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Entscheid

VWBES.2013.406

Lärmsanierungsprojekt

22. Juli 2014Deutsch22 min

Source so.ch

Sachverhalt

Gestützt auf die Sanierungspflicht

gemäss Art. 13 und 17 der Lärmschutz-Verordnung des Bundes (LSV, SR 814.41)

liess das kantonale Amt für Verkehr und Tiefbau (AVT) ein Lärmsanierungsprojekt

über alle Kantonsstrassen in Nunningen ausarbeiten. Gegen das Projekt erhob der

Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), Sektion Solothurn, Einsprache, dies u.a. mit

dem Begehren, die bundesrechtlich vorgeschriebene Lärmsanierung sei mit

Massnahmen an der Quelle, also Verkehrsberuhigungsmassnahmen und/oder

Geschwindigkeitsreduktionen (Tempo 30), umzusetzen. Desgleichen beantragte der

VCS, im Bericht zum Lärmsanierungsprojekt seien auch Massnahmen an der Quelle

zu prüfen und die Erleichterungsanträge gemäss Art. 14 LSV seien abzuweisen.

Der Regierungsrat zog mit Beschluss Nr. 2013/1791 vom 24. September

2013 sinngemäss in Erwägung, das AVT habe den aufgelegten Bericht zum Thema

einer Geschwindigkeitsreduktion sowie von verkehrsberuhigenden Massnahmen

ergänzt. Mit Blick auf die Funktion der Kantonsstrassen, der grossen Anzahl der

Verkehrsteilnehmenden und der hohen Kosten für bauliche Umgestaltung seien eine

Herabsetzung der Geschwindigkeit oder andere verkehrsbeschränkende Massnahmen

zur Vermeidung der Lärmbelastung weder zweck- noch verhältnismässig.

Infolgedessen beschloss der Regierungsrat:

«3.1 Die Einsprache des Verkehrs-Club

der Schweiz, Sektion Solothurn, wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.

Verfahrenskosten werden keine auferlegt.

3.2 Das Lärmsanierungsprojekt (LSP)

mit den zusätzlichen Ergänzungen bezüglich den verkehrsberuhigenden Massnahmen

der Bretzwilerstrasse, Grellingerstrasse, Eichelbergstrasse, Zullwilerstrasse

und Brunngasse in Nunningen wird genehmigt.

3.3 Bei 23 Liegenschaften sowie 13

erschlossenen und nur teilweise überbauten Parzellen werden die

Immissionsgrenzwerte auch nach der Sanierung überschritten, so dass für diese

Liegenschaften Erleichterungen gemäss Artikel 14 der Lärmschutz-Verordnung

gewährt werden.

3.4 Bei keinem der Gebäude ist nach

der Sanierung der Alarmwert überschritten. Es sind keine Schallschutzmassnahmen

an den Gebäuden anzuordnen.

3.5 Das Amt für Verkehr und Tiefbau

wird beauftragt, das Sanierungsprojekt entsprechend den finanziellen

Möglichkeiten im Rahmen des Strassenbauprogrammes zu realisieren.»

Gegen diesen Beschluss erhob der VCS,

Sektion Solothurn, Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Hauptantrag, Ziff.

3.1-3.3 und 3.5 des angefochtenen Beschlusses seien aufzuheben und die Sache an

die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Weiter sei die Vorinstanz

