Bauen ausserhalb der Bauzone, Umnutzung Scheune / Stall etc.

SOG 2013 Nr. 20

Art. 22 und 24

RPG. Ausnahmebewilligung

für ein bescheidenes Bergrestaurant. Eine Bergbeiz auf dem Jura ist nur für

Wanderer, Mountainbiker, Schneeschuhläufer, Reiter standortgebunden. Vereins-

und Firmenanlässe gehören nicht auf den Berg. Anzahl der Sitzplätze und

Öffnungszeiten sind zu begrenzen. Die Strasse ist mit einem Fahrverbot zu belegen.

Sachverhalt

Das Bau- und

Justizdepartement (BJD) und die kommunale Baukommission bewilligten T. im Jahr

2005 eine «Besenbeiz» in bescheidenen Dimensionen (fünf Tische auf einer Fläche

von 5 m x 6 m). Der Nachfolger W. erweiterte die Beiz mit baulichen Massnahmen

in der Scheune und im Stall. Er baute ein Buffet, Schränke und WC-Anlagen ein.

Der Vorplatz wurde mit Verbundsteinen belegt. Die Beiz liegt an einem

Wanderweg. Sie befindet sich in der Landwirtschaftszone, überlagert von der

Juraschutzzone.

Zum nachträglichen

Baugesuch entschied das BJD, der Landwirtschaftsbetrieb sei aufgegeben worden,

die Beiz habe weit grössere Dimensionen als es für einen einfachen

Restaurationsbetrieb für Wanderer üblich sei. Der Restaurationsbetrieb sei

nicht mehr standortbedingt. Dagegen liess W. Verwaltungsgerichtsbeschwerde

erheben. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.

Aus den

Erwägungen

2.

Zu prüfen ist, ob

das Vorhaben nach Art. 22 des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700)

baubewilligungspflichtig sei. Baubewilligungspflichtig sind Bauten und Anlagen.

Der Begriff «Bauten und Anlagen» ist vom Bundesgesetzgeber nicht näher

umschrieben worden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelten als

«Bauten und Anlagen» jedenfalls jene künstlich geschaffenen und auf Dauer

angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden

stehen und die Nutzungsordnung zu beeinflussen vermögen, weil sie entweder den

Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt

beeinträchtigen. Dazu gehören auch Fahrnisbauten, die über nicht unerhebliche

Zeiträume ortsfest verwendet werden (BGE 118 Ib 51; 113 Ib 315.). Neben den

baulichen Vorrichtungen nimmt die bundesgerichtliche Rechtsprechung die

Bewilligungspflicht auch für Geländeveränderungen an, wenn diese erheblich sind

(BGE 114 Ib 313). Es kommt auf die räumliche Bedeutung eines Vorhabens an. Die

Baubewilligungspflicht soll der Behörde die Möglichkeit verschaffen, das

Projekt auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und

der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen. Massstab dafür, ob eine

Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu

unterwerfen, ist daher, ob damit im Allgemeinen solche räumlichen Folgen

verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an

einer vorgängigen Kontrolle besteht. Aus diesen Gründen hat das Bundesgericht

beispielsweise die Einholung einer Baubewilligung für die Erstellung einer

Wasserski-Anlage verlangt (BGE 114 Ib 87). Es hat ferner erklärt, die

zonenwidrige Nutzung von ausserhalb der Bauzone gelegenem Land zu gewerblichen

Zwecken wie etwa als Lagerplatz für Altmaterialien oder als

Motocrosstrainingsgelände bedürfe einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24

RPG (vgl. BGE 112 Ib 277). Bundesrechtlich baubewilligungspflichtig sind zum

Beispiel auch Bohrungen, Maschendrahtzäune, Holzunterstände im Wald,

Klettersteige, Schneekanonen, Hängegleiterlandeplätze, Schweinwerfer, die einen

Berggipfel beleuchten, sogenannte «Liebeskreuze», Gemüsegärten, Pyramiden, die

einen Aschenbeisetzungsplatz auf einer Alp kennzeichnen, und längere Zeit

aufgestellte Wohnwagen und Zelte (Bernhard Waldmann / Peter Hänni:

