Rückerstattung von Sozialhilfe

SOG 2010 Nr. 17

§§ 14 und 164 SG. Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen. Das Departement des Innern

ist zuständig, um unrechtmässig bezogene Sozialhilfe vom Sozialhilfeempfänger

mittels Verfügung zurückzuverlangen (E. 7). Die Verrechnung zurückzuerstattender

Sozialhilfe mit laufenden Sozialhilfeleistungen ist nicht zulässig, da

Geldleistungen der Sozialhilfe weder gepfändet werden dürfen noch abtretbar

sind und weder mit Gegenforderungen der Gemeinde verrechnet noch zur Bezahlung

von Schulden verwendet werden dürfen (§ 150 SG, Art. 92 Abs. 1 Ziff. 8 SchKG;

E. 8). Die Verweigerung, Kürzung oder Einstellung von Sozialleistungen zufolge

Missachtung der Mitwirkungspflicht nach § 165 SG folgt andern Regeln (E. 9).

Sachverhalt

H. bezog neben der Sozialhilfe während einigen

Monaten auch Arbeitslosentaggelder, ohne dies der Sozialbehörde zu melden. Das

Departement des Innern verfügte daraufhin die «sofortige Rückerstattung» der

unrechtmässig bezogenen Sozialhilfeleistungen sowie die Verrechnung mit

laufenden Sozialhilfeleistungen und wies die Sozialbehörde an, die Verrechnung

zu vollziehen, indem sämtliche Zulagen nach dem Anreizsystem und 15% des

Grundbetrages zu verrechnen seien. Eine Beschwerde von H. hiess das

Verwaltungsgericht teilweise gut.

Erwägungen

7.

Fraglich und zu prüfen ist, ob das

Departement des Innern zum Erlass von Rückerstattungsverfügungen nach § 164

Sozialgesetz (SG, BGS 831.1) zuständig sei. Die Prüfung der Zuständigkeit ist

auch ohne entsprechende Rüge von Amtes wegen vorzunehmen (§ 5

Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11]).

a) § 164 SG steht im 7. Titel des

Sozialgesetzes unter der Überschrift «Sanktionen», und zwar im 1. Kapitel mit

der Bezeichnung «Massnahmen». Er enthält keinerlei Zuständigkeitsvorschriften

und bezieht sich auf alle unrechtmässig erwirkten Geldleistungen, die im

Sozialgesetz geregelt sind, nicht speziell oder nur auf Sozialhilfeleistungen.

§ 14 SG regelt im 1. Titel des Sozialgesetzes

(«Allgemeine Bestimmungen») im 1. Kapitel («Grundlagen und Grundsätze») unter

der Abschnittsüberschrift «Nachforderung und Rückerstattung von

Sozialleistungen» explizit die Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen.

Nach dem Wortlaut des Gesetzes kann sich § 14

Abs. 3 SG, den der Kanton zur Prüfung und Verfügung der Rückerstattung

zuständig erklärt, auf alle erhaltenen Sozialhilfeleistungen beziehen, während

sich aus § 164 SG, wie gesagt, nichts dergleichen ergibt.

b) Aus der systematischen Stellung im Gesetz

ergibt sich nichts Klares. Der auf § 164 folgende § 165 SG unter der

Überschrift «Verweigerung, Kürzung oder Einstellung einer Dienstleistung oder

Sozialleistung» und die anschliessenden Bestimmungen enthalten ebenfalls keine

Zuständigkeitsregeln. Im Bereich der Sozialhilfe ist jedoch klar, dass für die

Anordnung von Massnahmen nach § 165 SG die örtlichen Sozialbehörden bzw. die

Sozialregionen zuständig sind, nicht das Departement. Entsprechendes muss für

den Entzug einer Bewilligung nach § 166 SG gelten: Die Behörde, welche die

Bewilligung unter Bedingungen und Auflagen erteilt hat, ist bei Missachtung

auch für deren Entzug zuständig. Aus § 153 SG ist ebenfalls eher abzuleiten,

dass die regionalen Sozialbehörden zuständig sind, wird doch dort das

vorschussleistende Gemeinwesen zuständig erklärt, die direkte Auszahlung von

Versicherungsleistungen etc. (an das bevorschussende Gemeinwesen) zu verlangen.

