Schadstoffbelastung der Böden der ehemaligen Arbeitersiedlung "Elsässli" und Gefährdungsbeurteilung

Art. 2 lit. a bis c AltlV, Art. 34

Abs. 2 USG, Art. 9 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 1 VBBo. Legaldefinition einer Altlast,

abschliessende Aufzählung. Die bauliche Weiterverwendung der Teerplatten stellt

keine Ablagerung dar. Die aus der Gefährdungsabschätzung resultierenden

Nutzungseinschränkungen und -verbote sind recht- und insbesondere verhältnismässig.

Sachverhalt

1. Die Parzellen GB Derendingen Nrn.

3253, 3259, 3263 und 3268 sind Teil der ehemaligen Arbeitersiedlung «Elsässli»,

die zwischen 1880 und 1912 von der Kammgarnspinnerei Derendingen gebaut wurde.

Zu den einzelnen Liegenschaften gehört jeweils eine grosse Gartenfläche. Wege

und Plätze in diesen Gärten wurden zu einem nicht näher bekannten Zeitpunkt

(wahrscheinlich vor 1950) mit Teerplatten befestigt, die von der Dachabdeckung

der zur Spinnerei gehörenden Shed-Hallen stammten.

2. Im Herbst 2010 veranlasste die

Eigentümerin einer Parzelle im «Elsässli» die Bodenuntersuchung ihres Gartens

unter Beizug eines Fachbüros. Dabei zeigte sich, dass der Oberboden im Bereich

der gefundenen Teerreste sehr stark mit Polyzyklischen Aromatischen

Kohlenwasserstoffen (PAK: Schadstoffgruppe, Summe von 16 Leitverbindungen)

belastet ist. Die PAK-Gehalte überschreiten die Sanierungswerte der eidgenössischen

Verordnung über Belastungen des Bodens (VBBo, SR 814.12).

3. Daraufhin beschloss das kantonale

Amt für Umwelt (AfU) im Frühjahr 2011, eine umfassende Untersuchung der

Gartenböden im «Elsässli» durchzuführen. Der Verdacht einer flächendeckenden

PAK-Belastung bestätigte sich. (…)

5. Nach weiteren Informationen durch

das AfU und Zustellung des Schlussberichts, liess die Einwohnergemeinde

Derendingen am 29. Mai 2012 beantragen, es sei von einer Verfügung abzusehen,

eventualiter seien nur Nutzungsempfehlungen zu erlassen. In jedem Fall sei eine

Verfügung nach VBBo erst zu erlassen, wenn rechtskräftig über die Frage

entschieden sei, ob es sich bei den belasteten Böden um Altlasten im Sinn von

Art. 32c des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01) handle. Es sei gemäss Art. 5

der Verordnung über die Sanierung von belasteten Standorten (Altlastenverordnung,

AltlV, SR 814.680) festzustellen, dass es sich beim «Elsässli» – insbesondere

bei den (damals in ihrem Eigentum stehenden) Liegenschaften – um einen sanierungspflichtigen

belasteten Standort handle. (…)

7. Das BJD legte am 27. August 2012

verfahrensleitend fest, es werde mit der Einwohnergemeinde Derendingen ein

Leitverfahren zur Schadstoffbelastung der Böden im «Elsässli» und zur

Gefährdungsbeurteilung durchgeführt. (…)

9. Mit Entscheid vom 10. Januar 2013

wies das BJD die Anträge der EG Derendingen, auf den Erlass einer Verfügung zu

verzichten und zunächst rechtskräftig darüber zu entscheiden, ob es sich um

belastete Böden i.S.v. Art. 32c USG handle, ab. Stattdessen stellte es fest, es

handle sich bei den Gärten um keinen belasteten Standort im Sinne der AltlV,

weshalb auch der Antrag, die betroffenen Grundstücke in den Altlastenkataster

einzutragen, abgewiesen wurde. Bei den unversiegelten Böden (oberste

40 cm) handle es sich um chemisch belasteten Boden. Das BJD zeigte

detailliert auf, wie sich die Belastungssituation präsentiere. Hinsichtlich der

Nutzung der betroffenen Parzellen und zum Umgang mit ausgehobenem Boden und

Teerplatten verwies es auf das Merkblatt des AfU «Bodenbelastungsgebiet

Elsässli Derendingen – Belastungssituation, Gefährdung und Massnahmen». Das

Merkblatt wurde der Adressatin zusammen mit der Verfügung zur Kenntnis gebracht.

10. Das hierauf von der

Einwohnergemeinde Derendingen angerufene Verwaltungsgericht gelangte mit Urteil

vom 5. Dezember 2013 (VWBES.2013.67) zum Schluss, das BJD sei zu Recht von der

Anwendbarkeit der VBBo ausgegangen. Auch das Vorgehen zur Ermittlung der

Belastungssituation befand das Verwaltungsgericht für rechtens. Indes bemängelte

es die Abgabe des Merkblatts ohne Verhängung verbindlicher Mass­nahmen in

denjenigen Fällen, in denen dies von Gesetzes wegen aufgrund der Gefährdungslage

vorgesehen ist. Dennoch äusserte sich das Verwaltungsgericht der

Vollständigkeit halber schon im damaligen Verfahren zur Verhältnismässigkeit

der Nutzungsempfehlungen und -verbote und bejahte diese. Infolgedessen wies es

die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Zudem wies es die Angelegenheit

ans BJD zurück mit der Anordnung, allfällig erforderliche Nutzungsverbote oder Nutzungsein­schränkungen

(insbesondere für Kinder bis 12 Jahre) seien für die betroffenen Grundeigentümer

klar zu formulieren und in Verfügungsform zu eröffnen.

11. Dagegen gelangte die

Einwohnergemeinde Derendingen ans Bundesgericht, das mit Urteil vom 7. Februar

2014 (1C_43/2014) nicht auf die Beschwerde eintrat, weil der selbständig

eröffnete Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts nicht mit nicht wieder

gutzumachenden Nachteilen verbunden war.

12. Mit Verfügung vom 21. Juli 2014

folgte das BJD der Aufforderung des Verwaltungsgerichts und legte für die noch

im Eigentum der Einwohnergemeinde Derendingen stehenden Grundstücke die

Nutzungseinschränkungen und –verbote verbindlich fest. Im Übrigen stimmte die

Verfügung im Wesentlichen mit derjenigen vom 10. Januar 2013 überein.