anzuweisen, ein Gutachten nach Art. 108 Abs. 4 der Signalisationsverordnung

(SSV, SR 741.21) und entsprechend den Anforderungen des Bundesgerichtsurteils

1C_370/2011 einzuholen, in welchem die Möglichkeiten einer Herabsetzung der

Höchstgeschwindigkeit in Nunningen zu ermitteln sei. Zusammenfassend wirft der

Beschwerdeführer dem AVT vor, das Lärmschutzprojekt der Firma J. Ingenieure AG

in Ziff. 5.1 selbständig ergänzt zu haben, hält dem Amt allerdings zugute,

dieses Vorgehen offen gelegt zu haben. Der fragliche Abschnitt sei erst als

Reak­tion auf das Urteil des Verwaltungsgerichts VWBES.2013.143 vom 3. Juni

2013 (Derendingen) eingefügt worden, und dies nicht nur im Fall des

Lärmsanierungsprojekts Nunningen, sondern in sämtlichen inzwischen im Kanton

aufgelegten Lärmsanierungsprojekten. Aufgrund der nachträglichen Ergänzung von

Seiten des Kantons sei das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt

worden, weil er nicht bereits im Auflageverfahren zur angeblichen

Unverhältnismässigkeit der Temporeduktion habe Stellung nehmen können. Weiter

wendet sich der Beschwerdeführer gegen die «selbst gewählte Vorgabe» des AVT,

wonach auf verkehrsorientierten Strassen keine Temporeduktion stattfinden

dürfe. Damit habe die Vorinstanz das für eine Interessenabwägung erforderliche

Ermessen unterschritten und nicht nur Art. 16 f. des Umweltschutzgesetzes

(USG, SR 814.01) verletzt, sondern sei auch in Willkür verfallen, weil sie die

ihr zustehende Kognition unzulässigerweise eingeschränkt habe. U.a. habe die

Vor­instanz übersehen, dass die bundesgerichtliche Praxis Temporeduktionen

nicht mehr nur aus Gründen des verbesserten Verkehrsflusses befürworte, sondern

auch bei Lärmsanierungen sogar auf Hauptstrassen, soweit die mit Gutachten

abzuklärenden Voraussetzungen gegeben seien. Die Meinung des Regierungsrats,

wonach verkehrslenkende und -beruhigende Massnahmen im Rahmen eines

Sanierungsprojekts nicht zu prüfen seien, entspreche nicht dem aktuellen Stand

der Rechtsprechung. Nach Praxis und Lehre sei das Gutachten nach Art. 108 Abs.

4 SSV Mittel zur richtigen Sachverhaltsfeststellung. Als Ausdruck des

Verhältnismässigkeitsgrundsatzes sei auch die Beschränkung einer Temporeduktion

auf die Hauptverkehrszeiten denkbar. Diese Frage sei ebenfalls durch ein

Gutachten zu klären.

Das Bau- und Justizdepartement (BJD)

schloss namens des Regierungsrats auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf

eingetreten werden könne. Sinngemäss und im Wesentlichen führt das Departement

aus, der aufgelegte Lärmbericht sei aufgrund des Verwaltungsgerichtsurteils in

Sachen Derendingen überarbeitet und ergänzt worden. Dabei sei das Kapitel «5.1

Verkehrsberuhigende Massnahmen» mittels einer Grobanalyse behandelt worden.

Eine solche entspreche nicht vollumfänglich einem ausführlichen Gutachten, aber

die wichtigsten Punkte seien untersucht worden. Es könne nicht Sinn der

Rechtsordnung sein, dass für jedes Lärmsanierungsprojekt ein komplettes

Gutachten für die Beantwortung dieser Frage in Auftrag gegeben werden müsse.

Dies mache vielmehr nur bei Strassenteilgebieten Sinn, bei welchen aufgrund der

Grobanalyse eine Tempo-30-Zone denkbar sei. Umfassende Gutachten seien teuer

und sollten daher nur dort erstellt werden müssen, wo tatsächlich eine

Unsicherheit bestehe. Mit Blick auf die Rechtsprechung müssten im

Plangenehmigungsverfahren nicht sämtliche denkbaren Alternativen im Detail

projektiert werden. Varianten, die erhebliche Nachteile aufwiesen oder

offensichtlich unverhältnismässig erschienen, dürften nach einer summarischen

Prüfung aus dem Auswahlverfahren ausgeschieden werden. Der Bericht habe die

Frage nach einer allfälligen Geschwindigkeitsreduktion seriös abgeklärt und

untersucht. Da im Grundsatz der Entscheid des Vernehmlassungs- und

Auflageexemplars nicht geändert worden sei, habe es sich erübrigt, eine neue

Vernehmlassung durchzuführen. Die Ortsdurchfahrt durch Nunningen werde durch

die Temporeduktion verzögert. Dies wirke sich erschwerend auf die

Busverbindungen aus. In Nunningen träfen drei solche aufeinander. Hier sei die

Geschwindigkeit von zentraler Bedeutung. Es könne sogar bedeuten, dass aufgrund

der verlorenen Zeit Extrakurse eingeschoben werden müssten, was zu grossen

Verteuerungen führen könne. Auch hier könne die Zweck- und Verhältnismässigkeit

geprüft werden.

Das Verwaltungsgericht führte am 10.

Juni 2014 einen Augenschein mit Instruktionsverhandlung durch. Anwesend waren

neben den Parteien ein Vertreter des mit dem Lärmsanierungsprojekt betrauten

Ingenieurbüros und der Gemeindepräsident von Nunningen. Anlässlich der Begehung

ergab sich u.a., dass für den Abschnitt der Zullwilerstrasse «Glasi» bis

Zullwilerstrasse 7 ein Strassenbauprojekt geplant sei, in dessen Rahmen – neben

der Verlängerung der Bushaltebuchten und der Anpassung der Haltekanten – auch

lärmdämmende Beläge eingebaut würden und dessen Auflage unmittelbar bevorstehe.

Im Amtsblatt vom 13. Juni 2014 wurde denn die Auflage des neuen

Erschliessungsplans für diesen Bereich auch publiziert. Eine entsprechende

Belagserneuerung ist für die Grellingerstrasse in den Jahren 2016/2017 geplant.

Auf den Vorhalt der mangelnden Koordination zwischen Lärm- und

Strassensanierung machten die Vertreter des BJD geltend, eine solche habe sehr

wohl stattgefunden, weshalb auch lärmdämmender Belag der neusten Generation

verwendet werde (dazu sogleich E. II 3.3 hiernach). Dieser bringe viel mehr als

Tempo 30.