Raumplanungsgesetz, Kommentar, Bern 2006, Art. 22 RPG N 13; Benoît

Bovay et al. [Hrsg.]: Droit

fédéral et vaudois de la con­struction, Basel 2010, Art. 22 RPG

Ziff. 1 b). Der

Baubewilligungspflicht gemäss Art. 22 RPG unterstehen auch blosse

Nutzungsänderungen, die ohne bauliche Vorkehrungen auskommen, wenn diese

erhebliche Auswirkungen auf Umwelt und Planung haben. Die Nutzung eines Raums

ist bewilligungspflichtig, wenn sie neu, organisiert und von einer erheblichen

Intensität ist, regelmässig erfolgt und auf Dauer ausgelegt ist (BGE 113 Ib 223; Thomas Widmer Dreifuss: Planung und Realisierung

von Sportanlagen, Diss. Zürich 2002, S. 204).

Wohl ist der Kauf

einer Kaffeemaschine oder eines Steamers ebenso wenig baubewilligungspflichtig

wie das Aufstellen von Tischen und Stühlen. Bewilligungspflichtig ist aber die

Umnutzung zu einem Restaurant. Der Beschwerdeführer will auf Dauer regelmässig

an Wochenenden auf dem Berg eine «Beiz» betreiben. Er verfügt im Innenbereich

über 48 Sitzplätze (eine engere Bestuhlung wäre möglich). Auf dem Vorplatz

stehen normalerweise fünf Tische. Der Beschwerdeführer kann Anlässe für

Vereine, Firmen usw. durchführen. Diese Nutzung ist so intensiv, dass sie

zumindest geeignet ist, die Erschliessung zu belasten. Die Umnutzung ist

baubewilligungspflichtig.

3.

Nach Art. 22

Abs. 2 RPG können Anlagen bewilligt werden, wenn sie zonenkonform sind.

Zonenkonform sind Bauten und Anlagen, die landwirtschaftlichen Zwecken dienen

und betriebsnotwendig sind. Zonenkonform sind nur Bauten und Anlagen, die der

bodenabhängigen Bewirtschaftung dienen. Bodenabhängig sind traditionell der

Acker- und Gemüsebau, die Milch- und Fleischproduktion. Das Restaurant hat

nichts mehr mit einem Landwirtschaftsbetrieb zu tun; dieser ist 1991 aufgegeben

worden. Eine (ordentliche) Baubewilligung kann nicht erteilt werden (Heinz

Aemisegger et al. [Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,

Zürich 2009, Art. 16a RPG N 11 f. und Art. 22 RPG N 81).

4.

Zu prüfen ist

zunächst, ob eine erleichterte Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.

Art. 24a RPG bestimmt, wenn die Änderung des Zwecks einer Baute keine

baulichen Massnahmen erfordere, sei die Bewilligung zu erteilen, wenn dadurch

keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung oder Umwelt entstehen. Der

Kommissionssprecher des Ständerats nannte als Beispiel für die Anwendung der

Bestimmung den Bauern, der in seinen Wohnräumen noch Dienstleistungen erbringt,

zum Beispiel Buchhaltungen führt oder Computer programmiert. Weiter werden als

Anwendungsbeispiele die Nutzung einer nicht mehr benötigten Scheune als

Abstellraum, die Vermietung von Wohnraum an Feriengäste genannt. Neue

Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt, die die Anwendbarkeit der Bestimmung

ausschliessen, entstehen in erster Linie aus Mehrbelastungen der

Erschliessungsinfrastruktur. Die Strasse, ein Feldweg, ist im vorliegenden Fall

bloss für eine bescheidene landwirtschaftliche Nutzung dimensioniert. Genügt

die Verkehrserschliessung, wird sie aber stärker beansprucht, verbietet sich

eine Anwendung der Bestimmung (Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], a.a.O.,

Art. 24a RPG N 2 und 9). Im Übrigen ist das Vorhaben auch nicht

gänzlich ohne bauliche Massnahmen ausgekommen (Einzug einer Holzwand,

Erstellung von WC-Anlagen, Einbau von Buffet und Schränken). Art. 24a RPG

ist nicht anwendbar.

