VWBES.2011.381

Lohneinstufung

22. Januar 2013Deutsch19 min

Source so.ch

Sachverhalt

Y. unterrichtete vom 1. Februar 2011 bis 31.

Juli 2011 im Rahmen eines befristeten Arbeitsvertrags beim Schulverband W. an

der Sekundarstufe. Das Amt für Volksschule und Kindergarten (heute

Volksschulamt, VSA) stufte Y. ab 1. Februar 2011 in die Erfahrungsstufe

acht ein. Y. forderte darauf, in die Erfahrungsstufe elf resp. zwölf gemäss

VSA-Lohnliste eingestuft zu werden. Ausserdem sei ihr die Lohneinbusse

nachzuzahlen, die sie durch die zu tiefe Einstufung seit Stellenantritt

erlitten habe. Falls man diesem Anliegen nicht zustimmen könne, sei eine

anfechtbare Verfügung zu erlassen. Das VSA verwies Y. an die Anstellungsbehörde

Schulverband W. Der Schulverband W. teilte Y. den vom VSA festgelegten

Besoldungsanspruch in einer Verfügung mit.

Y. erhob gegen diese Verfügung Beschwerde beim

Regierungsrat, der auf die Beschwerde nicht eintrat. Gegen den

Regierungsratsbeschluss liess Y. Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben.

Das Verwaltungsgericht weist in Fünferbesetzung die Beschwerde ab und stellt

die Nichtigkeit der Einreihungs-/Einstufungsverfügung fest.

Erwägungen

2.1

Die Beschwerdeführerin Y. war vom 1.

Februar 2011 bis 31. Juli 2011 befristet beim Schulverband W. an der

Sekundarstufe angestellt. Sie war in der Lohnklasse 20, Erfahrungsstufe 8

eingereiht. Ab dem 1. August 2011 wurde sie unbefristet angestellt und

unterrichtete auf der Sekundarstufe I. Mit Besoldungsmeldung vom 30. August

2011.

wurde sie rückwirkend ab 1. August 2011 in die Lohnklasse 21,

Erfahrungsstufe 8 eingereiht und eingestuft. Dies im Zusammenhang mit dem

Projekt ZULESYS (Zuweisung der Lehrfunktionen in die bestehende

Einreihungssystematik; § 384 Abs. 1 Gesamtarbeitsvertrag [GAV, BGS

126.

]) und aufgrund ihres Bezirkslehrerpatents. Die Beschwerdeführerin

verlangte die Einstufung in eine höhere Erfahrungsstufe.

2.2

Gemäss § 53 Staatspersonalgesetz (StPG,

BGS 126.1) und § 237 Abs. 1 GAV erlässt die Anstellungsbehörde über

Anstände aus dem Anstellungsvertrag, die nicht vermögensrechtlicher Natur sind,

eine Verfügung. Diese Verfügung kann beim Regierungsrat angefochten werden,

sofern er nicht selber Anstellungsbehörde ist. Dessen Entscheid kann mit

Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden.

In vermögensrechtlichen Streitigkeiten aus

öffentlich-rechtlichen Anstellungsverträgen kann Klage beim Verwaltungsgericht

erhoben werden (§ 48 Abs. 1 lit. b Gerichtsorganisationsgesetz

[GO, BGS 125.12] und § 238 GAV).

Ob die Beschwerdeführerin betreffend

Einstufung in eine höhere Erfahrungsstufe den Weg des

Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahrens oder des Klageverfahrens einzuschlagen

hat, beurteilt sich folglich danach, ob es sich um eine vermögensrechtliche

Streitigkeit handelt.

2.2.1

Wie die Beschwerdeführerin zu Recht

vorbringt, hat das Verwaltungsgericht in SOG 1988 Nr. 33 unter Hinweis auf

die Lehre und ein Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts festgehalten, eine

Streitigkeit sei vermögensrechtlich, wenn unmittelbar geldwerte Interessen auf

dem Spiel stünden. So zählten zu den vermögensrechtlichen Ansprüchen der

öffentlichen Funktionäre insbesondere die Besoldung, Zulagen und sonstige

Entschädigungen, nicht aber Ferien, Urlaube oder Zeugnisse. In Streitigkeiten,

welche bloss mittelbar vermögensrechtlicher Natur seien, sei die

verwaltungsrechtliche Klage nicht zulässig. Dazu zählten etwa Anstände über die

Anrechnung von Dienstjahren, die Einteilung in eine bestimmte Lohnklasse oder

Beförderungsbegehren. Ein Streit über die Einteilung eines Funktionärs in eine

bestimmte Lohnklasse sei demnach keine vermögensrechtliche Streitigkeit im

Sinne von § 48 lit. a GO.