Weiter ergab sich anlässlich der

Begehung und Befragung, dass auf den Nunninger Strassen hauptsächlich «Zu- und

Wegpendler» verkehren; entsprechend fallen die Verkehrsspitzen in die Morgen- und

Abendzeit. Bei Einführung von Tempo 30 im Dorfzentrum gäbe es (theoretisch)

Schleichwege durchs Quartier. Ein Ausweichen auf diese Quartierstrassen sei

aber unrealistisch. Im Dorf selber sei der Verkehrslärm kein Thema. Bei der

Kirche habe man zur Temporeduktion Schwellen eingebaut, diese aber wieder

entfernen müssen. Eine Tempo-30-Zone beim Altersheim/Kindergarten sei abgelehnt

worden. Der Bus fahre wochentags bis Mitternacht, an den Wochenenden fahre ein

Bus in Laufen um zwei Uhr früh ab. Jede Familie habe mindestens ein Auto. In

Nunningen gebe es relativ viel Bau- und Baunebengewerbe, damit verbunden seien

ca. 600 Arbeitsplätze (bei 1‘850 Einwohnern).

Weiter wurde von den Vertretern des

BJD und dem Ingenieur ausgeführt, bei jeder Strassensanierung werde

lärmdämmender Belag angestrebt. Ein Deckbelag habe eine (akustische)

Lebensdauer von 12 bis 15 Jahren. Man könne den Belag einmal abhobeln, um

wieder ein gutes Dämmresultat zu erlangen. Die Lebensdauer des Belags hänge

auch vom Winterdienst ab. Die Erstellung der Beläge sei im Mehrjahresprogramm

des Kantons für Strassenbau und –unterhalt enthalten. Das Programm werde den

Gemeinden vier Jahre im Voraus mitgeteilt. Wo dieses keine entsprechenden

Aussagen enthalte, falle die Belagserneuerung unter den Unterhalt. Auf den

Vorhalt hin, im Dispositiv des RRBs fehlten sämtliche Angaben dazu, was bis

wann zu unternehmen sei, wurde auf Anhang 8 des Lärmsanierungsprojekts

verwiesen, wo bei jeder Liegenschaft die zu treffende Massnahme aufgeführt sei.

Zur vom Beschwerdeführer verlangten

Prüfung der Temporeduktion gab der Ingenieur an, ein Gutachten über Tempo 30

übersteige das Wissen eines Akustikers. Dazu müsse ein Verkehrsingenieur

beigezogen werden. Nach einer Faustformel könne man sagen, eine Reduktion der

Geschwindigkeit um 10 km/h bringe eine Lärmreduktion von 1 dB(A). Die

Unsicherheit sei jedoch wegen des Motoren- und des Rollgeräuschs hoch. Die

Vertreter des BJD hielten in diesem Zusammenhang nachdrücklich fest, es werde

sehr wohl koordiniert. Der Projektleiter und der Kreisleiter würden auch die

Akustikabteilung beiziehen. Die Gemeinde und das Amt für Umwelt würden

ebenfalls miteinbezogen. Mit einem lärmdämmenden Belag seien die Grenzwerte

weitgehend eingehalten. Die wirtschaftliche Tragbarkeit sei ein wichtiger

Faktor. Nun würden die Kriterien für eine vorgängige Grobanalyse ausgearbeitet.

Tempo 30 werde aber die grosse Ausnahme bleiben.

Das Verwaltungsgericht heisst die

Beschwerde im Hauptpunkt gut. Der angefochtene Entscheid vermag den

Anforderungen an eine Sanierungsverfügung nicht zu genügen und Ziff. 3.1 bis

3.3 sowie Ziff. 3.5 des Entscheids-Dispositivs sind aufzuheben. Das BJD

hat namens des Regierungsrats verbindlich aufzuzeigen, mit welchen Massnahmen

welcher Strassenabschnitt in Nunningen bis zu welchem Zeitpunkt saniert werden

muss. Gleichzeitig ist auch festzulegen, was dereinst zu unternehmen sein wird,

wenn die akustische Lebensdauer des neuen Strassenbelags abgelaufen ist.

Entsprechend anzupassen und zu nennen sind die Liegenschaften, bei welchen

Erleichterungen gewährt werden sollen.

Erwägungen

2.

Was die vom AVT selber vorgenommene

Ergänzung des Lärmsanierungsprojekts in Ziff. 5.1 nach der Auflage

anbelangt, ist die Rüge des Beschwerdeführers zur Gehörsverletzung

grundsätzlich gerechtfertigt. Wird eine solche Ergänzung vorgenommen, ist sie

den möglichen Drittbetroffenen zur Kenntnis zu bringen. Dass der umstrittenen

Textpassage grössere Bedeutung zukommt, als dies vom BJD dargestellt wird,

zeigt das nun anhängige Verfahren. Immerhin wird mit diesem Text die Kritik des

Verwaltungsgerichts im Fall Derendingen aufgenommen und die Problematik der

Lärmminderung mittels Temporeduktion thematisiert. Wie der Beschwerdeführer zu

Recht einräumt, ist der angefochtene Entscheid transparent und macht auf dieses

Vorgehen aufmerksam. Der Gehörsmangel kann jedenfalls als geheilt gelten, zumal

dem Verwaltungsgericht volle Kognition zukommt (§ 67bis Abs. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG, BGS 124.11]) und eine Rückweisung einem

prozessualen Leerlauf gleichkäme.

