VWBES.2009.420

Änderung Zonenreglement

6. April 2010Deutsch7 min

Source so.ch

Sachverhalt

Die Einwohnergemeinde S. beschloss, ein generelles Verbot

von Lebensmittelläden und -verteilern in der Industrie- und Gewerbezone zu

verabschieden, wobei Kleinläden im Rahmen einer Ausnahmebewilligung vom Verbot

ausgenommen werden. Gegen die Zonenreglementsänderung erhob die Eigentümerin

eines Grundstücks in der Industrie- und Gewerbezone Einsprache. Der Gemeinderat

von S. wies die Einsprache ab. Die Grundeigentümerin erhob dagegen beim Regierungsrat

Beschwerde. Der Regierungsrat wies die Beschwerde ebenfalls ab und genehmigte

die Änderung des Zonenreglements. Gegen den Beschluss des Regierungsrates erhob

die Grundeigentümerin Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Das

Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.

Erwägungen

3.

a) Die Zonenreglementsänderung bewirkt eine

öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung, die mit der Eigentumsgarantie nach

Art. 26 der Bundesverfassung (BV, SR 101) vereinbar sein muss und wie jede

Beschränkung eines Grundrechts einer genügenden gesetzlichen Grundlage bedarf,

im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein muss. Zur Begründung

des öffentlichen Interesses im Einzelfall ist auf die Planungsgrundsätze gemäss

Art. 3 des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) zurückzugreifen (Pierre

Tschannen: in Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch

[Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2009, N 20 zu

Art. 3 RPG). Bei der Zonierung sind alle Interessen zu berücksichtigen, seien

es öffentliche oder private. Planungsmassnahmen sind verfassungskonform, wenn

neben den Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für den einzelnen Fall

massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden

(BGE 115 Ia 353). (...)

b) Das kantonale Gesetz nennt in § 29 Abs. 1 des Planungs-

und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) als Bauzonen «namentlich die Wohnzonen, die

Kernzonen, die Arbeitszonen, die Dienstleistungszonen, die Gewerbezonen und die

Industriezonen sowie die Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen». Die

Einwohnergemeinde S. kennt keine reine Gewerbe- oder Industriezone, sondern

fasst diese Zonen in der Industrie- und Gewerbezone zusammen. Gemäss § 15 Abs.

1.

des Zonenreglements der Einwohnergemeinde S. (ZR) ist die Industrie- und

Gewerbezone bestimmt für Industrie-, Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe sowie

betriebsnotwendige Wohnungen. Bisher war praxisgemäss der Detailverkauf von

Gütern des täglichen Bedarfs in der Industrie- und Gewerbezone zugelassen.

Schon aus der Formulierung von § 29 Abs. 1 PBG

(«namentlich») geht hervor, dass diese Aufzählung nicht abschliessend ist.

Gemäss § 29 Abs. 2 PBG können die einzelnen Zonen weiter unterteilt werden,

insbesondere nach Art der Nutzung, der zulässigen Immissionen, des zulässigen

Verkehrsaufkommens oder nach baupolizeilichen Kriterien. Damit ist es den

Gemeinden erlaubt, in Abweichung von den kantonalen Vorschriften auch andere

Zonen auszuscheiden oder Unterteilungen von Zonen vorzunehmen. Abgesehen davon

sind die Gemeinden nicht verpflichtet, überhaupt Gewerbe- und Industriezonen

auszuscheiden (vgl. GER 1994, Nr. 17). Indem der Gemeinderat den Detailverkauf

von Gütern des täglichen Bedarfs in der Industrie- und Gewerbezone verbot,

machte er von einer ihm zustehenden Planungskompetenz in dieser Zone Gebrauch.

Das Vorgehen findet in Art. 3 RPG und § 29 PBG eine genügende gesetzliche

Grundlage.

c) Wie bereits erwähnt, setzt ein Eingriff in die

verfassungsmässig begründete Eigentumsgarantie ein öffentliches Interesse voraus.

Gemäss Lehre und Rechtsprechung ist grundsätzlich jedes öffentliche Interesse

geeignet, einen Eingriff in das Eigentum zu rechtfertigen, sofern das

angestrebte Ziel nicht bloss fiskalischer Art ist (vgl. Ulrich Häfelin/Walter

Haller: Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 2001, N 602 ff.; Peter Hänni:

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2002, S. 45).

Die Einwohnergemeinde S. hat in ihrem Raumplanungsbericht

vom November 2008 klar aufgezeigt, dass sie mit der Nutzungsbeschränkung den

Ortskern mit Verkaufsläden für den täglichen Bedarf erhalten will. Zudem ist

der motorisierte Indiviualverkehr soweit möglich einzudämmen.

Die beiden geltend gemachten öffentlichen Interessen sind

nicht sachfremd. Sie entsprechen den für die Gestaltung der Siedlungen

massgebenden Planungsgrundsätzen, verlangt doch Art. 3 Abs. 3 lit. d RPG

ausdrücklich, es seien günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern

und Dienstleistungen sicherzustellen. Unzweifelhaft verschlechtert ein

regionaler Verkaufsladen in der Industrie- und Gewerbezone die räumliche

Verfügbarkeit von Einkaufsgelegenheiten für den täglichen und häufigen

periodischen Bedarf in der Zentrumszone. Dies wirkt sich sowohl für die

Einwohnergemeinde S. als auch für die umliegenden Gemeinden nachteilig aus.