13. Die Einwohnergemeinde Derendingen

focht auch diesen Entscheid am 30. Juli 2014 beim Verwaltungsgericht an. Neben

der Aufhebung der beanstandeten Verfügung ersuchte sie um Feststellung, dass es

sich bei den Gärten der ehemaligen Arbeitersiedlung «Elsässli», in denen

Teerplatten eingebracht wurden, um einen belasteten Standort im Sinne des

Altlastenrechts handle. Die genannten Liegenschaften seien folglich nach

Massgabe von Art. 5 AltlV als belasteter Standort in den Kataster der

belasteten Standorte aufzunehmen und als untersuchungsbedürftig zu

kategorisieren. Das BJD habe über die Kosten der Untersuchung und einer

allfälligen Sanierung eine Kostenverteilungsverfügung zu erlassen. Zusätzlich

zur Anfechtung der gesamten Verfügung wurde explizit die Aufhebung von Ziff. 4

– 14 des Entscheids beantragt.

14. Das BJD schloss auf Abweisung der

Beschwerde.

Erwägungen

1.1

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz,

GO, BGS 125.12). Die Einwohnergemeinde Derendingen ist durch den angefochtenen

Entscheid als Grundeigentümerin in verschiedener Hinsicht beschwert. Entsprechend

hat sie ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen

Verfügung und ist zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.2

Soweit die Beschwerdeführerin

rügt, das BJD habe die Grundstücke GB Derendingen Nrn. 126, 1441, 3252 und 3265

zu Unrecht nicht ins Verfahren miteinbezogen, ist die Beschwerde abzuweisen.

Die Beschwerdeführerin hat die genannten Grundstücke zu Beginn des Verfahrens

verkauft. Sie hat keine Verfügungsbefugnis mehr darüber und damit auch kein

unmittelbares schützenswertes Interesse an deren rechtlichem Schicksal. Das BJD

hält der Beschwerdeführerin in seiner Vernehmlassung zu Recht entgegen, die

verkauften Grundstücke seien Gegenstand eines anderen Verfahrens und sie sei in

dieser Hinsicht nicht berührt. Ein finanzielles Interesse am Ausgang des

Verfahrens genüge nicht, um Partei zu sein. Dieser Argumentation kann

grundsätzlich gefolgt werden. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin sind

insofern nicht ganz nachvollziehbar, als sich die Beteiligten darauf geeinigt

hatten, zunächst ein Leitverfahren über die Grundstücke der Beschwerdeführerin

zu führen, um danach Klarheit bezüglich der restlichen betroffenen Grundstücke

im «Elsässli» zu haben. Auch das vormals der Beschwerdeführerin gehörende GB

Nr. 3267 war bereits am 7. Dezember 2012 aus dem Leitverfahren ausgeschieden

und das Verfahren über diese Parzelle sistiert worden, weil es die Gemeinde

verkauft hatte. Damals wurden keine Einwände gegen dieses Vorgehen erhoben. Im

nun anhängigen Verfahren wurde den neuen Grund­stückeigentümern am 16. Juni

2014.

mitgeteilt, dass sie als neue Partei im Verfahren betreffend

Schadstoffbelastung im «Elsässli» an die Stelle der Einwohnergemeinde

Derendingen träten. Sie werden ihre Rechte in einem etwaigen weiteren Verfahren

über ihre Grundstücke wahren können. Wie die Beschwerdeführerin richtig

feststellt, betrachtet die Vorinstanz das Belastungsgebiet «Elsässli» im Übrigen

als Einheit (dazu E. 4 hiernach), so dass sich weitere Erwägungen an dieser

Stelle erübrigen.

2.

Vorab gilt es festzuhalten, dass

die Rückweisung einzig zur verbindlichen Festlegung etwaiger Massnahmen und

Verbote erfolgte. Deren Rechtmässigkeit gilt es (kantonal) abschliessend noch

zu prüfen. Die übrigen sich stellenden Fragen beurteilt das Verwaltungsgericht

nach wie vor gleich wie im Urteil vom 5. Dezember 2013. Insbesondere was die

Anwendung der VBBo anbelangt, stellt sich die gesetzliche Ausgangslage

unverändert dar. Das Bundesgericht hat in seinem Nichteintretensentscheid

1C_43/2014 denn auch nicht verlangt, dass nochmals sämtliche Rechtsfragen in

einem abschliessenden Endentscheid neu zu beurteilen seien. Es hat lediglich

festgehalten, die beanstandete rechtliche Einordnung der Bodenbelastung stelle

noch keinen endgültigen Entscheid über die Rechte und Pflichten der

Grundeigentümerin dar. Soweit bestimmte Fragen wie die Anmerkung im Grundbuch

bereits mit dem angefochtenen Entscheid (dem Urteil vom 5. Dezember 2013)

endgültig beurteilt sein sollten, könne dieser auch nach Vorliegen des

Endentscheids noch angefochten werden, soweit er sich auf dessen Inhalt auswirke.

Nachdem sich die Vorinstanz allerdings nochmals mit sämtlichen Vorbringen der

Beschwerdeführerin auseinandergesetzt hat (grundsätzlich hätte eine

verbindliche Festlegung der notwendigen Nutzungsverbote und Nutzungseinschränkungen

genügt) und die Ausschöpfung des Rechtsmittelweges absehbar ist, sei noch

einmal dargetan, warum das BJD in seinem Vorgehen zu schützen ist:

3.

Die Beschwerdeführerin vertritt

nach wie vor – u.a. aus nachvollziehbaren finanziellen Interessen – die

Auffassung, dass es sich bei den Gärten des «Elsässli» um eine Altlast im Sinne

von Art. 32c des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01) handle.

3.1

Die Legaldefinition der

umweltrechtlich relevanten belasteten Standorte findet sich in Art. 2 AltlV.

Demnach sind belastete Standorte Orte, deren Belastung von Abfällen

stammt und die eine beschränkte Ausdehnung aufweisen. Sie umfassen

Ablagerungs-, Betriebs- und Unfallstandorte (Art. 2 Abs. 1 lit. a bis c AltlV).

Diese Aufzählung ist abschliessend (Pierre Tschannen: Kommentar zum Umweltschutzgesetz,

Zürich 2000, Art. 32c USG N 9; Alain Griffel / Heribert Rausch: Ergänzungsband

zum Kommentar USG, Zürich 2011, Art. 32c USG N 4; BGE 136 II 142 E. 3.2.3

S. 148).

3.2

Unbestritten ist, dass es sich

vorliegend um keinen Unfallstandort handelt. Erwägungen hierzu erübrigen sich.