3.

Bei der Kantonsstrasse in Nunningen

handelt es sich um eine bestehende ortsfeste Altanlage im Sinn von Art. 7 Abs.

7.

und Art. 2 Abs. 1 LSV, deren Betrieb und Nutzung zu

Überschreitungen der massgebenden Immissionsgrenzwerte führt und die daher nach

den Bestimmungen von Art. 16 Abs. 1 USG und Art. 13 ff. LSV saniert werden muss

und zwar so weit, als dies technisch und betrieblich möglich sowie

wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG; Art. 13 Abs. 2 lit. a

LSV). Ziel der Sanierung ist, zumindest eine Überschreitung der

Immissionsgrenzwerte zu vermeiden (Art. 13 Abs. 2 lit. b LSV). Die

Vollzugsbehörde gewährt Erleichterungen, soweit die Sanierung

unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen würde oder

wenn überwiegende Interessen namentlich des Ortsbild-, Natur- und

Landschaftsschutzes, der Verkehrs- und Betriebssicherheit sowie der

Gesamtverteidigung der Sanierung entgegenstehen (Art. 17 USG und Art. 14 Abs. 1

LSV).

3.1

Bei der Gewährung von

Erleichterungen wird die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in einer

bestimmten Situation zugelassen. Es handelt sich um eine Ausnahmebewilligung,

deren Erteilung nur in Sonderfällen erfolgen soll. Die Gewährung von

Erleichterungen soll nach dem Willen des Gesetzgebers restriktiv gehandhabt

werden und setzt voraus, dass die in Betracht kommenden Sanierungsmassnahmen

und ihre Auswirkungen hinreichend geprüft werden (Urteil 1C_74/2012 des

Bundesgerichts vom 19. Juni 2012 E. 3.1;1C_496/2009 vom 16. Juli 2010 E. 3.1,

in: URP 2010 S. 729; RDAF 2011 I S. 468; Urteil 1C_45/2010 vom 9. September

2010.

E. 2.1, in: URP 2010 S. 625). Allerdings müssen im Plangenehmigungsverfahren

nicht alle denkbaren Alternativen im Detail projektiert werden. Varianten, die

erhebliche Nachteile aufweisen oder offensichtlich unverhältnismässig scheinen,

dürfen nach einer ersten summarischen Prüfung aus dem Auswahlverfahren

ausgeschieden werden (Urteil 1C_74/2012 E. 3.1).

3.2

Gemäss Dispositiv-Ziff. 3.3 des

angefochtenen Beschlusses werden die Immissionsgrenzwerte bei 23 Liegenschaften

sowie bei 13 erschlossenen und nur teilweise überbauten Parzellen «auch nach

der Sanierung» überschritten. Für diese Grundstücke hat der Regierungsrat darum

Erleichterungen nach Art. 14 LSV gewährt. Was unter der erwähnten Sanierung zu

verstehen ist, geht aus dem Beschluss nicht hervor. Zur Begründung für die

Erleichterungen werden im Lärmsanierungsprojekt einerseits die fehlende

Wirksamkeit von Lärmschutzwänden (aufgrund der Lage bzw. Erschliessung der

betroffenen Gebäude) oder deren Widerspruch zum Ortsbildschutz genannt. Bei den

nur teilweise überbauten Parzellen böten Lärmschutzwände keine Lösung, da weder

Erschliessung noch architektonische Gestaltung der dereinstigen Bauten heute

schon bekannt seien. Das Projekt geht darum davon aus, in diesen Fällen sei der

Belagsersatz die einzig mögliche Massnahme an der Quelle mit quantifizierbarer

Wirkung. Das Strassenunterhaltsprogramm des Kantons Solothurn sehe periodische

Belagserneuerungen vor. Im Rahmen dieser Erneuerung werde auf der

Zullwilerstrasse und auf der Grellingerstrasse ein ACMR8-Belag eingebaut

(Lärmsanierungsprojekt S. 16). Damit sollen die Lärmbelastungen bei sieben

Gebäuden und drei weiteren Parzellen unter den Immissionsgrenzwert gesenkt

werden. Verbleiben würden die erwähnten 23 Gebäude und 13 teils unüberbauten

Parzellen. Anhang 8 des Lärmsanierungsprojekts beinhaltet sodann eine

detaillierte Zusammenstellung der Erleichterungsanträge, in welchen auch die

vorgesehenen Massnahmen dargestellt werden. Möglich wäre nach den einzelnen

Formularen eine Belagssanierung, eine Geschwindigkeitsbegrenzung, eine

Lärmschutzwand oder Schallschutzfenster/Lüfter. Angekreuzt ist in verschiedenen

Fällen die Belagssanierung, die anderen Massnahmen gelangen nirgends zur

Anwendung. Im Dispositiv des angefochtenen RRBs fehlen indes sämtliche Angaben

zu den vorgesehenen Sanierungsmassnahmen: Weder wird festgelegt, was genau zu unternehmen

ist (namentlich die Belagserneuerung findet keine Erwähnung), noch finden sich

darin verbindliche Fristen, bis wann diese Massnahmen realisiert sein müssen.