In SOG 1989 Nr. 27 wiederholte das

Verwaltungsgericht, eine Streitigkeit gelte als vermögensrechtlich, wenn

unmittelbar geldwerte Interessen auf dem Spiel stünden. Im konkreten Fall

wurden Zulagen – insbesondere Haushaltszulagen – und der in Art. 4

Abs. 2 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft von 1874 (aBV)

verankerte Anspruch von Mann und Frau auf gleichen Lohn für gleichwertige

Arbeit als unmittelbar vermögensrechtliche Ansprüche bezeichnet.

2.2.2

In der 1988 geltenden Fassung bestimmte

§ 48 Abs. 1 lit. a GO unter dem Randtitel «Kompetenzen,

verwaltungsrechtliche Klage» Folgendes: «Das Verwaltungsgericht urteilt in

Fünferbesetzung als einzige Instanz über vermögensrechtliche Streitigkeiten

öffentlich-rechtlicher Natur zwischen Staat und Gemeinden, zwischen Gemeinden

sowie zwischen Privaten oder öffentlichen Funktionären einerseits und Staat und

Gemeinden anderseits unter Vorbehalt von § 59ter GO». Dabei

betraf § 59ter GO den Kompetenzbereich der

Finanzausgleichsrekurskommission. Gemäss lit. b von § 48 Abs. 1 GO

hatte das Verwaltungsgericht ebenfalls in Fünferbesetzung Klagen betreffend

Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen zu beurteilen (GO, Stand 1.

Januar 1988). Da das öffentliche Personalrecht des Kantons Solothurn damals die

Anstellung mittels öffentlich-rechtlicher Verträge noch nicht kannte und die

Anstellung in der Form einer mitwirkungsbedürftigen Verfügung erfolgte, war für

personalrechtliche Streitigkeiten § 48 Abs. 1 lit. a GO

massgebend. Diese Bestimmung hat seither keine grosse Änderung erfahren. Es

wurden einzig die Vorgabe, dass das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung zu

urteilen hatte, und der Vorbehalt von § 59ter GO gestrichen.

Seit der Änderung des Staatspersonalgesetzes

im Jahr 2000 werden Dienstverhältnisse durch öffentlich-rechtliche

Anstellungsverträge begründet. Der Beamtenstatus wurde weitestgehend

abgeschafft. Nur noch, wer vom Volk oder vom Kantonsrat auf eine Amtsperiode

gewählt wird, ist Beamter (§ 18 Abs. 3 StPG).

Im Rahmen der erwähnten Änderungen wurde

§ 48 Abs. 1 lit. b GO im Jahr 2000 präzisiert. Bis zu jenem

Zeitpunkt war das Verwaltungsgericht – wie soeben erwähnt – im Klageverfahren

zuständig für alle Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen. Neu

wurden «Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Anstellungsverträgen nach

§ 18 StPG, soweit es sich nicht um vermögensrechtliche Streitigkeiten

handelt» ausgenommen (Kantonsratsbeschluss [KRB] vom 8. November 2000). Anders

formuliert: Alle Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen

Anstellungsverträgen, welche vermögensrechtlicher Natur sind, sollten «nur» im

Klageverfahren geltend gemacht werden können (vgl. 1. Änderung der

Kantonsverfassung, 2. Änderung des Gesetzes über das Staatspersonal, Botschaft

und Entwurf des Regierungsrats an den Kantonsrat von Solothurn vom 4. Juli

2000, RRB Nr. 1435, S. 45 f.).

Was die nicht vermögensrechtlichen

Streitigkeiten betrifft, so wurde mit der Revision des Staatspersonalgesetzes

im Jahr 2000 die Verwaltungsgerichtsbeschwerde generell zugelassen. Zuvor

konnte wegen nicht vermögensrechtlicher Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis

grundsätzlich nur verwaltungsintern Beschwerde geführt werden. Ausnahmen

bildeten Verfahren betreffend Kündigung eines definitiven

Anstellungsverhältnisses, betreffend Nichtwiederwahl und betreffend Entlassung

aus wichtigen Gründen. In diesen Fällen konnte gegen den Entscheid des

Regierungsrats beim Verwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (§ 49

lit. a Ziff. 1 GO in der bis am 31. Juli 2001 geltenden Fassung). Die

Unterscheidung zwischen vermögensrechtlichen und nicht vermögensrechtlichen

Streitigkeiten und die damit verbundene Unterteilung in Verfahren der

ursprünglichen und der nachträglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit wurde damit

beibehalten.

