Erschliessungsbeiträge

§ 23 GBV. Land, das in der Zone für öffentliche

Bauten und Anlagen liegt, ist für einen privaten Grundeigentümer kaum je nutzbar.

Wird es durch den Bau einer Strasse, eines Trottoirs, einer Wasserleitung und einer

Kanalisation erschlossen, wird die Pflicht, Grundeigentümerbeiträge zu

bezahlen, hinausgeschoben, bis die Parzelle einer der privaten Nutzung

zugänglichen Zone zugewiesen wird.

Sachverhalt

Grundbuch Rickenbach Nr. 746 liegt in

der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Die Gemeinde beabsichtigte, den

Wendelinweg zu verlängern und schied dem privaten Eigentümer der Parzelle einen

provisorischen Beitrag von CHF 95‘701.40 aus. (Strassenbau, Trottoir,

Kanalisation und Wasserleitung). Die Gemeinde wies die dagegen erhobene

Einsprache ab. Der Eigentümer gelangte erfolglos an die Schätzungskommission

und erhob sodann Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Er beantragte, der Beitragsplan

sei nicht zu genehmigen. Die Grundeigentümer der Parzelle seien nicht mit

Erschliessungsbeiträgen zu belasten. Eventuell sei zu verfügen, dass eine

Beitragspflicht erst mit der Umzonung des Grundstücks von der Zone für

öffentliche Bauten in eine der privaten Nutzung zugängliche Zone entstehe. Das

Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde (im Eventualstandpunkt) teilweise gut.

Erwägungen

2.

Der Beschwerdeführer macht geltend,

im Falle von GB Nr. 746 bestehe kein realisierbarer Mehrwert oder

Sondervorteil. Unbestrittenermassen seien auf dem Grundstück private

Bauvorhaben nicht zulässig. Was darauf allenthalben gebaut werden könne,

bestimme allein die Gemeinde, nachdem sie das Grundstück übernommen habe. Die Vorinstanz

schliesse zu Unrecht aus der Überbaubarkeit zu öffentlichen Zwecken auf die

private Realisierung eines Mehrwerts bzw. Sondervorteils. Die von der Schätzungskommission

aufgezählten möglichen Bauten könnten nur durch das Gemeinwesen bzw. durch vom

Gemeinwesen beherrschte Unternehmen realisiert werden. Der Bau durch

Privatpersonen wäre höchstens theoretisch denkbar – und selbst in dieser

theoretischen Konstellation müsste die Baute im Auftrag und unter Aufsicht des

Gemeinwesens zu einem öffentlichen Zweck erstellt werden. Entsprechend erweise

sich auch der angeblich durch die Erschliessung entstehende Mehrwert oder

Sondervorteil als nur theoretischer Natur.

2.1

Gemäss § 108 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS

711.

) haben die Gemeinden von den Grundeigentümern angemessene Beiträge an die

Kosten von öffentlichen Erschliessungsanlagen zu verlangen, wenn die Anlagen

für die Grundstücke Mehrwerte und Sondervorteile schaffen. § 6 Abs. 1 der Verordnung

über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren (GBV, BGS 711.41) umschreibt die Beitragspflicht

detaillierter und legt fest, dass die Eigentümer von Grundstücken, welche durch

den Neubau – bei Verkehrsanlagen auch durch Ausbau und Korrektion – einer

öffentlichen Erschliessungsanlage Mehrwerte oder Sondervorteile erhalten, der

Gemeinde dafür Beiträge zu leisten haben. Unter Neubau einer öffentlichen

Erschliessungsanlage ist das Erstellen einer neuen Strasse oder einer neuen

Abwasserbeseitigungs- oder Wasserversorgungsanlage zu verstehen (§ 7 Abs. 1

GBV). Der Gemeinderat setzt die Beitragspflicht und die voraussichtliche Höhe

der einzelnen Beiträge in der Regel vor der Bauausführung nach dem

Kostenvoranschlag in einem Beitragsplan fest (§ 9 GBV). Nach Erstellung der

Anlage teilt der Gemeinderat die Abrechnungssumme und die sich daraus

ergebenden definitiven Beiträge mit eingeschriebenem Brief mit (§ 18 Abs.