Auch ein Betriebsstandort kommt nicht in Betracht: Bei Betriebsstandorten

stammt die Belastung von stillgelegten oder noch in Betrieb stehenden Anlagen

oder Betrieben, in denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist

(Tschannen, a.a.O., Art. 32c USG N 9). Die massgebliche Belastung ist im

«Elsässli» nicht auf eine betriebsspezifische Tätigkeit der Kammgarnspinnerei

zurückzuführen, sondern auf die eingebauten Teerplatten, die ursprünglich von

der Dachabdeckung stammten. Bleibt die dritte Variante zu prüfen: Als

Ablagerungsstandorte gelten stillgelegte oder noch in Betrieb stehende Deponien

und andere Abfallablagerungen; ausgenommen sind Standorte, an die

ausschliesslich unverschmutztes Aushub-, Ausbruch- oder Abraummaterial gelangt

ist.

3.3

Abfälle sind bewegliche Sachen,

deren sich der Inhaber entledigt oder deren Entsorgung im öffentlichen

Interesse geboten ist (Art. 7 Abs. 6 USG). Ein öffentliches

Entsorgungsinteresse liegt vor, wenn die Sache nicht mehr bestimmungsgemäss

verwendet wird, in ihrem aktuellen Zustand die Umwelt konkret gefährdet (oder

in Zukunft konkret gefährden kann) und sich diese Gefährdung nicht anders als

durch geordnete Entsorgung vermeiden lässt (sogenannter «objektiver Abfallbegriff»;

dazu Ursula Brunner / Pierre Tschannen, Kommentar USG, Vorbemerkungen zu Art.

30.

– 32e USG N 35 und Griffel / Rausch, a.a.O., Art. 7 USG N 21). Insofern

dürfte der Beschwerdeführerin darin beizupflichten sein, dass die giftigen

Teerplatten objektiv Abfall im Sinne des Gesetzes darstellen, ist doch

ihre Entsorgung im öffentlichen Interesse geboten (ob Asbest Abfall im

objektiven Sinn darstellt, bezeichnet das Bundesgericht in BGE 136 II 142 E.

3.1

S. 145 allerdings als fraglich).

3.4

Vorliegend fehlt es jedoch an der

Ablagerung: Als solche gilt das endgültige Unterbringen von Abfällen in nicht

mehr geringfügigem Umfang. Der Begriff bezeichnet einen Vorgang. Ein

endgültiges Unterbringen (siehe den französischen Gesetzestext zu Art. 30e

USG:«stockage définitif») liegt vor, sobald bewegliche Sachen in einer Weise

abgestellt oder zurückgelassen werden, welche nach den Umständen und den

Verkehrsanschauungen erkennen lässt, dass die Sachen sich selber überlassen bleiben

sollten. Der Zusatz des nicht mehr geringfügigen Umfangs nimmt den

quantitativen Aspekt des Begriffs auf: Als Ablagern lässt sich eine Handlung

nur qualifizieren, wenn Gegenstände so platziert, gestapelt oder angehäuft werden,

dass im Ergebnis von einem Lager oder Depot gesprochen werden kann (Tschannen,

a.a.O., Art. 30e USG N 9). So hat denn auch das Bundesgericht in dem

bereits zitierten jüngeren Urteil BGE 136 II 142 E. 3.2.3 betreffend Asbest für

massgeblich gehalten, dass der Asbest seinerzeit wegen seiner spezifischen Eigenschaften

bewusst als Baustoff verwendet worden war, weshalb – wie bei der Verwendung von

Kupfer im Weinbau oder des Herbizids Atrazin bei Bahngleisen – nicht von

einer Ablagerung (und damit von einem Ablagerungsstandort) gesprochen werden

könne (Pra 2010 Nr. 110; URP 2010 S. 131 ff.; Griffel / Rausch, a.a.O., Art.

32c USG N 4). Zu diesem Schluss ist das Bundesgericht u.a. auf dem Weg der

historischen und teleologischen Gesetzesauslegung gelangt. Unmissverständlich

hält es denn auch in E. 3.2.1 des zitierten Urteils fest, es sei nie zur

Diskussion gestanden, den Begriff des Ablagerungsstandorts auf Bauten zu

erweitern, bei welchen ein Baustoff wegen seiner besonderen Eigenschaften verwendet

worden sei, bevor man dessen Risiko für die Umwelt erkannt habe. Gleiches muss

für den vorliegenden Fall gelten: Die Teerplatten wurden als Baustoff

eingesetzt. Im Vordergrund stand eben nicht die definitive Entsorgung von

gefährlichem Material, sondern die Zweitverwendung von nicht mehr benötigten

Dacheindeckungen, dieses Mal aber klar zur Weg- bzw. Platzbefestigung.

3.5

Entgegen der Meinung der

Beschwerdeführerin bleibt kein Raum für eine richterliche Lückenfüllung. Die

Aufzählung der möglichen Standorte in Art. 2 AltlV ist nach einhelliger Meinung

in Lehre und Rechtsprechung abschliessend (siehe E. 3.1 hiervor). Und der

vorliegende Fall ist weder als Ablagerungs-, noch als Betriebs- oder Unfallstandort

zu qualifizieren. Wie bereits im Urteil VWBES.2013.67 festgestellt, scheint die

Abgrenzung von Altlasten- und Bodenschutzrecht nach geltendem Recht in gewissen

Bereichen wenig sachgemäss und lässt zum Teil eine gewisse Logik vermissen. Solange

der Gesetzgeber keine Abhilfe schafft, obliegt es den involvierten Parteien, im

Rahmen einvernehmlicher Lösungen einen möglichst für alle akzeptablen Weg zu

finden. Dabei haben sich vor allem die betroffenen Grundeigentümer vor Augen zu

halten, dass die umstrittenen Bestimmungen nicht in erster Linie zu ihren

Lasten, sondern zum Schutz der Umwelt und damit zum Schutz der Gesundheit sowie

zum Erhalt der Lebensqualität des Einzelnen erlassen wurden. Für die

Beschwerdeführerin hat die gesetzliche Konstellation im vorliegenden Fall den

Nachteil, dass die von ihr angestrebte Kostenverteilungsregelung von Art. 32d

USG und die damit verbundene Ausfallhaftung des Kantons nicht greifen.

