Sozialhilfe, Autobenutzung

SOG 2011 Nr. 33

§ 88 Abs. 3 KV, § 67bis Abs. 1

VRG, § 152 Abs. 1 SG, § 93 Abs. 1 lit. e SV. Sozialhilfe

und Auto. Akzessorische Normenkontrolle. § 93 Abs. 1 lit. e SV stellt die

unwiderlegbare Vermutung auf, dass ein Sozialhilfeempfänger, der ein Motorfahrzeug

besitzt und benutzt, obwohl er darauf weder aus erwerblichen noch aus

gesundheitlichen Gründen angewiesen ist, Sozialhilfeleistungen zweckwidrig

verwendet. Die Bestimmung kann sich im Einzelfall als unverhältnismässig (und

damit nicht anwendbar) erweisen, da sie dem Sozialhilfeempfänger verunmöglicht,

die Vermutung zu widerlegen. Die Behörde kann einen Sozialhilfeempfänger unter

Androhung der Kürzung der Leistungen auffordern, entweder den Fahrzeugausweis

bei der Motorfahrzeugkontrolle zu hinterlegen oder zu belegen, dass er das

Fahrzeug ohne Zweckentfremdung von Sozialhilfeleistungen zu finanzieren vermag.

Sachverhalt

X. ist alleinstehend und wohnt in einer von

ihm teilweise untervermieteten 4-Zimmer-Wohnung. Nachdem er bereits in den

Jahren 2008 und 2009 Sozialhilfe bezogen hatte, ersuchte er die Sozialen

Dienste im Januar 2010 erneut um Ausrichtung von Sozialhilfe, da er arbeits-

und mittellos sei. Er besitzt einen Personenwagen Marke BMW 318i Touring,

Jahrgang 1990. Gemäss einem handschriftlichen Vermerk auf der Kopie des

Fahrzeugausweises beträgt der Kilometerstand 164'750 km.

Die Sozialen Dienste sprachen X. ab dem 1.

Februar 2010 Sozialhilfe zu. Deren Höhe beläuft sich seit dem 1. Juni 2010 auf

monatlich CHF 1'464.00. Die Behörde stellte fest, X. sei weder aus

beruflichen noch aus gesundheitlichen Gründen auf ein Auto angewiesen. Er

erhielt daher die Weisung, die Nummernschilder innert Frist bei der

Motorfahrzeugkontrolle zu deponieren. Falls er dieser Weisung nicht nachkomme,

werde ihm «ab dem Lebensunterhalt CHF 500.00 als Einkommen verrechnet». In der

Folge erhob X. Beschwerde, welche das Departement des Innern abwies. X. zog den

Entscheid ans Verwaltungsgericht weiter. Dieses heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde

teilweise gut, hebt den angefochtenen Entscheid auf und weist die Sache zu

ergänzender Abklärung und neuer Verfügung an die Sozialhilfekommission S.

zurück.

Erwägungen

1.

c) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann

die Verletzung von kantonalem oder Bundesrecht und die unrichtige oder

unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden

(§ 67bis Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG, BGS

124.

]). Die solothurnische Kantonsverfassung bestimmt, dass Erlasse von

Kanton und Gemeinden für den Richter nicht verbindlich sind, soweit sie Bundesrecht

oder übergeordnetem kantonalem Recht widersprechen (§ 88 Abs. 3 der Kantonsverfassung

[KV, BGS 111]). Das Verwaltungsgericht hat deshalb die generellen Rechtssätze

im Zusammenhang mit einem konkreten Rechtsanwendungsakt vorfrageweise auf ihre

Rechtmässigkeit, einschliesslich Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen und im

Falle der Rechtswidrigkeit nicht anzuwenden (sog. akzessorische Normenkontrolle;

vgl. Michael Merker: Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem

aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1998, N 5 zu § 56;

Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/Basel/Genf

2010, Rz 1932; René Rhinow/Heinrich Koller/Christian Kiss/Daniela

Thurnherr/Denise Brühl-Moser: Öffentliches Prozessrecht, Basel/Frankfurt a/M

2010, Rz 710,1009).

2.

Strittig und zu prüfen ist, ob die

Sozialhilfekommission den Beschwerdeführer zu Recht aufforderte, die

Kontrollschilder seines Automobils bei der Motorfahrzeugkontrolle zu

hinterlegen und ihm für den Fall der Unterlassung androhte, die Sozialhilfe um

monatlich CHF 500.00 zu kürzen.

a) Wer in Not gerät und nicht in der Lage ist,

für sich zu sorgen, hat Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel,

die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind (Art. 12 der

Bundesverfassung [BV, SR 101]). Bedürftige werden von ihrem Wohnkanton unterstützt

(Art. 115 BV). Gemäss Art. 22 lit. a KV strebt der Kanton auf dem Weg der

Gesetzgebung danach, dass im Rahmen seiner Zuständigkeit und der verfügbaren

Mittel Menschen, die wegen ihres Alters, ihrer Gesundheit sowie ihrer

wirtschaftlichen oder sozialen Lage Hilfe brauchen, die für ihre Existenz

notwendigen Mittel erhalten. Die Sozialhilfe bezweckt die Existenzsicherung,

fördert die wirtschaftliche und persönliche Selbständigkeit und unterstützt die

berufliche und gesellschaftliche Integration (§ 147 Abs. 2 Sozialgesetz [SG,

BGS 831.1]). Die Geldleistungen decken den Grundbedarf für den Lebensunterhalt

und ermöglichen der hilfesuchenden Person die Teilnahme am sozialen Leben (§

150.

Abs. 2 SG). Die Sozialhilfeleistungen werden grundsätzlich nach den

Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Sozialhilfe

(SKOS-Richtlinien) bemessen (§ 152 Abs. 1 SG). Dabei handelt es sich um

Empfehlungen zur Berechnung der Sozialhilfe zuhanden der Sozialhilfeorgane des

Bundes, der Kantone, der Gemeinden sowie der Organisationen der privaten

Sozialhilfe. Im Laufe der Jahre haben die SKOS-Richtlinien in Praxis und Rechtsprechung

ständig an Bedeutung gewonnen und dienen heute als Referenz für die

Sozialhilfepraxis. Durch den Verweis in der kantonalen Gesetzgebung werden die

Richtlinien als mittelbares kantonales Recht verbindlich.

b) Das Recht auf Nothilfe (Art. 12 BV)

garantiert nicht ein Mindesteinkommen; verfassungsrechtlich geboten ist nur,

was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen

Bettelexistenz zu bewahren vermag. Die Mittel für den Betrieb eines Autos

fallen nicht darunter (BGE 2P.267/2004 vom 4. Januar 2005). Auch aus der in der

persönlichen Freiheit enthaltenen Bewegungsfreiheit (BGE 137 I 31) lässt sich

kein Recht auf Finanzierung des Betriebs eines Motorfahrzeugs durch das

Gemeinwesen ableiten. Die Kosten eines privaten Motorfahrzeugs werden durch die

Sozialhilfe als Erwerbsunkosten nur dann (teilweise) übernommen, wenn das

Fahrziel nicht auf zumutbare Weise mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreicht

werden (SKOS-Richtlinien C.1.2) oder wenn die Erledigung einer bestimmten Erwerbstätigkeit

nur mit einem Auto möglich ist (Claudia Hänzi: Leistungen der Sozialhilfe in

den Kantonen, in: Christoph Häfeli [Hrsg.], Das schweizerische

Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 131), ferner dann, wenn eine Person aus

gesundheitlichen Gründen auf die Benützung eines Motorfahrzeugs angewiesen ist.

c) (…) Der Beschwerdeführer ist weder aus

beruflichen noch aus gesundheitlichen Gründen auf ein Motorfahrzeug angewiesen.

Die Kosten eines Motorfahrzeugs zählen damit nicht zum Bedarf des Beschwerdeführers.

3.

Gemäss § 152 Abs. 2 SG kann der

Regierungsrat Ausnahmen von der generellen Anwendbarkeit der SKOS-Richtlinien

festlegen.

a) Bundesverfassungsrechtlich ist die

Delegation von an sich dem Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszuständigkeiten

an die Regierung oder ein anderes Organ zulässig, wenn sie in einem formellen

Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich

auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung

selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend

berührt wird (BGE 128 I 113; statt vieler BGE 118 Ia 245 und 305 ). Die

Kantonsverfassung lässt die Delegation zum Erlass von Bestimmungen zu, soweit

es nicht um grundlegende und wichtige Bestimmungen geht (Art. 40 Abs. 1 KV),

welche der Kantonsrat in Form des Gesetzes zu erlassen hat (Art. 71 Abs. 1 KV).