1.

Satz 1 GBV). Die Beiträge werden 30 Tage nach Zustellung der definitiven

Beitragsverfügung fällig (§ 20 Abs. 1 GBV). Eine Ausnahme statuiert § 22

GBV: Demnach werden die Beiträge für unüberbaute Grundstücke zinslos gestundet

bis sie überbaut werden, spätestens aber bis zum Zeitpunkt, in dem die Gemeinde

den Kostenvorschuss nach § 21 GBV zurückzuerstatten hat (Abs. 1). Beim Bau von

öffentlichen Erschliessungsanlagen, welche der Erschliessung von Grundstücken

ausserhalb der Bauzone dienen, ist das Beitragsverfahren ebenfalls

durchzuführen. Die Beitragspflicht entsteht aber für unüberbaute Grundstücke

erst im Zeitpunkt der Einzonung in die Bauzone oder der Überbauung (§ 23 Abs. 1

GBV).

2.2

Die Zone für öffentliche Bauten

und Anlagen (ÖBA) dient der Sicherung der für öffentliche Aufgaben benötigten

Flächen. Im kommunalen Zonenreglement werden unter der Marginale «Nutzung» öffentliche

und öffentlichen Zwecken dienende Bauten und Anlagen genannt. Eine

Ausnützungsziffer ist nicht festgelegt, die Gebäudehöhe beträgt maximal

12.

m, die Überbauungsziffer maximal 50 % und die Grünflächenziffer

mindestens 40 %. Als Baumäquivalent sind 30 m2 festgelegt

(§ 10 Abs. 1 bis 3 des kommunalen Zonenreglements). Private oder privaten

Zwecken dienende Bauten und Anlagen sind damit nicht zugelassen (siehe auch

Bernhard Waldmann / Peter Hänni: Kommentar zum RPG, Bern 2006, Art. 22 RPG N

49). Dem Beschwerdeführer ist darin zuzustimmen, dass die Parzelle für die

Privateigentümer im Augenblick mit einem Bauverbot belegt ist. Immerhin sieht §

34.

Abs. 2 PBG vor, dass das Gebiet vom Gemeinwesen, für das es bestimmt ist,

gütlich oder auf dem Weg der Enteignung erworben werden soll. Andernfalls kann

der Eigentümer nach Ablauf einer von ihm angesetzten Frist von fünf Jahren

verlangen, dass sein Grundstück einer anderen Zone zugeteilt wird. Bei einer

solchen Änderung des Zonenplans ist für das wegfallende Gebiet angemessener

Ersatz zu schaffen (dazu sogleich).

2.3

Erschliessungsbeiträge unterliegen

als Vorzugslasten dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip. Entstehen

Mehrwerte oder Sondervorteile, sind diese grundsätzlich vom Eigentümer

abzugelten und nicht von der Allgemeinheit zu tragen (SOG 2013 Nr. 33 E. 5.2). Zumindest

auf den ersten Blick erfahren der Beschwerdeführer und seine Miteigentümer momentan

keinen direkt realisierbaren Vorteil, wenn ihr Grundstück erschlossen wird, da

sich an der Überbaubarkeit von ihrer Seite her nichts ändert. In der GBV findet

sich keine explizite Regelung für den spezifischen Fall, in dem eine private

Parzelle in der ÖBA erstmals erschlossen wird. Grundsätzlich ist festzuhalten,

dass Grundstücke in der ÖBA unabhängig von der Eigentümerschaft einen Sondervorteil

erfahren, wenn sie erschlossen werden. Sowohl öffentliche wie private

Grundstücke bedürfen einer hinreichenden Erschliessung, bevor sie überbaut

werden können (vgl. Art. 22 Abs. 2 lit. b Raumplanungsgesetz [RPG, SR 700]). Im

Kanton Solothurn findet sich in der Rechtsprechung kein entsprechender

Präjudizfall. Es rechtfertigt sich darum ein Blick über die Kantonsgrenzen

hinweg:

