Kostenverteilung

SOG 2011 Nr. 26

Art. 9 BV, Art. 59 USG. Kostentragung bei Sicherungs- und Behebungsmassnahmen;

Kostenpflichtig sind gemäss Bundesgericht sowohl Zustands- als auch

Verhaltensstörer. Die Voraussetzungen für ein Eingreifen unter Kostenfolgen

sind ex ante zu beurteilen. Es ist nicht massgebend, ob sich die Gefahr ex post

als weniger gravierend erwiesen hat als anfänglich vermutet.

Voraussetzungen für einen Anspruch des

Privaten auf Schutz seines berechtigten Vertrauens in das Verhalten der

Behörden (Grundsatz von Treu und Glauben).

Möglichkeit der Reduktion der Ersatzpflicht

bei schuldlosen Zustandsstörern aus Gründen der Billigkeit, Berücksichtigung

der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Betroffenen.

Sachverhalt

a) Die A. AG ist Eigentümerin einer in Olten

am Ufer der Aare im Gewässerschutzbereich Au gelegenen Liegenschaft.

Rund 820 m flussabwärts befindet sich ein Pumpwerk zur Trinkwasseraufbereitung.

In der Nacht vom 8. auf den 9. August 2007

wurde das Untergeschoss der Liegenschaft von der Hochwasser führenden Aare

überflutet. Der dort in einem separaten Raum installierte Heizöltank wurde

durch den Auftrieb angehoben, die Leitungen wurden abgerissen, das Heizöl trat

aus und es entstand ein Wasser-Öl-Gemisch, welches später von der Feuerwehr

Olten und der Firma X. AG abgepumpt wurde. Dabei wurde zuerst das sich unter

der Ölschicht befindliche Wasser in die Aare abgeleitet. Anschliessend führte

die X. AG ca. 1'257'860 kg des Wasser-Öl-Gemischs ab und entsorgte es.

Das Amt für Umwelt (AfU) stellte der A. AG

Rechnung über CHF 411'908.20 für die Abpump- und Entsorgungskosten und betrieb

diese, als keine Zahlung erfolgte. Die A. AG erhob Rechtsvorschlag.

b) Das AfU übergab in der Folge die Akten dem

Bau- und Justizdepartement (BJD) zur weiteren Bearbeitung. Dieses gewährte der

A. AG das rechtliche Gehör und verfügte am 10. Februar 2010, die A. AG

habe für den Schadenfall CHF 411'908.20 zu bezahlen.

c) Die A. AG erhob Beschwerde an das

Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.

Erwägungen

2.

a) Die Kosten der zur Abwehr einer

unmittelbar drohenden Gefahr für die Gewässer sowie die zur Feststellung und

zur Behebung eines Schadens getroffenen behördlichen Massnahmen sind dem

Verursacher zu überbinden (Art. 54 Gewässerschutzgesetz, GSchG, SR 814.20).

Diese Bestimmung entspricht Art. 8 aGSchG, so dass die Praxis zu dieser

altrechtlichen Norm auch für die Auslegung der heute geltenden Bestimmung

herangezogen werden kann (vgl. BBl 1987 II 1150). Dasselbe gilt in Bezug auf Art.

59.

des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01; vgl. BGE 118 Ib 413; vgl. auch die

zusammenfassende Darstellung von Massimo Pergolis: Umweltschaden-Haftpflicht –

Ausgewählte Fragen im Zusammenhang mit der Kostenauflage an den Verursacher «Störer»,

in: SVZ 1995, S. 258 ff.). Mit dem Einbezug der Gewässerverunreinigungen und

anderer Eingriffe in Gewässer in den Schutzbereich des USG verlor Art. 54 GSchG

seine selbständige Bedeutung. Die Bestimmung erscheint nur mehr als

Anwendungsfall der umfassenden öffentlichrechtlichen Haftungsregel von Art. 59

USG (Vereinigung für Umweltrecht/Helen Keller (Hrsg.), Kommentar zum USG, N 34

zu Art. 59, nachfolgend zitiert als USG-Kommentar).

Das Verursacherprinzip ist als allgemeiner

Grundsatz des Umweltrechts ausserdem auch in den ersten Artikeln des

Umweltschutz- und des Gewässerschutzgesetzes kodifiziert (vgl. Art. 2 USG und

Art. 3a GSchG), wo festgehalten wird, dass, wer Massnahmen nach dem entsprechenden

Gesetz verursacht, die Kosten dafür zu tragen hat.

b) Das Bundesgericht greift bei der

Umschreibung des Verursacherkreises nach Art. 54 GSchG und Art. 59 USG auf das

Störerprinzip zurück (BGE 1A.191/2000 vom 12.2.2001; BGE 118 Ib 407; BGE 114 Ib

44). Störer- und Verursacherbegriff nehmen jedoch genau genommen je eine eigene

Funktion wahr. Während der Störerbegriff die polizeipflichtige Person, das

heisst diejenige Person, welche die polizeilich gebotene Massnahme zu treffen

oder zu dulden hat, bezeichnet, legt der Verursacherbegriff fest, wem die

Massnahmekosten zu überbinden sind (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des

Kantons Bern vom 2.3.2004, BVR 2004 S. 447 f.). Damit ist nicht jeder Störer,

der die unmittelbare Ausführung in seinem Rechtsbereich zu dulden hat,

automatisch auch ersatzpflichtiger Verursacher. Der Kreis der letzteren sollte

anhand der aussergesetzlichen Zurechnungskriterien abgegrenzt werden. Obwohl

nicht immer genau zwischen duldungspflichtigem Störer und ersatzpflichtigem Verursacher

unterschieden wird, ist es der Praxis meist gelungen, die Frage der

Kostentragung adäquat zu lösen (USG-Kommentar, a.a.O., N 22 zu Art. 59).

c) Kostenpflichtig sind gemäss Bundesgericht sowohl

Zustands- als auch Verhaltensstörer. Ein Verschulden wird nicht vorausgesetzt,

so dass auch verantwortlich gemacht werden kann, wer weder vorsätzlich noch

fahrlässig handelt. Ebensowenig ist eine Rechtswidrigkeit erforderlich (BGE 114

Ib 52). Unter den Begriff des Störers fallen namentlich fehlbare Personen,

Bewilligungsempfänger, Eigentümer oder Nutzungsberechtigte.