4.

Die Beschwerdeführerin stellt die

Verhältnismässigkeit der anberaumten Nutzungseinschränkungen und -verbote in

Abrede. In erster Linie fragt sich darum, ob die verfügten Massnahmen überhaupt

erforderlich sind. In diesem Zusammenhang bemängelt die Beschwerdeführerin

wiederum die von der Vorinstanz vorgenommene Gefährdungsabschätzung als schwer

nachvollziehbar. Auch dazu hat sich das Verwaltungsgericht in VWBES.2013.67

eingehend geäussert, ohne dass die Nutzungseinschränkungen und -verbote bereits

formell verfügt worden wären:

4.1

Weder im USG noch in der VBBo

finden sich verbindliche Vorgaben zur Erhebung der Bodenbelastung. Die

Beschwerdeführerin hält dazu fest, die angefochtene Verfügung erwähne «ein

Handbuch». Dabei handelt es sich um das Handbuch «Probenahme und

Probevorbereitung für Schadstoffuntersuchungen in Böden», herausgegeben vom

damaligen Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL, heute BAFU), Bern 2003

(nachfolgend Handbuch Probenahme). Selbst wenn dem Handbuch kein Normcharakter

zukommt, konkretisiert es als Vollzugshilfe unbestimmte Rechtsbegriffe und soll

eine einheitliche Vollzugspraxis ermöglichen. Wie das Bundesgericht in konstanter

Rechtsprechung immer wieder bestätigt hat,

sind solche Vollzugshilfen oder Richtlinien in der Regel Ausdruck

des Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen und in diesem Sinn

beachtlich (BGE 118 lb 614 E. 4b S. 618; Urteile des Bundesgerichts 1A.51/2005

vom 29. November 2005, E. 2.3 und 1A.242/2002 vom 19. November 2003, E. 3.4). In Ziff. 3.4.2 des Handbuchs

Probenahme wird dargelegt, als Probenahmemuster gelte die räumliche Verteilung

eines oder mehrerer Probenahme­standorte im festgelegten

Untersuchungsgebiet. Dabei spielten Fragestellung und Zielsetzung,

Belastungshypothese(n) und der notwendige Auflösungsgrad eine wichtige Rolle.

Ein geeignetes Probenahmemuster liege dann vor, wenn die Probenahmestandorte

das Untersuchungsgebiet adäquat repräsentieren würden und die Anzahl Proben so

klein wie möglich sei. Ein nicht repräsentatives Probenahmemuster liefere

falsche Ergebnisse, verursache Fehlinterpretationen und sei bei

Schadstoffuntersuchungen des Bodens eine der schwerwiegendsten Fehlerquellen.

4.2

Gemäss dem Beschrieb im Merkblatt,

das den Betroffenen zunächst abgegeben worden war, wurden zur Untersuchung der

Bodenbelastungen 20 für die Gärten des «Elsässli» repräsentative Situationen

ausgewählt und insgesamt über 50 Boden- sowie mehrere Materialproben (Teer und

Schlacke) analysiert. Die Resultate stammen aus zehn unterschiedlich beprobten

Gärten, in welchen insgesamt 22 Probenahmen stattgefunden haben (Schlussbericht

Bodenuntersuchung «Elsässli» der ARGE Borer Bodenexpertisen/Ambio – Angewandte

Umweltwissenschaften vom 1. März 2012 [nachfolgend Schlussbericht], S. 16).

Vorab war zudem die Parzelle Nr. 3271 untersucht worden, zu welcher ein

separater Schlussbericht inkl. Sanierungskonzept erarbeitet worden war. Gemäss

dem Schlussbericht zum gesamten «Elsässli» war ein Standard-Probenahme-Muster

analog der gängigen 10 m x 10 m Quadrat-Fläche die Ausnahme. Aufgrund

der heute sehr unterschiedlich gestalteten Teilflächen, aber auch unter

Bezugnahme auf die früheren Teilflächen, wurden auf den zur Verfügung stehenden

(meist kleiner als 100 m2) Flächen «stratifizierte Flächenmischproben

mit systematischem Muster» erhoben (siehe dazu das Handbuch Probenahmen, S.

26). Die Probenahmen in der Tiefe 0 bis 5 cm (definiert insbesondere gemäss

Anhang 2 Ziff. 12 VBBo für Nutzungen mit möglicher direkter Bodenaufnahme)

erfolgten «auf Reserve». Die diesbezügliche Analytik wurde erst vorgenommen,

als aufgrund der Resultate aus der Standard-Tiefe von 0 bis 20 cm auf

kritische Schadstoffgehalte geschlossen werden musste.

4.3

Unbestritten ist, dass die

Schadstoffbelastungen innerhalb jedes Gartens stark schwanken, dies in einem

kleinräumigen, unregelmässigen Muster (Merkblatt Kasten 1, Belastungssituation

und Ursachen). Klar ist aber auch, dass eine Bodenbelastung nicht an der

Grundstücksgrenze Halt macht (siehe dazu auch im Altlastenbereich das neuere

Urteil 1C_46/2013 des Bundesgerichts vom 16. Januar 2014 E. 5.1 mit Hinweisen,

wonach für die Abgrenzung

eines Standorts grundsätzlich die Belastungssituation und nicht die

Parzellengrenze massgebend

ist; ZBl 2014 S. 289f. URP, 2014 S. 265). Sie lässt sich nicht parzellenscharf

zuordnen. Dem BJD ist darin zuzustimmen, dass es mit unverhältnismässigem

Aufwand verbunden und nicht sachgerecht wäre, für jede der Parzellen die exakte

Belastungssituation auszuscheiden, zumal die Gärten eine gemeinsame

Vergangenheit und eine gemeinsame Belastungsquelle haben. Die Untersuchung

sollte eine Aussage über die Belastungssituation des gesamten Quartiers machen,

basierend auf gewissen als repräsentativ erachteten Standorten. Eine flächendeckende

Untersuchung war nie geplant (Schlussbericht S. 16). Zur getroffenen Auswahl

der zu beprobenden Gärten wird im Schlussbericht festgehalten, es seien

aufgrund der vorhandenen Ortskenntnisse Gärten ausgewählt worden, die

unterschiedliche Nutzungsentwicklungen aufweisen würden, von möglichst

«originaler Nutzung» bis hin zu Gärten mit vollständig aufgegebenem

Gemüsegarten und reiner Rasennutzung. Grundsätzlich habe sich die Auswahl an

den möglichen Belastungsursachen zu orientieren, aus organisatorischen Gründen

sei aber eine Konzentration auf zunächst sechs Parzellen im Eigentum der

Beschwerdeführerin erfolgt. Im Laufe der Beprobung habe sich aufgrund zusätzlicher

Informationen von Bewohnern des «Elsässli» die Möglichkeit ergeben, auf vier

weiteren Grundstücken mit unterschiedlichen, interessanten Nutzungsgeschichten

Proben zu entnehmen. Es könne davon ausgegangen werden, dass diese zehn

unterschiedlich beprobten Gärten ausreichend repräsentativ seien für die

typischen Belastungs- und Nutzungsmuster im «Elsässli» (Schlussbericht S. 16).