2.4.1

Der Kanton Bern hat sich des

Problems ausdrücklich angenommen. Dort legt Art. 15 Abs. 3 des Grundeigentümerbeitragsdekrets

(GBD, BSG 732.123.44) unter der Marginalie «öffentliche Nutzungen» fest, dass

Grundstücke, die noch im Privateigentum stehen, beitragsrechtlich dem

zuständigen Gemeinwesen zugeordnet werden. Dahinter steht offensichtlich der Gedanke,

dass sich für den privaten Eigentümer aus einer Erschliessung seiner ÖBA-Parzelle

in der Regel kein – oder zumindest kein sofort – realisierbarer Sondervorteil

ergibt, weil für ihn eine zonenkonforme Nutzung per se ausser Betracht fällt.

2.4.2

Von einer ähnlichen Überlegung

liess sich auch die Schätzungskommission des Kantons Aargau leiten, die in

ihrem Entscheid AGVE 2006 Nr. 73 in Erwägung zog, der in der Erschliessung

liegende Vorteil für den Privateigentümer sei dann realisierbar, wenn es sich

bei der Eigentümerschaft des in der öffentlichen Zone gelegenen Grundstücks um

die den öffentlichen Zweck verfolgende Eigentümerschaft (Gemeinwesen oder

entsprechend berechtigte Private) handle. Ansonsten ergebe sich aber für einen

privaten Eigentümer in der Regel kein realisierbarer Sondervorteil, weil für

ihn eine dem öffentlichen Zweck entsprechende bauliche Nutzung ausser Betracht

falle. Die Realisierung des (erschliessungsbedingten) Mehrwerts durch einen

Verkauf sei praktisch ausgeschlossen, würden doch einem Käufer nur die mit der

Zone verbundenen Nutzungen offen stehen. So betrachtet bestehe tatsächlich ein

Unterschied zu «gewöhnlichem» unüberbautem Bauland, das nach einer Erschliessung

zu einem höheren Preis verkauft oder mit einer höheren Hypothek beliehen werden

könne. Aus diesem Umstand könne jedoch nicht abgeleitet werden, dass ein

wirtschaftlicher Sondervorteil vollständig dahinfalle. An der objektiven

Methode zur Bestimmung des Sondervorteils sei daher festzuhalten. Weil der

Vorteil allenfalls nicht effektiv realisiert werden könne, die Beträge aber

dennoch fällig würden, führe dies zwangsläufig zu Härtefällen. Diese liessen

sich jedoch nicht vermeiden, indem auf die subjektive Methode (auch Realisierungsprinzip

genannt) abgestellt werde, denn dadurch werde eine Beitragspflicht ausgeschlossen,

obschon dem Grundstück ein realisierbarer Sondervorteil erwachse. Vielmehr sei

der subjektiven Situation des Betroffenen im Rahmen des Vollzugs der

Beitragsleistung Rechnung zu tragen. Wer die Wertzunahme seines Grundstücks aus

bestimmten Gründen nicht ausnützen könne, solle einen Zahlungsaufschub

erhalten, entgehe jedoch der Beitragspflicht nicht. Die Stundung des Beitrags

bedeute nicht, dass dieser im Beitragsplan zu streichen wäre. Er könne

lediglich trotz Rechtskraft des Beitragsplans nicht eingezogen werden, solange

die Stundung gelte. Die aargauische Schätzungskommission war der Ansicht, die

Sach- und Rechtslage sei vergleichbar mit unüberbauten, in der Bauzone

liegenden Grundstücken, die dem bäuerlichen Bodenrecht unterstünden. Für diese

bestehe gemäss § 35 Abs. 4 des aargauischen Baugesetzes (BauG, SAR 713.100) ein

Rechtsanspruch auf Stundung für die auf diesen Flächen erhobenen Beiträge. Eine

Befreiung von der Beitragspflicht oder die Verneinung eines wirtschaftlichen

Sondervorteils sei auch in diesen Fällen nicht vorgesehen.

