Recht zu, eigene Bauvorschriften zu erlassen, soweit sie

der KBV nicht widersprechen. Sie haben das Recht, Zonenvorschriften zu

erlassen. Sie können in diesem Rahmen ergänzende und sogar abweichende

Bestimmungen vom PBG erlassen. In Rechtsgebieten, die grundsätzlich zu ihrem

Autonomiebereich gehören, sind sie nicht nur bei der Anwendung des kommunalen

Rechts zur Beschwerde legitimiert, sondern auch wegen der Anwendung des

kantonalen oder des Bundesrechts, sofern dieses in engem Sachzusammenhang mit

den Aufgaben im Autonomiebereich steht (SOG 1974 Nr. 33).

Im vorliegenden Fall macht die Gemeinde u.a. geltend, der

angefochtene Entscheid verletze die Zonenvorschriften der Stadt. Sie setzt sich

also für ein schützenswertes kommunales Interesse ein und scheint grundsätzlich

zur Beschwerde legitimiert zu sein.

Das BJD macht jedoch geltend, diese Regelung gelte im

Bereich des Heimatschutzes nicht. Die Kompetenzen der besonderen Fachkommission

nach § 17 Abs. 2 der Kulturdenkmäler-Verordnung seien delegiert. Da der Bereich

der Denkmalpflege in die Kompetenz des Kantons falle, übe das BJD bei der

Überprüfung der Entscheide der besonderen Fachkommission praxisgemäss eine

volle Ermessenskontrolle. Aus der Delegation nach § 17 der Kulturdenkmäler-Verordnung

könne die EG Solothurn keine Autonomie im Sinne einer relativ erheblichen

Entscheidungsfreiheit ableiten.

Es ist unbestritten, dass das Gebäude der X. AG, soweit das

äussere Erscheinungsbild betroffen ist, lediglich als Teil der Altstadt und

nicht als Einzelbaute unter Denkmalschutz steht.

Es ist deshalb zu prüfen, welches die Kompetenzen der

Gemeinde im vorliegenden Streit sind. Art. 3 der Kantonsverfassung (Verfassung

des Kantons Solothurn, KV, BGS 111.1) anerkennt die Selbständigkeit der

Gemeinden. Die Gesetzgebung hat den Gemeinden einen weiten Gestaltungsspielraum

einzuräumen. Gemäss Art. 115 KV schützen Kanton und Gemeinden charakteristische

Orts- und Landschaftsbilder.

Das Bundesgericht hat im Urteil vom 16. Mai 2008 (1C_346/2007)

letztmals zur Gemeindeautonomie Stellung genommen. Art. 50 Abs. 1 BV

(Bundesverfassung, SR 101) gewährleiste die Gemeindeautonomie nach Massgabe des

kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Gemeinden in

einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend

ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und

ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der

geschützte Autonomiebereich kann insbesondere einen entsprechenden Spielraum

bei der Anwendung kantonalen Rechts betreffen (BGE 129 I 410 f.).

Der Natur- und Heimatschutz wird auf kantonaler Ebene im

Planungs- und Baugesetz geregelt. § 119 PBG verlangt, dass der Kanton und die

Gemeinden Massnahmen für den Natur- und Heimatschutz treffen. Die

Einwohnergemeinden sollen gemäss § 36 lit. a PBG namentlich Ortsbilder und

historische Stätten als Schutzzonen ausscheiden. § 120 PBG legt fest, dass

die Gemeinden im Rahmen der Ortsplanung den Schutz und Unterhalt der Natur- und

Heimatschutzobjekte in einem Gesamtplan regeln.

