Entschädigung für EP-Fall

SOG 2012 Nr. 28

Art. 32 ff. TSG, 75 TSV. Entschädigung für Schweine, die wegen enzootischer Pneumonie

geschlachtet werden müssen. Wer Jager trotz eines Verbots einstallt, erhält für

diese Tiere keine Entschädigung. Es ist nicht gerechtfertigt, deswegen die

Entschädigung der übrigen Tiere um 10 % zu kürzen.

Sachverhalt

Nachdem im März 2010 im Stall von D. in M. die

enzootische Pneumonie (EP-Seuche) ausgebrochen war, ordnete der Veterinärdienst

des Amts für Landwirtschaft eine einfache Sperre ersten Grads und die

Schlachtung des gesamten Schweinebestands an. Am 20. August 2010 erliess der

Veterinärdienst des Amts für Landwirtschaft folgende Verfügung:

«1. Die Tierverluste nach Tierseuchengesetzgebung, welche D., in M., durch den EP-Seuchenfall erlitten hat, werden mit total CHF 42'273.76 (90 % des Schätzungswerts nach Richtlinien des Bundesamts für

Veterinärwesen [BVET] abzüglich Schlachterlös) eingeschätzt.

2. Von diesem Betrag abgezogen werden 10 % (Abzug von CHF 4'227.37) bedingt durch die Nichteinhaltung der angeordneten Sperre. Der total zu entschädigende Betrag beläuft sich damit auf CHF 38'046.39.

3. Die Restzahlung, abzüglich der Akontozahlung vom 4. Juni 2010 von CHF 30'000.00, beträgt CHF 8'046.40 und erfolgt nach Zusendung aller Belege für den Einkauf der Ersatzjager. Sollte sich dadurch der unter Pkt. 1 erwähnte Betrag ändern, werden diese Änderungen verrechnet und bei der Auszahlung berücksichtigt.»

Gegen diese Verfügung erhob D. erfolglos

Beschwerde beim Volkswirtschaftsdepartement. Darauf erhob D.

Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise

gut.

Erwägungen

4.

Streitgegenstand ist die Höhe der

Entschädigung, welche dem Beschwerdeführer aus der Tierseuchenkasse für die auf Anordnung des Veterinärdienstes vor Erreichung der Schlachtreife geschlachteten Schweine zusteht. Der Beschwerdeführer geht davon aus, es liege eine materielle Enteignung vor, die voll entschädigt werden müsse. Die Tierseuchengesetzgebung enthalte keine abschliessende Regelung und müsse verfassungskonform ausgelegt werden.

a) Für Schäden, die durch rechtmässige,

polizeilich motivierte Eingriffe in Vermögensrechte entstehen, besteht

grundsätzlich kein Anspruch auf Entschädigung. Die Art. 32 ff. des

Tierseuchengesetzes (TSG, SR 916.40) statuieren demgegenüber eine Ersatzpflicht

für rechtmässiges staatliches Handeln. Die staatliche Entschädigung für

Tierverluste stellt einerseits einen Anreiz dar für die rechtzeitige Meldung

und Anzeige bei Verdacht oder Ausbruch von Tierseuchen, was dem Staat die

rechtzeitige Anordnung von Massnahmen zur Seuchentilgung ermöglicht. Sie soll

andererseits den betroffenen Tierhalter vor untragbaren wirtschaftlichen

Schäden bewahren. Es sind also auch soziale Gründe, die den Staat veranlassen,

Entschädigungen für Tierverluste beim Auftreten von Tierseuchen zu leisten

(Botschaft des Bundesrats an die Bundesversammlung über die Änderung des

Tierseuchengesetzes vom 28. Mai 1975, in: BBl 1975 II 111). Die Entschädigung

aufgrund des Tierseuchengesetzes hindert die Betroffenen aber nicht daran,

zusätzlich Ansprüche aus anderen Rechtsgrundlagen – beispielsweise aus

staatlicher Haftung für widerrechtlich zugefügte Vermögensschäden –

geltend zu machen (BGE 126 II 63).