2.4.3

Eine mit dem vorliegenden Fall

vergleichbare Konstellation hatte das Thurgauer Verwaltungsgericht in TVR 1998

Nr. 26 zu beurteilen. Der dortige Beschwerdeführer war Eigentümer einer

Parzelle in der Zone für öffentliche Bauten. Die Gemeinde beabsichtigte die

Erstellung von Werkleitungen (Wasser, Gas und Elektrizität) zur Erschliessung

des noch wenig bebauten Gebiets und legte den entsprechenden Kostenverteiler

öffentlich auf. Dagegen gelangte der Beschwerdeführer erfolglos an den

Gemeinderat. Dieser erwog, die Parzelle gehöre zum Baugebiet und müsse

erschlossen werden. Sollte das Grundstück dereinst zonenkonform überbaut

werden, werde der Eigentümer für die Erschliessungskosten voll entschädigt.

Sollte die Parzelle in absehbarer Zeit nicht für öffentliche Bauten benötigt

werden, stünde eine Umzonung in eine andere Zone des Baugebiets zur Diskussion.

Auch in diesem Fall ergebe sich aus der Erschliessung ein besonderer Vorteil. Das

hierauf angerufene Departement schützte diese Argumentation. Erst das

Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde des Privateigentümers gut. Nach

Ausführungen zur wirtschaftlichen Realisierbarkeit eines Sondervorteils widmete

sich das Gericht dem Zweck der kantonalen «öffentlichen Zone» und gelangte in

einem ersten Schritt zum Schluss, dass dort privates Bauen praktisch

ausgeschlossen sei. Das vom Gemeinderat genannte Beispiel, wonach der Beschwerdeführer

ein öffentliches Hallenbad erstellen könne, erachtete das Verwaltungsgericht

als «an den Haaren herbeigezogen». Wenn ein Grundstück der Zone für öffentliche

Bauten zugewiesen werde, seien gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung zwei

Schritte auseinanderzuhalten: Bei der erstmaligen Zuweisung einer Parzelle in

die ÖBA sei zu prüfen, ob es sich um eine materielle Enteignung handle.

Übernehme später das Gemeinwesen die entsprechende Parzelle zu Eigentum, so

stelle dies eine formelle Enteignung dar, unabhängig davon, ob das Gemeinwesen

die Übernahme verlange oder diese vom Grundeigentümer aufgrund eines

sogenannten Heimschlagrechts anbegehrt werde. Der Anspruch aus materieller

Enteignung dürfte längst verjährt sein. Daraus folge, dass mit der formellen

Enteignung nur noch der Restwert zu entschädigen sein dürfte, der bei nicht

überbauten Grundstücken oder verselbständigten Teilen davon dem

landwirtschaftlichen Verkehrswert entspreche. Wie die Vor­instanz die

Auffassung vertreten könne, die Schulgemeinde habe selbstverständlich auch die

vom Grundeigentümer bezahlten Erschliessungsbeiträge – in Form einer

Inkonvenienzentschädigung – zu entgelten, wenn sie das Grundstück später einmal

übernehme, sei fraglich. Diese Frage liess das Verwaltungsgericht aber offen. Weiter