Die Tabelle S. 19 des Schlussberichts zeigt, dass die ausgewählten Gärten als

Rasen, Gemüse- oder Nutzgarten, Kinderspielplatz (Nr. 3252) oder gemischt

genutzt werden (oder wurden). Auch Teerwege sind noch vorhanden bzw. eindeutig

zuweisbar. Damit wurde den unterschiedlichen Nutzungen und der gemeinsamen

Nutzungsgeschichte Rechnung getragen, was danach auch bei der

Gefährdungsabschätzung von Bedeutung ist. Dies entspricht dem Vorgehen, welches

im Handbuch Probenahme vorgeschlagen wird (a.a.O., Ziff. 3.2 ff. S. 19 f). Wie

die Vorinstanz in der Vernehmlassung zu Recht ausführt, trägt der einzelne

Probenahmestandort zur Aussage über die gesamte Einheit bei und nicht über das

einzelne Grundstück. Erst die Gesamtbetrachtung ermöglicht eine Aussage über

die Belastungssituation und die daraus resultierende Gefährdung für das gesamte

Gebiet.

4.4

Die wiederholten Beanstandungen

der Beschwerdeführerin hinsichtlich des Vorgehens bei den Probenahmen sind

darum unbegründet. Es ist denn auch nicht nachvollziehbar, welchen Vorteil der

Grundeigentümer hat, wenn er quasi punktgenau weiss, wo in seinem Garten welche

Belastung vorherrscht. Abgesehen von den beträchtlichen Kosten einer derartigen

Erhebung, ist eine Nutzung gestützt auf solch detaillierte Erkenntnisse

praktisch nicht vorstellbar. Da sich Belastungen a priori nicht an irgendwelche

räumlich vorgegebenen Grenzen halten, wäre eine derartige Ausscheidung illusorisch.

Dem Betroffenen ist mehr gedient, wenn er in genereller Weise weiss, mit welchen

Gefährdungen er aufgrund der Geschichte des «Elsässli» und der repräsentativen

Bodenproben zu rechnen hat, müsste doch der einzelne Garten ansonsten exakt

ausgemessen und in Kleinstflächen definiert werden, welche Nutzung wo mit

welchen Folgen möglich ist. Dies zeigt das Beispiel der von der

Beschwerdeführerin genannten Parzelle Nr. 3268 deutlich: Für einen Teil des

Rasens (Probenahmefläche Nr. 101) wird in der Synthese der Gefährdungsabschätzung

unter Ziff. 9.5 des Schlussberichts (S. 35) zwar nur eine Nutzungsempfehlung

für Kleinst- und Kleinkinder abgegeben, für den anderen Teil aber ein

Nutzungsverbot (Probenahmefläche Nr. 102). Es ist schon aus praktischen Gründen

einfacher, gerade Kleinstkinder ganz vom Rasen fernzuhalten, da sich schwerlich

sicherstellen lässt, dass diese sich nur in einem Teil des Gartens aufhalten,

zumal auch dort eine Gefährdung möglich ist. Auch auf Parzelle Nr. 3263 wird

für die Rasennutzung durch Kleinst- und Kleinkinder eine Gefährdung für möglich

erachtet.

4.5

Aus dem Schlussbericht geht

hervor, dass die gemessenen Schadstoffbelastungen im «Elsässli»

überdurchschnittlich hoch sind im Vergleich zu den Werten aus früheren

gleichgelagerten Untersuchungen: Es gibt keine einzige untersuchte Probenahmefläche,

die nicht zumindest bei einem oder mehreren der untersuchten Schadstoffe den

Prüfwert gemäss VBBo überschreitet. Dabei liegt die Schwermetallbelastung durch

Blei und Zink knapp unter bis deutlich über dem Prüfwert. Ausserordentlich hoch

sind die PAK-Summenwerte. Der Sanierungswert liegt bei 100 mg/kg. Im «Elsässli»

herrschen an den Beprobungsstandorten Werte von 10,2 mg/kg bis 1270 mg/kg vor.

Die meisten Konzentrationen wurden zwischen 25 und 200 mg/kg gemessen, 18

überschreiten den Sanierungswert. Laut der Tabelle S. 13 des Schlussberichts

übertrifft der im «Elsässli» gemessene Medianwert der PAK-Summe bei Weitem die

durchschnittlichen Werte an anderen Standorten in der Schweiz (Elsässli: 70,3,

höchster Wert ansonsten: Stadtböden Basel mit 11,10). Aus der

Gefährdungsabschätzung resultierte, dass auf keiner der auf 11 Standorte (10 im

Schlussbericht dokumentierte Gärten plus die vorab untersuchte Parzelle Nr.

3271, siehe E. 3.2 hiervor) verteilten 23 Probenahmeflächen eine uneingeschränkte

Nutzung der Gartenfläche – sei es als Rasen, Wiese oder Gemüsebeet – mehr möglich

ist. Angesichts der hohen Werte konnte also bei keinem einzigen Grundstück

bedenkenlos Entwarnung gegeben werden. An jedem der 11 Standorte ist immer

mindestens eine Alterskategorie von einem Nutzungsverbot auf einer der repräsentativen

Probenahmeflächen betroffen, für Kleinstkinder (bis drei Jahre) besteht, mit

zwei Ausnahmen, auf allen beprobten Flächen eine konkrete Gefährdung, dasselbe

gilt – grösstenteils – auch für Kleinkinder und Kinder (Schlussbericht S. 37).

Die Forderung der Beschwerdeführerin nach noch differenzierterer Erhebung der

Belastung pro Parzelle stösst ins Leere. Das Vorgehen der Vorinstanz ist nach

wie vor nicht zu beanstanden.