Die blosse Genehmigung des Lärmsanierungsprojekts und die Gewährung von

Erleichterungen stellen keine Sanierung im Sinne der vorbeschriebenen

gesetzlichen Bestimmungen dar. Eine verbindliche Verpflichtung zur Vornahme

effektiver Bemühungen zur Lärmverminderung fehlt gänzlich.

3.3

Wie die Instruktionsverhandlung

ergeben hat, soll im Rahmen des nun anstehenden Strassensanierungsprojekts auf

der Zullwilerstrasse ein neuer Belag des Typs «SDA 8b» eingebaut werden, bei

dem es sich um semidichten Asphalt handle und der in einer Anfangsphase eine

Lärmreduktion von 6 bis 7 dB(A) bewirke. Am Ende der Lebensdauer sei immer noch

von einer Reduktion um 2 dB(A) auszugehen. Die «akustische» Lebensdauer eines

solchen Belags betrage ca. 10 bis 15 Jahre. Eine solche Belagserneuerung ist

auch für die Grellingerstrasse vorgesehen. Der Zeithorizont dort wird auf

2016/2017 festgelegt. Auch der Beschwerdeführer nahm zustimmend zur Kenntnis,

dass mit einer derartigen Reduktion die Immissionsgrenzwerte weitgehend

eingehalten werden können. Auf die mangelnde Koordination zwischen

Lärmsanierungs- und Strassenbauprojekt angesprochen, wehrten sich die Vertreter

des BJD. Eine solche finde sehr wohl statt. Umso mehr hat diese aber Eingang in

den Sanierungsbeschluss der Regierung zu finden: In diesem ist aufzuzeigen,

anhand welcher Belagsarbeiten an welchen Strassenabschnitten wann welche

Grenzwerte eingehalten werden sollen. Es kann nicht angehen, die gesetzlich

vorgeschriebene Lärmsanierung der Kantonsstrassen dergestalt vorzunehmen, dass

einfach die Überschreitungen festgestellt und dann für die betroffenen

Liegenschaften Erleichterungen erteilt werden. Nachdem offenbar bekannt ist,

dass im Rahmen der anstehenden Strassenbauarbeiten lärmdämmender Belag

verwendet wird, ist umso weniger einzusehen, warum dies im Sanierungsbeschluss

nicht erwähnt wird. In der vorliegenden Form jedenfalls vermag der angefochtene

Beschluss den Anforderungen an eine Sanierung im Sinn von Art. 16 USG und Art.

13.

ff. LSV nicht zu genügen. Sonst bestünde die Verpflichtung, bei jedem

Strassenbauprojekt bzw. bei jeder Belagserneuerung wieder zu sanieren. Und

erfordert die Sanierung bewilligungspflichtige Änderungen der Anlage, so sind

das Sanierungs- und das Baubewilligungsverfahren (oder das nach Spezialgesetz,

z.B. Strassenbaugesetz, vorgesehene Bewilligungsverfahren) zu koordinieren

(André Schrade / Heidi Wiestner in: Kommentar USG, Zürich 2001, Art. 16 USG N

87). Auch dies lässt der angefochtene Beschluss vermissen, selbst wenn diese

Koordination faktisch stattgefunden haben mag. Das Resultat hat in den

Sanierungsentscheid mit einzufliessen.

4.

Der Vollständigkeit halber sei

dennoch auf die Norm eingegangen, welche vor der Instruktionsverhandlung im

Zentrum des vorliegenden Beschwerdeverfahrens stand, nämlich Art. 108 Abs. 2

SSV. Dieser zählt die Gründe, welche eine Herabsetzung der allgemeinen

Höchstgeschwindigkeit erforderlich machen können, abschliessend auf: Eine

Gefahr ist nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu

beheben (lit. a); bestimmte Strassenbenützer bedürfen eines besonderen, nicht

anders zu erreichenden Schutzes (lit. b); es kann auf Strecken mit grosser

Verkehrsbelastung der Verkehrsablauf verbessert (lit. c) oder es kann eine im

Sinne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm,

Schadstoffe) vermindert werden (lit. d). Einschränkend sieht Art. 32 Abs. 3 des

Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01) vor, dass die vom Bundesrat

festgesetzte Höchstgeschwindigkeit für bestimmte Strassenstrecken von der

zuständigen Behörde nur aufgrund eines Gutachtens herab- oder heraufgesetzt

werden darf. Der Bundesrat kann Ausnahmen vorsehen. Art. 108 Abs. 4 SSV nimmt

darauf Bezug und präzisiert, dass vor der Festlegung von abweichenden

Höchstgeschwindigkeiten durch ein Gutachten (Art. 32 Abs. 3 SVG) abgeklärt

wird, ob die Massnahme nötig (Abs. 2), zweck- und verhältnismässig ist oder ob

andere Massnahmen vorzuziehen sind. Dabei ist insbesondere zu prüfen, ob die

Massnahme auf die Hauptverkehrszeiten beschränkt werden kann. Ausnahmsweise und

bei besonderen örtlichen Gegebenheiten kann aber auch ein Hauptstrassenabschnitt

in eine Tempo-30-Zone einbezogen werden, namentlich in einem Ortszentrum oder

in einem Altstadtgebiet (Art. 2a Abs. 6 SSV).