führte es aus, die Zuweisung eines Grundstücks in die ÖBA bedürfe nicht eines

konkreten Bedürfnisses des Gemeinwesens im strengen Wortsinn. Es sei nämlich

vielmehr von einem Zeithorizont auf «weite Sicht» auszugehen und das eine

öffentliche Bedürfnis könne sogar durch ein geändertes öffentliches Bedürfnis

abgelöst werden. Das zeige, dass Zeithorizonte von 30 und mehr Jahren möglich

seien. So gesehen sei die Realisierbarkeit des Sondervorteils doch sehr relativ

bzw. nicht mehr gegeben. Die Zuweisung eines Grundstücks zur ÖBA komme darüber

hinaus in der Regel einer «Nichteinzonung» gleich. Würden in der

Landwirtschaftszone keine Beiträge erhoben, müsste ja gleiches als Folge einer

«Nichteinzonung» eines Grundstücks in die ÖBA gelten. Das Verwaltungsgericht

hiess darum gar den Hauptantrag des Beschwerdeführers auf Befreiung von der

Beitragspflicht gut. Es gestand der Gemeinde zu, dass ihr dies unbefriedigend

erscheinen möge, doch hätte es der Kanton nach Meinung des Verwaltungsgerichts

Thurgau in der Hand gehabt, seine abschliessende Regelung für

Erschliessungsbeiträge im Lichte der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zur

Frage der Kompetenz der Gemeinde, Beiträge für bereits erschlossenes Land erst

bei nachträglicher Einzonung zu erheben, auch auf Fälle wie den geschilderten

auszudehnen. Auch die Abschöpfung eines Mehrwertes im Sinn von Art. 5 Abs. 1

RPG bedürfe einer gesetzlichen Grundlage auf kantonaler Stufe.

2.4.4

Zusammenfassend lässt sich

demnach festhalten, dass die Kantone Bern, Aargau und Thurgau in Gesetzgebung

bzw. Rechtsprechung allesamt davon ausgehen, dass der mit der Erschliessung

grundsätzlich verbundene Sondervorteil bei Grundstücken in der ÖBA für

Privateigentümer nicht bzw. nicht unmittelbar realisierbar ist. Während die bernische

Lösung auf Gesetzesstufe nur das Gemeinwesen in die Pflicht nimmt, bestätigt die

aargauische Schätzungskommission eine grundsätzliche Beitragspflicht der Grundeigentümer,

die aber nicht sofort zum Tragen kommen soll. Während die aargauische Entscheidbehörde

auf eine analoge Anwendung ihrer Bestimmung zu Grundstücken des bäuerlichen

Bodenrechts schliesst (mit einer Stundung des Beitrags), verneint das Thurgauer

Verwaltungsgericht die konkrete Beitragspflicht schlechthin. Es hatte denn auch

im Entscheid TVR 1991 Nr. 25 bereits festgehalten, die Stundung eines

Erschliessungsbeitrags setze voraus, dass die Forderung überhaupt entstanden

sei. Nach dem kantonalen Baugesetz entstehe die Beitragsforderung im Zeitpunkt

der Fertigstellung des Werks. Ein Erschliessungswerk vermöge nun aber für ein

weder überbautes noch überbaubares Grundstück ausserhalb der Bauzone keinen

Sondervorteil auszulösen, weil es für dieses Grundstück keinen Erschliessungszweck

verwirkliche und die Parzelle dadurch nicht baureif werde. Somit sei gar nie

ein Anspruch auf Erschliessungsbeiträge entstanden und eine Stundung derselben

daher schon rein logisch nicht möglich.