5.

In einem nächsten Schritt stellt

sich die Frage nach der Verhältnismässigkeit der aus der Gefährdungsabschätzung

resultierenden Massnahmen. Neu hat das BJD nun verbindliche Vorgaben gemacht,

was die künftige Nutzung der betroffenen Parzellen anbelangt. Konkret wurde nun

das Folgende verfügt:

«4. Bei den

unversiegelten Böden (oberste 40 cm) der Grundstücke GB Derendingen Nrn. 3253,

3259, 3263 und 3268 handelt es sich um chemisch belasteten Boden. Die Belastung

mit polyzyklischen, aromatischen Kohlenstoffen (PAK) übersteigt überall den

Prüfwert gemäss VBBo, teilweise den Sanierungswert gemäss VBBo. Die Belastung

mit den Schwermetallen Blei und Zink übersteigt überall den Richtwert gemäss

VBBo, teilweise den Prüfwert gemäss VBBo.

5.

Es

wird festgestellt, dass regelmässiger Aufenthalt und Spielen mit unmittelbarem

Körperkontakt zum Boden, sowohl auf offenem Boden als auch auf Rasenflächen, zu

einer Gesundheitsgefährdung bei Kindern bis 12 Jahren führen. Für Jugendliche

ab 12 Jahren und Erwachsene kann bei regelmässigem Aufenthalt und

Gartenarbeiten mit unmittelbarem Körperkontakt zum Boden eine

Gesundheitsgefährdung nicht ausgeschlossen werden. Bei regelmässigem Verzehr

von angebautem Gemüse mit einer hohen Blei-Aufnahmerate kann eine

Gesundheitsgefährdung nicht ausgeschlossen werden. Weiter kann eine Gefährdung

von Tieren bei regelmässigem direktem Bodenkontakt nicht ausgeschlossen werden.

6.

Kindern

bis 12 Jahre ist es verboten, sich auf Gartenböden oder Rasenflächen aufzuhalten.

7.

Jugendliche ab 12 Jahren und Erwachsene dürfen keinen unmittelbaren

Körperkontakt zum Boden haben. Sie dürfen nur bei befeuchtetem Boden gärtnern.

Dabei müssen sie körperbedeckende Kleidung, Handschuhe und Schuhwerk tragen.

8.

Auf

Gartenböden oder Rasenflächen dürfen weder Nutztiere (inkl. Kleintiere wie Kaninchen

und Hühner) gehalten, noch Schlaf- und Ruheplätze für Haustiere eingerichtet werden.

9.

Es darf kein Gemüse mit hoher Blei-Aufnahme (Kresse, Blattsalat,

Nüsslisalat, Mangold, Spinat, alle Kohlgemüse, Broccoli, Karotten,

Knollensellerie, Rettich, Radieschen, Lauch) angebaut werden. Gemüse und Obst

müssen vor dem Verzehr gut gewaschen und/oder geschält werden.

10.

Eine Sanierungspflicht der Gärten besteht nicht. Eine allfällige

Wiederherstellung einer unbeeinträchtigten Bodenfruchtbarkeit der

schadstoffbelasteten Böden liegt im Ermessen der Grundeigentümer.

11.

Die

Grundeigentümerin ist verpflichtet, allfällige Mieter und Pächter über die

Belastungssituation der Böden und die in dieser Verfügung angeordneten

Massnahmen zu informieren.

12.

Das

Amt für Umwelt wird angewiesen, den belasteten Boden der Grundstücke GB Derendingen

Nrn. 3253, 3259, 3263 und 3268 als Bodenbelastungsgebiet im VSB zu verzeichnen.

13.

Im

Grundbuch ist für die Grundstücke GB Derendingen Nrn. 3253, 3259, 3263 und 3268

die Anmerkung «Bodenbelastung gemäss VBBo» einzutragen. Vorliegende Verfügung

gilt zugleich als Anmeldung ans Grundbuchamt der Region Solothurn.»

War im vorangehenden Verfahren noch

unklar, inwiefern die Aussagen zur Gefährdung von Kindern bis 12 Jahren als verbindliches

Verbot zu verstehen seien, herrscht diesbezüglich nun kein Zweifel mehr. Auch

die Nutzungseinschränkung für Jugendliche über 12 Jahren und Erwachsene wird

jetzt unmissverständlich geregelt. Soweit bezüglich Kleintierhaltung und

Gemüseanbau bis anhin eher von Nutzungsempfehlungen auszugehen war, werden neu

klare Einschränkungen bzw. Verbote ausgesprochen. Es stellt sich die Frage, ob

diese – für die Beschwerdeführerin zugestandenermassen recht einschneidenden –

Massnahmen erforderlich und im überwiegenden öffentlichen Interesse sind.

5.1

Ist die Bodenfruchtbarkeit in

bestimmten Gebieten langfristig nicht mehr gewährleistet, so verschärfen die

Kantone im Einvernehmen mit dem Bund die Vorschriften über Anforderungen an

Abwasserversickerungen, über Emissionsbegrenzungen bei Anlagen, über die

Verwendung von Stoffen und Organismen oder über physikalische Bodenbelastungen

im erforderlichen Mass (Art. 34 Abs. 1 USG). Gefährdet die Bodenbelastung

Menschen, Tiere oder Pflanzen, so schränken die Kantone die Nutzung des Bodens

im erforderlichen Mass ein (Art. 34 Abs. 2 USG). Soll der Boden gartenbaulich,

land- oder waldwirtschaftlich genutzt werden und ist eine standortübliche

Bewirtschaftung ohne Gefährdung von Menschen, Tieren oder Pflanzen nicht

möglich, so ordnen die Kantone Massnahmen an, mit denen die Bodenbelastung

mindestens so weit vermindert wird, dass eine ungefährliche Bewirtschaftung

möglich ist (Art. 34 Abs. 3 USG). Bei der Beurteilung der jeweiligen Gefährdung

ist massgeblich abzustellen auf die Richt-, Prüf- und Sanierungswerte. Diese

haben zum Zweck, den Behörden die Anwendung der Bodenschutzartikel rasch,

berechenbar und rechtsgleich zu ermöglichen (vgl. Tschannen, a.a.O., Art. 35 USG

N 2).