Im vorliegenden Verfahren ist jedoch einzig

über die Höhe der aufgrund der Tierseuchengesetzgebung geschuldeten Entschädigung

zu befinden. Auf allenfalls bestehende weitere Haftungsnormen wie

beispielsweise das Verantwortlichkeitsgesetz ist nicht näher einzugehen, da

weder der Veterinärdienst noch das Departement für die Beurteilung von darauf

abgestützten Haftungen zuständig sind.

b) Aufgrund des Tierseuchengesetzes werden

Entschädigungen für Tierverluste unter anderem geleistet für Tiere, die auf

behördliche Anordnung hin geschlachtet oder abgetan und entsorgt werden müssen,

um der Ausdehnung einer Seuche vorzubeugen (Art. 32 Abs. 1 lit. c TSG).

Tierverluste wegen EP werden nach Art. 32 Abs. 1 lit. c TSG entschädigt, sofern

EP in einem anerkannt EP-freien Bestand auftritt (Art. 249 TSV

[Tierseuchenverordnung, SR 916.401] i.V.m. Art. 32 Abs. 1bis TSG).

Die Kantone haben die Entschädigungen so zu bemessen, dass die Geschädigten

unter Anrechnung des Verwertungserlöses mindestens 60 und höchstens 90 % des

Schatzungswerts erhalten (Art. 36 Abs. 2 TSG).

Dass keine volle Entschädigung geleistet wird

und jedem Tierhalter die Übernahme eines gewissen Risikos zugemutet wird, für

das der Staat nicht aufkommt, entspricht dem Willen des Gesetzgebers (vgl. BBl

1992.

V 59). Mit dem Selbstbehalt des Geschädigten, der mindestens 10 % des

Schatzungswerts zu betragen hat, sollen sein eigenes Interesse an der Verhütung

von Seuchen und seine Sorgfaltspflicht wesentlich gesteigert werden (BBl 1965

II 1075).

Die Kantone können zwar Entschädigungen

leisten, auch wenn sie der Bund hierzu nicht verpflichtet, wobei Art. 36 TSG

sinngemäss anwendbar ist (Art. 33 Abs. 1 TSG). Damit sind aber Tierverluste

aufgrund von Krankheiten gemeint, welche nicht nach Tierseuchengesetz

entschädigt werden (BBl 1965 II 1074); hingegen nicht, dass die Kantone höhere

Entschädigungen für die aufgrund der Bundesgesetzgebung zu entschädigenden

Tierverluste festsetzen dürften. Der Kanton Solothurn hat zudem ausdrücklich festgehalten, dass die Entschädigung

der Tierseuchenkasse für Tierverluste 90 % des Schätzungswerts beträgt, wobei

der Verwertungserlös angerechnet wird und die (Berechnung der) Entschädigung

sich nach Bundesrecht richtet (§ 56 Abs. 1 und 2 Tierseuchen- und

Tierschutz-Verordnung [TSSV, BGS 926.711]).

Für eine abschliessende Regelung durch die

Tierseuchengesetzgebung des Bunds spricht ebenfalls Art. 44 TSG, wonach der

Bundesrat bestimmt, ob und inwieweit in Seuchenfällen neben den im Abschnitt

über die Kosten der Tierseuchenbekämpfung vorgesehenen Entschädigungen der

Kantone ergänzende Leistungen von Viehversicherungskassen oder anderen

öffentlichen oder privaten Versicherungsanstalten zulässig sind.

c) Zur Schätzung der Tiere, der Höhe der

Entschädigung und zur Verwertung bestimmt Art. 36 TSG:

«1 Zur Bemessung der Entschädigungen für

Tierverluste ist in der Regel eine Schätzung der Tiere bzw. Bestände vorzunehmen.

Das Bundesamt für Veterinärwesen erlässt hierfür Richtlinien. Der Bundesrat

kann Höchstbeträge bestimmen.

2.

Die Kantone haben die Entschädigungen

so zu bemessen, dass die Geschädigten unter Anrechnung des Verwertungserlöses

mindestens 60 Prozent und höchstens 90 Prozent des Schatzungswertes erhalten.