2.5

Der Weg, den die aargauische

Schätzungskommission gegangen ist, überzeugt am meisten. Anders als das

Thurgauer Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass mit der neuen

Erschliessung zumindest objektiv ein Mehrwert für die fragliche Parzelle

entsteht, unabhängig von den Eigentumsverhältnissen. So hat das

Verwaltungsgericht in SOG 1999 Nr. 31 E. 6 festgehalten, die Abtretungspflicht

verhindere auch nicht, dass durch den Strassenbau dem Privateigentümer des

Areals ein Mehrwert entstanden sei. Dieser unterscheide sich nicht entscheidend

von der Höhe der Mehrwerte der anderen Eigentümer. Wollte das Gemeinwesen sein

Abtretungsrecht ausüben, hätte es gemäss § 34 Abs. 2 PBG die Parzelle gütlich

oder auf dem Weg der Enteignung zu erwerben. Beim gütlichen Erwerb oder im

Enteignungsverfahren könnte die Beschwerdeführerin den Verkehrswert der

Parzelle fordern. Da der Erschliessungsgrad der Parzelle durch die

Erschliessung entscheidend verbessert werde, sei ein bedeutender Wertzuwachs in

diesen Verkehrswert eingeflossen. Im damaligen Fall lag das Grundstück der

Eigentümerin, einer privatrechtlichen AG, aber nicht in einer ÖBA-Zone,

sondern in einer kantonalen Nutzungszone (der Teilzonen- und Gestaltungsplan

wurde für die Entsorgung von Abfällen durch Private geschaffen). Die

Eigentümerin konnte dort immerhin eine private Bauschutt-Aufbereitungsanlage

betreiben, auch wenn die Zone einer Abtretungspflicht unterstellt worden war. Damit

war der erschliessungsbedingte Sondervorteil unmittelbar realisierbar. Vorliegend

sind dem Beschwerdeführer und seinen Miteigentümern die Hände gebunden, sie

können auf ihrer Parzelle gar nichts bauen.

2.6

Demnach ist in einem ersten

Schritt festzuhalten, dass dem Grundstück des Beschwerdeführers mit der

Erschliessung zwar objektiv ein Sondervorteil entsteht, dieser aber nicht

unmittelbar realisierbar ist, da die Privateigentümer ihre Parzelle momentan

aufgrund der Zonenzuordnung gar nicht überbauen können. Indes wird dieser

Zustand nicht auf unbestimmte Zeit hin andauern. Der Beschwerdeführer ist im

Jahr 2012 an die Gemeinde gelangt und hat dieser die Parzelle angeboten. Im

Juni 2012 teilte ihm der Gemeinderat mit, er habe sich entschieden, momentan

kein Angebot für die zum Verkauf stehende Parzelle Nr. 746 zu unterbreiten. Es

bestehe zurzeit kein konkretes Projekt auf dem angrenzenden, gemeindeeigenen

Grundstück, weshalb kein Bedarf bestehe, das Land zu erwerben. Diese setzten

der Gemeinde formell die vom Gesetz in § 34 Abs. 2 PBG gesetzte Frist von fünf

Jahren, um das Land zu erwerben oder der anstossenden Bauzone zuzuweisen.

Dispositiv

Spätestens im Herbst 2017 also wird über das weitere Schicksal der Parzelle entschieden

werden müssen. Es fragt sich darum, wann die Beitragspflicht überhaupt

entsteht, ob diese allenfalls gestundet werden kann oder ob – analog zur

Regelung in § 23 GBV – die Beitragspflicht erst im Zeitpunkt der Zuweisung zur

Wohnzone resp. der Übernahme durch die Gemeinde entsteht.

3.1 Der Beschwerdeführer bevorzugt in seinem

Eventualantrag eine analoge Anwendung von § 23 GBV. Der Erlass einer ÖBA führe

zu einer erheblichen Eigentumsbeschränkung, vergleichbar mit einer Zuweisung in

die Landwirtschaftszone. Sie entziehe das Land jeglicher privaten Bautätigkeit.

In Analogie zu § 23 Abs. 1 GBV sei die Beitragspflicht deshalb aufzuschieben,

bis das Grundstück allenfalls in eine zu privaten Zwecken überbaubare Zone

umgezont werde, denn erst ab diesem Zeitpunkt könnten die Eigentümer

tatsächlich bauen. Die Gemeinde müsste für den Betrag solange «Bank spielen»,

was aber angesichts des der Regelung von § 23 GBV zugrunde liegenden

Vorteilsprinzips durchaus sachgerecht sei. Sollte die Gemeinde stattdessen das

Grundstück zwecks Realisierung einer öffentlichen Baute erwerben, wäre die

Frage der Beitragspflicht der privaten Eigentümer ohnehin obsolet (bzw. hätte

die Gemeinde ihren Beitrag bereits bezahlt).