In § 154 Abs. 2 SG wird der Kanton explizit (zur Durchsetzung der

Vewandtenunterstützung) zuständig erklärt, was auf eine Ausnahme in der

Zuständigkeit hindeutet, da grundsätzlich ja die Einwohnergemeinden in Sozialregionen

für die Sozialhilfe zuständig sind (§ 2 Abs. 1 lit. e und § 147 SG; vgl. auch

Botschaft zum Sozialgesetz vom 12. Juli 2005, RRB Nr. 2005/1617, im Folgenden:

Botschaft, S. 86 zu § 156 des Entwurfs).

c) Im früheren Sozialhilfegesetz (SHG, BGS

835.

) war in § 45 Abs. 1 lit. c SHG zur Geltendmachung von

Rückerstattungsansprüchen sowie von Verwandtenunterstützungen das Kantonale

Sozialamt zuständig erklärt worden. Die Rückerstattung war bei rechtmässigem

Bezug der wirtschaftlichen Hilfe vorgesehen, wenn der Hilfeempfänger in

finanziell günstige Verhältnisse gelangte oder er über Grundeigentum oder

andere Vermögenswerte verfügte, deren Realisierung ihm nicht möglich oder

zumutbar war (§§ 59 und 61 SHG). Bei unrechtmässigem Bezug, wenn die

wirtschaftliche Hilfe unter unwahren oder unvollständigen Angaben erworben

wurde, war der Empfänger zur sofortigen Rückerstattung verpflichtet (§ 62 SHG).

Grundsätzlich wollte der Gesetzgeber in dieser

Beziehung bei der Überführung des Sozialhilfegesetzes in das Sozialgesetz wohl

nichts ändern (Botschaft, S. 5 oben). Während im Entwurf zum Sozialgesetz vom

April 2004 die entsprechenden Bestimmungen noch praktisch gleich wie im

Sozialhilfegesetz lauteten und auch unmittelbar nebeneinander angeordnet waren,

wobei § 15 die Regeln für die Rückerstattung (von Sozialleistungen und

Subventionen) im Allgemeinen enthielt, § 17 die Rückerstattung speziell bei

Sozialhilfe, wurden sie im überarbeiteten Entwurf nach dem Vernehmlassungsverfahren

neu in verschiedenen Titeln angeordnet. Die spezielle Vorschrift für

Rückerstattung von (rechtmässigen) Sozialhilfeleistungen verblieb im

allgemeinen Teil am Anfang des Gesetzes, die Vorschrift für die Rückerstattung

unrechtmässig bezogener Geldleistungen kam zu den Sanktionen am Schluss des

Gesetzes. Motiv für die Umstellung war einzig die Gliederung mit einem eigenen

Titel für die Sanktionen als Gegengewicht für die Vorschriften über die

Prävention im 2. Titel des Sozialgesetzes (Medienmitteilung der Staatskanzlei

zur Botschaft zum Sozialgesetz vom 13. Juli 2005, S. 5. letzter Absatz).

d) Aus Sinn und Zweck der Vorschriften zur

Rückerstattung lässt sich nichts Eindeutiges ableiten. Einerseits macht es

durchaus Sinn, wenn Rückerstattungen von Sozialhilfeleistungen immer von

derselben (kantonalen) Behörde nach denselben Grundsätzen einheitlich verfügt

werden, ob sie nun rechtmässig oder unrechtmässig bezogen wurden, und bei

rechtmässigem Bezug nach klarer gesetzlicher Regelung (von § 14 SG) der Kanton

zuständig ist. Anderseits bedeutet «Rückerstattung» eigentlich, dass die

Leistung an das Gemeinwesen oder die Institution zurück erstattet werden soll,

welche sie vorher erbracht hat, und wo sie nun fehlt, also bei der

Sozialregion, was auf Grund des kantonalen Lastenausgleichs allerdings nicht

mehr relevant ist. Unklar ist auch, weshalb das Gemeinwesen, das die

Sozialhilfe erbringt, zwar andere Versicherungsträger und Leistungserbringer

zur direkten Leistung an das (bevorschussende) Gemeinwesen zu zwingen befugt

ist, ebenso zur Kürzung einer Leistung bei ungenügender Kooperation bzw.