4.1

Unbestritten ist, dass dazu kein

Gutachten im Sinn von Art. 108 Abs. 2 SSV zu Auswirkungen einer Temporeduktion

eingeholt worden ist. Der Regierungsrat rechtfertigt diesen Verzicht mit einer

sogenannten «Grobanalyse», aufgrund welcher klar gewesen sei, dass eine

Herabsetzung der Geschwindigkeit unverhältnismässig wäre. Das BJD geht in der

von ihm vorgenommenen Ergänzung in Ziff. 5.1 des Projekts einleitend davon aus,

eine Veränderung der heute signalisierten Geschwindigkeiten oder andere

verkehrsberuhigende oder –beschränkende Massnahmen seien aufgrund der Bedeutung

der hier untersuchten Kantonsstrassen als verkehrsorientierte

Hauptverkehrsstrassen nicht möglich resp. wären nicht zweck- und

verhältnismässig und würden dementsprechend im Lärmsanierungsprojekt auch nicht

vorgesehen. Weiter wird u.a. ausgeführt, mit der Einführung von Tempo 30 könnte

theoretisch je nach Streckenabschnitt und Beurteilungszeitraum eine

Lärmminderung von ca. 1.0 dB(A) tags und ca. 1.5 dB(A) nachts erwartet werden,

sofern die Strasse entsprechend baulich umgestaltet und dieses

Geschwindigkeitsregime von den Fahrzeuglenkern auch tatsächlich respektiert

würde. Damit würde sich die Höhe der einzelnen Immissionsgrenzwerte reduzieren,

nicht aber die Überschreitung an sich. Die zu erwartende Lärmminderung dürfte

nach Ansicht des BJD «bestenfalls an der Grenze der Wahrnehmbarkeit» liegen.

Weiter heisst es im Lärmsanierungsprojekt u.a., gemäss Strassengesetz bildeten

die Kantonsstrassen zusammen mit den Nationalstrassen das übergeordnete

Strassennetz. Sämtliche untersuchten Strassen dienten dem überregionalen

Verkehr und seien regionale Hauptverbindungen. Der Kanton Solothurn richte sich

nach dem bfu-Modell Tempo 50/30 (dazu sogleich), welches das innerörtliche

Strassennetz in siedlungs- und verkehrsorientierte Strassen unterteile. Um die

verkehrsorientierten Strassen (Kantonsstrassen und wichtige Gemeindestrassen)

für den fliessenden Verkehr attraktiv und leistungsfähig zu halten, sehe dieses

Modell vor, darauf das generell geltende Temporegime von 50 km/h

beizubehalten. Bei den Strassen in Nunningen handle es sich um im

Innerortsbereich genügend breite, gut ausgebaute, verkehrsorientierte

Kantonsstrassen mit einseitigen und teilweise beidseitigen Trottoirs. Der

Gesamtverkehr zwischen 1‘200 und 4‘000 Fahrzeugen pro Tag (durchschnittlicher

Tagesverkehr [DTV] 2010) bestehe überwiegend aus Durchgangsverkehr. Die für die

Fussgänger vorhandenen Anlagen entsprächen den aktuellen Erkenntnissen zur

Verkehrssicherheit. Es bestehe keine Häufung von Unfällen, die eine

Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit notwendig machen würde. Beobachtungen

hätten gezeigt, dass die Fahrweise infolge der diversen Einfahrten,

Erschliessungen, Parkierungsanlagen und der gekrümmten Strassengeometrie als

stetig wahrgenommen werde. Dadurch reduziere sich das effektiv zu erreichende

Lärmminderungspotential zusätzlich. Entlang der Kantonsstrassen seien keine

Sicherheitsdefizite oder betrieblichen Defizite vorhanden, die nur mit

Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit behoben werden könnten. Eine

Geschwindigkeitsbeschränkung als Lärmsanierungsmassnahme könne nicht ohne

Umgestaltung des jeweiligen Strassenraums verfügt werden. Es brauche hierfür

weitere flankierende Massnahmen im Rahmen eines Strassenbauprojekts. Für die

Realisierung von baulichen Massnahmen fehle auch die Voraussetzung einer

Erwähnung im kantonalen Bauprogramm für die Kantonsstrassen. Solche

Strassenprojekte, welche vom Kantonsrat beschlossen würden, seien entlang der

Haupt- und Büsserachstrasse in Fehren (sic!) nicht vorgesehen. Zusammenfassend

wird festgehalten, unter Berücksichtigung der Funktion der vorliegenden

Kantonsstrassen, der grossen Anzahl der Verkehrsteilnehmenden und der hohen

Kosten für bauliche Umgestaltung würden eine Herabsetzung der Geschwindigkeit

oder andere verkehrsbeschränkende Massnahmen zur Vermeidung der Lärmbelastung

als nicht zweckmässig und unter Berücksichtigung des erreichbaren, insgesamt

geringen lärmtechnischen Nutzens als nicht verhältnismässig eingestuft. Die

rechtlichen

Voraussetzungen für eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit nach Art. 108

Abs. 2 SSV seien nicht gegeben.