Der Regierungsrat regelt gemäss § 126 PBG durch Verordnung

namentlich den Natur- und Heimatschutz im Allgemeinen, die Rechtswirkungen der

kantonalen Schutzgebiete und den Schutz von Altertümern und historischen

Kunstdenkmälern. Basierend auf dieser Grundlage hat der Regierungsrat die

Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (BGS 435.141) erlassen. Die

Verordnung vollzieht die Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes über den

Natur- und Heimatschutz. Gemäss § 3 der Verordnung schützen Kanton und

Gemeinden die Ortsbilder. Die regierungsrätliche Verordnung über den Schutz der

historischen Kulturdenkmäler bezweckt, historische Kulturdenkmäler zu schützen

und zu erhalten. Für den Vollzug sind gemäss dieser Verordnung zuständig:

der Regierungsrat;

das Departement;

die Denkmalpflege-Kommission und die Archäologie-Kommission;

die kantonalen Fachstellen: Kantonale Denkmalpflege und

Kantonsarchäologie;

der Gemeinderat und allfällige besondere Fachkommissionen

der Gemeinden gemäss § 17 Absatz 2 der Verordnung.

Die Kulturdenkmäler-Verordnung stellt die Ortsbilder der

Altstädte von Solothurn und Olten sowie des Dorfkerns von Balsthal in § 6

unmittelbar unter Schutz. Die räumliche Abgrenzung und die Schutzmassnahmen

sind gemäss dieser Bestimmung im Nutzungsplanverfahren festzulegen. Das

kantonale Recht enthält keine Schutzvorschriften über die Solothurner Altstadt.

Gemäss § 119 PBG treffen der Kanton und die Gemeinden

Massnahmen zum Schutz der Ortsbilder. Dieser Auftrag wird in der

Kulturdenkmäler-Verordnung wiederholt. Die Gemeinden sind zum Erlass von

Schutzzonen in diesem Bereich auch gemäss § 36 PBG verpflichtet.

Die Stadt Solothurn ist dem Auftrag im Bau- und

Zonenreglement (§§ 27 ff.) und im Zonenplan mit den Mitteln der Raumplanung

nachgekommen und hat umfassende Schutzvorschriften für die Altstadt erlassen.

In der Altstadtzone sind öffentliche Bauten, Geschäfts- und Wohnbauten und

nichtstörende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zulässig. Die historische

Eigenart und die bauliche Einheit der Altstadt sind im Sinne von Natur-,

Heimat- und Denkmalschutz und der Richtlinien der Kommission für Altstadt- und

Denkmalfragen zu erhalten, zu verbessern und bei Umbauten nach Möglichkeit

wieder herzustellen. Die Vorschriften des eidgenössischen und kantonalen Rechts

bleiben vorbehalten. Grundsätzlich sind die bestehenden Ausmasse und die

äussere Erscheinung der einzelnen Bauten beizubehalten. Wertvolle Gebäudeteile,

insbesondere Fassaden, Dächer und das Brandmauersystem sind in ihrer Substanz

zu erhalten. Veränderungen irgendwelcher Art müssen sich in Massstab, Rhythmus,

Material und Farbgebung dem historischen Bild der Stadt, ihrer Strassen und

Innenhöfe harmonisch einfügen. Bei Umbauten und Restaurierungen kann die

Entfernung störender Bauteile verlangt werden. Das Reklamewesen richtet sich

nach den im Anhang aufgeführten Reklamevorschriften für die Altstadtzone. Der

Abbruch von Bauten und Bauteilen kann bewilligt werden, wenn diese baufällig

sind und nicht mehr mit vertretbarem technischem und finanziellem Aufwand

erneuert werden können oder wenn der Abbruch städtebauliche Vorteile bietet.

Der Abbruch darf nur bewilligt werden, wenn gleichzeitig die Baubewilligung für

einen Neubau erteilt werden kann, es sei denn, die Nichtüberbauung liege im

öffentlichen Interesse. Bei Um- und Neubauten sind Brandmauern in ihrer Lage zu

erhalten oder wieder herzustellen. Durchbrüche durch Brandmauern können nur

ausnahmsweise gestattet werden, wobei die Brandmauern in ihrem Charakter und

Verlauf ablesbar bleiben müssen. Innenhöfe sind von einer Überbauung

freizuhalten. Dächer sind bezüglich Neigung, Bedachungsart und Farbgebung dem

Altstadtbild anzupassen. Dacheinschnitte, Dachflächenfenster und technische

Dachaufbauten sind nur zulässig, soweit sie vom öffentlichen Strassenraum

innerhalb und ausserhalb der Altstadt aus gesehen nicht stören und die Dachlandschaft

nicht beeinträchtigen.

