Perimeterbeiträge

SOG 2013 Nr. 33

§§ 7 und 42 GBV. Wird

eine bestehende Quartiererschliessungsstrasse erstmals mit einer frostsicheren

Kofferung, einer eigentlichen Tragschicht, einem Deckbelag, Randabschlüssen und

einer Entwässerung versehen, entsteht für die Grundeigentümer eine

Beitragspflicht. Bei blossen Ausbauten oder Korrekturen bestehender Strassen

ist indessen eine Reduktion der Beträge um mehr als 20 % geboten.

Sachverhalt

Im Mai 2012 erhoben S. und T.

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil der Schätzungskommission, in

welchem ihre Beschwerde gegen den von der Gemeinde M. aufgelegten Beitragsplan

Strassenbau (Erschliessung R.-weg) abgewiesen wurde. Die Beschwerdeführer verlangen

die Aufhebung des Beitragsplans und die Feststellung, dass sie keinen Beitrag

zu leisten haben. Eventuell sei der Beitrag um mindestens 50 %

herabzusetzen. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.

Erwägungen

2.

Die Beschwerdeführer beanstanden, der

R.-weg werde lediglich saniert und ihre Liegenschaft weder neu noch wesentlich

besser erschlossen, weshalb ihnen kein perimeterbeitragspflichtiger

Sondervorteil erwachse.

Gemäss § 108 Abs. 1 PBG (Planungs-

und Baugesetz, BGS 711.1) sind von den Grundeigentümern angemessene Beiträge zu

verlangen, wenn ihren Grundstücken durch die Erstellung öffentlicher

Erschliessungsanlagen Mehrwerte oder Sondervorteile erwachsen. In § 6

Abs. 1 GBV (Kantonale Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und

-gebühren, BGS 711.41) wird dieser Grundsatz wiederholt und konkretisiert,

indem neben dem klassischen Neubau auch der Ausbau und die Korrektion einer

Verkehrsanlage die Beitragspflicht auslöst. Weiter wird in § 7 Abs. 2

definiert, dass unter Strassenausbau die wesentliche Verbesserung oder

Verbreiterung einer bestehenden Strasse, das erstmalige Auftragen eines

Hartbelags oder die Erneuerung des Strassenunterbaus zu verstehen sei.

Die Gemeinde führt aus, dass bisher ein

eigentlicher Strassenbau mit Erstellung einer Kofferung und eines ordentlichen

Unterbaus noch gar nicht erfolgt sei. Auch eine durchgehende öffentliche

Entwässerung habe bisher gefehlt. Die Erneuerung des Unterbaus wird von den

Beschwerdeführern explizit zugestanden; bestritten wird lediglich, dass dadurch

vom Grundsatz her ein Mehrwert entsteht. In der Folge wird behauptet, § 7

Abs. 2 GBV sei verfassungswidrig, weil mit dieser Bestimmung an bestehende

Erschliessungswerke eine Beitragspflicht geknüpft werde, ohne dass ein

Sondervorteil gegeben sei.

Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. In

§ 108 Abs. 2 PBG wird deutlich hervorgehoben, dass für die beiden

besonderen Anlagen der Abwasserbeseitigung und der Wasserversorgung – und nur

bei diesen – nur bei Neuerschliessungen Beiträge erhoben werden. Durch

Umkehrschluss ist zu folgern, dass dies für Strassen nicht gilt. Die vom

Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung ist auch sachlich gerechtfertigt, ist

man doch am Wasser oder an der Kanalisation angeschlossen oder eben nicht.

Demgegenüber deckt der Begriff der «Strasse» Wege in der Qualität eines Feld-

oder Kieswegs bis hin zu einer vielspurigen Autobahn ab. Es macht auch für

einen Anstösser sehr wohl einen Unterschied, ob er die Zufahrt ganzjährig

befahren kann, ob ein Lastwagen zufahren kann oder ob die Strasse immer wieder

Schlaglöcher aufweist.