Eine grosse Neuerung im Bereich des

öffentlichen Personalrechts des Kantons Solothurn stellte die Einführung des

GAV im Jahr 2005 dar. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klage- bzw.

Beschwerdeverfahren wurde jedoch auch damit nicht geändert.

Es kann somit festgehalten werden, dass sich

die Rechtsgrundlagen im öffentlichen Personalrecht – wie die Vorinstanz zu

Recht ausführt – zwar seit 1988 grundlegend (Abschaffung Beamtenstatus,

genereller Zugang zum Gericht; GAV) geändert haben. Gleichzeitig ist die

Unterscheidung zwischen vermögensrechtlichen und nicht vermögensrechtlichen

Streitigkeiten für die Frage des einzuschlagenden Rechtswegs entscheidend

geblieben. Für vermögensrechtliche Streitigkeiten sah die GO immer schon eine

gerichtliche Überprüfung im Klageverfahren vor, während in den meisten nicht

vermögensrechtlichen Angelegenheiten erst seit der Revision von 2000 ein

Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren möglich ist.

Zu prüfen ist daher, ob sich seit 1988 die

Auslegung des Begriffs der «vermögensrechtlichen Streitigkeit» in

Rechtsprechung und Lehre verändert habe.

2.2.3

In den 1990er-Jahren hatte sich das

Verwaltungsgericht in zahlreichen Verfahren mit Begehren von mehreren

Berufsgruppen betreffend Lohngleichheit zu beschäftigen. Dabei ging es jeweils

um die rückwirkende Einforderung eines diskriminierungsfreien Lohns und die

Einreihung in eine höhere Lohnklasse für die Zukunft. Sämtliche Begehren wurden

im Klageverfahren behandelt, ohne dass die Frage der Zuständigkeit ausführlich

behandelt und zur Frage der vermögensrechtlichen Natur der Streitigkeit

Ausführungen gemacht worden wären. In der in SOG 1997 Nr. 28 veröffentlichten

Fassung des Entscheids vom 15. Mai 1997 wurde die Erwägung II. 1. betreffend

die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht aufgeführt. Das

Verwaltungsgericht hielt in besagter Erwägung fest, die Klägerinnen verlangten

die Leistung einer Besoldungsdifferenz und begründeten ihr Begehren damit, dass

die ihnen ausgerichtete Besoldung gegen das Gebot der Rechtsgleichheit und das

Gebot des gleichen Lohns für gleichwertige Arbeit verstosse. Die Forderung sei

öffentlich-rechtlicher Natur und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung des

Rechtsstreits zuständig. Da das Verwaltungsgericht bereits in SOG 1989

Nr. 27 festgehalten hatte, der Anspruch von Mann und Frau auf gleichen

Lohn für gleichwertige Arbeit sei unmittelbar vermögensrechtlich, widersprechen

die Lohnklagen SOG 1988 Nr. 33 nicht.

2.2.4

Zum anwendbaren Verfahren betreffend

Einreihung bzw. Einstufung hatte das Verwaltungsgericht in den letzten Jahren

keine einheitliche Praxis. Es hat sich allerdings mit der Frage der vermögensrechtlichen

Natur einer Streitigkeit nie vertieft auseinandergesetzt.