Verhaltensstörer ist, wer durch eigenes

Verhalten oder unter seiner Verantwortung ausgeführte Tätigkeiten Dritter ein

Gewässer gefährdet oder verunreinigt. Als Zustandsstörer gilt, wer über die

störende Sache rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat (URP 1997, S. 165; BGE

118.

Ib 407; BGE 114 Ib 44). Der Kreis der Verursacher wird durch das

Erfordernis der Unmittelbarkeit begrenzt: Verhaltensstörer ist nur eine Person,

deren Verhalten unmittelbar die Gefahr gesetzt oder die Beeinträchtigung verursacht

hat. Als Zustandsstörer kommt nur eine Person in Frage, deren Sache selber

unmittelbar die Quelle der Gefahr oder der Beeinträchtigung gebildet hat.

3.

a) Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin

der Tankanlage, aus der Öl ausgelaufen ist. Es ist nicht nachgewiesen, dass sie

sich fehl verhalten und irgendwelche Vorschriften verletzt hat. Das Öl ist

ausgelaufen, weil der Tank durch das in den Keller eindringende Hochwasser

Auftrieb erhalten hat und dadurch die Leitungen beschädigt wurden. Der Tank war

bzw. ist in den Kellerräumlichkeiten in einem separaten, mit Betonmauern

versehenen Raum eingebaut. Die Tankanlage war unbestrittenermassen in

einwandfreiem Zustand. Mit einem «Jahrhunderthochwasser» wie demjenigen vom

8.

/9. August 2007 hat die Beschwerdeführerin zweifellos nicht rechnen müssen.

Wer für ein nicht vorhersehbares Ereignis keine Vorkehren trifft, wird noch

nicht zum Verhaltensstörer.

Eine Person, die aufgrund ihrer Beziehungen zu

einer Sache (z.B. weil sie die Sache als Eigentümer inne hat oder als Besitzer

nutzt) diese wieder in einen Zustand bringen muss, der der öffentlichen Ordnung

entspricht, gilt als Zustandsstörer (BGE 119 Ib 492; BGE 118 Ib 407; BGE 114 Ib

44). Anknüpfungspunkt der Zustandshaftung ist somit die Verfügungsmacht, die es

dem Gewalthaber ermöglicht, die Sache in ordnungsgemässem Zustand zu halten

oder den Gefahrenherd zu beseitigen. Als Grund für die Verantwortlichkeit des

Eigentümers wird ebenfalls genannt, dass er die Vorteile seiner Sache geniesse

und daher auch die mit ihr verbundenen Nachteile selber zu tragen habe und

nicht der Allgemeinheit aufbürden könne (BGE 114 Ib 50).

Nach herrschender Lehre ist es bei einem

Zustandsstörer unerheblich, wodurch der polizeiwidrige Zustand der Sache

verursacht worden ist. Die Störung kann durch Dritte, Naturereignisse, höhere

Gewalt und Zufall entstanden sein. Entscheidend ist allein die objektive Tatsache,

dass eine Störung vorliegt und dass die Sache selbst unmittelbar die

Gefahrenquelle bildet (Urteil des Bundesgerichts vom 12. Februar 1986, veröffentlicht

im ZBl 88/1987, S. 303; BGE 114 Ib 51). Aus dem Argument, es habe sich beim

Hochwasser vom 8./9. August 2007 um höhere Gewalt bzw. ein absolut unvorhersehbares

Naturereignis gehandelt, kann die Beschwerdeführerin daher betreffend ihre

Eigenschaft als Störerin nichts ableiten. Eine Störung lag zweifellos vor, und

die Tankanlage hat unmittelbar die Gefahrenquelle gebildet. Die

Beschwerdeführerin ist daher als Zustandsstörerin einzustufen.

b) Art. 54 GSchG wie auch Art. 59 USG

verlangen eine unmittelbar drohende Gefahr für die Gewässer bzw. eine

unmittelbar drohende Einwirkung, damit behördliche Massnahmen gerechtfertigt

sind.

aa) Die Beschwerdeführerin kritisiert vorab,

die Massnahmen seien nicht von der zuständigen Stelle getroffen worden.

Die Organisation, die Alarmierung und der

Einsatz des kantonalen Schadendienstes sind in der Verordnung über den

kantonalen Schadendienst (BGS 712.922) geregelt. Bei Schadenfällen trifft der

Schadendienst vor Ort die nötigen Massnahmen, um eine Beeinträchtigung von Mensch

und Umwelt durch austretende feste, flüssige oder gasförmige Stoffe oder radioaktive

Substanzen zu vermeiden oder möglichst gering zu halten. Der Begrenzung der

Auswirkungen eines Schadensereignisses dienen auch Massnahmen zur Behebung der

bereits eingetretenen Schadenfolgen (§ 2). Das AfU ist kantonale Fachstelle für

den Schadendienst und gleichzeitig Schadendienststelle (§ 3 Abs. 1). Die

Fachstelle übernimmt die Leitung und Koordination des Schadendienstes (§ 4 Abs.