Verletzung der Mitwirkungspflichten, nicht jedoch zur Durchsetzung einer

Rückerstattung bei unrechtmässig erlangten Leistungen.

e) Alles in allem ist davon auszugehen, dass

der Gesetzgeber die Zuständigkeit bei der Rückerstattung von

Sozialhilfeleistungen, wie sie im Sozialhilfegesetz galt, nicht ändern wollte,

auch wenn er die entsprechenden Vorschriften umgruppierte und die

Rückerstattung von zu Unrecht bezogenen Leistungen – entgegen dem 1. Entwurf

zum Sozialgesetz vom April 2004 – in einen separaten Titel «Sanktionen»

ausgliederte. Vielmehr ist anzunehmen, dass sich der Gesetzgeber des Problems

der fehlenden Zuständigkeitsregelung gar nicht bewusst war, steht doch in der

Botschaft zu den Bestimmungen von

§§ 166 ff. (entsprechen §§ 164 ff. SG) praktisch nichts. Da die Bestimmung von

§ 14 SG, wo die Zuständigkeit des Kantons explizit geregelt ist, wenn auch nur

für rechtmässig erlangte Sozialhilfeleistungen, bei den allgemeinen

Bestimmungen steht, die für das ganze Gesetz Geltung haben sollen, und weder

bei den speziellen Vorschriften zur Sozialhilfe noch unter dem Titel

«Sanktionen» etwas Abweichendes geregelt ist, ist davon auszugehen, dass das

Departement auch unter der Geltung des Sozialgesetzes zur Prüfung und

Durchsetzung von Rückerstattungsforderungen für ausbezahlte Sozialhilfe mittels

Verfügung befugt ist.

8.

a) Die Vorinstanz hat in der angefochtenen

Verfügung neben der Rückerstattungspflicht die Verrechnung der unrechtmässig

bezogenen Sozialhilfeleistung verfügt und die zuständige Sozialregion

angewiesen, die Rückerstattungssumme mit den laufenden Sozialhilfeleistungen im

Umfang von sämtlichen Zulagen nach dem Anreizsystem sowie von 15% des

Grundbedarfs monatlich zu verrechnen.

b) § 150 SG schreibt vor, dass Geldleistungen

(der Sozialhilfe) den Grundbedarf decken, wobei Kürzungen oder Einstellung der

Leistung vorbehalten blieben (Abs. 2). Sie dürfen weder gepfändet noch

abgetreten noch mit Gegenforderungen der Gemeinde verrechnet oder zur Bezahlung

von Schulden verwendet werden (Abs. 3). Die Unpfändbarkeit ergibt sich bereits

aus der Vorschrift von Art. 92 Abs. 1 Ziff. 8 Bundesgesetz über

Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG, SR 281.1), wonach Fürsorgeleistungen

unpfändbar sind. Sozialhilfeleistungen der öffentlichen Hand fallen klarerweise

darunter (BGE 7B.68/2005 vom 20. Juli 2005).

c) Das Sozialgesetz enthält keine Vorschriften

darüber, wie Rückerstattungen finanzieller Sozialhilfen zu vollziehen sind.