Innerhalb dieses Rahmens werden die Entschädigungen unter Berücksichtigung von

Absatz 1 von den Kantonen endgültig festgesetzt.

3.

Die Entschädigungen sind durch ein

möglichst einfaches und für den Tiereigentümer kostenfreies

Verwaltungsverfahren festzusetzen.

4.

Das Bundesamt für Veterinärwesen

bestimmt im Einvernehmen mit den Kantonen, wie und unter welchen Bedingungen

die nutzbaren Teile von umgestandenen oder geschlachteten Tieren verwertet

werden sollen.»

Der Bundesrat hat den Schätzungswert für

Schweine auf höchstens CHF 1'600.00 festgesetzt (Art. 75 Abs. 3 lit. e

TSV). Er hat ausserdem dekretiert, dass die Tiere soweit möglich vor der

Schlachtung oder Tötung amtlich zu schätzen sind (Art. 75 Abs. 1 TSV) und

dass die Schätzung nach den Richtlinien des Bundesamts erfolgt und der

Schlacht-, Nutz- und Zuchtwert massgebend sind (Art. 75 Abs. 2 TSV).

Die Richtlinien des Bundesamts für

Veterinärwesen (BVET) über die Einschätzung von Tieren bei der Bekämpfung von

Tierseuchen für Tiere der Rinder-, Schweine-, Schaf- und Ziegengattung,

Bienenvölker, Fische, in Gehege gehaltenes Wild, Geflügel, Neuweltkameliden

(Lamas, Alpakas, usw.) sowie Yak vom 20. November 2006 enthalten im Anhang 2.2

Tabellen für die Berechnung des Schätzungswerts eines Mastschweins bei

frühzeitiger Ausmerzung infolge einer Tierseuche. Danach kann der

Schätzungswert eines ausgemerzten Mastschweins mit der folgenden Formel relativ

einfach ermittelt werden:

Formel: Rohertrag x kg Zuwachs erzielt

+ Ersatzjager mit gewichtetem Preis

kg Zuwachs

Der Rohertrag ergibt sich aus dem

mutmasslichen Schlachterlös des ausgemästeten Tiers (105 kg Lebendgewicht)

abzüglich des effektiven Ankaufspreises des Jagers (Jungschwein zwischen 20 und

30.

kg). Das Ergebnis wird dividiert durch die Differenz zwischen dem Gewicht im

mutmasslichen Schlachtzeitpunkt abzüglich des Gewichts des Jagers. Daraus

resultiert der Rohertrag pro angemästetes Kilogramm, wobei von einer täglichen

Gewichtszunahme um 750 Gramm ausgegangen wird. Im nächsten Schritt wird dieser

Betrag multipliziert mit der bis zum Zeitpunkt der Ausmerzung effektiv

erfolgten Gewichtszunahme. Zum Ergebnis hinzugerechnet werden die Kosten für

die Anschaffung eines neuen Jagers, allerdings gewichtet: je schwerer das

ausgemerzte Schwein, desto geringer der berücksichtigte Prozentsatz des

Ankaufspreises des Ersatzjagers. Die Entschädigung beträgt dann 90 % des so

ermittelten Betrags abzüglich eines allfälligen Verwertungserlöses.

Diese Berechnungsweise erscheint sachgerecht,

berücksichtigt sie doch sowohl den ohne Auftreten der Seuche mutmasslich

erzielten Erlös als auch die Anschaffungskosten des ausgemerzten und diejenigen

des als Ersatz angeschafften Tiers. Die Richtlinie bewegt sich damit innerhalb

des dem Bundesamt durch die Delegation im Tierschutzgesetz eingeräumten

Regelungsspielraums.

Die Tierseuchengesetzgebung regelt die

Entschädigungen für Tierverluste aufgrund der EP-Seuche abschliessend:

Entschädigt wird damit der Tierverlust (zu 90 %); weitergehende Einbussen

wie zufolge der Stallsperre erlittene Ertragsausfälle oder Aufwendungen für die

Desinfektion des Stalls (die Kosten des Desinfektionsmittels wurden durch die

Tierseuchenkasse übernommen, § 49 TSSV) und andere Umtriebe werden nicht

abgegolten.