1) und unterhält einen Pikettdienst (§ 9). Der Einsatz der einzelnen Schadendienststellen

bei der Bewältigung eines Schadenfalles richtet sich nach dem Alarm- und

Einsatzschema in Anhang I der Verordnung und der Feuerwehrgesetzgebung (§ 11).

Da es sich beim Ereignis vom 8./9. August 2007 um eine Überschwemmung im Sinne

eines Grossereignisses handelte, hatte die Alarmzentrale gemäss dem Einsatzschema

die Einsatzleitung der Feuerwehr, die Kantonspolizei und die Fachstellen

aufzubieten. Der Alarm ging daher u.a. ans AfU bzw. an dessen Pikettdienst. Das

AfU war in der Folge als Fachstelle auch für die Leitung und Koordination

zuständig.

Der Einsatzleiter leitet den Einsatz auf

operativer Ebene. Er koordiniert die Massnahmen zur Abwehr, Feststellung und

Behebung einer unmittelbar drohenden Einwirkung, verfügt über die personellen

und materiellen Mittel und stelllt nötigenfalls Antrag an die vorgesetzten

Behörden gemäss Alarm- und Einsatzschema (§ 13 Abs. 1). Es ist unbestritten,

dass F., Feuerwehrkommandant a.i., im vorliegenden Fall Gesamteinsatzleiter und

damit auf operativer Ebene zuständig war. Aufgrund der Dimension der Überschwemmungen

hat die Feuerwehr Abschnittskommandanten eingesetzt, an welche die Aufgaben des

Einsatzleiters delegiert wurden und die die Massnahmen vor Ort zu koordinieren

hatten. Der für die Koordination und Leitung als Schadendienststelle zuständige

Pikettfunktionär des AfU hat mit den zuständigen Personen seitens der Feuerwehr

zusammengearbeitet und die Lage gemeinsam beurteilt. Y. hatte als Pikettfunktionär

des AfU, welches zuständige Schadendienststelle war, die Kompetenz, namens des

AfU die nötigen Anordnungen zu treffen, als man beim Abpumpen des Wassers in

die Aare Öl feststellte. Er hat ausserdem mit der Leitung des AfU telefonisch

Rücksprache genommen, bevor er den Auftrag an die X. AG erteilte. Damit hat Y.

zweifellos innerhalb seiner Kompetenzen gehandelt. Er ist zwar im AfU nicht in

leitender Position angestellt, doch beinhaltet die Funktion eines

Pikettfunktionärs selbstredend das eigenständige Anordnen der erforderlichen

Massnahmen. Ohne diese Kompetenzen würde die Funktion ihres Sinnes beraubt.

Im Übrigen ist für die Frage der Kostentragung

nicht entscheidend, welche von mehreren zuständigen Behörden die Massnahmen

angeordnet hat, konkret, ob nun die X. AG vom AfU oder von der Feuerwehr

beigezogen wurde; über die Kostentragung hatte jedenfalls das BJD zu

entscheiden, und der bundesrechtliche Grundsatz, dass der Verursacher dafür

aufzukommen hat, gilt ohnehin.

Letztlich hatten schon gemäss § 4 des Gesetzes

über die Schaffung einer Ölwehr vom 6. Oktober 1968 (BGS 712.921) die

Verursacher von Ölunfällen die Kosten der Bekämpfungsaktionen und der

Sanierungsmassnahmen zu tragen.

bb) Die Beschwerdeführerin bestreitet sowohl

das Bestehen einer Gefahr als auch die Dringlichkeit der Massnahmen. Sie macht

geltend, der Keller sei entgegen der Annahme der Vorinstanz nur vom Wasser der

Aare und nicht auch vom steigenden Grundwasser überschwemmt worden. Der Keller

sei rundum mit Betonmauern versehen und könne sehr wohl als dicht bezeichnet

werden. Das kontaminierte Öl-Wasser-Gemisch habe unter keinen Umständen nach

aussen gelangen können. Daran ändere auch der sich im Keller befindliche «Pumpensumpf»

nichts. Dieser sei mit einer 57 cm hohen Betonmauer umschlossen und weise nur

gerade eine Fläche von 0.8 m2 auf. Rein theoretisch könne somit

frühestens kontaminiertes Wasser ins Grundwasser gelangen, wenn der Wasserpegel

im überschwemmten Kellerraum weniger als 57 cm betrage und auch dann nur im

Bereich der erwähnten Fläche von 0.8 m2. Man hätte also warten

können, bis das Wasser-Öl-Gemisch nur noch knapp 57 cm hoch gestanden hätte und

hätte dieses dann fachmännisch und ohne besondere zeitliche Dringlichkeit abpumpen

und entsorgen können. Ausserdem steige das Niveau des Grundwasserspiegels nach

heftigen Niederschlägen zwar an, doch immer mit einer zeitlichen Verzögerung

von 2 bis 3 Tagen. Solange der Grundwasserspiegel unterhalb der Kellerräumlichkeiten

noch im Steigen sei bzw. zumindest auf konstantem Niveau bleibe, sei es ausgeschlossen,