Die Vorinstanz hat festgestellt, dass der

R.-weg eine frostsichere Kofferung, erstmalig eine eigentliche Tragschicht und

einen Deckbelag sowie erstmalig durchgehende Randabschlüsse und eine

einheitliche Entwässerung erhalten wird. Gemäss § 28 PGB gilt Land eben

nur als erschlossen, wenn hinreichende Zu- und Wegfahrten vorhanden sind. Aus

der Umschreibung «hinreichend» geht wiederum hervor, dass Differenzierungen

vorgenommen werden müssen und für unterschiedliche Gebiete und Zwecke

unterschiedliche Anforderungen bestehen. Andererseits müssen für vergleichbare

Gebiete und Zwecke auch vergleichbare Anforderungen an die

Strassenerschliessungen gelten. Anders ausgedrückt: Es gibt Standards und einen

Stand der Technik auch im Strassenbau. Der zu Unrecht als verfassungswidrig

gegeisselte § 7 Abs. 2 GBV ist die logische Konsequenz aus den

dargelegten Grundsätzen. Falls es im Übrigen im Einzelfall schwierig sein

sollte, die Mehrwerte oder Sondervorteile zu bestimmen, lässt die

höchstrichterliche Rechtsprechung seit je her Schematismen zu. Dies führt zu

einer Umkehr der Beweislast, indem nicht das Gemeinwesen das Vorliegen eines

Sondervorteils, sondern der betroffene Grundeigentümer dessen Nichtbestehen

beweisen muss (Vera Marantelli-Sonanini: Erschliessung von Bauland, ASR

Heft 596, S. 98). Die gegenteilige Auffassung der Beschwerdeführer

geht daher fehl.

Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als

unbegründet, wie sich auch aus der langjährigen Praxis des Verwaltungsgerichts

ergibt (vgl. SOG 1988 Nr. 25; Urteil vom 11.03.2009 [VWBES.2008.363]). (…)

4.

Die Beschwerdeführer beanstanden die früher

vorgenommene Klassifizierung des R.-wegs als Erschliessungsstrasse, weil damit

der Beitragssatz 80 % beträgt und an eine Sammelstrasse nur 60 % zu

bezahlen wären.

Es ist nicht bestritten, dass der

Erschliessungsplan mit der Strassenklassifizierung am 26. November 2002 vom

Regierungsrat genehmigt worden ist (RRB Nr. 2336/ 2002). Eine solche

Genehmigung erfolgt erst, wenn die gegen die vom Gemeinderat vorgenommene

Klassifizierung erhobenen Einsprachen erledigt sind. Die

Strassenklassifizierung ist in Rechtskraft erwachsen. Dennoch wird in der

Verordnung in § 39 Abs. 4 GBV eine Einsprache im Beitragsverfahren

unter Berufung auf die Änderung der Verhältnisse vorbehalten. Daraus ist zu

folgern, dass es nicht um die Neubeurteilung der ursprünglichen Klassifizierung

geht, welche in Rechtskraft er­wachsen ist, sondern um eine Neubeurteilung

aufgrund allenfalls geänderter Verhältnisse. Es wird von keiner Seite her

behauptet, es handle sich beim R.-weg um eine neue Strasse oder um ein neues

Quartier. Vielmehr wurden in den letzten Jahren zwar eventuell einige Baulücken

gefüllt, die Grundstruktur des Quartiers und der Strassenzüge hat jedoch keine

Änderung erfahren, wie ohne weiteres auch aus der Übersicht aus Google-Map

entnommen werden kann. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern sich die

Verhältnisse seit der letzten Klassifizierung verändert haben sollten; seitens

der Beschwerdeführer werden auch keine entsprechenden Parteibehauptungen

vorgebracht. Ohne Veränderungen ist jedoch auch keine andere Klassifizierung

vorzunehmen. Ein Augenschein erübrigt sich.

5.1

Die Beschwerdeführer verlangen weiter, die

Gemeinde hätte die Beiträge in Anwendung der Kann-Vorschrift von § 42

Abs. 3 GBV um mindestens 50 % senken müssen, weil die Kosten für den

R.-weg im Verhältnis zur erschlossenen Fläche ungewöhnlich hoch seien.