Vorliegend geht es also um die Rechtsanwendung in einem

Gebiet, welches das kantonale Recht nicht geordnet, sondern der Gemeinde zur

Regelung überlassen hat. Es gibt keine kantonalen Schutzvorschriften für die

Altstadt von Solothurn. Der Kanton hat der Gemeinde bei der Anwendung ihrer

Zonenvorschriften eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einzuräumen. Im

Bereich der Ortsplanung, insbesondere in Fragen der Zonenkonformität einer

Baute, ist die Gemeinde traditionellerweise autonom. In einer

regierungsrätlichen Verordnung kann ihre Autonomie bei der Anwendung ihrer

Altstadtvorschriften nicht beschränkt werden.

§ 17 der Kulturdenkmäler-Verordnung legt fest, dass vor

Erteilung der Baubewilligung für vom Kanton geschützte historische

Kulturdenkmäler und deren Umgebung der zuständigen kantonalen Fachstelle alle

Baugesuche zur Zustimmung einzureichen sind. Bei Baugesuchen für Bauten, die

bloss als Teile eines Ortsbildes unter Schutz stehen, kann für die Altstädte

Solothurn und Olten sowie für den Dorfkern von Balsthal die Befugnis zur

Zustimmung gemäss § 17 Absatz 1 einer besonderen Fachkommission, in der die

zuständige kantonale Fachstelle mit beratender Stimme vertreten ist, übertragen

werden.

Der Verfügung des Bau-Departementes vom 11. März 1982 ist zu

entnehmen, dass die Altstadtkommission nicht nur Prüfungskompetenz, sondern

Verfügungskompetenz besitzt. Die Kompetenzdelegation nach § 8 Abs. 2 der

(damaligen) Altertümerverordnung beinhalte nicht nur eine Kompetenz an die

städtische Kommission zur Prüfung von Gesuchen, sondern über die Gesuche durch

Verfügung zu befinden. Baugesuche in der Altstadt würden neben der

Baubewilligung eine besondere Bewilligung erfordern. Es gehe um die Erhaltung

der historischen Eigenart und der baulichen Einheit der Altstadt als ein von

der Altertümerverordnung geschütztes historisches Kulturdenkmal. Hier müssten

die besonderen Anliegen der Altertümerverordnung zum Tragen kommen und hier

müssten die Organe des Altertümerschutzes vor der Erledigung des Baubewilligungsverfahrens

entscheiden können (GER 1982 Nr. 31).

Die Baukommission der Stadt war vorliegend zwar Baubehörde

(§ 2 BZR). Für Änderungen von Bauten, die nicht als Einzelobjekte, sondern

bloss als Teile der Altstadt unter Schutz der kantonalen Altertümerverordnung

stehen, war vor Erteilung der Baubewilligung die Bewilligung der Kommission für

Altstadt- und Denkmalfragen einzuholen (§ 3 BZR). Der städtischen

Altstadtkommission stehen die Kompetenzen der „besonderen Fachkommission“ der

Gemeinde laut kantonaler Kulturdenkmäler-Verordnung zu. Es handelt sich um eine

kommunale Kommission. Es ist aber nicht einsehbar, weshalb ihre Tätigkeit nicht

unter den Bereich der Autonomie der Gemeinde fallen kann. Soweit sie kommunales

Recht angewendet hat, unterstehen ihre Entscheide dem Schutz der

Gemeindeautonomie. Auf die Beschwerde der Gemeinde ist deshalb einzutreten.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 20. August 2008

(VWBES.2008.55)