dass aus den fraglichen Räumen irgendwelches Wasser ins Grundwasser gelangen

könne, weil ein Absinken gar nicht möglich sei. Am Freitag, 10. August seien

keine neuen Niederschläge zu erwarten gewesen und es habe festgestanden, dass

der Grundwasserspiegel frühestens in 2 bis 3 Tagen im Umfang von ca. 5 cm pro

Tag sinken werde. Für den Pikettfunktionär wäre es daher ein Leichtes gewesen,

in den 4 Stunden, während welcher er gemäss Rapport an jenem Tag für den Fall

A. AG gearbeitet hat, vor der Auftragserteilung an die X. AG Abklärungen zu

treffen. So hätte er mit der Ölwehr Olten bzw. dem Einsatzleiter F. Rücksprache

nehmen können, um abzuklären, ob die Feuerwehr den Pumpensumpf kannte bzw. ob

der Kellerraum betreten und inspiziert werden könne und ob die Ölwehr Olten die

personellen und materiellen Kapazitäten gehabt hätte, um die Abpumparbeiten

selber vorzunehmen. Ebenso hätte der Pikettfunktionär mit dem einzigen

Verwaltungsrat der Beschwerdeführerin, die konkrete Beschaffenheit des

Pumpensumpfs klären und insbesondere die Höhe der Betonumkragung in Erfahrung

bringen können, weiter wäre ein persönlicher Augenschein möglich gewesen und

der Pikettfunktionär hätte mit den Grundwasserfachleuten des AfU betreffend

Pumpensumpf Kontakt aufnehmen sollen. Schliesslich hält die Beschwerdeführerin

fest, dass spätestens nach dem Wochenende vom 11./12. August 2007 keine

Dringlichkeit mehr bestanden habe und der X. AG der Auftrag hätte entzogen

werden müssen.

cc) Die Vorinstanz hält dem entgegen, das

Gutachten, auf welches sich die Beschwerdeführerin stütze, enthalte

ausdrücklich keine Ausführungen zur effektiven Kenntnislage, dem zeitlichen

Druck, der Zuständigkeit für Massnahmen etc. Der Gutachter habe viel Zeit zur

Verfügung gehabt, um Abklärungen und Berechnungen vorzunehmen, und er habe den «Pumpensumpf»

besichtigen können. Die für den Schadenfall Verantwortlichen hätten nicht so

viel Zeit gehabt und hätten sich auf die Angaben von Y. verlassen müssen.

Dieser habe angegeben, dass sich ca. 40'000 Liter Heizöl im Tank befänden und

es im Keller einen «Pumpensumpf» gebe. Man habe gewusst, dass sich mit dem

Heizöl eine wassergefährdende Flüssigkeit im Keller befand und dass über den

Pumpensumpf eine Verbindung ins Grundwasser bestand. Weitere umfangreiche Abklärungen

seien nicht möglich gewesen. Die Feuerwehr und der Pikettfunktionär hätten

unter enormem Zeitdruck gestanden. Die Verantwortlichen hätten auch rückblickend,

mit den nun vorliegenden Informationen, richtig gehandelt. Die Liegenschaft der

Beschwerdeführerin befinde sich wenige Meter neben der Aare im Schutzbereich Au

(Grundwasser) und ca. 820 m im Abstrom liege das Pumpwerk Schachen, Olten. Objektiv

habe eine hydraulische Verbindung ins Grundwasser bestanden und wassergefährdende

Flüssigkeiten seien unkontrolliert im überfluteten Keller vorhanden gewesen.

Die getroffenen Massnahmen seien notwendig und zur Abwehr der unmittelbar drohenden

Gefahr für das Gewässer sowie zur Feststellung und zur Behebung des Schadens

auch dringlich gewesen.

dd) Art. 59 USG (und Art. 54 GSchG) setzt eine

(nach pflichtgemässem Ermessen zu substantiierende) hinreichende

Wahrscheinlichkeit, dass die geschützten Rechtsgüter konkret bedroht oder

tatsächlich beeinträchtigt sind, voraus. Die blosse Möglichkeit eines Schadenseintritts

ist unmassgeblich. Soweit die Behörde auf eine allgemeine oder bloss

entfernteste Bedrohungslage reagiert, können den Verursachern auf der Grundlage

von Art. 59 USG keine Kosten auferlegt werden. In komplexen Situationen wird

man überdies auf die Grösse des Schadenspotentials abstellen; je schwerwiegender

eine drohende Einwirkung, desto früher ist der Staat zu Abwehrmassnahmen

berechtigt und verpflichtet. Die Voraussetzungen für ein Eingreifen unter

Kostenfolgen sind ex ante zu beurteilen. Die Dringlichkeit der Massnahmen muss

dabei berücksichtigt werden. Die der Behörde zur Verfügung stehenden Informationen

sind in der Regel zunächst dürftig. Das Ausmass einer Gefahr oder eines

Schadens lässt sich oft erst beurteilen, nachdem aufwändige Abklärungen

getroffen wurden. Dies ist insbesondere bei der Bemessung der Ersatzforderung

zu berücksichtigen. Der zuständigen Behörde ist aber auch bei der Einschätzung

der Gefahrenlage ein Ermessensspielraum einzuräumen. Solange das Ermessen

korrekt wahrgenommen wurde und die ergriffenen Vorkehrungen vertretbar sind,

darf der Einwand, eine Gefahr habe sich (ex post) als weniger gravierend

erwiesen als anfänglich vermutet, nicht gehört werden (USG-Kommentar, a.a.O., N

36.

f. zu Art. 59).