Vorab ist festzustellen, dass an bevorzugten

Wohnlagen, welche oft an steilen Hängen liegen, mit höheren

Erschliessungskosten als in Dorfkernen oder im Tal gerechnet werden muss. Die

Kostenhöhe stellt als solche nie einen Grund dar, weshalb die Allgemeinheit

einen anteilmässig überduchschnittlichen Beitrag an die Erschliessungskosten

von Grundstücken an einer bevorzugten Lage soll tragen müssen.

Die Gemeinde hat dargelegt und die Vorinstanz

hat ausgeführt, dass viele Kostenpositionen nicht in die Beitragsplanung eingeflossen

sind. Insbesondere seien für die einzelnen Werke separate Beitragsverfahren

ausgeschrieben worden, sodass die Gemeinde nach Abschluss der Arbeiten die

Kosten den einzelnen Werken korrekt zuordnen werde und die definitiven Beiträge

für den Strassenbau festlegen werde. Die Vorinstanz hat unter Bezugnahme auf

die Gemeinde ausserdem erwogen, dass die Gemeinde in anderen Baugebieten in

analoger Lage bis heute keine Ermässigungen im Sinne von § 42 Abs. 3

GBV gewährt habe. Gleichzeitig wurde festgehalten, dass sich die Gemeinde

dennoch im Umfang von 20 % an den Kosten der Anlage beteilige. Gründe für

eine weitergehende Übernahme von Kosten seien nicht ersichtlich.

Es ist grundsätzlich richtig, dass für

verschiedene Werke verschiedene Beitragspläne erstellt werden und die

gleichzeitig bei den mehreren Werken anfallenden Kosten (z.B. Grabarbeiten)

aufgeteilt werden. Eine davon unabhängige Frage ist jedoch, ob innerhalb eines

Werks bzw. Beitragsplans für ein bestimmtes Werk Gründe für eine Änderung der

Standardverteilung der Kosten bestehen.

5.2

Erschliessungsbeiträge unterliegen als

Vorzugslasten dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip. § 42

Abs. 1 GBV legt die Mindestbeträge bzw. –ansätze fest, welche die

Gesamtheit der Grundeigentümer, deren Grundstücke durch den Neubau einer

Strasse einen Mehrwert oder Sondervorteil erhalten, der Gemeinde an die

Erstellungskosten für bestimmte Strassentypen zu bezahlen. Die Gemeinden sind

befugt, diese Mindestansätze zu erhöhen. § 42 Abs. 3 GBV sieht vor,

dass die Gemeinde die Ansätze nach Abs. 1, welcher die Kostentragung bei

einem Neubau einer Strasse regelt, ermässigen kann, wenn lediglich bereits

bestehende Strassen ausgebaut

oder korrigiert werden, wobei die Gemeinde dabei berücksichtigen muss, ob

bereits Beiträge an den Neubau geleistet worden sind.

Bei § 42 Abs. 3 GBV handelt es sich

bei Betrachtung des Wortlauts um eine sog. Kann-Vorschrift. Ob und in welchem

Umfang die Gemeinde Ermässigungen im Rahmen von § 42 Abs. 3 GBV

gewähren will, ist vom Grundsatz her Teil ihrer Autonomie. Eingeschränkt ist

diese Freiheit jedoch durch den Mehrwert oder Sondervorteil, welcher dem

Grundeigentümer durch den Ausbau oder die Korrektur der bereits vorbestehenden

Strasse effektiv zufliesst. Handelt es sich nämlich nur um einen geringen

Vorteil, können sich die vorgesehenen Beitrags­sätze als zu hoch erweisen,

sodass das übergeordnete Äquivalenzprinzip verletzt wäre und die Gemeinde die

Beiträge ermässigen muss (so schon SOG 1980 Nr. 23 E. 4; SOG 1988

Nr. 25 E. 8a; SOG 1990 Nr. 44 E. 5b). Dabei liegt auf der

Hand, dass weder der Vorteil noch die diesem gegenüberstehende Ermässigung

exakt bestimmt werden können. Um rechtmässig und ohne Willkür zu handeln, muss

sich die Gemeinde bei der Gewährung von Ermässigungen in einem bestimmten Rahmen

bewegen, welcher ihre Autonomie begrenzt. Es bleibt zu prüfen, wie dieser

Rahmen festzulegen ist.