Im Jahr 2003 wies das Verwaltungsgericht die

Klage eines Rettungssanitäters ab, der eine Entschädigung wegen

missbräuchlicher Kündigung sowie die Aufhebung der Verpflichtung zur Rückzahlung

von Ausbildungskosten verlangt hatte. Betreffend das anwendbare Verfahren wurde

festgehalten, für den Betroffenen sei es gelegentlich nicht einfach, das

richtige Rechtsmittel zu kennen. Nach Lehre und Rechtsprechung hätten sich zwei

Unterscheidungskriterien herausgebildet: das Beschwerdeverfahren sei in jenen

Fällen zu beschreiten, in denen verschiedene Ansprüche vermögensrechtlicher

und anderer Natur eng zusammenhingen. Sodann gälten Entscheide mit bloss

indirekt finanziellen Auswirkungen als Verfügungen, die auf dem Beschwerdeweg

anfechtbar seien. Während z.B. das Staatspersonalgesetz klar aufzeige, dass im

Fall einer missbräuchlichen Kündigung der Beschwerdeweg zu beschreiten sei und

das Verwaltungsgericht – sofern die Missbräuchlichkeit erstellt sei und eine

Weiterbeschäftigung nicht möglich oder seitens des Gekündigten nicht erwünscht

sei – im Rahmen des Beschwerdeverfahrens auch die Entschädigung nach § 33

StPG festzusetzen habe (Botschaft und Entwurf des Regierungsrats vom 4. Juli 2000,

RRB Nr. 1435, S. 35 ff.), lasse die Personalordnung der Stadt Grenchen vom

26.

Juni 1990 diese Frage offen. Nachdem der Beschwerdeführer auf die

Möglichkeit einer Weiterbeschäftigung verzichtet habe und einzig an der

Ausrichtung einer finanziellen Entschädigung sowie der Aufhebung der

Rückzahlungspflicht für die Ausbildungskosten interessiert sei, sei der geltend

gemachte Anspruch rein vermögensrechtlicher Natur, auch wenn möglicherweise

vorfrageweise die Missbräuchlichkeit der Kündigung zu prüfen sein werde.

Mangels anders lautender gesetzlicher Grundlage über den Rechtsmittelweg in der

Personalordnung der Gemeinde G. sei daher gestützt auf § 48 GO das

Verwaltungsgericht im Rahmen des Klageverfahrens zur Beurteilung der

vorliegenden Begehren zuständig. Auf die Klage sei einzutreten (Urteil des

Verwaltungsgerichts vom 26.05.2003, VWKLA.2002.15).

Ebenfalls im Jahr 2003 war der Fall eines

Bezirkschefs der Polizei zu beurteilen, den der Polizeikommandant von seiner

Funktion entbunden und als Postenchef auf einen Polizeiposten versetzt hatte.

Das Personalamt setzte darauf die Besoldung neu fest, wobei es den Betroffenen

um zwei Besoldungsklassen zurückstufte. In seinem im Beschwerdeverfahren

ergangenen Urteil hielt das Verwaltungsgericht fest, bei der Kommandierung

eines Polizisten handle es sich um eine Weisung, die nicht in den

Anstellungsvertrag eingreife. Der Kommandant habe deshalb zu Recht keine

beschwerdefähige Verfügung erlassen. Mangels beschwerdefähiger Verfügung fehle

ein Anfechtungsobjekt und ohne ein solches könne auf eine Beschwerde nicht

eingetreten werden. Betreffend die Neufestsetzung der Besoldung wurde

ausgeführt, im solothurnischen Personalrecht könnten Verträge, mangels

gesetzlicher Regelung, nur durch gegenseitige Vereinbarung oder durch Kündigung

geändert werden. Einseitig seitens des Arbeitgebers angeordnete

Vertragsänderungen seien nicht möglich. Dies habe zur Folge, dass die formlose

Mitteilung des Personalamts an den Beschwerdeführer, sein Lohn werde reduziert,

keine Vertragsänderung habe bewirken können. Die bisherigen Vertragsbedingungen

hätten deshalb weiterhin Geltung und die Lohnreduktion sei unwirksam. Die

Beschwerde wurde in diesem Punkt gutgeheissen (Urteil des Verwaltungsgerichts

vom 29.10.2003, VWBES.2003.104).

Im Jahr 2007 trat das Verwaltungsgericht auf

eine Beschwerde betreffend Besoldungseinreihung ein. Zu beurteilen war der Fall

eines Lehrers, der rückwirkend in eine tiefere Lohnklasse eingereiht werden

sollte, weil er die Auflage nicht erfüllt hatte, noch vor Stellenantritt das

Bezirkslehrerdiplom zu erwerben. Zur Eintretensfrage hielt das

Verwaltungsgericht einzig standardmässig fest, die Beschwerde sei frist- und

formgerecht erhoben worden, sie sei zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht gemäss § 49 GO zur Beurteilung zuständig. Weiter führte das