Unabhängig davon, ob eine Gefährdung

vorliegt oder nicht, sieht Art. 8 VBBo sodann bei einer Richtwertüberschreitung

vor, dass die Kantone die Ursachen zu ermitteln und allenfalls Massnahmen zu

ergreifen haben, um einen weiteren Anstieg der Bodenbelastung zu verhindern,

dies im Sinne eines Quellenstopps (erste Massnahmestufe, siehe Tschannen,

a.a.O, Art. 34 USG N 12 und 13). Ergänzend legt Art. 9 Abs. 1 VBBo für den

Fall, dass die Prüfwerte überschritten sind, fest, dass die Kantone prüfen, ob

die Belastung des Bodens Menschen, Tiere oder Pflanzen konkret gefährdet. Bei

konkreter Gefährdung schränken sie die Nutzung des Bodens so weit ein, dass die

Gefährdung nicht mehr besteht (Art. 9 Abs. 2 VBBo). Demnach kann in einem

ersten Zwischenschritt festgehalten werden, dass laut der Verordnung bei

Prüfwertüberschreitungen und konkreter Gefährdung mindestens eine

Nutzungseinschränkung vorzunehmen ist.

Von Interesse ist sodann Art. 10 Abs.

1.

VBBo bei Sanierungswertüberschreitungen, kommen doch solche im «Elsässli»

v.a. in Bezug auf die PAK-Werte vor: Sind in einem Gebiet die Sanierungswerte

überschritten, so verbieten die Kantone die davon betroffenen Nutzungen. Diese

Bestimmung leitet sich aus Art. 35 Abs. 3 USG ab, wonach Sanierungswerte die

Belastung angeben, bei deren Überschreitung nach dem Stand der Wissenschaft

oder der Erfahrung bestimmte Nutzungen ohne Gefährdung von Menschen, Tieren

oder Pflanzen nicht möglich sind. Bei einer Überschreitung der Sanierungswerte

geht der Gesetzgeber automatisch von einer ernsthaften Gefährdung aus.

Sanierungswerte sind als absolute Grenze konzipiert; liegt die Belastung

darüber, so gilt die aktuelle Bodennutzung in jedem Fall als

gesundheitsgefährdend. Im Unterschied zu den Prüfwerten erübrigen sich bei

überschrittenen Sanierungswerten weitere Abklärungen zur Gefahrenlage (Tschannen,

a.a.O., Art. 35 USG N 28). Nichts anderes ergibt sich aus der Synthese der

Gefährdungsabschätzung im Schlussbericht S. 35 f. Dort ist denn bei den Überschreitungen

des PAK-Grenzwerts jeweils auch ausdrücklich ein «Nutzungsverbot» vermerkt. Im

Schlussbericht wird ausdrücklich festgehalten, dass dort, wo Sanierungswerte

überschritten werden, gestützt auf Art. 10 Abs. 1 VBBo für die betroffenen

Nutzungskategorien ohne weitere Untersuchungen oder Gefährdungsabschätzungen

ein Nutzungsverbot gilt (Schlussbericht S. 34).

5.2

Übersichtlich dargestellt ist das

Vorgehen im Handbuch Gefährdungsabschätzung und Massnahmen bei

schadstoffbelasteten Böden des BUWAL (heute BAFU), Bern 2005 (nachfolgend

Handbuch Gefährdungsabschätzung), welches wiederum eine Vollzugshilfe im oben

(E. 4.1) geschilderten Sinne darstellt. Unter Ziff. 8.1 werden die Grundsätze

bei der Festlegung von Massnahmen aufgeführt. Demnach treffen die kantonalen

Behörden als Vollzugsorgane beim Vorliegen der Kategorien «konkrete Gefährdung»

oder «konkrete Gefährdung möglich» folgende Vorkehrungen:

Einerseits können sie eine

Nutzungsempfehlung erlassen, dies als mildeste Massnahme. Sie dient dazu,

Nutzer auf die Gefährdung aufmerksam zu machen und Verhaltensweisen

aufzuzeigen, mit denen sich die Gefährdung vermeiden lässt. Nutzungsempfehlungen

können laut Handbuch Gefährdungsabschätzung ausreichend sein, wenn der Kreis

der Nutzenden bekannt ist und eine Nutzungsempfehlung an diese gerichtet werden

kann und wenn die Kategorie «konkrete Gefährdung möglich» vorliegt. Mit einer

Nutzungseinschränkung werden andererseits diejenigen Tätigkeiten oder

Verhaltensweisen verboten, die eine konkrete Gefährdung von Mensch, Tieren oder

Pflanzen verursachen. Die bisherige Nutzungsart wird jedoch beibehalten. Mit einem

Nutzungsverbot schliesslich werden sämtliche Tätigkeiten oder Verhaltensweisen

verboten, die mit einer bestimmten Nutzungsart verbunden sind. Bei den verbindlichen

Massnahmen Nutzungseinschränkung und Nutzungsverbot liegt die Kategorie

«konkrete Gefährdung» vor (Handbuch Gefährdungsabschätzung S. 48).

5.3

Auch die Erläuterungen zur VBBo

(des Bundesamts für Umwelt aus dem Jahr 2001) gehen vom selben Vorgehen aus. So

wird zu Art. 9 Abs. 2 VBBo festgehalten, wenn die Untersuchung im Einzelfall

eine konkrete Gefährdung bestätige, schränkten die Kantone die Nutzung im

erforderlichen Mass ein. Die Art der Massnahmen hänge vom Einzelfall ab. Diese

könne von Nutzungsempfehlungen über Nutzungseinschränkungen bis hin zu

Nutzungsverboten als schärfste Massnahme reichen. Bei geringer Gefährdung

stünden Nutzungsempfehlungen im Vordergrund. Bei mittleren Gefährdungen müssten

Nutzungseinschränkungen verfügt werden. Sei die Gefährdung gross und bestehe

keine andere Möglichkeit zur Gefährdungsabwehr als das Verbot der Nutzung,

müsse ein solches verfügt werden. Nutzungsempfehlungen seien z.B. Hinweise zum

zweckmässigen Umgang mit Düngern oder Informationen für Bewirtschafter über das

Akkumulationsverhalten von Pflanzen gegenüber Bodenschadstoffen. Sie erfolgten

direkt an die Betroffenen, etwa in Form von Informationsbroschüren. Nutzungseinschränkungen

dagegen seien behördlich verfügte Massnahmen wie die Beschränkung des Anbaus

auf wenig schadstoffakkumulierende Nahrungs- und Futterpflanzen.