Entstehen Mehrwerte oder Sondervorteile, sind

diese grundsätzlich vom Eigentümer abzugelten und nicht von der Allgemeinheit

zu tragen. Dies bedeutet, dass es willkürlich wäre, dem Grundeigentümer die

Kostentragung praktisch vollständig zu erlassen. Umgekehrt entstehen die

Vorteile bei bereits vorhandenen Strassen höchstens teilweise beim

Grundeigentümer, sodass es ebenso willkürlich wäre, ihn die vollen Kosten

tragen zu lassen. Daraus ist zu folgern, dass weder eine Reduktion von bloss

wenigen Prozenten noch eine fast vollständige Reduktion in Frage kommen kann.

Das Verwaltungsgericht hat in der Vergangenheit die Beitragssätze

ermessensweise reduziert; häufig ist man aufgrund der konkreten Verhältnisse

von einer Halbierung ausgegangen (SOG 1988 Nr. 25; SOG 1980 Nr. 23; Urteile des

Verwaltungsgerichts VWBES.1993.223 und vom 22.1.1992 betr. Gemeinde H.), sofern

schon einmal Beiträge bezahlt worden sind (Urteil des Verwaltungsgerichts

VWBES.2007.401). In einem Fall neueren Datums wurde erkannt, dass die Reduktion

des Beitragssatzes um ein Viertel auf 45 % der Erstellungskosten im

autonomen Ermessensbereich der Gemeinde liegt und nicht zu beanstanden ist

(Urteil des Verwaltungsgerichts VWBES.2011.256). Im Urteil vom 19. Oktober 1999

(VWBES.1999.237) erfolgte eine Reduktion um einen Drittel. Demgegenüber wurde

im Urteil vom 17. November 1993 betr. Gemeinde H. erkannt, dass im konkreten

Fall lediglich eine Reduktion des Beitragssatzes von 80 % auf 70 %

(bzw. um 12,5 % im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV) angemessen sei,

nachdem die Gemeinde bereits einen Vorwegabzug von 10 % der

Strassenbaukosten wegen lange vernachlässigten Strassenunterhalts vorgenommen

hatte und die Grundeigentümer in der Vergangenheit noch nie Perimeterbeiträge

an den Strassenbau bezahlt hatten (der effektive Beitragssatz wurde insgesamt

also auf 0,9 x 70 % bzw. auf 63 % reduziert, sodass vom vollem Ansatz

von 80 % im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV insgesamt eine Reduktion

von 21,25 % gewährt wurde).

Die dargelegte Praxis zeigt, dass bei blossen

Ausbauten oder Korrekturen von Strassen eine Reduktion von mehr als 20 %

in allen Fällen als geboten erachtet worden ist. Auf der anderen Seite dürften

Reduktionen von mehr als zwei Dritteln nur unter ganz besonderen Umständen

angemessen sein und vor dem Gleichbehandlungsgebot standhalten. Bei

pflichtgemässer Ausübung ihres Ermessens wird die Gemeinde den Reduktionsansatz

unter Einbezug der konkreten Verhältnisse innerhalb dieses Rahmens festlegen.

Je nachdem, ob mehr oder weniger durch den Ausbau oder die Korrektur der

Strasse verändert oder angepasst wird (Linienführung, Querneigung,

Verbreiterung, Kofferung, Frostsicherung, Entwässerung, Belag, Randabschlüsse,

Trottoir, etc.), fällt der Vorteil für die Grundeigentümer umfassender oder

geringer aus.