Verwaltungsgericht aus, nach § 38 GAV entstehe das Anstellungsverhältnis

durch schriftlichen öffentlich-rechtlichen Vertrag. Dieser Vertrag bilde die

massgebliche Grundlage für das Arbeitsverhältnis zwischen der Schulgemeinde und

der Lehrkraft. § 38 Abs. 3 GAV schreibe vor, dass die wesentlichen

Anstellungsbedingungen im Vertrag enthalten sein müssten. Zu diesen Essentialia

des Anstellungsvertrags gehörten im vorliegenden Fall nicht nur die Besoldung

selbst, sondern unzweifelhaft auch die Bedingung, an die die Zuordnung zur

entsprechenden Lohnklasse und die Festsetzung der Erfahrungsstufe geknüpft

worden sei. Hätte die Gemeinde die in der Meldung der kantonalen Amtsstelle

angeführte Bedingung übernommen, hätte dies Klarheit geschaffen. Das als

«Meldung» an die Schulbehörden bezeichnete Schreiben des Departements für

Bildung und Kultur (DBK) könne als solches keine eigentliche Rechtswirkung

entfalten, da ihm weder Verfügungscharakter zukomme noch die ausdrückliche

Zustimmung des Betroffenen eingeholt werde. Die Gemeinde hätte die «Meldung» im

Vertrag zumindest als dessen Bestandteil bezeichnen müssen. Rechtsverbindlich

sei einzig der Vertrag (Urteil des Verwaltungsgerichts vom 29.08.2007,

VWBES.2007.130).

Im Klageverfahren wurde dagegen im Jahr 2009

eine Streitigkeit betreffend Einreihung eines Hauswirtschaftslehrers behandelt.

Der Kläger verlangte eine Lohnzahlung für die Vergangenheit und die

Feststellung, dass er künftig in eine höhere Lohnklasse einzureihen sei. Das

Verwaltungsgericht hielt fest, es handle sich um eine vermögensrechtliche

Streitigkeit öffentlich-rechtlicher Natur und es sei nach § 48 Abs. 1

lit. a und § 48 Abs. 2 GO in Verbindung mit § 238 GAV für

die Beurteilung der klägerischen Forderung zuständig (Urteil des

Verwaltungsgerichts vom 16.10.2009, VWKLA.2009.18).

2.2.5

Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt,

ist gemäss bundesgerichtlicher Praxis im Zivilrecht für die Frage des

Vorliegens einer vermögensrechtlichen Streitigkeit massgebend, ob der

Rechtsgrund des streitigen Anspruchs letzten Endes im Vermögensrecht ruht bzw.

ob mit der Klage letztlich und überwiegend ein wirtschaftlicher Zweck verfolgt

wird (BGE 118 II 528 E. 2.c; 116 II 379 E. 2.a).

Gemäss der Rechtsprechung zur altrechtlichen

zivilrechtlichen Berufung (Art. 46 Bundesrechtspflegegesetz [aOG]) ist der

Streit um die Ausstellung oder Formulierung eines Arbeitszeugnisses aus

Zivilrecht vermögensrechtlicher Natur, denn das Arbeitszeugnis kann dem

Beurteilten das wirtschaftliche Fortkommen erleichtern (BGE 116 II 379

E. 2.b). Das Bundesgericht legt Art. 83 lit. g des Bundesgesetzes

über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz [BGG, SR 173.110]), mit welchem

die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Bereich der

öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse grundsätzlich auf

vermögensrechtliche Arbeitsstreitigkeiten beschränkt wird, in Anlehnung an

diese (zivilrechtliche) Rechtsprechung aus. Es hält fest, dass es sich bei

einer Streitigkeit um ein Arbeitszeugnis demnach auch im öffentlichen

Personalrecht um eine vermögensrechtliche Angelegenheit im Sinne von

Art. 83 lit. g BGG handle (Urteil des Bundesgerichts 1C_195/2007

E. 2). Damit bringt das Bundesgericht zum Ausdruck, dass es im

öffentlichen Recht und im Zivilrecht von der gleichen Bedeutung des Begriffs

«vermögensrechtlich» ausgeht.

Ebenso hat sich das Verwaltungsgericht auf die

(zivilrechtliche) Rechtsprechung des Bundesgerichts gestützt und eine

Beschwerde betreffend Arbeitszeugnis (unter Nichtigerklärung der

erstinstanzlichen Verfügung und des Beschwerdeentscheids des

Volkswirtschaftsdepartements) als Klage entgegengenommen (Urteil des

Verwaltungsgerichts vom 15.12.2010, VWKLA.2010.12).