ee) Im vorliegenden Fall war das Untergeschoss

der Liegenschaft der A. AG bereits überflutet und Öl war ausgeflossen, als die

Behörden eingeschaltet wurden. Wie es im Keller genau aussah, wussten die

Pikettfunktionäre daher nicht. Aus Sicherheitsgründen (Dämpfe, allfällige

Gräben/Vertiefungen im Boden) hat er den Keller auch am 10. August 2007 nicht

betreten, als nur noch das Wasser-Öl-Gemisch von ca. 50 bis 60 cm Höhe in den

Räumen stand. Auch wenn das Untergeschoss in diesem Zustand gemäss den Angaben

von F. mit Spezialkleidern und Atemschutz nach einer Messung der

Explosionsgefahr hätte betreten werden können, ist die Vorsicht des

Pikettfunktionärs durchaus vertretbar. Von den anwesenden Fachkräften kannte

niemand den Keller, und der Pumpensumpf hätte ohnehin auch bei einem

Wasserpegel von 60 cm nicht inspiziert werden können. Man verfügte ebenso wenig

über Pläne des Pumpensumpfs o.ä., sondern musste sich auf die Angaben des

einzigen Verwaltungsratsmitglieds der A. AG, verlassen. Dieser hatte den

Pikettfunktionär darüber informiert, im Keller befinde sich ein Pumpensumpf mit

einer Betonröhre, die in den Boden hineingehe. Darin befänden sich zwei Pumpen,

die nacheinander anspringen würden. Genauer beschreiben konnte er die

Konstruktion auch nicht. Ob der Pumpensumpf von der Baubehörde einmal bewilligt

worden war oder nicht, ist nicht von Bedeutung. Massgebend ist, dass er

unbestrittenermassen vom AfU nicht bewilligt und dort nicht bekannt war und

dass von den auf dem Areal der A. AG Anwesenden niemand die genaue

Beschaffenheit des Pumpensumpfs kannte. Bekannt war hingegen weiter, dass im

lecken Tank eine grosse Menge Heizöl – damals ging man von zwischen 30'000 und

40'000 Litern aus – vorhanden war. Wie viel davon ausgeflossen war, wusste man

nicht. Durch die Überflutung des Untergeschosses war es zu einem Stromausfall gekommen

und die Pumpen funktionierten nicht mehr. Der Pikettfunktionär hatte vom

Krisenstab die Information erhalten, der Grundwasserspiegel werde sinken. Die

Einsatzkräfte der Feuer- und Ölwehr Olten standen aufgrund der vielen Schadenfälle

in der Region im Dauereinsatz und der Pikettfunktionär des AfU hatte auch

verschiedenste Fälle gleichzeitig zu betreuen. Wenn er aufgrund dieser wenigen

Informationen am Freitag, 10. August 2007, zum Schluss kam, es bestehe

dringender Handlungsbedarf, weil von der grossen Menge Heizöl im überfluteten

Keller eine unmittelbare Gefahr für die Gewässer und insbesondere für die

Trinkwasserversorgung der Region drohte, und aus diesem Grund das sofortige

Abpumpen und Entsorgen des restlichen Öl-Wassergemischs durch eine Spezialfirma

anordnete, nachdem beim Abpumpen des Wassers aus dem Untergeschoss in die Aare

erste Ölrückstände auftauchten, so ist dies aus der damaligen Sicht bestens

nachvollziehbar. Er hat damit nicht nur auf eine allgemeine Gefahr reagiert. Er

hatte sehr wenig gesicherte Informationen, wusste aber, dass sich die

Liegenschaft in der Grundwasserschutzzone Au befand, aus dem Keller

über den Pumpensumpf eine Verbindung ins Grundwasser bestand, der Pumpensumpf

wegen des Stromausfalls nicht mehr funktionierte, die Hochwasser führende Aare

nur wenige Meter neben der Liegenschaft der Beschwerdeführerin vorbeifloss und

sich sehr viel Heizöl, das schon in kleinen Mengen viel Trinkwasser

verunreinigen kann, im Keller befand. Bekannt war weiter, dass das nächste

Pumpwerk sich nicht weit vom Areal der A. AG entfernt befand und damit eine

akute Gefahr für die Trinkwasserversorgung der gesamten Region bestand, sobald

dort mit Öl verunreinigtes Wasser angepumpt werden würde. Ob der Keller nur vom

Flusswasser oder auch vom Grundwasser überflutet worden war, war damals unklar.

Auch wussten die Fachkräfte vor Ort nicht, ob der Keller bzw. das ganze Untergeschoss

wirklich dicht war, wie dies die Beschwerdeführerin behauptet. Der zuständige

Einsatzleiter der Feuerwehr wusste zudem, dass die Feuerwehr im Untergeschoss

der A. AG schon mehrmals hatte eindringendes Grundwasser abpumpen müssen, weil

die Pumpen der A. AG nicht genügten, was darauf hindeutet, dass innert kurzer

Zeit erhebliche Grundwassermengen über den Pumpensumpf in den Keller eindringen

konnten.

Die getroffenen Massnahmen sind aufgrund

dieser Anhaltspunkte zweifellos vertretbar und es ist bei der Einschätzung der

Gefahrenlage nicht zu einer Ermessensüberschreitung gekommen. Es mag durchaus

sein, dass sich die Gefahr – wie die Beschwerdeführerin geltend macht – im

Nachhinein als etwas weniger konkret und nicht so unmittelbar drohend erwiesen

hat, wie am 10. August 2007 angenommen. Es scheint auch einleuchtend, dass das

Wasser-Öl-Gemisch in erster Linie nur auf der Fläche der Betonumrandung des

Pumpensumpfes allenfalls hätte ins Grundwasser gelangen können und es wohl erst

beim (langsamen) Sinken des Grundwasserspiegels, d.h. frühestens nach ein paar

Tagen, zu einem Abfluss über den Pumpensumpf hätte kommen können, wobei

allerdings nicht klar ist, ob die gesamten Aussenwände des Untergeschosses

tatsächlich vollständig dicht waren bzw. sind, insbesondere auch an den

notorisch kritischen Verbindungsstellen mit dem Boden bzw. der Bodenplatte des

Untergeschosses. Doch ist dies vorliegend gar nicht massgebend. Es zählt, wie

oben erwähnt, die Sicht ex ante. Der Informations- und Wissensstand im

Zeitpunkt, als die Massnahmen angeordnet wurden, kann nicht mit demjenigen

verglichen werden, den man heute – nach aufwändigen Abklärungen und Gutachten –

hat. Auch die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, sie bzw. ihre Organe