Insbesondere ist der Regierungsrat ermächtigt, Verordnungen auf der Grundlage

und im Rahmen der Gesetze, Staatsverträge und Konkordate zu erlassen (Art. 79

Abs. 2 KV). Die Delegation ist ferner in einem formellen Gesetz enthalten und

auf ein bestimmtes Gebiet – die Bemessung von Sozialhilfeleistungen –

beschränkt.

Was als grundlegende und so wichtige

Bestimmung im Sinne von Art. 40 Abs. 1 bzw. Art. 71 Abs. 1 KV zu

betrachten ist, dass sie im formellen Gesetz enthalten sein muss und wie

detailliert die gesetzliche Normierung sein muss, kann nicht allgemein und ein

für alle Mal gesagt werden. Massgebend sind die Umstände im Einzelfall.

Allgemein gelten eher strenge Anforderungen, wo es um eine Einschränkung von

Grundrechten oder um die Schaffung von öffentlichrechtlichen Pflichten geht,

wobei die Natur und die Schwere des Eingriffs bzw. der Verpflichtung mit zu

berücksichtigen sind. Auch für wichtige politische Entscheide und bisher

unübliche Regelungen ist ein formelles Gesetz erforderlich. Wegleitend kann

eine verbreitete, seit langem bestehende und auch in anderen Kantonen gängige

Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig,

wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht (BGE 128 I 113). Im

weitergehenden Umfange zulässig ist die Delegation namentlich dann, wenn es um

die Regelung untergeordneter Einzelheiten technischer oder organisatorischer

Natur geht (BGE 2P.283/2004 vom 7. April 2005; BGE 130 I 16).

Die Sozialhilfeleistungen sollen den

Grundbedarf für den Lebensunterhalt decken und den hilfesuchenden Personen die

Teilnahme am sozialen Leben ermöglichen (§ 150 Abs. 2 SG). Die SKOS-Richtlinien

konkretisieren diese gesetzliche Vorgabe. Sie sollen die rechtsgleiche

Behandlung von Unterstützungsbedürftigen gewährleisten, zugleich aber auch

Spielraum für angepasste, einzelfall- und bedürfnisgerechte Lösungen lassen. Es

handelt sich dabei nicht um grundlegende und wichtige Bestimmungen, die auf

Gesetzesstufe verankert werden müssten; die Kantone, welche die

SKOS-Richtlinien anwenden, begnügen sich mit einem Verweis teils auf Gesetzes-,

teils auf Verordnungsstufe (vgl. Claudia Hänzi, a.a.O., S. 115 f.).

Entsprechend kann dem Regierungsrat auch die Befugnis übertragen werden, Abweichungen

von den SKOS-Richtlinien vorzusehen. Die Delegation an den Regierungsrat in §

152.

Abs. 2 SG ist demnach verfassungsmässig, was im Übrigen auch nicht

umstritten ist.

b) Verordnungsrecht ist gesetzeskonform

auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der

Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu

berücksichtigen. Im Rahmen verfassungskonformer oder verfassungsbezogener

Auslegung sind sodann der Gleichbehandlungsgrundsatz sowie das

Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten.

Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art.

8.

Abs. 1 BV) ist verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer

entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein

vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist,

oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse

aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich

oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt

wird. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund

in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten

unterschiedlich beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und

Verhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des

Willkürverbots ein weiter Gestaltungsspielraum (BGE 136 I 1; BGE 135 V 361; BGE

134.

I 23).

Nach dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz muss

eine Massnahme, insbesondere eine verwaltungsrechtliche Sanktion, das geeignete

Mittel zur Erreichung des angestrebten Ziels sein und darf nicht über das

hierzu Erforderliche hinausgehen. Ferner muss zwischen Ziel und Mitteln ein

vernünftiges Verhältnis bestehen (BGE 131 I 91; BGE 130 V 196; BGE 130 II 425).

Der klare Sinn einer Gesetzesnorm darf

indessen nicht durch eine verfassungskonforme Auslegung beiseitegeschoben

werden (BGE 128 V 20; BGE 126 V 468; BGE 122 V 85). Ausnahmebestimmungen sind

weder restriktiv noch extensiv, sondern nach ihrem Sinn und Zweck im Rahmen der

allgemeinen Regelung auszulegen (BGE 136 I 300). Der Gesetzgeber hat in § 152

Abs. 2 SG dem Regierungsrat keine Vorgaben bezüglich der Regelung allfälliger

Ausnahmen zu den SKOS-Richtlinien gemacht und ihm so ein grosses Ermessen eingeräumt.

4.

Eine solche Ausnahme von der generellen

Anwendbarkeit der SKOS-Richtlinien hat der Regierungsrat in § 93 Abs. 1 lit. e

der Sozialverordnung (SV, BGS 831.2) für Eigentum, Besitz und Benutzung eines

Autos statuiert:

«Wer ein Auto nicht aus gesundheitlichen oder

beruflichen Gründen zu Eigentum hat, besitzt oder benutzt, dem werden die

Sozialhilfeleistungen um den Wert der Aufwendungen (Vermögenswert und

Betriebskosten) gekürzt. Wird ein Auto von verwandten oder bekannten Personen

zur Verfügung gestellt, wird der Wert dieser Naturalleistung als Einnahme

berechnet. Um den anrechenbaren Wert zu berechnen, gelten in beiden Fällen

allgemein anerkannte Taxschemen.»

a) Der Wortlaut dieser Verordnungsbestimmung

regelt und verklammert mehrere unterschiedliche Konstellationen.

aa) Vorausgesetzt ist, dass der

Sozialhilfeempfänger weder aus gesundheitlichen noch aus beruflichen Gründen

auf ein Motorfahrzeug angewiesen ist (In ausdehnender Auslegung subsumiert das

Departement Motorräder ebenfalls unter den Begriff Auto, GER 2005 Nr. 5).

bb) Ist der Sozialhilfeempfänger Eigentümer

des Motorfahrzeugs, wird ihm dessen Vermögenswert, soweit dieser den Freibetrag

übersteigt, angerechnet (und zwar unabhängig davon, ob er das Fahrzeug benutzt

oder nicht); in diesem Fall geht es nicht um eine Kürzung der Hilfe, sondern es

fehlt die Bedürftigkeit (Claudia Hänzi, a.a.O., S. 141 ff.). Die Betriebskosten

können dagegen nur aufgerechnet werden, wenn er das Fahrzeug auch benützt, es

also eingelöst hat.

cc) Ist dagegen der Sozialhilfeempfänger bloss

Besitzer des Automobils, sei es aufgrund eines Leasing- oder Mietvertrags oder

aufgrund einer Gebrauchsleihe, kann ihm dessen Vermögenswert nicht angerechnet

werden; es fallen nur die von ihm getragenen Betriebskosten (insb.

Leasingraten, Steuern, Versicherung, Unterhalt, Benzin) in Betracht.

dd) Als Benutzer eines Motorfahrzeugs kann der

Sozialhilfeempfänger betrachtet werden, wenn er zugleich dessen Halter ist

(also der Motorfahrzeugausweis auf ihn lautet) oder wenn er unbeschränkt oder

mindestens weitgehend – bei Bedarf – darüber verfügen kann (vgl. GER 2009 Nr.

9, wo als Indiz der regelmässige Standort des Autos, insbesondere über Nacht

bezeichnet wird). Es genügt dagegen nicht, wenn ihm das Fahrzeug bloss

gelegentlich, für bestimmte Zwecke zur Verfügung gestellt wird, oder wenn er

ein Fahrzeug als Mitfahrer nutzen kann.

ee) Soweit Dritte die Kosten des Automobils

übernehmen, wird dem Sozialhilfeempfänger eine Naturalleistung als Einkommen

angerechnet.

ff) In allen Fällen wird für die Bemessung der

Fahrzeugkosten auf «allgemein anerkannte Taxschemen» abgestellt (§ 93 Abs. 1

lit. e, in fine SV).

b) Diese Bestimmung weicht nur teilweise von

den SKOS-Richtlinien ab: Die SKOS-Richtlinien zählen Privatfahrzeuge zum

anrechenbaren Vermögen (E.2.1), verlangen also – soweit ihr Wert den Freibetrag

übersteigt – ebenfalls deren Verwertung als Voraussetzung für die Gewährung

materieller Hilfe. Ferner halten sie den Grundsatz fest, dass

Sozialhilfeleistungen gegenüber freiwilligen Leistungen Dritter subsidiär sind

(A.4.2), und erwähnen das Beispiel eines von Dritten zur Verfügung gestellten

Fahrzeugs (G.3.4). Die SKOS-Richtlinien unterscheiden sich von der

Verordnungsbestimmung einzig darin, dass sie keine automatische Kürzung der

Leistungen vorsehen, wenn ein Sozialhilfeempfänger ein privates Motorfahrzeug

benutzt, dessen Betriebskosten nicht als zusätzliche situationsbedingte

Leistung im Budget enthalten sind.