Abgesehen davon, dass die in Art. 36 Abs. 2

TSG für die Höhe der Entschädigung festgesetzte Grenze von 90 % des

Tierschätzungswerts für die Gerichte verbindlich ist (Art. 190 Bundesverfassung

[BV, SR 101]), gebietet die Verfassung keine weitergehende Entschädigung: Das

Risiko eines Seuchenausbruchs ist der Tierhaltung immanent und grundsätzlich

vom Eigentümer der Tiere zu tragen; es verhält sich diesbezüglich nicht anders

als bei einem Produktionsbetrieb, der aufgrund eines Naturereignisses einen

Sachschaden und einen Produktionsausfall erleidet. Wohl musste der

Beschwerdeführer wegen der in seinem Stall ausgebrochenen Seuche

Einschränkungen in seinem Eigentum (Verkehrssperre der betroffenen Tiere,

Anordnung vorzeitiger Schlachtung, temporäres Nutzungsverbot für den Stall)

hinnehmen, doch handelte es sich dabei um grundsätzlich entschädigungslos zu

duldende, gegen den Störer (hier des Zustandsstörers aufgrund Eigentums an den

erkrankten Tieren) gerichtete polizeiliche Massnahmen im engeren Sinne (Ulrich

Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht,

Zürich/St. Gallen 2010, Rz 2204 ff., 2488 ff.). Dieses Argument trifft

dann nicht zu, wenn die seuchenpolizeiliche Massnahme einen gesunden

Tierbestand betrifft, beispielsweise aus prophylaktischen Gründen dessen

Schlachtung angeordnet wird. Auch hier wird aber keine höhere Entschädigung

gewährt. Im Übrigen stellt auch Michael Kreienbühl, welcher in der Anordnung

der Abschlachtung von Tieren, der Vernichtung von ansteckungsgefährlichem

Material (wie Futtervorräten) und allfälligen anderen seuchenpolizeilichen

Massnahmen, die private Eigentumsrechte erheblich beeinträchtigen, einen

entschädigungspflichtigen, enteignungsähnlichen Tatbestand sieht, die

gesetzliche Regelung der Entschädigung für die Abschlachtung von Tieren –

insbesondere den Selbstbehalt von 10 % – nicht in Frage (Michael

Kreienbühl: Rechtskritische Behandlung der allgemeinen staatlichen

Tierseuchenbekämpfungsmassnahmen in der Schweiz, Diss. Freiburg 1972, S. 66

ff., insb. S. 67 FN 5). Er pflichtet auch der Aussage bei, ein

Entschädigungsausschluss sei immer dann gerechtfertigt, wenn eine polizeiliche

Massnahme sich gegen einen Störer im engeren polizeirechtlichen Sinne richtet

(Kreienbühl, a.a.O., S. 73).

d) Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, der

Veterinärdienst hätte eine amtliche Schätzung anordnen und Experten beiziehen

müssen. Er beruft sich auf die §§ 60 ff. TSSV. Er übersieht dabei jedoch

Mehreres:

aa) Die einschlägigen Bestimmungen der

Tierseuchen- und Tierschutz-Verordnung stellen Ausführungsrecht zur

Bundesgesetzgebung dar. Sie regeln in erster Linie die Organisation der

Tierseuchenpolizei (Art. 3 TSG). Das gilt auch für die Bemessung der

Entschädigungen für Tierverluste, welche sich nach Art. 32 ff. TSG und den dazu

erlassenen bundesrechtlichen Ausführungsbestimmungen zu richten hat, und kommt

in der kantonalen Verordnung verschiedentlich zum Ausdruck (§§ 56 Abs. 2, 62

Abs. 2 und 64 TSSV). Die Bestimmungen der kantonalen Verordnung sind deshalb im

Lichte des Bundesrechts auszulegen. § 60 TSSV ist nicht dahingehend zu

verstehen, dass in jedem Fall, also auch dort wo vom Bundesrecht nicht

vorgesehen, eine Schätzung durch Experten vorzunehmen ist, sondern räumt den

Schätzungsexperten, dort wo sie eingesetzt sind, Entscheidkompetenz ein (vgl.