Dies bedeutet, dass sie nach den Grundsätzen für die Vollstreckung von

Geldforderungen und damit im Zwangsvollstreckungsverfahren nach dem SchKG

durchzusetzen sind. Werden Rückerstattungen, wie es das SG vorsieht, mit

selbständigen Verfügungen angeordnet, so sind sie im Rahmen der Vorschriften

über das SchKG zu vollstrecken, was bedeutet, dass zur Durchsetzung von

Rückerstattungen keine Sozialhilfeleistungen gepfändet werden dürfen. Würde die

Vollstreckung von Rückerstattungen durch Verrechnung mit laufenden Leistungen

zugelassen, stünde dies im Widerspruch zur bundesrechtlich vorgeschriebenen Unpfändbarkeit

der Sozialhilfe. Der Vollzug von Rückerstattungsforderungen durch Verrechnung

mit laufenden Leistungen ist daher bundesrechtswidrig und damit unzulässig

(vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts St. Gallen B 2007/203 vom 3. April

2008).

d) Zutreffend ist, dass Sozialhilfeleistungen

wegen Verletzung von § 17 SG verweigert, gekürzt oder sogar eingestellt werden

können. Diese Reduktion von laufenden Leistungen nach einer entsprechenden

Mahnung, die dem Empfänger Gelegenheit gibt, sein Verhalten anzupassen, ist

aber nicht vergleichbar mit der Verrechnung einer Leistung mit einer

Rückerstattungsforderung. Die Reduktion von Leistungen ist in einer expliziten

gesetzlichen Bestimmung (§ 165 SG) geregelt. Bei den Tatbeständen, die zu einer

Reduktion führen können, ging der Gesetzgeber davon aus, dass der Sozialhilfebezüger

seine Mitwirkungspflichten verletzt, so dass notwendige Abklärungen nicht

vorgenommen werden können, dass dem Sozialhilfebezüger Mittel zufliessen, die

er verschweigt, oder dass er zweckgebundene Leistungen unzweckmässig verwendet.

Damit sind solche Eingriffe auch keine unzulässigen Einschränkungen des

Existenzminimums. Zudem beruhen sie auf einer ausdrücklichen gesetzlichen

Grundlage (vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts St. Gallen B 2007/203 vom

3.

April 2008).

e) Die Verrechnung des Rückforderungsanspruchs

mit laufenden Sozialhilfeleistungen – wie dies die Vorinstanz verfügt hat – ist

daher nicht zulässig.

9.

Ob die Voraussetzungen für eine Kürzung der

Sozialhilfeleistungen zufolge Missachtung der Mitwirkungspflicht erfüllt wären,

ist hier nicht zu prüfen. In ihren Erwägungen hat die Vorinstanz die Regeln der

Rückerstattung nach § 164 SG und jene der Kürzung von Sozialhilfeleistungen

nach § 165 SG vermischt. Die Wortwahl in der Verfügung, wonach der

Beschwerdeführer «per sofort» rückerstattungspflichtig sei, lehnt sich an das

alte Sozialgesetz an, in welchem in § 62 noch von «sofortiger Rückerstattung»

bei unrechtmässigem Bezug die Rede war. Bei den Massnahmen nach §§ 164 und 165

SG handelt es sich um zwei ganz unterschiedliche Sanktionen. Währenddem dem

Departement für § 164 SG eine Entscheidkompetenz zu seinen Gunsten zugesprochen

werden kann, obwohl dem Gesetz keine explizite entsprechende Delegationsnorm zu

entnehmen ist, liegt bei § 165 SG die Entscheidbefugnis klar bei den

Sozialhilfebehörden. Ein weiterer Unterschied zwischen §§ 164 und 165 SG

besteht im Verfahrensablauf. So ist bei § 165 SG grundsätzlich vorausgesetzt,

dass die betroffene Person durch eine Änderung ihres Verhaltens selbst dafür

sorgen kann, dass der Anlass für die Kürzung wegfällt, sodass diese nach der

zwingend vorgeschriebenen schriftlichen Mahnung gar nicht vorgenommen werden

muss oder nach einer Verhaltensänderung zu einem späteren Zeitpunkt aufgehoben

werden kann. Auf die vorliegende Konstellation einer abgeschlossenen Verletzung

der Mitwirkungspflicht dürfte § 165 SG kaum anwendbar sein.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 28. Juli

2010.

(VWBES.2010.165)