3.2 Das Gesetz ist in erster Linie aus

sich selbst, d.h. nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden

Wertungen und Zielsetzungen auszulegen; dabei hat sich die Gesetzesauslegung

vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm

darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte

Gesetz; gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge,

ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis (BGE 126 II

228 E. 2a S. 230 mit Hinweisen). Eine echte Gesetzeslücke liegt nach der

Rechtsprechung des Bundesgerichts dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu

regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz weder nach

seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine

Vorschrift entnommen werden kann (BGE 128 I 34 E. 3b S. 42). Eine solche

«planwidrige Unvollständigkeit» (BGE 131 V 233. E. 4.1 S. 238) des Gesetzes

darf vom Richter korrigiert werden, solange die Wertungen respektiert bleiben,

welche dem Erlass zugrunde liegen. Rechtsprechung als normgebundene Tätigkeit

darf fehlende oder falsche Normen nur ergänzen oder überspielen, wenn sich das

Ergebnis widerspruchslos in den Erlass einfügt und die Grundentscheidungen des

Erlasses respektiert (Pierre Tschannen / Ulrich Zimmerli / Markus Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, § 25 N 11).

3.3 Wie gesehen, wird der Fall, in dem

eine der ÖBA zugeteilte Parzelle im Privateigentum steht, durch die GBV nicht

geregelt. Von einem qualifizierten Schweigen ist in diesem Zusammenhang nicht

auszugehen. Der Verordnungsgeber dürfte die hier vorliegende, selten

vorkommende und vom Verwaltungsgericht (soweit ersichtlich) noch nie beurteilte

Konstellation schlicht nicht bedacht haben (zumal sie aus raumplanerischer

Sicht nicht gewollt ist, was sich in § 34 Abs. 2 PBG widerspiegelt). Zudem ist

es gar nicht möglich, jede erdenkbare Rechtsfrage gesetzlich ausformuliert zu

regeln. Es handelt sich um eine echte Lücke, die nachfolgend, allenfalls auf

dem Weg des Analogieschlusses (dazu grundlegend schon BGE 98 Ia 35 E. 3a S.

40 f.), zu schliessen ist.

3.4 Zu bedenken ist dabei, dass im

Abgaberecht das Legalitätsprinzip gilt. Daran sah sich wohl auch das Thurgauer

Verwaltungsgericht in seinem Entscheid TVR 1998 Nr. 26 gebunden. Soweit

das formelle Gesetz die Abgabepflicht nicht abschliessend regelt, sondern die

nähere rechtssatzmässige Ausgestaltung einer Exekutivbehörde überlässt, muss es

zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die

Bemessungsgrundlagen selber festlegen. Für den Bereich der Steuern gilt dies

ohne Einschränkung. Für gewisse Arten von Kausalabgaben können dagegen die

Anforderungen an die formell-gesetzlichen Vorgaben gelockert werden, wenn das

Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs-

oder Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt

diese Schutzfunktion erfüllt. Die mögliche Lockerung betrifft in diesen Fällen

nur die formell-gesetzlichen Vorgaben zur Bemessung, nicht aber die

Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstandes der Abgabe.

Das Legalitätsprinzip soll bei Kausalabgaben –

so eine immer wiederkehrende Formel des Bundesgerichts –

weder seines Gehaltes entleert, noch auf der andern Seite in einer Weise

überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der

Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (Adrian Hungerbühler,

Grundsätze des Kausalabgabenrechts. Eine Übersicht über die neuere

Rechtsprechung und Doktrin, in ZBl 2003 S. 516).