In der Tat kann, wie der Beschwerdeführer

geltend macht, den SKOS-Richtlinien kein grundsätzliches Autoverbot entnommen

werden. Der damalige Geschäftsführer der SKöF (heute SKOS) schrieb 1993, die

Sozialbehörde dürfe den Betroffenen den Betrieb eines Autos nur unter Androhung

des Entzugs von Sozialhilfegeldern verbieten, wenn das Fahrzeug ein

erhebliches, im Sinne der Richtlinien zu liquidierendes Vermögen darstelle

und/oder durch dessen Betrieb öffentliche Gelder missbraucht würden, z.B.

dadurch, dass Drittpersonen materielle Nachteile erleiden (Peter Tschümperlin:

Autobesitz und Sozialhilfe; keine unvereinbaren Gegensätze, in: Zeitschrift für

öffentliche Fürsorge 1993, S. 141 ff.). Diesen Standpunkt hat die SKOS 1999

bekräftigt (Generelles Autoverbot: fachliche und rechtliche Aspekte in:

Zeitschrift für Sozialhilfe [ZESO] 1999, S. 122 ff.); er wird etwa auch vom

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (Urteil VB.2009.563) und vom

Regierungsrat des Kantons Schwyz (EGVSZ 2005, Nr. C.7.3, S. 332) geteilt.

Zu beachten ist in diesem Zusammenhang aber

zweierlei: Erstens ist die Sozialhilfe eine kantonale Angelegenheit, sodass in

verschiedenen Kantonen unterschiedliche Lösungen getroffen werden können, ohne

dass dies zwangsläufig gegen die Rechtsgleichheit oder eine andere Rechtsnorm

verstösst (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 501; BGE 133 I 249; BGE

1P.10/2007 vom 26. März 2007; BGE 125 I 173). Zweitens regeln nur die Kantone

Aargau und Solothurn Besitz und Gebrauch von Motorfahrzeugen in ihren

jeweiligen Verordnungen ausdrücklich; die anderen Kantone stützen sich auf eine

allgemeine Weisungsbefugnis und/oder auf Merkblätter, die im Wesentlichen mit

den Richtlinien der SKOS übereinstimmen. Auch in diesen Kantonen ist es im

Übrigen nicht ausgeschlossen, dass ein Sozialhilfeempfänger angewiesen wird,

die Kontrollschilder seines Fahrzeugs zu deponieren (für ein Beispiel: Urteil

des Obergerichts des Kantons Schaffhausen vom 30. April 2009, OGE 60/2009/10).

c) § 93 Abs. 1 lit. e SV entspricht dem bis

zum 31. Dezember 2007 geltenden, gleichlautenden § 4 Abs. 2 lit. e SHV. Die

Materialien zur Sozialverordnung (RRB 2007/1834 vom 29. Oktober 2007) äussern

sich zu dieser Bestimmung überhaupt nicht; diejenigen zur Änderung von § 4 der

Vollzugsverordnung zum Sozialhilfegesetz vom 4. Oktober 2005 (RRB 2005/2030,

Ziff. 4.6) in sehr unbestimmter Weise. In die Verordnung eingefügt wurde diese

Bestimmung am 24. Februar 1998. Damit sollte die Beschwerdepraxis des

Departements in der Verordnung verankert werden. Das Departement hatte diese

Praxis wie folgt begründet (GER 1993 Nr. 18): Autofahren koste Geld. Nicht nur

die Anschaffungskosten (Einmalbetrag oder in Raten), sondern insbesondere die

Betriebskosten fielen in Betracht. Eine Abklärung beim Touringclub der Schweiz

(TCS) und bei der kantonalen Motorfahrzeugkontrolle habe ergeben, dass der

Betrieb monatliche Folgekosten von rund CHF 500.00 nach sich ziehe. Ein

Sozialhilfebezüger, der ein Auto benützt, dessen Kosten nicht in die

Bedarfsrechnung aufgenommen wurden, verfüge offenbar über nicht deklarierte finanzielle

Mittel oder zweige finanzielle Mittel der Bedarfsberechnung für den Betrieb und

Unterhalt ab. Schliesse man den erstgenannten Fall aus, ergebe sich nach den

Prinzipien der Logik, dass die Bedarfsberechnung falsch sei. Zwar könne ein

Sozialhilfeempfänger in einem engen und bescheidenen Rahmen Mittel in einem

Bereich seines Bedarfs «sparen», um dabei zusätzliche Mittel zur Befriedigung

des individuellen Bedarfs in einem anderen Bedarfsbereich zur Verfügung zu

haben. Das Auto gehöre aber nicht zur Bedarfsrechnung. In der Bedarfsrechnung

sei vielmehr ein limitierter Betrag vorgesehen, über den der Sozialhilfeempfänger

frei verfügen kann. Dieser festgelegte Betrag müsse für die «weiteren Bedürfnisse»

ausserhalb des Bedarfs genügen. Zudem ergebe sich aus dem Prinzip der

Subsidiarität der Sozialhilfe, dass sich ein Sozialhilfeempfänger wirtschaftlich

verhalten muss. Die Sozialhilfebehörde habe ausdrücklich die Befugnis und

Pflicht, wirtschaftliches Verhalten notfalls auch durchzusetzen. Dies ergebe

sich aus § 33 SHG, wonach wirtschaftliche Hilfe mit Auflagen und Weisungen

verbunden werden kann (heute § 17 Abs. 1 lit. d SG). § 11 SHV präzisiere

dazu folgerichtig, dass solche Auflagen und Weisungen geeignet sein müssen,

«die richtige Verwendung der Beiträge zu sichern oder die Lage des

Hilfeempfängers (...) zu verbessern». Der Autogebrauch ohne gesundheitliche

oder erwerbliche Notwendigkeit stelle ein unwirtschaftliches Verhalten dar,

welches die Sozialhilfebehörde untersagen und – wenn der Betroffene dieser

Weisung nicht nachkomme – mit einer Leistungskürzung sanktionieren könne.

Dieses Vorgehen der Behörde habe nichts mit einem Eingriff in die Alltagsgestaltung

und damit in die Freiheit des Sozialhilfeempfängers zu tun. Ebenso wenig werde

mit dieser Praxis in die nach dem sozialen Existenzminimum geforderte Teilhabe

am gesellschaftlichen Leben eingegriffen. Die einzige, aber zumutbare

Beschränkung liege darin, sich wie Tausende von Menschen auch – die keine

Sozialhilfe beziehen – in erster Linie der öffentlichen Verkehrsmittel zu

bedienen, was die geografische Mobilität kaum einschränke. Im Übrigen könne der

Betroffene die Leistungskürzung sofort wieder rückgängig machen (recte wohl:

deren Aufhebung pro futuro bewirken), indem er auf sein Auto verzichte und die

Nummernschilder deponiere.

Diese Begründung entspricht im Wesentlichen

derjenigen in den weiteren publizierten Departementsentscheiden (GER 2002 Nr.