5.1

Es fragt sich

deshalb, ob eine Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24 RPG erteilt

werden könne. Eine Ausnahmebewilligung setzt voraus, dass der Zweck der Bauten

und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert

(Standortgebundenheit; Art. 24 lit. a RPG) und keine überwiegenden

Interessen entgegenstehen (Art. 24 lit. b RPG).

5.2

Die Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 lit. a RPG ist nach ständiger

bundesgerichtlicher Praxis zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder

betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen

Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder wenn ein Werk aus

bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist (vgl. BGE 129 II 68; 124

II 255). Dabei genügt eine relative Standortgebundenheit: Es ist nicht

erforderlich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt; es müssen

jedoch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen

Standort gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als viel

vorteilhafter erscheinen lassen (Urteil des Bundesgerichts 1A.186/2002; BGE 133

II 417; 108 Ib 362).

5.3

Bergrestaurants ausserhalb der Bauzonen werden nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung grundsätzlich als standortgebunden anerkannt, da sie aus

betriebswirtschaftlichen Gründen auf den Standort

ausserhalb der Bauzonen angewiesen sind (vgl. BGE 117 Ib 267). Dies bedeutet

jedoch nicht, dass jeder Standort auf einem Berggipfel für ein Restaurant

beansprucht werden darf. Eine Prüfung der Standortgebundenheit erscheint als

unvollständig, wenn keine Auseinandersetzung mit möglichen Alternativstandorten

oder Alternativlösungen stattfindet (BGE 129 II 70; 136 II 214).

5.4

Das «Restaurant»

des Beschwerdeführers liegt ungefähr 40 bis 50 Wanderminuten von Kleinlützel

entfernt auf dem Jurahöhenweg, an der Route von Basel nach Genf (auf der

zweiten Jurakette). Selbstredend können sich Wanderer auch in der Bauzone oder

aus dem Rucksack verpflegen (in Kleinlützel sind gemäss Aussage der

Gemeindevertreter derzeit zwei von insgesamt vier Res­taurants in Betrieb).

Dass aber ein Bedürfnis für eine Einkehrmöglichkeit unter­wegs besteht, belegen

die vom Beschwerdeführer eingereichten Zahlen: (…) Der Standort der Beiz ist

abgelegen, und auf dem Hügelzug des Busenbergs – etwa auf dem Hof Mettenberg –

besteht bis heute keine andere Verpflegungsmöglichkeit in näherer Distanz.

Durch objektive Erhebungen lässt sich das Bedürfnis indes nicht stützen; weder

von «Schwarzbubenland Tourismus» noch vom «Verein Solothurner Wanderwege»

konnten Zahlen oder eigene Erfahrungen erhältlich gemacht werden.

Andererseits bestehen

auch auf den umliegenden Hügelzügen Restaurants. Zu nennen sind im näheren

Umkreis etwa der Pierreberg in Courcelon oder der Retemberg in Bärschwil, das

Oberbergli in Erschwil. Entfernter liegen der Bergmattenhof in Dittingen (von

bedeutend grösserem Umfang), ebenso die Bergmatten in Hofstetten oder die

Blauen Reben in Blauen. Insbesondere bei den drei letztgenannten handelt es

sich um «richtige» Gastgewerbebetriebe, die sich nicht mit der «Beiz» des

Beschwerdeführers vergleichen lassen. Die Bürgergemeinde Kleinlützel selber

beabsichtigt, im «Remelhaus» ebenfalls ein kleines Bergrestaurant mit 25

Sitzplätzen einzubauen, wie sich einer Voranfrage entnehmen lässt, die derzeit

beim BJD anhängig ist. Dieses Restaurant würde auf der anderen Hügelkette,

nördlich des Dorfs und unterhalb des Raemelturms, in ca. zwei Stunden Wanderdistanz

von der nun zu beurteilenden «Beiz» zu stehen kommen. Ein Bedürfnis nach einer

einfachen Verpflegungsmöglichkeit kann demnach als erwiesen erachtet werden,

wie dies schon im Jahr 2005 entschieden wurde.