auch § 100 Abs. 2 TSSV, wonach gegen Entscheide im Sinne von § 60 dieser

Verordnung innert zehn Tagen Beschwerde direkt beim Verwaltungsgericht geführt

werden kann). Das wird auch durch den Verweis auf Art. 75 TSV deutlich, welcher

sich seinerseits auf die in Art. 36 Abs. 1 TSG «in der Regel» vorzunehmende

Schätzung bezieht und wiederum auf die Richtlinien des Bundesamts verweist. §

64.

TSSV sieht denn auch vor, dass die Entschädigung in den im Bundesrecht

genannten Fällen in einem Pauschalverfahren nach durchschnittlichen

Schätzungswerten ermittelt werden kann.

bb) Die Schätzung der vom Beschwerdeführer

erlittenen Tierverluste hat nach den Richtlinien des Bundesamts für Veterinärwesen

vom 20. November 2006 zu erfolgen. Diese sehen vor, dass der

Entschädigungsbetrag aufgrund verschiedener Parameter (Kosten der Jager,

Marktpreise im mutmasslichen Schlachtzeitpunkt, Gewicht im Schlachtzeitpunkt)

ermittelt wird. Dazu sind verschiedene Daten zu erheben und in die vom

Bundesamt zur Verfügung gestellte Excel-Tabelle einzusetzen. Dafür sind keine

besonderen Kenntnisse über landwirtschaftliche Nutztiere erforderlich, wie § 21

TSSV sie für Schätzungsexperten für Tierverluste verlangt (und wie sie im

Übrigen bei der Kantonstierärztin und ihrem Stellvertreter zweifellos

vorliegen). Es handelt sich hier also um einen der in Art. 36 Abs. 1 TSG

vorbehaltenen (Ausnahme-)Fälle, in denen keine Schätzung des (lebenden) Tiers

erforderlich ist.

cc) Eine individuelle Schätzung der insgesamt

über 800 geschlachteten Schweine stünde auch im Widerspruch zum Gebot eines

möglichst einfachen Verfahrens (Art. 36 Abs. 3 TSG). Es ist zudem nicht

ersichtlich, welchen Nutzen der Beschwerdeführer daraus ziehen könnte; da es

sich um Mastschweine ohne Nutz- und Zuchtwert handelt, wäre deren Schlachtwert

zu bestimmen (Art. 75 Abs. 2 TSV). Da für Schlachtwerte Marktpreise bestehen,

ist eine individuelle Schätzung sinnlos; eine solche wäre hingegen wohl dann

erforderlich gewesen, wenn es sich um Zuchttiere gehandelt hätte (vgl. dazu

Anhang 2.1 der Richtlinie des BVET).

dd) Ergänzend ist zu bemerken, dass der

Beschwerdeführer zu Lebzeiten der Schweine keine solche Schätzung verlangt hat.

(…)

5.

Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, es

gebe weder im eidgenössischen noch im kantonalen Recht eine Bestimmung, welche

dem Veterinärdienst die Kompetenz einräume, darüber zu entscheiden, dass Tiere,

welche nach dem Einstallungsverbot eingestallt wurden, nicht entschädigt

werden.

a) Art. 34 Abs. 1 TSG sieht vor, dass

Entschädigungen nicht geleistet oder bei leichterem Verschulden herabgesetzt

werden, wenn ein Geschädigter die Seuche mitverschuldet, dieselbe nicht oder zu

spät gemeldet oder sonst wie die seuchenpolizeilichen Vorschriften und

Anordnungen nicht in allen Teilen befolgt hat. Gemäss § 57 TSSV werden

Entschädigungen nicht geleistet oder bei leichtem Verschulden herabgesetzt bei

allen in der Tierseuchengesetzgebung des Bunds genannten Fällen und bei

Verletzung der seuchenpolizeilichen Vorschriften und Anordnungen. Zuständig für

die Kürzung oder Verweigerung einer Entschädigung ist diejenige Instanz, welche

die Entschädigung festsetzt. Soweit dafür also wie hier der Veterinärdienst

zuständig ist, ist er dies auch zur Kürzung oder Verweigerung der

Entschädigung. (…)