7; GER 2005 Nr. 5 [bezüglich Motorrad]; GER 2009 Nr. 9 [betreffend Auto eines

Dritten]) sowie in der angefochtenen Verfügung. In GER 2005 Nr. 5 (und

ähnlich in GER 2009 Nr. 9) formuliert das Departement folgende Regel: «Ein

Sozialhilfeempfänger oder eine Sozialhilfeempfängerin darf kein Auto fahren,

sofern nicht berufliche oder gesundheitliche Gründe geltend gemacht werden

können. Personen, welche um Hilfe nachsuchen, müssen sich grundsätzlich

wirtschaftlich verhalten. Das wirtschaftliche Verhalten gründet einesteils im

Grundsatz der Subsidiarität der Sozialhilfe und andernteils in der

Eigenverantwortung des Sozialhilfeempfängers».

d) In dieser Begründung sind vier

Gesichtspunkte miteinander verwoben: Der Sozialhilfeempfänger verfügt über

zusätzliches Einkommen, sein Bedarf ist zu hoch berechnet, er verwendet die

Sozialhilfe zweckwidrig und er verhält sich nicht wirtschaftlich. Die beiden ersten

und der letzte Punkt sind jedoch von vornherein nicht geeignet, die in der

Verordnungsbestimmung vorgesehene Leistungskürzung zu begründen:

aa) Wenn ein Sozialhilfeempfänger ein in der

Bedarfsberechnung nicht enthaltenes Motorfahrzeug betreibt, kann dies den

Verdacht begründen, er verfüge über zusätzliches, nicht offen gelegtes

Einkommen. Ein solcher Verdacht muss in jedem Fall abgeklärt werden, nur schon

weil das Zusatzeinkommen die Autobetriebskosten beträchtlich übersteigen kann.

Es ginge nicht an, die Sozialhilfe kurzerhand um die mutmasslichen Autokosten

zu kürzen, und es wäre geradezu widersinnig, die Sozialhilfe – trotz vermutetem

Zusatzeinkommen – wieder auf die ursprüngliche Höhe aufzustocken, nur weil der

Empfänger kein Motorfahrzeug mehr betreibt.

bb) Der Bedarf mag als zu hoch berechnet

erscheinen, wenn aus den Mitteln der Sozialhilfe ein in der Bedarfsberechnung

nicht berücksichtigtes Fahrzeug finanziert werden kann. Logische Folge daraus

wäre dann aber, dass der Bedarf neu berechnet, nicht die Leistung gekürzt wird.

Insbesondere wäre es widersprüchlich, dem Sozialhilfeempfänger die Leistungen

wieder in der ursprünglichen, ungekürzten Höhe auszurichten, sobald er auf den

Gebrauch des Motorfahrzeugs verzichtet. Es wäre im Übrigen auch nicht

einzusehen, warum eine solche Abweichung vom pauschalierten Grundbedarf nur bei

Benutzung eines Motorfahrzeugs vorgesehen ist, sind doch auch andere Konstellationen

denkbar, in denen die Sozialhilfe nicht vollumfänglich für die Befriedigung elementarer

Bedürfnisse verwendet wird.

cc) Sozialhilfeleistungen werden nur gewährt,

wenn die bedürftige Person sich nicht selbst helfen kann oder Hilfe von dritter

Seite nicht oder nicht rechtzeitig erhältlich ist (Subsidiaritätsprinzip, vgl.

§§ 8 Abs. 4, 9 und 17 lit. dbis SG). Aus dem Subsidiaritätsprinzip

folgt, dass die hilfesuchende Person alles Zumutbare zu unternehmen hat, um

eine Notlage aus eigenen Kräften abzuwenden oder zu beheben (Felix Wolffers:

Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1999, S. 71). In diesem Sinne ist die

hilfesuchende Person verpflichtet, sich wirtschaftlich zu verhalten. Sie darf

also ihre Mittel nicht zur Befriedigung luxuriöser Gelüste ver(sch)wenden und

gleichzeitig ihren elementaren Bedarf vom Gemeinwesen decken lassen

(Verwaltungsgerichtsentscheid vom 6. Januar 2000, VWBES.1999.320). Soweit es

nicht um die Verwertung eines im Eigentum des Sozialhilfeempfängers stehenden

Motorfahrzeugs geht, deckt sich dieser Gesichtspunkt mit dem im vorhergehenden

Absatz erwähnten: Kann ein Sozialhilfeempfänger ein nicht zu seinem Bedarf

zählendes Motorfahrzeug finanzieren, ist er vermutlich nicht, jedenfalls nicht

in vollem Umfang auf die Sozialhilfe angewiesen.

Das Subsidiaritätsprinzip besagt auch, dass

die Sozialhilfe gegenüber freiwilligen Leistungen Dritter subsidiär ist und

kein Wahlrecht zwischen den vorrangigen Hilfsquellen und der Sozialhilfe

besteht (Felix Wolffers, a.a.O., S. 71; Claudia Hänzi, a.a.O., S. 102).

Folglich sind Leistungen Dritter dem Sozialhilfeempfänger als Einkommen anzurechnen.

Dies gilt insbesondere, wenn ihm Dritte ein Fahrzeug zur (auch nur teilweisen,

z.B. bei Übernahme der fixen aber nicht variablen Kosten) unentgeltlichen Benutzung

überlassen.

dd) Soweit § 93 Abs. 1 lit. e SV anordnet,

dass Sozialhilfebezügern, die ein Motorfahrzeug besitzen und benutzen, ohne

darauf aus beruflichen oder gesundheitlichen Gründen angewiesen zu sein, die

Unterstützung im Umfang der Betriebskosten gekürzt wird, basiert diese

Bestimmung somit auf der These, dass die Kosten eines privaten Motorfahrzeugs

nicht durch den Grundbedarf abgedeckt sind und dass Sozialhilfeleistungen

zweckwidrig verwendet werden, wenn damit Ausgaben finanziert werden, die nicht

unter die im Grundbetrag enthaltenen Positionen fallen.

5.

Das Verwaltungsgericht hat die Praxis des

Departements des Innern in mehreren Entscheiden gebilligt. In den beurteilten

Fällen ging es entweder um die berufliche oder gesundheitliche Notwendigkeit,

ein Auto zu benutzen, oder um ein von Dritten zur Verfügung gestelltes

Motorfahrzeug (Verwaltungsgerichtsurteil vom 4. Juni 2002, VWBES.2002.112;

Verwaltungsgerichtsurteil vom 11. Februar 2003, VWBES.2002.270 [betr. ein

von Dritten zur Verfügung gestelltes Motorfahrzeug]; Verwaltungsgerichtsurteil

vom 13. Oktober 2003, VWBES.2003.237; Verwaltungsgerichtsurteil vom 25.

Januar 2005, VWBES.2004.289; Verwaltungsgerichtsurteil vom 27. August

2009, VWBES.2009.244;). Das Gericht hatte bisher keinen Anlass, sich vertieft

mit der Frage auseinanderzusetzen, ob § 93 Abs. 1 lit. e SV mit höherrangigem

Recht (Verfassungs- und Gesetzesrecht) vereinbar ist.

a) In der Rechtsliteratur finden sich

abgesehen von den bereits oben erwähnten Stellungnahmen der SKOS nur wenige

Ausführungen zum Thema Auto und Sozialhilfe:

aa) Gemäss Felix Wolffers (a.a.O., S. 150)

kennt das schweizerische Sozialhilferecht keinen allgemeinen Grundsatz, wonach

der Besitz eines von der Sozialhilfebehörde nicht bewilligten Motorfahrzeugs

mit der Unterstützung unvereinbar sei. Hilfeempfänger, die ein Auto besitzen,

ohne dass die entsprechenden Auslagen von der Sozialhilfebehörde in die

Bedarfsrechnung einbezogen werden, finanzierten die Betriebskosten des

Motorfahrzeugs zumeist dadurch, dass ein Teil der zum Lebensunterhalt gewährten

Mittel für das Auto abgezweigt wird. Dies stelle nicht ohne weiteres eine

zweckwidrige Verwendung der Hilfe dar, sondern sei Ausfluss der (begrenzten)

Dispositionsfreiheit des Hilfeempfängers. Ein Einschreiten der Behörde

rechtfertige sich in solchen Fällen beispielsweise dann, wenn das Fahrzeug

einen erheblichen Vermögenswert darstellt oder wenn durch dessen Betrieb die

unterstützte Person nicht mehr genügend Mittel für ihren übrigen

Lebensunterhalt hat. Unzulässig sei es jedoch, die Unterstützungsleistungen im

Ausmass der vermuteten Betriebskosten für das Auto zu kürzen; eine solche

Massnahme würde tendenziell die Rechtsgleichheit verletzen.

bb) Für Claudia Hänzi (a.a.O., S. 131)

rechtfertigt sich die Kostenübernahme für ein Motorfahrzeug unter dem Titel

Erwerbsauslagen nur dann, wenn der Arbeitsort nicht in zumutbarer Weise mit

öffentlichen Verkehrsmitteln erreicht werden kann bzw. wenn die Erledigung

einer bestimmten Erwerbstätigkeit nur mit einem Auto möglich ist. Treffe dies

nicht zu, habe die unterstützte Person die Betriebskosten des Autos selbst zu

übernehmen, was sie meist durch Einsparungen beim Grundbedarf tun werde. Die

Lehrmeinung, dass dies nicht ohne Weiteres eine zweckwidrige Verwendung der

Hilfe darstellt und eine Kürzung um die Betriebskosten des Autos gegen den

Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstösst, habe sich nicht generell

durchgesetzt. Namentlich in den Kantonen Aargau und Solothurn werde die

Benutzung eines Personenwagens, auch eines leihweise zur Verfügung gestellten,

nicht geduldet. Liegen keine beruflichen oder gesundheitlichen Gründe vor,

werden die Betriebskosten bzw. bei Leihe der Wert der Naturalleistung zum Abzug

gebracht. Es liege hier also nicht mehr in der Dispositionsfreiheit des

Einzelnen, den Grundbedarf für den Betrieb eines Personenwagens zu verwenden.

cc) Urs Vogel (Rechtsbeziehungen – Rechte und

Pflichten der unterstützten Person und der Organe der Sozialhilfe, in:

Christoph Häfeli [Hrsg.], Das schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S.