hätten bereits im Zeitpunkt, als der Keller überflutet und das Öl ausgelaufen

war, erkannt, dass die Gefahr weniger gross war, als vom Pikettfunktionär

angenommen, und Massnahmen nicht dringend gewesen wären. Wie der

Feuerwehrkommandant a.i. anlässlich der Hauptverhandlung ausgeführt hat, war

ihm der Pumpensumpf oder dessen Ausgestaltung nicht bekannt. Er wusste

lediglich, dass die Feuerwehr schon mehrmals in den Keller eingedrungenes

Grundwasser hatte abpumpen müssen. Eine Nachfrage bei ihm hätte an der

Situation also nichts ändern können. Y. hatte bereits mitgeteilt, was er über

den Pumpensumpf wusste, nämlich, dass es sich um eine Anlage mit einer Betonröhre,

die in den Boden hineingehe, handle und sich darin zwei Pumpen befänden. Auch

hier ist unklar, was der Pikettfunktionär in der gemäss der damaligen

Gefahreneinschätzung kurzen zur Verfügung stehenden Zeit zusätzlich hätte in

Erfahrung bringen können. Ebenso wenig hätte das Betreten des Kellerraumes mit

entsprechender Ausrüstung weitere Erkenntnisse in Bezug auf den Pumpensumpf

gebracht, da dieser nach wie vor – d.h. auch bei einem Pegelstand von nur noch

50.

bis 60 cm – von einem trüben Öl-Wasser-Gemisch überflutet war. Der

Pikettfunktionär ging – zu Recht – nicht davon aus, dass ihm für seine

Entscheidung 2 bis 3 Tage zur Verfügung stehen würden. Für Abklärungen über die

Geschwindigkeit des Absinkens des Grundwasserspiegels in besagtem Gebiet blieb

aufgrund der damaligen Lagebeurteilung keine Zeit. Auch bestand aufgrund der

Hunderten von Schadenfällen, die praktisch gleichzeitig bearbeitet werden

mussten, grosser zeitlicher Druck. Die Entscheidungen über das weitere Vorgehen

mussten rasch getroffen werden. Man ging damals aufgrund der sofort feststellbaren

Gegebenheiten zu Recht davon aus, es bestehe eine unmittelbar drohende Gefahr,

und Massnahmen seien sofort nötig.

Dass die Dringlichkeit nach dem Wochenende vom

11.

/12. August 2007 und nachdem an diesen Tagen der grösste Teil des

Wasser-Öl-Gemischs (ca. 943‘000 kg) abgepumpt worden war, nicht mehr gleich

hoch war wie vorher, mag aus heutiger Sicht zutreffen, war aber im Zeitpunkt

der Anordnung und Auftragserteilung an die X. AG nicht absehbar, da damals

weder zuverlässige Kenntnis der Wetterentwicklung noch des Zustandes des

Untergeschosses und insbesondere über dessen Dichtigkeit und den Pumpensumpf

bestand. Nachdem der Auftrag auf Entsorgung des gesamten Wasser-Öl-Gemischs

lautete, wäre es unter vertragsrechtlichen Gesichtspunkten unter Umständen auch

nicht einfach gewesen, der X. AG diesen zu entziehen bzw. den Auftrag

anzupassen. Gleichzeitig haben auch weder Y. noch ein anderer Verantwortlicher

der A. AG je verlangt, die Entsorgung ab einem gewissen Zeitpunkt, z.B. ab Montag,

13.

August 2007, selber übernehmen zu können. Vielmehr war es offensichtlich

auch im Interesse der Beschwerdeführerin, dass das Wasser-Öl-Gemisch wie auch

sämtliches verschmutztes Material von ein und derselben Firma möglichst rasch

abgesaugt bzw. entsorgt wurde. Weiter liegt es auf der Hand, dass die

Kellerräumlichkeiten innert nützlicher Frist vollständig ausgepumpt und

gereinigt werden mussten, da ein erneutes Anschwellen der Aare mit einer

weiteren Gefährdung für die Umwelt einige Tage oder wenige Wochen später nicht

ausgeschlossen werden konnte, und die A. AG und deren Mieter zweifellos wieder

über die entsprechenden Räume verfügen können wollten. Schliesslich hat das mit

der Entsorgung des Wasser-Ölgemischs beauftragte Unternehmen der nach dem

Wochenende vom 11./12. August etwas entspannten Dringlichkeitslage insofern

Rechnung getragen, als nicht mehr mit der maximal möglichen Kapazität (und

entsprechenden Überstunden) vorgegangen und auch auf weitere (teurere) Wochenendarbeit

verzichtet wurde.

ff) Schliesslich ist zu bemerken, dass die

Kosten für das Abpumpen und Entsorgen des Wasser-Öl-Gemischs auch entstanden

wären, wenn die A. AG diese Arbeiten selber hätte organisieren können. Es hätte

genau gleich ein spezialisiertes Entsorgungsunternehmen beigezogen werden

müssen und höchstwahrscheinlich hätte angesichts der Ausnahmesituation auch ein

paar Tage später einzig die X. AG genügend Kapazitäten und die nötigen

überregionalen Kontakte gehabt, um den Auftrag auszuführen. Aufgrund der

damaligen Kenntnislage ging (zu Recht) niemand davon aus, dass nur das

Wasser-Öl-Gemisch innerhalb der Umkragung des Pumpensumpfes hätte abgepumpt

werden müssen.