Anders als bei einem Strassenneubau bestand

bei einem Ausbau oder einer Korrektur einer Strasse bereits in der

Vergangenheit eine Erschliessung. Der dem Eigentümer zufliessende Vorteil fällt

bei einem blossen Ausbau oder einer Korrektur daher in jedem Fall geringer aus,

als wenn sein Grundstück erstmals durch einen Strassenneubau erschlossen würde.

Aufgrund des Äquivalenzprinzips muss daher bei einem blossen Ausbau oder einer

Korrektur eine Beitragsreduktion im Verhältnis zu den Kosten eines Neubaus

erfolgen. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob in der Vergangenheit bereits

Perimeterbeiträge bezahlt worden sind oder nicht. Anders ausgedrückt: Sind in

der Vergangenheit bereits Perimeterbeiträge bezahlt worden, so ist dies

zusätzlich zu berücksichtigen. In einem weiteren Schritt hat die Gemeinde

dementsprechend einzubeziehen, ob und in welchem Umfang bereits

Perimeterbeiträge für den Strassenbau durch die Grundeigentümer bezahlt worden

sind. Auch hier ist die Gemeinde auf ihr pflichtgemässes Ermessen verwiesen,

weil die blosse Berücksichtigung von absoluten Zahlungsbeiträgen den

Verhältnissen möglicherweise nicht gerecht wird, insbesondere bei vor sehr

langer Zeit erstellten Strassen bzw. vor Jahrzehnten bezahlten

Perimeterbeiträgen.

5.3

Die Gemeinde erhebt gemäss kommunalem

Reglement über Grundeigentümerbeiträge und –gebühren die Beiträge bei

Strassenneubauten entsprechend den kantonalen Mindestansätzen ausser bei

Sammelstrassen, wo sie den kantonal vorgeschriebenen Mindestbeitragssatz von

60.

% auf 75 % erhöht hat. Für Erschliessungsstrassen sind bei

Neubauten 80 % der Kosten zu bezahlen (§ 4 Abs. 1 des

Reglements). Gemäss Abs. 2 des Reglements werden für den Ausbau und die Korrektion

bestehender Strassen die gleichen Beiträge erhoben, wobei allfällig bereits

geleistete Perimeterzahlungen voll angerechnet werden. Die Gemeinde will denn

im konkreten Fall auch lediglich 20 % der Kosten übernehmen und damit

inhaltlich keine Reduktion im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV gewähren. Wie

oben gezeigt, widerspricht die kommunale Kostenregelung beim Ausbau oder der

Korrektur von Strassen dem Äquivalenzprinzip und lässt keinen Raum für ein

Handeln nach pflichtgemässem Ermessen. Es handelt sich um eine

Rechtsverletzung. Im Übrigen fehlen Angaben, ob und in welchem Umfang früher

bereits Perimeterbeiträge für den Strassenbau durch die Grundeigentümer

geleistet worden sind.

5.4

Die Beschwerde erweist sich in diesem

Punkt teilweise als begründet. Die Sache ist an die Gemeinde zurückzuweisen,

damit diese im Rahmen obiger Erwägungen den für den Ausbau des R.-wegs in

Ausübung des pflichtgemässen Ermessens anwendbaren Reduktionssatz im Sinne von

§ 42 Abs. 3 GBV festlegt unter Berücksichtigung der allenfalls

bereits erfolgten Strassenperimeterzahlungen. Für eine eher geringe Reduktion

wird sprechen, dass beim R.-weg umfangreiche Ausbauarbeiten zur Diskussion

stehen wie ein frostsicherer Unterbau, eine Entwässerung und neu eine

durchgehende Kofferung. Andererseits muss sich die Gemeinde anrechnen lassen,

dass der Weg bereits jahrelang bestand (wenn auch nur als oberflächlich

geteerter Mergelbelag) und nur schlecht oder gar nicht unterhalten worden ist.

(…)

Verwaltungsgericht, Urteil vom 24. Mai 2013

(VWBES.2012.200)