4.2

Offenbar handelt es sich bei den

soeben zitierten Ausführungen um Textbausteine, die seit dem Entscheid des

Verwaltungsgerichts in Sachen Derendingen standardmässig Eingang in die

anhängigen Lärmsanierungsprojekte finden. Die kantonale Fachstelle nimmt eine

«Grobanalyse» vor und legt das Hauptgewicht auf die Charakterisierung der

betroffenen Strassenzüge: Gilt ein solcher als «verkehrsorientiert», fällt aus

Sicht des Departements eine Geschwindigkeitsreduktion von vornherein ausser

Betracht. Tempo 30 soll demnach höchstens für «siedlungsorientierte» Strassen

geprüft werden. Mit diesem Vorgehen nimmt das BJD eine antizipierte Würdigung

der Verhältnismässigkeit allfälliger Temporeduktionen vorweg, welche das

Instrument der Lärmreduktion mittels Geschwindigkeitsherabsetzung auf

Hauptstrassen gar nie zulässt, sind doch diese immer «verkehrsorientiert». Wenn

sich das Departement dazu auf die Fachbroschüre «Tempo-30-Zonen» der

Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu) stützt, verkennt es, dass diese

Broschüre einzig den Sicherheitsaspekt der 30er-Zone beleuchtet, sich aber mit

keinem Wort zur allenfalls möglichen Lärmverminderung äussert. Im Übrigen hat

das Bundesgericht schon in BGE 136 II 539 E. 2. 3 S. 546 festgehalten, der

Broschüre der bfu komme nicht der Charakter eines Rechtssatzes oder einer

Weisung zu, weshalb hierauf nicht abzustellen sei. Dass auch auf Hauptstrassen

eine Herabsetzung der generellen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h auf 30 km/h

denkbar ist, wurde ebenfalls in BGE 136 II 539 E. 2.2 f. S. 544 f.

festgestellt und im Urteil 1C_45/2010 (Zug) bestätigt. Im letztzitierten Fall

hatten es die kantonalen Behörden ebenso von vornherein als unzweckmässig

erachtet, eine Temporeduktion für Hauptstrassen überhaupt näher zu prüfen, was

vom Bundesgericht gerügt wurde. Und schliesslich wurde in BGE 139 II 145 (E. 2

bis 5) wiederum der Einbezug einer Hauptstrasse im Ortskern in eine

Tempo-30-Zone als gerechtfertigt erachtet, wenn auch aus Gründen der

Verkehrssicherheit.

4.3

Zwar ist dem federführenden BJD

zuzugestehen, dass nicht in jedem Fall automatisch ein Gutachten einzuholen

sein wird. Die Ausführungen der Beteiligten anlässlich der

Instruktionsverhandlung haben denn auch gezeigt, dass vorliegend mit den

geplanten Belagserneuerungen wohl wirksamere Lärmreduktionen erreicht werden

dürften als mit der Einführung von Tempo 30. Immerhin sei angemerkt, dass

etwaige Auswirkungen einer Geschwindigkeitsherabsetzung auf den Busverkehr

weniger dramatisch ausfallen dürften als in der Vernehmlassung ans

Verwaltungsgericht dargelegt. Auch sind sie nicht geeignet, als

«Killerargument» gegen jedwede Temporeduktion herzuhalten. In Münsingen etwa

sank die Durchfahrtszeit aufgrund einer Verstetigung des Verkehrs trotz

Reduktion der signalisierten Geschwindigkeit von über 2,5 Minuten auf unter 2

Minuten (Beat Obrist: Lärmsanierung an der Quelle durch Tempo 30,

Fachhochschule Nordwestschweiz, 4. Dezember 2013, S. 14).

Die Vertreter des BJD haben dargetan,

dass derzeit ein Kriterienkatalog für die erwähnte Grobanalyse ausgearbeitet

wird. Im vorliegenden Fall darf aufgrund der vorgesehenen Sanierungsmassnahmen

mittels Belagserneuerung von weiteren Abklärungen abgesehen werden, nachdem

auch der Beschwerdeführer zur Kenntnis nehmen durfte, dass die

Immissionsgrenzwerte mit den Lärmdämmungen weitgehend eingehalten werden und

sogar eine grössere Lärmreduktion als durch eine Geschwindigkeitsherabsetzung

resultieren dürfte. Wird aber künftig auf die Einholung eines Gutachtens

verzichtet, sind selbst in einer «Grobanalyse» detailliertere Abklärungen nötig

als die abstrakten Ausführungen, die nun in das Lärmsanierungsprojekt eingefügt

wurden. Angelehnt werden kann dabei etwa an die «Vollzugshilfe Temporeduktion

auf Kantonsstrassen Kanton Aargau», die acht Kriterien aufstellt, anhand derer

in einem ersten Schritt geprüft wird, ob ein Gutachten nötig ist. Wird diese

Grobanalyse vor der Fertigstellung des Lärmsanierungsprojekts

vorgenommen, kann das allenfalls erforderliche Gutachten – unter zusätzlichem

Beizug eines Verkehrsingenieurs – direkt in diesem Rahmen erstellt werden.