Die Beschwerdeführerin lässt geltend machen,

§ 58 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) verweise

nur als subsidiäre Verweisungsnorm auf die Schweizerische Zivilprozessordnung

(ZPO, SR 272) und massgebend sei § 58 Abs. 2 VRG, welcher die

Spezialgesetzgebung vorbehalte. § 48 bzw. § 49 GO stellten eine

solche Spezialgesetzgebung dar, wobei für die Auslegung dieser kantonalen

Normen in erster Linie die Rechtsprechung des Obergerichts zur Anwendung komme.

Dies gelte damit auch für die Definition des Begriffs der «vermögensrechtlichen

Streitigkeit». Welche Gründe für eine im Privatrecht und im öffentlichen Recht

verschiedene Auslegung desselben Begriffs und damit für eine Abweichung von der

bundesgerichtlichen Beurteilung sprechen, geht aus der Beschwerde nicht hervor.

Solche Gründe sind denn auch nicht ersichtlich.

2.2.6

Den Ausdruck «vermögensrechtliche

Angelegenheiten» kennt – wie soeben erwähnt – auch das BGG. So ist die Beschwerde

in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide auf dem

Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht

vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der

Geschlechter betreffen (Art. 83 lit. g BGG). Streitigkeiten, denen ein direkter

Bezug zu pekuniären Interessen fehlt, d.h. Entscheide über Rechte und

Pflichten, die gar nicht oder bloss mittelbar von wirtschaftlicher Bedeutung

sind, können demnach nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten angefochten werden. Zu denken ist dabei beispielsweise an

Fragen der Weiterbildung, der Arbeits- und Ruhezeit, an rein dienstliche oder

organisatorische Anordnungen aller Art, Aspekte des Persönlichkeitsschutzes am

Arbeitsplatz, an das Berufs-, Geschäfts- oder Amtsgeheimnis oder an einen

internen Stellenwechsel ohne Lohneinbusse (Thomas Häberli in: Marcel Alexander

Niggli et al. [Hrsg.]: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Basel 2011,

Art. 83 BGG N 169 f.). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung

handelt es sich, wenn der Beschwerdeführer die Einreihung in eine höhere

Gehaltsklasse verlangt, um eine vermögensrechtliche Streitigkeit (Urteil des

Bundesgerichts 1C_304/2007 E. 1). Die Ausnahmeklausel von Art. 83 lit. g

BGG findet daher in solchen Fällen keine Anwendung. Dies bestätigte das Gericht

mehrfach: Es hielt fest, die Einreihung eines Lehrers stelle eine lohnwirksame

und daher vermögensrechtliche Sache im Sinne von Art. 83 lit. g BGG

dar (Urteil des Bundesgerichts 1C_358/2007 E. 1). Ebenso trat das

Bundesgericht auf eine Beschwerde ein, mit welcher zwar nicht eine bestimmte

Summe, aber die Einstufung in eine höhere Erfahrungsstufe gestützt auf

Erziehungsaufgaben verlangt wurde. Es handle sich um ein Begehren mit wirtschaftlichem

Ziel, welches in Geld geschätzt werden könne (Urteile des Bundesgerichts

8C_649/2010,8C_199/2010 und 8C_197/2011).

Die Einreihung bzw. Einstufung stellt demnach

gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung, die explizit das öffentliche

Personalrecht betrifft, eine vermögensrechtliche Streitigkeit dar. Gründe, die

eine andere Auslegung des Begriffs «vermögensrechtlich» auf kantonaler Ebene

rechtfertigen könnten, sind auch hier nicht ersichtlich.