c) Der Beschwerdeführer hat durch die

Einstallung von 108 Jagern am 10. März 2010 gegen tierseuchenpolizeiliche

Vorschriften verstossen. Bezüglich dieser Tiere hat er den Schaden selber

herbeigeführt. Der Veterinärdienst hat somit zu Recht den Verlust dieser Tiere

nicht entschädigt.

6.

Zu prüfen bleibt noch, ob der

Veterinärdienst die dem Beschwerdeführer ausgerichtete Entschädigung zu Recht

um 10 % gekürzt hat. Der Veterinärdienst hat die Kürzung damit begründet, der

Beschwerdeführer habe durch die Einstallung von 108 Tieren am 10. März 2010 in

schwerwiegender Weise seuchenpolizeiliche Anordnungen verletzt. Da sich die

Seuche glücklicherweise nicht auf Nachbarbetriebe ausgedehnt habe, werde die

Entschädigung nur um 10 % gekürzt. In der Vernehmlassung vom

21.

Oktober 2010 zur vor­instanzlichen Beschwerde führt der

Veterinärdienst ergänzend aus, zusätzlich habe die Einstallung dieser Tiere den

Anteil Tiere erhöht, welche von der Seuche betroffen waren. Damit sei der

Keimdruck erhöht und eine Lösung des Problems komplizierter gemacht worden, sei

dies bei der Suche nach einem Absonderungsstall oder bei der Suche nach einem

Schlachthof oder einem Abnehmer des Fleisches. Ausserdem sei auch eine

Beeinträchtigung des Tierwohls bei den Jungtieren in Kauf genommen worden.

Bei der in Art. 34 TSG vorgesehenen Kürzung

oder Verweigerung der Entschädigung handelt es sich nicht um eine

Verwaltungsstrafe, sondern um einen administrativen Rechtsnachteil. Keine oder

bloss eine herabgesetzte Entschädigung soll beanspruchen können, wer selber

durch Pflichtverletzungen zur Entstehung oder Vergrösserung des Schadens

beigetragen oder die seuchenpolizeilichen Abwehrmassnahmen erschwert hat. Dem

Beschwerdeführer ist einzig vorzuwerfen, dass er trotz Seuchenverdacht weitere

Tiere eingestallt hat. Diese Pflichtverletzung wird bereits durch die

Verweigerung einer Entschädigung für diese Tiere sanktioniert. Eine zusätzliche

Herabsetzung der Entschädigung für die übrigen Tiere wäre nur dann

gerechtfertigt, wenn durch die nachträgliche Einstallung die Seuchengefahr

erheblich erhöht worden wäre oder sonstwie gewichtige Nachteile wie

beispielsweise ein geringerer Erlös für die ausgemerzten Tiere entstanden

wären. Der Veterinärdienst spricht zwar von einem erhöhten Keimdruck; dass

wegen der zusätzlich eingestallten Tiere sich die Gefahr einer Ausbreitung der

Seuche wesentlich erhöht hätte, wird aber nicht geltend gemacht oder belegt.

Auch ist weder dargetan, dass die Suche nach einem Absonderungsstall wegen der

grösseren Zahl der betroffenen Tiere erfolglos verlief, noch dass deswegen für

die anderen betroffenen Tiere ein geringerer Schlachterlös erzielt werden

konnte.

Die Herabsetzung der Entschädigung um 10 %

erweist sich damit als nicht gerechtfertigt.

7.

Die Beschwerde ist somit teilweise

gutzuheissen. Die dem Beschwerdeführer zugesprochene Entschädigung erhöht sich dadurch um CHF 4'227.00 auf CHF 42'273.76. Dabei handelt es sich indes um einen bloss provisorisch berechneten Betrag (…).

Verwaltungsgericht, Urteil vom 15. Mai 2012

(VWBES.2011.338)