153.

ff.) führt aus, was eine zweckdienliche Nutzung der ausbezahlten

finanziellen Leistungen beinhalte, sei im Einzelfall zu beurteilen. Grundsätzlich

sei es Sache der unterstützten Person, zu entscheiden, wie die Gelder konkret

eingesetzt werden, ob damit teurere oder billigere Lebensmittel eingekauft oder

das Geld teilweise für kulturelle Bedürfnisse oder Freizeitbeschäftigungen

verwendet werde. Die Handlungsfähigkeit und damit auch die

Entscheidungsfreiheit in der Lebensgestaltung der unterstützten Person werde

durch den Sozialhilfebezug generell nicht eingeschränkt. Die Sozialhilfeorgane

hätten daher nur mit Zurückhaltung in diesen Bereich einzugreifen, wenn

objektiv tatsächlich eine erhebliche Zweckentfremdung vorhanden sei, so z.B.

bei Nichtbezahlen des Mietzinses oder der Krankenkassenprämien oder massivem

Alkoholabusus (a.a.O., S. 181). Mobilität sei in der

heutigen Gesellschaft eines der wichtigsten Merkmale von individueller

Freiheit. In der materiellen Grundsicherung seien die Kosten für den

öffentlichen Nahverkehr und den Unterhalt für das Velo respektive Mofa

enthalten. Anrecht auf weitergehende finanzielle Unterstützung im Rahmen des

sozialhilferechtlichen Existenzminimums bestehe nicht. Vielmehr stelle das Auto

einen \/ermögens-bestandteil dar, der allenfalls in Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes

zu verwerten sei. Neben der Anrechnung des Werts des Autos als

Vermögensbestandteil stelle der Betrieb des Autos allenfalls eine Zweckentfremdung

von Sozialhilfeleistungen dar. In vereinzelten Kantonen sähen die gesetzlichen

Grundlagen vor, dass, solange nicht auf den Betrieb des Autos verzichtet wird –

in der Regel durch Abgabe der Nummernschilder –, die Betriebskosten vom Auszahlungsbetrag

des Sozialhilfebudgets in Abzug gebracht werden, wenn das Auto nicht aus

gesundheitlichen Gründen oder zum Erzielen eines Erwerbs benutzt werden darf

(a.a.O., S. 186).

Die beiden letztgenannten Autoren gehen

offenbar davon aus, dass die in den Kantonen Solothurn und Aargau geltende

Regelung nicht gegen Verfassungsrecht verstösst.

b) Das Bundesgericht hatte sich bisher noch

nie direkt mit der sich im vorliegenden Fall stellenden Frage zu befassen.

c) Die Abhängigkeit von Sozialhilfe beschränkt

die davon betroffenen Personen in keiner Weise in ihrer Rechts- und

Handlungsfähigkeit. Ausdruck dieser vollen Rechts- und Handlungsfähigkeit ist

grundsätzlich auch die selbständige und eigenverantwortliche Gestaltung der

Lebensführung. Die Förderung dieser Selbständigkeit und Eigenverantwortung ist

darüber hinaus als Ziel im Sozialgesetz verankert (§ 1 SG; vgl. auch Claudia

Hänzi, a.a.O., S. 104; Urs Vogel, a.a.O., S. 181). Die Grundrechte der Bundesverfassung

und der kantonalen Verfassungen stehen unterstützten Personen grundsätzlich im

gleichen Umfang zu wie der übrigen Bevölkerung (Felix Wolffers, a.a.O., S. 94;

Urs Vogel, a.a.O., S. 167). Gemäss Art. 36 BV ist die Einschränkung von

Grundrechten zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, ein

überwiegendes öffentliches Interesse besteht oder der Schutz von Grundrechten

Dritter es erfordert und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt ist.

Der Kerngehalt eines Grundrechts darf nicht angetastet werden. Bei

einschränkenden Konkretisierungen von sozialen Grundrechtsansprüchen ist in

sinngemässer Anwendung von Art. 36 BV zu prüfen, ob die Voraussetzungen der

gesetzlichen Grundlage, des überwiegenden öffentlichen oder privaten Interesses

sowie der Verhältnismässigkeit erfüllt sind (BGE 129 I 12).

Die Auflage, auf die Nutzung eines privaten

Motorfahrzeugs zu verzichten, tangiert einerseits die im Grundrecht der

persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) enthaltene Bewegungsfreiheit,

andererseits die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), welche auch den Besitz schützt

(BGE 120 Ia 120). Die Auflage, ein wertvolles Motorfahrzeug zu verkaufen,

greift zwar in die Eigentumsgarantie ein; dieser Eingriff ist aber durch den in

der Sozialhilfe geltenden Subsidiaritätsgrundsatz ohne weiteres gerechtfertigt

(Felix Wolffers, a.a.O., S. 155; Claudia Hänzi, a.a.O., S. 141 f.; Urs Vogel,

a.a.O., S. 186 und S. 173). Die Auflage, den Fahrzeugausweis bei der

Motorfahrzeugkontrolle zu deponieren, beschränkt das Eigentum insofern, als der

Sozialhilfeempfänger sein Motorfahrzeug nicht mehr benutzen kann. Diese

Einschränkung kann nicht mit dem Subsidiaritätsgrundsatz gerechtfertigt werden,

weil dem Sozialhilfeempfänger dadurch keine zusätzlichen Mittel zufliessen und

sich auch sein Bedarf nicht vermindert; er erspart sich vielmehr bloss

Auslagen, die in der Bedarfsberechnung ohnehin nicht berücksichtigt sind.

d) Die Anordnung, die Kontrollschilder eines

Motorfahrzeugs bei der Motorfahrzeugkontrolle zu hinterlegen, stellt keine

Zwangsmassnahme, sondern eine Auflage dar. Von einer Zwangsmassnahme

unterscheidet sich die Auflage darin, dass ihre Nichtbefolgung nicht mit Zwang

gegenüber dem Sozialhilfebezüger durchgesetzt werden kann, sondern (nur) zu

Sanktionen (wie Kürzung oder Streichung von Leistungen) führt, welche den

Sozialhilfebezüger zu zweckkonformem und haushälterischem Umgang mit den ihm

zur Verfügung stehenden finanziellen Mitteln anhalten sollen.

Das Sozialgesetz verpflichtet die

Leistungsbezüger, Auflagen und Weisungen zu befolgen und die erhaltenen

Leistungen zweckmässig zu verwenden (§ 17 lit. d und e SG). Die Sozialhilfe

kann an Bedingungen und Auflagen gebunden werden, insbesondere die Geldleistung

für einen bestimmten Zweck zu verwenden (§ 148 Abs. 2 lit. e SG). Auch wenn in

der Sozialverordnung nicht mehr explizit vorgesehen, müssen Auflagen und

Weisungen geeignet sein, die richtige Verwendung der Beiträge zu sichern oder

die Lage des Hilfeempfängers zu verbessern, denn dabei handelt es sich um einen

Ausfluss des Verhältnismässigkeitsprinzips (Felix Wolffers, a.a.O., S. 111 f.).