Die Feuerwehr wäre im Übrigen nicht in der

Lage gewesen, das Volumen des gesamten mit 50 bis 60 cm Wasser-Öl-Gemisch

gefüllten Kellers abzupumpen und zu entsorgen. Aber auch wenn die Feuerwehr

bzw. die in diese integrierte Chemie- und Ölwehr die Arbeiten hätte übernehmen

können, wären der A. AG Kosten entstanden.

Soweit keine Fachkräfte vonnöten waren, konnte

Y. mit seinen Angestellten ausserdem beim Räumen des ölverschmutzten Materials

aus den Kellerräumlichkeiten mithelfen und er hat der X. AG den Auftrag

erteilt, auch dieses zu entsorgen. Die entsprechenden Kosten sind von ihm bzw.

den zuständigen Versicherungen bezahlt worden.

c) Als Zwischenresultat kann demnach

festgehalten werden, dass die Beschwerdeführerin als Zustandsstörerin und damit

als Verursacherin im Sinne von Art. 54 GSchG bzw. Art. 59 USG zu qualifizieren

ist und daher grundsätzlich die Kosten zu tragen hat, die zur Abwehr der ihr

zuzurechnenden unmittelbar drohenden Gefahr für die Gewässer anfielen.

4.

a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie

sei während der Abpumparbeiten und der folgenden Monate im Glauben gelassen

worden, aufgrund der Versicherungsdeckungen und Gesetzgebung hätten die

fraglichen Abpumparbeiten keine Kostenfolgen für sie. Die X. AG habe auch dem

AfU am 16. November 2007 Rechnung gestellt, worauf dieses geantwortet habe, man

werde «nur den Teil begleichen, der im Zusammenhang mit der Entsorgung vom

Öl-Wassergemisch besteht». Sie habe daher davon ausgehen dürfen, sie müsse nur

die Rechnung für Entsorgung von Hausrat bezahlen, welche die X. AG gemäss

Aufforderung des AfU effektiv an sie adressiert habe. Es sei kein Grund

ersichtlich, weshalb das AfU nicht bereits die Rechnung vom 16. November 2007

zur direkten Bearbeitung an sie weitergeleitet oder mittels förmlicher

beschwerdefähiger Verfügung eröffnet habe. Sie habe erstmals aus der Rechnung

vom 9. Januar 2008 ersehen können, dass sie nun entgegen der früheren

Verlautbarungen einen Betrag von CHF 411‘908.20 zu begleichen habe. Nachdem der

Vertreter ihrer Versicherung dem AfU mitgeteilt habe, die A. AG könne seiner

Meinung nach für die Kostenforderung nicht belangt werden, habe man weitere 18

Monate lang überhaupt nichts mehr vom AfU vernommen. Sie habe daher davon

ausgehen dürfen, das AfU teile den Rechtsstandpunkt der Zürich Versicherungen.

Am 6. Juni 2009 sei ihr dann auf einmal ein Zahlungsbefehl über CHF 411'908.20

zugestellt worden. Dieses Vorgehen widerspreche Treu und Glauben.

Die Vorinstanz hält dazu in der angefochtenen

Verfügung fest, das AfU habe die X. AG im erwähnten Schreiben vom 16. November

2007.

gebeten, ihm eine neue Rechnung zuzustellen, welche man in der gewünschten

Frist von 30 Tagen begleichen und der A. AG dann zusammen mit den anderen

Aufwänden zukommen lassen werde. Die Beschwerdeführerin habe daher nie davon

ausgehen können, dass das AfU diese Kosten übernehme. Die X. AG habe nicht die

Rechnung über den Gesamtbetrag zustellen lassen können, da die Kosten auf

unterschiedlichen Rechtsgrundlagen basierten.

b) Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet

ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. In der Form des

sog. Vertrauensschutzes verleiht er den Privaten einen Anspruch auf Schutz

ihres berechtigten Vertrauens in das bestimmte Erwartungen begründende

Verhalten der Behörden. Voraussetzungen des Vertrauensschutzes sind das Bestehen

einer Vertrauensgrundlage, dass die betroffene Person von der

Vertrauensgrundlage Kenntnis hatte und deren Fehlerhaftigkeit nicht erkannte

und nach Treu und Glauben auch nicht hätte erkennen müssen (gutgläubiges Vertrauen)

und eine Vertrauensbetätigung, d.h. eine Disposition, die nicht ohne Nachteil

wieder rückgängig gemacht werden kann. Schliesslich darf kein das Interesse am

Vertrauensschutz überwiegendes öffentliches Interesse bestehen (Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf

2006, Rz 631 ff.).

Im Schreiben vom 16. November 2007, welches

die A. AG unbestrittenermassen in Kopie erhalten hat, wird unter dem Titel «Kostenübernahme

gemäss Schadendienstverordnung» festgehalten, dass das AfU die Kosten für die

nötigen Massnahmen bevorschusst, diese dann aber dem Verursacher überbunden

werden. Ebenso wird – wie die Vorinstanz zu Recht geltend macht – erwähnt, dass

man die Rechnung begleichen und dann der A. AG zukommen lassen werde. Es ist

nicht ersichtlich, worin bei diesem Vorgehen ein vertrauensbegründendes

Verhalten des AfU bestehen sollte. Es wurde in keiner Weise die Möglichkeit

erwähnt, dass die A. AG nicht würde für die Kosten aufkommen müssen. Diese

macht auch nicht geltend, sich je konkret nach ihrer Kostentragungspflicht

erkundigt zu haben. Auch dadurch, dass das AfU auf das Schreiben der Zürich

Versicherungen vom 14. Januar 2008, wonach die A. AG als nicht kostenpflichtig

erachtet wird, lange nicht reagiert hat, liegt keine Vertrauensgrundlage vor.