Betroffen sind dabei besonders jene Bewohner, die über kein Auto verfügen sowie

alte Leute, Gebrechliche und teilweise Kinder. Raumplanerisch begründete

Massnahmen gegen versorgungspolitisch unerwünschte Auswirkungen sind auch nach

bundesgerichtlicher Praxis als öffentliches Interesse anerkannt (vgl. BGE 110

Ia 167).

d) Schliesslich ist der Eingriff in ein Grundrecht nur

zulässig, wenn er verhältnismässig ist und das Grundrecht nicht völlig seines

Gehaltes entleert (vgl. GER 1994, Nr. 17).

(...) Es ist unbestritten, dass Dorfläden hart in Konkurrenz

mit grossen regionalen Verkaufsgeschäften stehen. Die motorisierte Bevölkerung

ist geneigt, für den Einkauf auch weitere Distanzen zurückzulegen. Das

Konsumverhalten der Bevölkerung hat sich diesbezüglich erheblich verändert.

Dass aufgrund dieses Konsumverhaltens einige Dorfläden geschlossen wurden oder

keine Nachfolger gefunden werden konnten, ist nicht auf ein fehlendes Interesse

zurückzuführen. Die Nutzungsbeschränkung bezweckt, im Dorfzentrum soweit

möglich Verkaufsläden für Güter des täglichen Bedarfs zu erhalten bzw. dafür

günstige Voraussestzungen zu schaffen. Indem das Erstellen von

Detailverkaufsläden in anderen Bauzonen, insbesondere der Industrie- und Gewerbezone

eingeschränkt wird, bleibt den Betreibern keine andere Wahl, als sich in den

Zentrumszonen niederzulassen. Mit der Nutzungsbeschränkung wird die unerwünschte

Dezentralisation von Detailverkaufsläden verhindert. Damit ist die Nutzungsbeschränkung

geeignet und erforderlich, um das Dorfzentrum für die nichtmotorisierte

Bevölkerung betreffend Einkaufsmöglichkeiten zu sichern und zu erhalten. Auch

das Bundesgericht anerkennt eine solche Nutzungsbeschränkung als zulässige

raumplanerische Massnahme (vgl. BGE 110 Ia 167). Unzulässige gewerbepolitische

Absichten liegen nicht darin.

Die Zonenreglementsänderung ist auch im engeren Sinn

verhältnismässig, berührt sie die Interessen der Grundeigentümer doch nur am

Rande. Die Möglichkeit, sein Land für den Bau eines Detailverkaufsladens für

Güter des täglichen Bedarfs ab einer Fläche von 150 m2 zur Verfügung

zu stellen, bedeutet aus der Sicht des einzelnen Grundeigentümers nur eine

Nutzungsmöglichkeit unter vielen andern. Dort, wo ein solches Projekt in

Betracht kommt, wird meist auch eine andere finanziell interessante Überbauung

des Grundstücks möglich sein. Die Baufreiheit des Grundeigentümers wird

insofern nur ganz geringfügig beschränkt (vgl. BGE 110 Ia 167).

4.

(...) Gemäss Art. 27 Abs. 1 BV ist die

Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des

Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen

Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Mit der

Zonenreglementsänderung werden Detailverkaufsläden für Güter des täglichen Bedarfs

ab einer Verkaufsfläche von 150 m2 in der Industrie- und Gewerbezone

ausgeschlossen. Darin liegt für die Eigentümer von Bauland in der Industrie-

und Gewerbezone von S. eine geringe Einschränkung der Eigentumsgarantie.

Gleichzeitig liegt darin für Personen, welche mit Grundstücken handeln, wie die

Beschwerdeführerin, eine geringe Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit, indem

sie entsprechende Grundstücke nicht mehr Interessenten für Detailverkaufsläden

anbieten, vermitteln oder verkaufen können. (...)

Mit der Nutzungsbeschränkung wird der Beschwerdeführerin

lediglich die Möglichkeit genommen, auf ihrem Land in der Industrie- und

Gewerbezone einen Lebensmittelladen zu schaffen; das Grundstück bleibt indes

weiterhin in der Industrie- und Gewerbezone und kann wie bisher zu gewerblichen

oder industriellen Zwecken genutzt werden.

5.

Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, das Verbot

verstosse gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen. Das

bereits bestehende Verkaufslokal der L. werde in unzulässigerweise durch das

Verbot vor Konkurrenz geschützt.

Wie bereits erläutert, kann sich die Beschwerdeführerin

nicht auf die Wirtschaftsfreiheit als Detailhändlerin und damit auf den

Grundsatz der Gleichbehandlung von Gewerbegenossen berufen, da sie selber nicht

an diesem Markt teilnimmt. Im Übrigen ist, da sich das Verbot generell an

jegliche Detailverkaufsläden ab einer Verkaufsfläche von 150 m2

richtet, keine Diskriminierung ersichtlich. Aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung

der Gewerbegenossen kann nicht gefolgt werden, dass eine einmal festgelegte

Nutzungsordnung nicht mehr abgeändert werden kann oder die Bewilligungspraxis

nicht verschärft werden darf. Die Tatsache, dass das bestehende Verkaufslokal

der L. auch nach Erlass des Verbotes ihren Detailverkaufsladen weiter führen

kann, ist auf die Besitzstandsgarantie gemäss § 34ter PBG und nicht

auf eine ungleiche Anwendung der neuen Bestimmung zurückzuführen. Bei einer

Erweiterung eines bestehenden Betriebes, die das nach § 34ter PBG

zulässige Mass überschreitet, sind die neuen Vorschriften anzuwenden. Dies gilt

auch für das bestehende Verkaufslokal der L. (...)

Verwaltungsgericht, Urteil vom 6. April 2010

(VWBES.2009.420)