Auflagen, die den Sozialhilfeempfänger zu haushälterischem Umgang mit den ihm zur

Verfügung stehenden finanziellen Mitteln anhalten wollen, sind zulässig und

stellen offensichtlich keinen Eingriff in das verfassungsmässige Recht auf

Existenzsicherung dar (BGE 2P.127/2000 vom 13. Oktober 2000). Es besteht also

eine gesetzliche Grundlage für Weisungen zu zweckkonformer Verwendung der

Sozialhilfeleistungen. Die sparsame und zweckkonforme Verwendung von Sozialhilfegeldern

liegt auch im öffentlichen Interesse.

e) Sozialhilfeleistungen sollen den

Grundbedarf für den Lebensunterhalt decken und der hilfesuchenden Person die

Teilnahme am sozialen Leben ermöglichen (§ 150 Abs. 2 SG). Sie werden ihrem

Zweck entfremdet, wenn sie nicht entsprechend der generellen Zweckausrichtung

für die Bestreitung des Lebensunterhalts verwendet werden, so beispielsweise

bei Nichtbezahlen des Mietzinses oder der Krankenkassenprämien oder massivem

Alkoholmissbrauch (Urs Vogel, a.a.O., S. 181).

Der Grundbedarf gemäss SKOS-Richtlinien

umfasst die für den Lebensunterhalt in einem Privathaushalt notwendigen

Ausgaben (ohne Miete und Gesundheitskosten). Darunter fallen namentlich

Nahrungsmittel, Bekleidung, Körperpflege, aber auch Unterhaltung, Bildung und

Verkehr. Die Zusammensetzung der Ausgabenpositionen und die Höhe des

Grundbedarfs entsprechen dem Konsumverhalten der einkommensschwächsten zehn

Prozent der Schweizer Haushaltungen. Der in den Entscheiden des Departements

des Innern erwähnte Betrag zur freien Verfügung war in den früheren, in den

90er-Jahren des letzten Jahrhunderts geltenden SKOS-Richtlinien zusätzlich zum

Grundbetrag als Pauschale zur Befriedigung individueller Bedürfnisse, wie

insbesondere Vergnügungen, Teilnahme am kulturellen und sozialen Leben,

Zeitschriften, kleine Geschenke und gelegentliche Fahrten mit

Nahverkehrsmitteln vorgesehen (Felix Wolffers, a.a.O., S. 141). In den

aktuellen Richtlinien sind diese Positionen im Grundbedarf integriert;

zusätzlich kann nun Personen, die sich um eine Verbesserung ihrer Situation

bemühen, eine Integrationszulage ausgerichtet werden (vgl. SKOS-Richtlinien C.2

und C.3).

Der Grundbedarf wird als Pauschalbetrag

ausgerichtet; dies soll es unterstützten Personen ermöglichen, ihr verfügbares

Einkommen selbst einzuteilen und die Verantwortung zu übernehmen

(SKOS-Richtlinien B.2.2.). Die unterstützte Person entscheidet, wie die Gelder

konkret eingesetzt werden, ob damit teurere oder billigere Lebensmittel

eingekauft oder das Geld teilweise für kulturelle Bedürfnisse oder

Freizeitbeschäftigungen verwendet wird (Urs Vogel, a.a.O., S. 181; Felix

Wolffers, a.a.O., S. 141). Die Gewichtung der verschiedenen Ausgabenpositionen

(vgl. Handbuch Sozialhilfe, Kapitel G 6) beschränkt die Dispositionsfreiheit

der Sozialhilfeempfänger nicht. Einerseits handelt es sich dabei um

pauschalierte Durchschnittsansätze. Andererseits kann die Aufteilung für die

Sozialhilfeempfänger nicht verbindlich sein, weil sie ihnen weder bekannt gegeben

wird noch Inhalt einer Verfügung bildet. Den Sozialhilfeempfängern kann weder

vorgeschrieben werden, wofür sie den ihnen auch nach Auffassung des Departements

zu freier Verfügung stehenden Betrag einzusetzen haben, noch ist ihnen

verwehrt, mit sparsamem Verhalten in einzelnen Bereichen weitergehende

Bedürfnisse in anderen Bereichen zu finanzieren.

f) Im Grundbedarf der SKOS-Richtlinien sind

Verkehrsauslagen enthalten. Dass dort (B.2.1) lediglich von Halbtaxabonnement,

öffentlichem Nahverkehr, Velo und Mofa die Rede ist, bedeutet bloss, dass diese

Kosten Grundlage für die Bemessung des Bedarfs bildeten. Es kann daraus nicht

abgeleitet werden, dass die Sozialhilfeempfänger andere Verkehrsmittel wie

Taxis oder Fernverkehrszüge nicht benutzen dürfen. Ebenso ist nicht

ausgeschlossen, dass Sozialhilfeempfänger gelegentlich ein Motorfahrzeug

mieten, beispielsweise um sperrige Güter zu transportieren. Wer ein eigenes

Motorfahrzeug hält, gibt dafür zweifellos mehr Geld aus, als gemäss der

Gewichtung der Ausgabepositionen im Handbuch Sozialhilfe für Verkehrsauslagen

vorgesehen ist. Es verhält sich dabei aber nicht anders als mit starken

Rauchern (der Konsum eines Pakets Zigaretten pro Tag kostet rund CHF 200.00 pro

Monat), Liebhabern alkoholischer Getränke, Haltern von Haustieren,

regelmässigen Wirtshausbesuchern (für auswärts eingenommene Getränke sind

lediglich CHF 12.00 pro Monat und auswärts eingenommene Mahlzeiten gar nicht

vorgesehen) oder passionierten Kinogängern. Alle diese Personen – wie

wahrscheinlich überhaupt alle Sozialhilfeempfänger – geben in einzelnen

Bereichen mehr aus, als der gewichteten Ausgabenposition entspricht, und müssen

sich gezwungenermassen in einem anderen Bereich einschränken. Der pauschalisierte

Grundbedarf lässt dies auch zu; er soll ja gerade die individuelle und verantwortungsvolle

Verwendung der Mittel ermöglichen. Wer sich in den Bereichen, die über das

absolut Lebensnotwendige hinausgehen, einschränkt oder – wie etwa Nichtraucher

– gar keine entsprechenden Bedürfnisse hat, hat mehr Geld für andere Ausgaben

zur Verfügung. Eine Kontrolle, wofür genau die Sozialhilfebezüger ihr Geld

ausgeben, ist weder wünschbar noch möglich. Zweifellos gibt es auch

Sozialhilfebezüger, die zwar kein Auto besitzen, einen Teil der Unterstützung

aber ebenso für im Grundbedarf nicht enthaltene Positionen ausgeben. Allein

deswegen kann noch nicht von zweckwidriger Verwendung der Sozialhilfe

gesprochen werden; ebenso wenig ist einzusehen, warum Sozialhilfeempfängern

ohne nachgewiesenen Bedarf der Besitz eines eingelösten Motorfahrzeugs von vornherein

verwehrt sein soll.

g) Nach § 93 Abs. 1 lit. e SV sind die

Betriebskosten eines Motorfahrzeugs nach allgemein anerkannten Taxschemen zu

bestimmen. Massgebend sind also nicht die individuellen Kosten, die das

jeweilige Fahrzeug verursacht, sondern Durchschnittswerte, die plausibel und

nachvollziehbar sein müssen.