Der A. AG wurde seitens des AfU nie signalisiert, dass sie keine Kosten zu

tragen habe. Die Beschwerdeführerin konnte aufgrund des Schreibens ihrer

Versicherung bestenfalls davon ausgehen, dass man ihre Kostentragungspflicht

nochmals überprüfen werde. Das AfU hat, indem es während mehrerer Monate wohl

Verhandlungen mit den Zürich Versicherungen, der SGV usw. geführt, die A. AG

aber offenbar nie über den Stand der Dinge orientiert hat, keine

Vertrauensgrundlage geschaffen, aus welcher die Beschwerdeführerin irgendwelche

Ansprüche ableiten könnte. Weiter ist auch nicht ersichtlich, worin die nicht

ohne Nachteil wieder gutzumachende Disposition der A. AG liegen sollte; die A.

AG hat diesbezüglich auch nichts geltend gemacht. Die Beschwerdeführerin kann

sich demnach nicht auf den Vertrauensschutz berufen. (…)

6.

a) Im vorliegenden Fall gibt es neben der

Beschwerdeführerin als schuldlose Zustandsstörerin keine weiteren Störer. Eine

Kostenverteilung im eigentlichen Sinne, d.h. eine Aufteilung der Gesamtkosten

auf die verschiedenen Störer oder Verursacher, ist daher gar nicht möglich und

nötig.

Zwar missbilligt das Gesetz vor allem die

schuldhafte Gewässerverschmutzung und bedroht demgemäss den Verhaltensstörer

mit Kosten; es droht solche aber gleichzeitig dem schuldlosen Zustandsstörer

an, der nur durch seine Herrschaft über die polizeiwidrige Sache mit dem

Schadenfall verknüpft ist. Das Verschuldenselement und das kausale Element

stehen nebeneinander (SOG 1995 Nr. 29). Da das Verursacherprinzip nicht in

erster Linie auf dem Verschulden, sondern auf der objektiven Zurechenbarkeit

beruht, ist massgebend, in wessen Zuständigkeitsbereich sich das Ereignis abspielt

(Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 2. März 2004, BVR 2004 S.

452). Wo sich die potentielle Umweltgefährdung einer Anlage ausnahmsweise

realisiert, können im Einzelfall für den schuldlosen Zustandsstörer hohe Kosten

entstehen. Da dieser in aller Regel die mit der Sache verbundenen Vorteile

geniesst, ist es aber gerechtfertigt, ihn die von ihr verursachten Kosten

tragen zu lassen (vgl. BGE 114 Ib 50; ZBl 88/1987, 303). Dabei ist zu beachten,

dass er sich gegen entsprechende Schäden versichern kann (vgl. Claude Rouiller:

L’exécution anticipée d’une obligation par équivalent, Mélanges Grisel,

Neuchâtel 1983, S. 603; BGE 114 Ib 54; BGE vom 7. Oktober 1981, ZBl 1982, 548;

vgl. Emil Stark: Umweltschutz und Versicherung, in: Schweizerisches

Umweltschutzrecht, Hans-Ulrich Müller-Stahel [Hrsg.], Zürich 1973, S. 451).

Ein Heizöltank ist eine Anlage, die –

insbesondere, wenn sie in der Grundwasserschutzzone und dazu zeitweise

unterhalb des Grundwasserspiegels liegt – naturgemäss gewisse (abstrakte)

Gefahren für die Gewässer in sich birgt. Die A. AG wird aufgrund ihrer

Sachherrschaft und der Vorteile, die sie aus der Tankanlage zieht,

ersatzpflichtig.

b) In Härtefällen hat das Bundesgericht die

Ersatzpflicht schon reduziert oder einen Zustandsstörer aus Gründen der

Billigkeit von der Kostentragung befreit (BGer, ZBl 1987 301; BGer, ZBl 1982

541; USG-Kommentar, a.a.O., N 25 zu Art. 59). Es geht dabei um die Gewährleistung

der Einzelfallgerechtigkeit. Unter diesem Gesichtspunkt kann beispielsweise die

wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Betroffenen berücksichtigt werden.

Im vorliegenden Fall kann den von der

Beschwerdeführerin eingereichten Jahres-rechnungen 2005 bis 2009 samt

zugehörigen Revisionsberichten entnommen werden, dass die Liquiditätslage der

A. AG insbesondere im Zeitpunkt, als die Forderung gestellt wurde (Januar 2008),

keineswegs so angespannt war, wie diese glauben machen will. Ob die Beschwerdeführerin

nun der A. Holding AG ein Darlehen gewährt und dieses in den Jahren 2008 und

2009.

erheblich aufgestockt hat oder ob sie Investitionsrechnungen für

Schwestergesellschaften bezahlt hat, macht keinen Unterschied. Massgebend ist,

dass Geld vorhanden war, mit welchem die Forderung hätte bezahlt bzw. eine

entsprechende Rückstellung hätte gebildet werden können. Erst per 31. Dezember

2010.

hat der Verwaltungsrat der A. AG für die Forderung des Kantons einen entsprechenden

Betrag zurückgestellt. Es sind keine Gründe für eine Reduktion der Ersatzpflicht

aus Billigkeitserwägungen ersichtlich. Der A. AG kann zugemutet werden, für den

gesamten Betrag von etwa CHF 400‘000.00 aufzukommen. (…)

10.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die

A. AG als Zustandsstörerin und damit als kostenpflichtige Verursacherin im

Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu qualifizieren ist. Es liegen

keine Billigkeitsgründe vor, welche eine Reduktion der Kostentragungspflicht

rechtfertigen könnten. (…)

Verwaltungsgericht, Urteil vom 26. Januar/1.

Februar 2011 (VWBES.2010.50)

Das Bundesgericht wies die gegen das Urteil

erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten am 29. November

2011.

ab.