2.2.7

Das Bundesgericht hat sich der neueren

Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) angeschlossen,

wonach es für die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze

der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) auf öffentliche

Bedienstete primär auf die Natur der von diesen ausgeübten Funktion (hoheitlich

oder nicht hoheitlich) ankommt. Öffentliche Angestellte, die keine hoheitliche

Funktion ausüben, können sich auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen, soweit es um

Rechtsstreitigkeiten aus bestehenden Dienstverhältnissen geht, die

vermögensrechtlichen Charakter haben und nicht bloss dienstrechtliche oder

organisationsrechtliche Anordnungen betreffen. In BGE 129 I 207 hält das

Gericht fest, da ein Mittelschullehrer in seiner Funktion keine hoheitlichen

Befugnisse ausübe, könne er sich in Rechtsstreitigkeiten über

vermögensrechtliche Ansprüche aus dem Dienstverhältnis auf Art. 6

Ziff. 1 EMRK berufen. Soweit die Neufestlegung des Beschäftigungsgrads und

die Besoldung – die Beschwerdeführerinnen forderten einen höheren Mindestbeschäftigungsgrad

und die Einreihung in eine höhere Lohnklasse – betroffen seien, handle es sich

um Ansprüche vermögensrechtlicher Natur. Das Zürcher Verwaltungsgericht hätte

daher im konkreten Fall trotz einer Ausnahmebestimmung im kantonalen

Verfahrensrecht betreffend Disziplinarsachen, Begründung von

Dienstverhältnissen und Einreihung und Beförderung in Besoldungsklassen bzw.

–stufen (§ 74 Abs. 2 VRG-ZH) gestützt auf höherrangiges Recht auf die

Beschwerde eintreten müssen.

2.2.8

Ein weiterer Hinweis darauf, dass es

sich bei Auseinandersetzungen betreffend die Einreihung bzw. Einstufung um

solche «vermögensrechtlicher Natur» handelt, ist auch die Bestimmung von

§ 127 GAV, welche unter dem Titel «Lohnelemente» festhält, der Lohn

bestehe aus dem Grundlohn, dem Erfahrungszuschlag und dem Leistungsbonus. Wenn

es sich beim Erfahrungszuschlag um einen Teil des Lohns handelt, ist es schwer

nachvollziehbar, wenn man sich auf den Standpunkt stellen will, es werde mit

einem Begehren auf eine höhere Einstufung/Einreihung nicht ein überwiegend

wirtschaftlicher Zweck verfolgt.

2.2.9

Die Beschwerdeführerin macht geltend,

selbst wenn man gestützt auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur ZPO von

einer vermögensrechtlichen Streitigkeit ausgehen wollte, sei SOG 1985 Nr. 31

zu beachten. Dort werde festgehalten, dass in Bereichen, wo die nachträgliche

Gerichtsbarkeit gegeben sei, grundsätzlich auch in vermögensrechtlichen

Angelegenheiten verfügt werden dürfe, indem ein Verfahren, das mit Beschwerde

bis ans Verwaltungsgericht gezogen werden könne, nicht weniger Rechtsschutz

biete als die verwaltungsrechtliche Klage. Mit dieser Argumentation verkennt

die Beschwerdeführerin, dass im Bereich der öffentlich-rechtlichen

Anstellungsverhältnisse seit der Revision des Personalrechts mit § 53 StPG

und § 48 Abs. 1 lit. b GO bzw. § 237 Abs. 1 GAV und

§ 238 GAV eine Regelung besteht, welche explizit für nicht

vermögensrechtliche Anstände aus dem Anstellungsvertrag die nachträgliche und

für vermögensrechtliche Streitigkeiten die ursprüngliche Gerichtsbarkeit

vorsieht.

2.3

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das

Verwaltungsgericht einen Streit über die Einreihung eines Funktionärs in eine

bestimmte Lohnklasse in SOG 1988 Nr. 33 zwar nicht als

«vermögensrechtliche Streitigkeit» im Sinne von § 48 lit. a der

damals geltenden Fassung der GO qualifiziert hat und die Unterscheidung

zwischen vermögensrechtlichen und nicht vermögensrechtlichen Streitigkeiten

auch im heute geltenden Recht für das anwendbare Verfahren entscheidend ist.

Das Verwaltungsgericht verfolgte seit SOG 1988 Nr. 33 keine einheitliche

Praxis zur Unterscheidung zwischen vermögensrechtlichen und nicht

vermögensrechtlichen Streitigkeiten, ohne sich jedoch erneut ausdrücklich mit

der Problematik auseinanderzusetzen. In der Praxis des Bundesgerichts wurde der

Begriff der vermögensrechtlichen Streitigkeit bereits 1990 (BGE 116 II 379)

weiter ausgelegt als in SOG 1988 Nr. 33. Es brauchten nicht unmittelbar

geldwerte Interessen auf dem Spiel zu stehen, sondern es wurde als ausreichend

angesehen, wenn ein Kläger einen überwiegend wirtschaftlichen Zweck verfolgte.