Das Departement geht seit Jahr und Tag von

minimalen monatlichen Autobetriebskosten von rund CHF 500.00 aus. Es stützt

sich dabei nicht auf ein Taxschema, sondern auf Abklärungen beim Touringclub

der Schweiz (TCS) und bei der kantonalen Motorfahrzeugkontrolle. Diese befinden

sich weder in den Akten, noch sind sie allgemein zugänglich, so dass mangels

Überprüfbarkeit darauf nicht abgestellt werden kann. Die Grössenordnung der

departementalen Zahlen wird allerdings durch Berechnungsbeispiele der

Budgetberatung Schweiz auf den ersten Blick bestätigt. Die Budgetberatung

Schweiz unterscheidet zwischen Fixkosten (Amortisation, Steuer, Haftpflicht-

und Teilkaskoversicherung, Abstellplatz, Clubbeitrag, Vignette, Fahrzeugpflege)

und variablen Kosten (Benzin, Reifenersatz, Service und Reparaturen). Je nach

Neuwert des Fahrzeugs und jährlicher Fahrleistung resultieren monatliche Kosten

von zwischen CHF 550.00 und CHF 1'057.00. Auf diese Zahlen kann jedoch nicht

unbesehen abgestellt werden:

aa) Den grössten Teil der Fixkosten machen die

Abschreibungen aus, welche linear mit 10% vom Neuwert eingesetzt sind, sodass

Fahrzeuge nach zehn Jahren abgeschrieben sind. Mittels Abschreibungen wird im

betrieblichen Rechnungswesen der Wertverminderung von Vermögensgegenständen

erfasst. Es handelt sich dabei nicht um reale Ausgaben, sondern um eine rein

buchhalterische Wertminderung der bilanzierten Aktiven. Weil kein Geld fliesst,

werden die Abschreibungen gemäss dem Handbuch Sozialhilfe, Kapitel E.04, nicht

berücksichtigt, wenn die Autokosten als Erwerbsunkosten anerkannt sind. Sie sind

damit auch dann nicht zu berücksichtigen, wenn der Sozialhilfeempfänger, ohne

darauf angewiesen zu sein, ein eigenes Motorfahrzeug betreibt. Anders verhält

es sich dagegen, wenn ein Dritter dem Sozialhilfeempfänger das Fahrzeug

unentgeltlich zur Verfügung stellt; in diesem Fall geht es nämlich darum, den

wirtschaftlichen Wert der Leistung zu bemessen. Ferner wären allfällige

Leasing- oder Mietraten zu berücksichtigen, da in diesem Fall das Fahrzeug

nicht durch den einmaligen Verbrauch eines Vermögensbetrags finanziert, sondern

durch effektiv geleistete monatliche Zahlungen amortisiert wird.

bb) Die Motorfahrzeugsteuer wird nach dem

Hubraum bemessen (§§ 7 und 23 der Verordnung über Steuern und Gebühren für

Motorfahrzeuge, Fahrräder und Schiffe, BGS 614.62). Die Budgetberatung Schweiz

geht von Durchschnittswerten von CHF 300.00, CHF 350.00 und CHF 400.00 pro Jahr

aus. Diese Steuerbeträge sind bei einem Hubraum von 1300, 1600 und 1900 cm3

erreicht. Die angenommenen Durchschnittswerte sind also durchaus realistisch.

cc) Die Kosten der Haftpflichtversicherung

werden von der Budgetberatung Schweiz mit CHF 900.00 bis CHF 1'200.00 jährlich

eingesetzt. Sie variieren indes nicht nur nach dem Fahrzeugtyp, sondern

wesentlich auch danach, ob der Versicherungsnehmer von einem

Schadensfreiheitsrabatt profitiert oder im Gegenteil einen Zuschlag berappen

muss, weil er in der Vergangenheit einen oder gar mehrere Schäden verursacht

hat. Im Rahmen eines Taxschemas, wie § 93 Abs. 1 lit. e SV es vorsieht, muss

jedoch auf Durchschnittswerte abgestellt werden.

dd) Zu den fixen Kosten zählt die

Budgetberatung Schweiz ferner durchschnittliche jährliche Ausgaben für die

Teilkaskoversicherung (CHF 250.00 bis CHF 400.00), für die Miete eines

Abstellplatzes oder einer Garage (CHF 1'200.00) sowie Clubbeitrag, Vignette und

Fahrzeugpflege (CHF 300.00). Auch wenn diese Kosten nicht zwingend anfallen und

ihre Höhe beträchtlich variieren kann, handelt es sich um übliche Aufwendungen,

die im Rahmen eines Taxschemas berücksichtigt werden können.

ee) Die Höhe der variablen Kosten wird

hauptsächlich durch die Treibstoffpreise und die Zahl der gefahrenen Kilometer

beeinflusst. Bei einer jährlichen Fahrleistung von 10'000 Kilometern ergeben

sich unter Ausschluss der Amortisationskosten monatliche Fahrzeugkosten von CHF

407.50

(Neuwert des Fahrzeugs CHF 17'000.00), CHF 458.30 (Neuwert CHF

25'000.00) bis CHF 531.70 (Neuwert CHF 35'000.00). In der billigsten

Fahrzeugkategorie steigen diese Kosten bei einer Fahrleistung von 15'000

Kilometern auf CHF 488.30 und bei einer solchen von 20'000 Kilometern auf CHF

569.30

h) Die Benutzung eines eigenen Motorfahrzeugs

kann eine zweckwidrige Verwendung von Sozialhilfe bedeuten, dann nämlich wenn

deswegen nicht mehr genügend Mittel für die elementarsten Lebensbedürfnisse

(Nahrung, Obdach, Kleidung, Körperpflege, medizinische Versorgung) zur

Verfügung stehen oder die Bedürfnisse von Familienangehörigen zu kurz kommen

(z.B. Benzin statt Kinderkleider gekauft wird). Ausgehend von den oben

genannten Kosten stellt die Benutzung eines eigenen Motorfahrzeugs sehr wohl

ein gewichtiges Indiz für eine zweckwidrige Verwendung von Sozialhilfeleistungen

dar. Die Betriebskosten können aber auch wesentlich tiefer sein, dann nämlich

wenn der Sozialhilfeempfänger keinen Abstellplatz mieten muss, auf

Zusatzversicherungen verzichtet und bei der Haftpflichtversicherung einen

maximalen Prämienrabatt (üblicherweise 60%) geniesst. Im günstigsten Fall

reduzieren sich so die monatlichen Betriebskosten um rund CHF 165.00 pro Monat.

Werden jährlich bloss 5'000 Kilometer zurückgelegt, reduzieren sich die Kosten

monatlich um weitere CHF 80.00. Wird zudem berücksichtigt, dass der Grundbedarf

der SKOS-Richtlinien, eventuell verbunden mit einer Integrationszulage, dem

Sozialhilfeempfänger einen gewissen Spielraum in der Verwendung der Mittel

öffnet, erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ein

Sozialhilfeempfänger in Ausnahmefällen die Betriebskosten eines nicht zum

erweiterten Bedarf zählenden Motorfahrzeugs finanzieren kann, ohne

Sozialhilfeleistungen zweckwidrig zu verwenden.

6.

§ 93 Abs. 1 lit. e SV stellt die

unwiderlegbare Vermutung auf, dass ein Sozialhilfeempfänger, der ein

Motorfahrzeug besitzt und benutzt, obwohl er darauf weder aus erwerblichen noch

aus gesundheitlichen Gründen angewiesen ist, Sozialhilfeleistungen zweckwidrig

verwendet. Da dies in Ausnahmefällen nicht zutrifft, ist diese Bestimmung

insoweit unverhältnismässig (und damit nicht anwendbar), als sie dem

Sozialhilfeempfänger verunmöglicht, die aufgrund der mit Betrieb eines

Motorfahrzeugs verbundenen Kosten im Regelfall zutreffende Vermutung zu

widerlegen. Im Einzelnen:

a) Aus dem Umstand, dass jemand im

Fahrzeugausweis eines Motorfahrzeugs eingetragen ist, darf geschlossen werden,

dass er dessen Eigentümer, zumindest dessen Halter ist und für die

Betriebskosten des Fahrzeugs aufkommt. In diesem Fall obliegt es dem

Sozialhilfeempfänger, dies zu widerlegen; blosse unbelegte Behauptungen genügen

dazu nicht (BGE 2P.16/2006 vom 1. Juni 2006).

b) Wer ein Motorfahrzeug zu Eigentum hat,

dessen Wert den Vermögensfreibetrag (für eine Einzelperson CHF 4'000.00)

übersteigt, muss dieses verkaufen, bevor er materielle Hilfe beanspruchen kann.

Ein Sozialhilfeempfänger kann damit wohl nur Eigentümer eines älteren, wenig wertvollen

Motorfahrzeugs bleiben.

c) Werden die Kosten des Fahrzeugs von Dritten

getragen, ist dem Sozialhilfeempfänger eine Naturalleistung in der Höhe des wirtschaftlichen

Werts dieser Leistung (also einschliesslich Amortisation) als Einkommen

anzurechnen. Es wäre mit dem in der Sozialhilfe geltenden Prinzip der

Subsidiarität nicht zu vereinbaren, wenn Sozialhilfebezüger die ihnen gewährten

Sozialhilfeleistungen zwar für ihren Unterhalt verwenden, während sie

gleichzeitig und dauernd von Dritten unterstützt würden, um so luxuriöse

Ausgaben zu finanzieren. Damit würden nämlich Sozialhilfebezüger gegenüber

Personen bevorzugt, die in bescheidenen finanziellen Verhältnissen leben, ohne

Anspruch auf staatliche Unterstützung zu haben (BGE 2P.16/2006 vom 1. Juni

2006).

d) Durch den Betrieb eines Autos fallen Kosten

an, die in Relation zum Grundbedarf für den Lebensunterhalt relativ hoch sind.