5.5

Indessen ist eine

«Beiz» auf dem «Busenberg» nur für Wanderer, Mountainbiker, Schneeschuhläufer

und Reiter standortgebunden. Vereinsanlässe und Firmenevents gehören nicht auf

den Berg. Das Restaurant ist im jetzigen Zustand überdimensioniert.

Zuzugestehen ist dem Beschwerdeführer, dass zu dem bereits bewilligten

Aussenrestaurationsbetrieb (Verfügung des BJD) bei schlechterem Wetter durchaus

auch ein Bedarf an Bewirtungsmöglichkeiten im Haus besteht. Maximal 30

Sitzplätze in der ehemaligen Scheune (5 Tische à 6 Plätze) erscheinen noch

gerade als angemessen, zumal die Gäste bei schönem Wetter nur draussen, bei

schlechtem nur drinnen sitzen dürften (vgl. auch Urteil des Bundesgerichts

1C_533/2010 E. 3.3.1 bis 3.3.4). Dies rechtfertigt sich auch mit Blick auf das

kleine Bergrestaurant, das die Bürgergemeinde plant. Bedarf für Wanderer

besteht nur an Wochenenden (Freitagnachmittagen, Samstagen und Sonntagen) sowie

an Feiertagen; dies ergibt sich aus dem Betriebskonzept. Der Betrieb im

ehemaligen Stall, wo heute ein grosser Flachbildschirm installiert ist und

weitere Tische aufgestellt wurden, ist per sofort einzustellen. Diese Nutzung

sprengt den Rahmen.

5.6

Art. 24

lit. b RPG verlangt eine Interessenabwägung. Es ist zu prüfen, ob

überwiegende Interessen dem Vorhaben entgegenstehen. Als entgegenstehende

Interessen gelten in der Rechtsprechung etwa die Schonung von Natur und

Landschaft, die Schonung eines BLN-Gebiets (Bundesinventar der Landschaften und

Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung), die Erhaltung von Waldfunktionen oder

von Waldbiotopen, der Schutz vor Naturgefahren, der Schutz von See- und

Flussufern, der Schutz eines Flachmoors und der Lärmschutz (Heinz Aemisegger et

al. [Hrsg]., a.a.O., Art. 24 RPG N 20). Im vorliegenden Fall könnte

dem Vorhaben einzig die Schonung von Natur und Landschaft entgegenstehen. Wenn

indessen die Anzahl der Sitzplätze sowie die Öffnungszeiten begrenzt werden,

und die «Beiz» nicht mit Motorfahrzeugen besucht wird, sind keine nennenswerten

Auswirkungen auf die Natur und die Landschaft zu erwarten. Die Einwohnergemeinde

Kleinlützel ist nun aber gefordert, das bereits am 13. Mai 2005 (in der

Baubewilligung des BJD rechtskräftig) verfügte Fahrverbot für Gäste mit Autos

umzusetzen, damit die Auswirkungen auf Erschliessung und Umwelt wirklich

minimiert werden. Optimal könnte die Schonung von Natur und Landschaft durch

ein Fahrverbot für Motorwagen, Motorräder und Motorfahrräder (Signal Nr. 2.14

nach Anhang 1 zur Strassensignalisationsverordnung [SSV, BGS 741.21]) erfolgen.

Dies verbunden mit einer Zusatztafel «Anwohner, Lieferanten, Land- und

Forstwirtschaft gestattet» (Art. 63 Abs. 5 lit. b SSV).

Verwaltungsgericht,

Urteil vom 21. August 2013 (VWBES.2012.420)