3.5 Wie der Beschwerdeführer ausführt,

war das Verwaltungsgericht immer wieder gehalten, die durch die GBV vorgegebenen

Normen in Beachtung verschiedener Grundsätze auszulegen. Massgeblich sind – als

Ausdruck des Äquivalenzprinzips – das Verhältnismässigkeits- und

Vorteilsprinzip, selbstredend auch das Kosten­deckungsprinzip. Dabei ist die

Grenze zwischen Auslegung und Lückenfüllung fliessend (siehe die Urteile des

Bundesgerichts 1A.199/2000 bzw.1P.373/2000). So fehlt in der GBV etwa auch

eine Bestimmung für den Fall, da ein Grundstück der ÖBA-Zone, welches zum

Verwaltungsvermögen der Gemeinde gehört, erschlossen wird. In SOG 1996 Nr. 23

befand das Verwaltungsgericht, auch solche Grundstücke seien beitragspflichtig,

da sie durch die strassenmässige Erschliessung an Wert zunehmen. Daran ändere

nichts, dass sie nicht verkauft werden könnten. Sie müssten dennoch für den

Publikumsverkehr erschlossen werden. In SOG 2013 Nr. 33 zeigt sich die

Anwendung des Äquivalenzprinzips bei der Frage, ob und wann ein Beitrag in Beachtung

der Gemeindeautonomie zu ermässigen sei (siehe insbesondere E. 5.2 mit einer

Zusammenstellung der Praxis). Insoweit muss es auch vorliegend möglich sein, zu

prüfen, ob eine analoge Anwendung gegebener Normen möglich ist oder ob das

Legalitätsprinzip dadurch verletzt würde.

3.6 § 23 GBV ist Ausdruck des

Vorteilsprinzips. Der abzugeltende Sondervorteil besteht bei noch nicht

überbauten Liegenschaften in der Überbaubarkeit und der damit verbundenen

Wertsteigerung der Grundstücke (Hungerbühler, a.a.O., S. 511). Bei Grundstücken

ausserhalb der Bauzone, die im Privateigentum stehen, hat die Erschliessung an

sich noch nicht zur Folge, dass sie danach auch überbaut werden können. Ist der

Eigentümer kein Landwirt, bedarf es zuvor einer Umzonung. Beim Landwirt ist

zunächst zu prüfen, ob sein Bauvorhaben zonenkonform ist oder eine (vom Kanton

zu erteilende) Ausnahmebewilligung möglich ist. Dieser erschwerten Ausgangslage

hat der Verordnungsgeber bei Erlass von § 23 GBV Rechnung getragen. Der

erschliessungsbedingte Mehrwert lässt sich erst realisieren, wenn auch die Überbaubarkeit

der Parzelle gewährleistet ist. Für den Beschwerdeführer und seine Mitbeteiligten

stellt sich die Situation noch komplizierter dar. Momentan können sie überhaupt

nicht bauen. Bis spätestens Herbst 2017 wird die Gemeinde über das Schicksal

der Parzelle zu beschliessen haben. Dann wird das Grundstück entweder der Wohnzone

zugewiesen oder von der Gemeinde übernommen werden müssen. Dem Beschwerdeführer

ist darin zuzustimmen, dass diese Konstellation direkt mit derjenigen in § 23

GBV zu vergleichen ist. Nicht anzuknüpfen ist allerdings an den Zeitpunkt, in

welchem das Grundstück überbaut wird (siehe den Wortlaut von § 23 Abs. 1 Satz

2: «Die Beitragspflicht entsteht aber für unüberbaute Grundstücke erst im

Zeitpunkt der Einzonung in die Bauzone oder der Überbauung»). Die Beitragspflicht

ist lediglich so weit hinauszuschieben bis die planerische Zuordnung klar ist,

d.h. bis die Parzelle Nr. 746 entweder einer der privaten Nutzung

zugänglichen Zone zugeteilt oder von der Gemeinde übernommen wird. Im zweiten

Fall hat die Gemeinde als neue Grundstückeigentümerin für den Beitrag

aufzukommen, den sie aber dannzumal bereits bezahlt hätte. Demzufolge ist die

Beschwerde zwar bezüglich des Hauptantrags ab-, hinsichtlich des

Eventualantrags aber gutzuheissen.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 8.

April 2015 (VWBES.2014.222)