In der Regel kann sich ein Sozialhilfebezüger deshalb kein Motorfahrzeug

Dispositiv

leisten, wenn ihm dafür keine Zusatzleistungen ausgerichtet werden. Verfügt er

dennoch über ein solches, lässt dies vermuten, dass er entweder über

zusätzliche, den Sozialhilfebehörden nicht bekannte Mittel verfügt oder Sozialhilfeleistungen

zweckwidrig verwendet.

aa) In erster Linie zu klären ist, ob der

Sozialhilfeempfänger über weitere, bisher nicht bekannte Mittel verfügt. Trifft

dies zu, sind sie ihm als Einnahmen nach den SKOS-Richtlinien anzurechnen, was

zu einem entsprechend geringeren Leistungsanspruch führt.

bb) Besteht kein Hinweis auf zusätzliche

Einnahmen, kann die Behörde den Sozialhilfeempfänger unter Androhung der

Kürzung der Leistungen auffordern, entweder den Fahrzeugausweis bei der

Motorfahrzeugkontrolle zu hinterlegen oder aufgrund seiner Mitwirkungspflichten

(§ 17 SG) zu belegen, dass er das Fahrzeug ohne Zweckentfremdung von

Sozialhilfeleistungen zu finanzieren vermag.

cc) Dazu hat der Sozialhilfeempfänger

einerseits die dadurch entstehenden Kosten (Steuern, Versicherungen,

Einstellplatz etc.) und das Mass der Benutzung zu belegen. Andererseits hat er

glaubhaft (z.B. anhand eines detaillierten Budgets) darzulegen, wie er diese

Kosten aus den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln finanzieren kann, ohne sich

über Gebühr in den elementaren Lebensbedürfnissen (Nahrung, Kleidung, Körperpflege,

Gesundheit) einzuschränken. Insbesondere muss ausgeschlossen werden können,

dass Familienangehörige (insbesondere Kinder) sich wegen des Motorfahrzeugs in

ihren Bedürfnissen weitergehend einschränken müssen, als dies im Rahmen der

Sozialhilfe ohnehin der Fall ist.

dd) Die Sozialhilfebehörde hat diese Angaben

anhand der eingereichten Belege, aufgrund allgemein zugänglicher oder vom

Departement bereitgestellten Berechnungsschemen sowie aufgrund von

Erfahrungszahlen zu überprüfen. Die Amortisation des Fahrzeugs ist nicht zu

berücksichtigen. Dabei dürfte sich ergeben, dass eine unterstützte Person die

Betriebskosten eines Motorfahrzeugs nur ausnahmsweise finanzieren kann, ohne

Sozialhilfegelder zweckwidrig zu verwenden, etwa wenn nur wenige Tausend Kilometer

pro Jahr zurückgelegt werden und es sich um eine Einzelperson ohne

Unterhaltspflichten handelt. Eine zweckwidrige Verwendung von Sozialhilfeleistungen

liegt demgegenüber insbesondere dann vor, wenn die Benutzung eines Motorfahrzeugs

zulasten der Bedürfnisse von Familienmitgliedern insbesondere von Kindern geht

oder wenn Schulden geäufnet, z.B. Mietzinse oder Krankenkassenbeiträge nicht

bezahlt werden. In solchen Fällen ist eine Sanktion weiterhin möglich.

ee) Sozialleistungen können nach vorausgegangener

schriftlicher Androhung befristet verweigert, gekürzt oder in schweren Fällen

eingestellt werden, wenn der Empfänger seine Mitwirkungspflichten nach § 17 SG

in unentschuldbarer Weise missachtet (§ 165 SG). Sozialgesetz und -verordnung

regeln Ausmass und Dauer der Sanktion nicht näher. Der Regierungsrat hat

diesbezüglich die Anwendbarkeit der Richtlinien nicht generell ausgeschlossen

und keine strengeren Sanktionen vorgesehen (wie dies die Kantone Aargau,

Basel-Landschaft und Schaffhausen getan haben, vgl. Peter Mösch Payot,

«Sozialhilfemissbrauch?!», in: Christoph Häfeli [Hrsg.]: Das schweizerische

Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 303 FN 84). Massgebend sind also insofern in

erster Linie das Verhältnismässigkeitsprinzip (Wolffers, a.a.O., S. 168; Peter

Mösch Payot, a.a.O., S. 297 f., 302) und die SKOS-Richtlinien (Kapitel A.8.2).

Einzig die in § 93 Abs. 1 lit. e SV vorgesehene Sanktion – Kürzung der

Sozialhilfe um die Betriebskosten des Fahrzeugs – kann sich härter als die in

den SKOS-Richtlinien vorgesehenen Sanktionen auswirken. Ob dies vor dem

Verhältnismässigkeitsgrundsatz Stand hält, muss aufgrund der persönlichen und

sachlichen Umstände im Einzelfall geprüft werden.

7. Für den vorliegenden Fall ergibt sich damit

Folgendes:

a) Beim Fahrzeug des Beschwerdeführers handelt

es sich gemäss der in den Akten befindlichen Kopie des Motorfahrzeugausweises

um einen BMW 318i Touring mit Jahrgang 1990 und rund 165'000 km. Eine in den

Akten befindliche Bewertung für einen BMW 318 mit entsprechendem Jahrgang und

Kilometerstand ergab einen Wert von CHF 4'318.00. Es ist davon auszugehen, dass

das Fahrzeug des Beschwerdeführers keinen relevanten Vermögenswert mehr hat;

die Sozialen Dienste haben denn auch nicht dessen Verwertung gefordert.

b) Ob der Beschwerdeführer einen Abstellplatz

gemietet hat oder sein Fahrzeug unter einer Laterne parkiert (was in der Stadt

Solothurn wohl monatlich CHF 10.00 kostet), geht aus den Akten nicht hervor.

Zudem macht der Beschwerdeführer geltend, er habe Steuern und Versicherung

(über deren Höhe nichts bekannt ist) bereits bezahlt gehabt, bevor er

sozialhilfebedürftig wurde. Trifft dies zu, liegen die monatlichen Autobetriebskosten

wesentlich unter den vom Departement angenommenen CHF 500.00, nämlich bei rund

CHF 200.00 im Monat. Zu einem ähnlichen Ergebnis führt eine durchgeführte

Auto-Betriebskostenberechnung mit dem Modell BMW 316 (für einen BMW 318i Touring

ist keine Berechnung möglich): Diese ergibt (Hubraum und Gewicht gemäss Fahrzeugausweis;

ohne Berücksichtigung von Wertverminderung und Amortisation, aber

einschliesslich Steuern und Versicherung ohne Bonus) unter Annahme einer

Fahrleistung von 3'000 km pro Jahr monatliche Kosten von CHF 195.00, bei 10'000

km pro Jahr von CHF 325.00.

c) Bei monatlichen Kosten in der Grössenordnung

von CHF 200.00 bis CHF 300.00 erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen,

dass der Beschwerdeführer das Fahrzeug finanzieren kann, ohne

Sozialhilfeleistungen zweckwidrig zu verwenden. Einerseits erhält er eine

Integrationszulage von CHF 100.00 pro Monat. Andererseits sind im (um 10%

gekürzten) Grundbedarf für Verkehrsauslagen CHF 55.00 vorgesehen. Wenn der

Beschwerdeführer in anderen Bereichen (Bekleidung, Tabak, auswärts eingenommene

Getränke, Unterhaltung, Haustierhaltung) unterdurchschnittlich konsumiert, kann

er das Fahrzeug finanzieren, ohne Sozialhilfegelder zweckwidrig zu verwenden.

d) Im vorliegenden Fall kann aufgrund der

Akten nicht ausgeschlossen werden, dass der Beschwerdeführer das Motorfahrzeug

finanzieren kann, ohne Sozialhilfegelder zweckwidrig zu verwenden. Die Beschwerde

ist daher teilweise gutzuheissen, der angefochtene Beschwerdeentscheid

aufzuheben und die Sache zu näherer Abklärung an die Sozialhilfebehörde

zurückzuweisen.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 4. Mai 2011

(VWBES.2010.255)