Damit dürften auch die Gutachtenskosten tiefer gehalten werden. Die übrigen

finanziellen Gründe, welche der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung als

Hinderungsgrund für etwaige Temporeduktionen nennt, können wohl in einer späteren

Interessenabwägung berücksichtigt werden, eine solche aber nicht vorweg nehmen.

Eine vorgelagerte «Grobanalyse» ist also nicht per se unzulässig. Was jedoch

nicht angehen kann, ist, sogenannt «verkehrsorientierte» Strassen vorab von

Temporeduktionen auszunehmen.

4.4

Nicht ausschlaggebend ist, ob die

Immissionsgrenzwerte mittels Geschwindigkeitsherabsetzung unterschritten

werden können. Der Verordnungswortlaut ist klar und unmissverständlich: Nach

Art. 108 Abs. 2 lit. d SSV genügt es, wenn eine im Sinne der

Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert

werden kann (dazu auch der vom Beschwerdeführer zitierte Entscheid des

Bundesrats VPB 65.87 vom 27. November 2000 E. 4b). Unbestritten ist auch, dass

die möglichen Lärmminderungen je nach konkretem Fall in keinem akzeptablen

Verhältnis zu den dafür notwendigen Aufwendungen stehen können. Dies von

vornherein generell für Hauptstrassen zu prognostizieren, ist indes unzulässig

und stellt eine unzureichende Sachverhaltsfeststellung dar.

4.5

Dass Temporeduktionen bei stark

befahrenen Strassen zur Verbesserung des Verkehrsflusses und damit einhergehend

auch zu deutlich wahrnehmbaren Lärmminderungen beitragen können, hat das

Verwaltungsgericht mit Blick auf diverse Erfahrungen in E. 5.4 des Entscheids

VWBES.2013.143 aufgezeigt. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) führt in seinem

Faktenblatt «Strassenlärm an der Quelle bekämpfen» vom 29. April 2014 aus, die

Herabsetzung der Geschwindigkeit sei eine einfache Massnahme, um den Strassenverkehr

leiser zu machen. So verringere Tempo 30 etwa die Lärmemissionen im Vergleich

zu Tempo 50 um zwei bis drei dB(A). Auch in Deutschland wurden unterschiedliche

Versuche mit der Einführung von Tempo 30 gemacht. Namentlich in Berlin wurde an

verschiedenen Orten nachts Tempo 30 angeordnet. Die Lärmminderungen lagen im

Bereich von 0.6 dB(A) bei guter Fahrbahnoberfläche, bis 2.1 dB(A) bei

schlechter Fahrbahnfläche. In Jena wurde 2010 zur Reduktion der nächtlichen

Lärmimmissionen auf der Bundesstrasse Tempo 30 eingeführt. Dort waren die

Resultate etwas besser als in Berlin, es konnten Reduktionen um 2 dB(A)

gemessen werden, die Häufigkeit hoher Schalldruckpegel reduzierte sich um etwa

die Hälfte. Am positivsten waren die Ergebnisse in Freiburg in Breisgau, wo mit

Tempo 30 statt 50 Pegelreduzierungen im Bereich von 3.1 dB(A) nachgemessen

wurden (Zusammenstellung bei Beat Obrist, a.a.O., Ziff. 3). Inzwischen liegen

auch für die Schweiz weitere Erhebungen vor: Im Rahmen der in E. 3.5 hiervor

erwähnten Masterarbeit wurden der Verkehr und das Fahrverhalten bei der

Einführung von Tempo 30 auf einer Versuchsstrecke, dem Geissensteinring in

Luzern, untersucht (Beat Obrist: Lärmsanierung an der Quelle durch Tempo 30,

Fachhochschule Nordwestschweiz, 4. Dezember 2013). Indem der Autor die

Resultate aus seinem Versuch mit den bereits vorliegenden Studienergebnissen

verglich, gelangte er zum Schluss, der Effekt von Tempo 30 sei nur schwierig zu

verallgemeinern. Sowohl die örtlichen Gegebenheiten, der Verkehr in der Ausgangssituation

(Verkehrsmenge, effektive Geschwindigkeiten), die sorgfältige Planung wie auch

die effektiv erzielte Geschwindigkeitsreduktion seien wesentliche Faktoren, die

bei der Beurteilung mitberücksichtigt werden müssten (Obrist, a.a.O., S. 5

und 50). Diese Erwägungen belegen, dass zu schematisches Vorgehen bei der

Beurteilung möglicher Temporeduktionen nicht zielführend ist.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 22. Juli 2014 (VWBES.2013.406)