So stufte das oberste Gericht den Streit um ein Arbeitszeugnis als Streitigkeit

vermögensrechtlicher Natur ein – dies im Gegensatz zur im Grundsatzentscheid

von 1988 zitierten Lehre. Zwar betraf dieses Urteil eine zivilrechtliche

Streitigkeit, doch bestätigte das Bundesgericht später selber, dass auch im

öffentlichen Personalrecht auf diese Auslegung abgestellt werden könne. Sodann

hat das Bundesgericht in neueren Entscheiden zum Begriff der

«vermögensrechtlichen Streitigkeit» in Art. 83 lit. g BGG mehrfach

festgehalten, Streitigkeiten über die Einreihung bzw. Einstufung seien

lohnwirksam und damit als vermögensrechtlich einzustufen. Gründe, die gegen

eine einheitliche Auslegung des Begriffs «vermögensrechtlich» (im Zivil- und im

Verwaltungsrecht, auf kantonaler wie auf Bundesebene) sprechen, werden nicht

geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. Im Sinne einer Praxisänderung

gegenüber SOG 1988 Nr. 33 gelten personalrechtliche Streitigkeiten

betreffend Einreihung bzw. Einstufung daher als «vermögensrechtliche

Streitigkeiten» im Sinne von § 48 Abs. 1 lit. b GO.

2.4

Zur Verfügung des Schulverbands W. ist

festzuhalten, dass diese von einer unzuständigen Behörde erlassen und damit

nichtig ist. Im Kanton Solothurn erfolgt der Abschluss des

Anstellungsverhältnisses von Lehrkräften mittels schriftlichen

öffentlich-rechtlichen Vertrags zwar durch den zuständigen Schulleiter

(§ 52 Volksschulgesetz [VSG, BGS 413.111]). Für die Besoldung der

Lehrkräfte ist jedoch grundsätzlich der Regierungsrat zuständig (§ 62 VSG

bzw. § 7 Lehrerbesoldungsgesetz [LBG, BGS 126.515.851.1]). Seine Kompetenz

hat er in § 5 der Verordnung über das Personalrecht (PRV, BGS 126.31)

hinsichtlich der Einreihung an das Personalamt und hinsichtlich der Einstufung

der Lehrkräfte an das VSA delegiert. Zuständig für die Einstufung ist also der

Kanton. Inwieweit diese widersprüchlichen Regeln Bestand haben können, kann

hier nicht entschieden werden. Wenn die Beschwerdeführerin ihre Einstufung

gerichtlich überprüfen lassen will, so hat sie jedenfalls den Klageweg zu

beschreiten.

3.1

Zwar war im vorliegenden Verfahren nur die

Frage, ob es sich bei der Einreihung/Einstufung um eine «vermögensrechtliche

Streitigkeit» im Sinne von § 48 Abs. 1 lit. b GO handelt, zu

beurteilen. Gleichwohl scheint eine Bemerkung zum Ablauf der

Vertragsverhandlungen bzw. der Vertragsunterzeichnung mit Lehrpersonen

angebracht. Aufgrund dieses und weiterer beim Verwaltungsgericht hängiger

Verfahren im Personalrecht muss davon ausgegangen werden, dass es bei der

Anstellung von Lehrpersonen offenbar immer noch üblich ist, in den

Anstellungsverträgen betreffend Lohn auf die «kantonalen Vorgaben» zu

verweisen, d.h. das Essentialium Lohn im Vertrag nicht zu konkretisieren. Die

beim Volksschulamt online abrufbaren Musterverträge für befristete und

unbefristete Anstellungen sehen dagegen vor, dass der Lohn unter Angabe der

Lohnklasse, der Erfahrungsstufe und der aktuellen Teuerung betragsmässig

festgelegt wird, wie dies auch in allen übrigen öffentlich-rechtlichen

Anstellungsverträgen gehandhabt wird. Dies impliziert, dass die «Meldung» des

VSA betreffend Einreihung und Einstufung jeweils vor der Durchführung von

Bewerbungsgesprächen bzw. zumindest vor der Vertragsunterzeichnung einzuholen

wäre. Mit einem solchen Vorgehen könnten viele Unklarheiten vermieden werden.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 22. Januar

2013.

(VWBES.2011.381)