Nutzungsverbote liessen keinen Spielraum offen. Es könnten Zutrittsverbote

(z.B. bei Kinderspielflächen), Weideverbote, Ernte- und Verwertungsverbote

verfügt werden. Eine eigentliche Sanierungspflicht nach USG (Wiederherstellung

der Bodenfruchtbarkeit) bestehe indessen nicht, d.h., die Vollzugsbehörde könne

keine Sanierung verlangen (Erläuterungen VBBo zu Art. 9 Abs. 2, S. 18 f.).

5.4

Die Verhängung der nun

beanstandeten Massnahmen stand nicht im Belieben des AfU. Es handelt sich dabei

mitnichten um eine Schikane, wie die Beschwerdeführerin vermitteln will. Mit

ihrer Argumentation verkennt die Beschwerdeführerin, dass im Falle von

(konkret) möglichen Gesundheitsgefährdungen vorab den direkt Betroffenen gedient

ist, wenn sie solche vermeiden können. Die kantonale Vollzugsbehörde ist nachgerade

im Fall von Sanierungswertüberschreitungen zum Handeln verpflichtet (Art. 34

Abs. 2 USG). Zwar können Massnahmen zur Absenkung der Belastung (Dekontamination)

bei der Überschreitung von Sanierungswerten nur in Gebieten mit raumplanerisch

festgelegter gartenbaulicher, land- oder waldwirtschaftlicher Nutzung

angeordnet werden (Art. 34 Abs. 3 USG und Art. 10 Abs. 2 VBBo). Entsprechend

hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil A-2745/2009 vom 4. Januar 2010 in E.

4.2

festgehalten, eine bodenschutzrechtliche Sanierungspflicht bestehe trotz

überschrittener Sanierungswerte dann nicht, wenn der hoch belastete Boden weder

landwirtschaftlich noch gartenbaulich oder forstwirtschaftlich genutzt werden

solle, sondern kraft planerischer Festlegung für andere Nutzungen bestimmt sei.

In solchen Fällen könnten sich die Kantone mit einem Nutzungsverbot begnügen.

Dies gelte beispielsweise für kontaminierte Kinderspielplätze sowie Haus- und

Familiengärten, für welche die VBBo zwar Sanierungswerte festlege, das Gesetz

aber Flächen dieser Nutzungskategorien nicht in den Kreis der nach Art. 34 Abs.

3.

USG sanierungspflichtigen Böden einbeziehe. Deswegen wurde vorliegend auch

keine umfassende Sanierung mit Bodenaushub verfügt, sondern lediglich

empfohlen. Verbindlich aber müssen gestützt auf Art. 34 Abs. 2 USG

Nutzungseinschränkungen und -verbote verfügt werden, es sei denn, die Massnahme

bedinge gar die Änderung des Nutzungsplans (Tschannen, a.a.O., Art. 34 USG N

47; siehe auch Peter Ettler, Kommentar USG, Zürich 2003, Art. 61 USG N 106, der

zu den Massnahmen der zweiten Stufe festhält: «In Frage kommen Nutzungseinschränkungen

in Form von gartenbaulichen, land- oder forstwirtschaftlichen

Anbauvorschriften, welche bestimmte Kulturen zugunsten weniger empfindlicher

Anbauarten verbieten, sowie Änderungen der zonenkonformen Nutzung und

Nutzungsverbote. Solche Gebote und Verbote ergehen in Form von Verfügungen oder

von Nutzungsplanänderungen. Diese konkretisieren das «erforderliche Mass» der

Nutzungseinschränkung im Sinne von Art. 34 Abs. 2 USG sowie von Art. 9

Abs. 2 oder Art. 10 Abs. 1 VBBo, und damit auch den gesetzlichen Tatbestand»).

Die Pflicht der Kantone, die weiter gehenden Massnahmen in rechtsverbindlicher

Form zu treffen, damit sie nötigenfalls zwangsweise durchgesetzt werden können,

ergibt sich aus Art. 34 Abs. 2 USG (so auch Tschannen, a.a.O., Art. 34 USG N

46). Sowohl im Rahmen der informellen Durchsetzung des Umweltrechts als auch im

Zusammenhang mit der Erteilung von Bewilligungen oder dem Erlass anderer

Verfügungen darf das Umweltrecht von den Behörden nicht nach Belieben

angewendet werden, sondern ist als öffentliches Recht durchzusetzen (Peter M.

Keller, Elemente eines wirksamen Vollzugs des Umweltrechts in: URP 2011 S. 397

ff, 411 mit Hinweisen).

5.5

Das BJD hat bei seiner

Gefährdungsabschätzung und den daraus resultierenden Massnahmen nicht unbesehen

unzumutbare Einschränkungen verhängt. Es

hat sich zunächst an das Handbuch Gefährdungsabschätzung gehalten: Das dort

vorgeschlagene Expertensystem «Nutzungen mit möglicher direkter Bodenaufnahme»

ist ausgelegt auf Schadstoffkonzentrationen zwischen Prüf- und Sanierungswert

(Prüfwertbereich) und nur dort anzuwenden. Es geht vom Totalgehalt des

Schadstoffs im Boden aus, weil mit dem Boden auch dessen gesamte Schadstoffmenge

aufgenommen wird. Das Expertensystem berücksichtigt Faktoren, welche auf den

Schadstofftransfer vom Boden zum Menschen einwirken, nämlich das Alter der

Nutzenden einer belasteten Fläche, die Nutzungshäufigkeit und die

Vegetationsbedeckung. Es ist anwendbar bei Kinderspielplätzen und Gärten (Haus-

und Familiengärten). Hinsichtlich des Faktors «Alter» wird ausgeführt,

Kleinkinder seien bezüglich Schadstoffbelastungen besonders empfindlich, weil

sie beim Spielen auf dem Boden durch Hand-Mund-Kontakt relativ viel Boden aufnehmen

könnten. Erwachsene hingegen nähmen kaum noch Boden auf (allenfalls inhalativ)

und hätten zudem ein höheres Körpergewicht. Deshalb sei ihre Gefährdung

entsprechend niedriger (Handbuch Gefährdungsabschätzung S. 43 ff.).

5.6

Wie bereits im Entscheid vom 5.

Dezember 2013 festgehalten, ist die Verhältnismässigkeit insbesondere

hinsichtlich des (auf den ersten Blick strengen) Nutzungsverbots für Kinder bis

zu 12 Jahren zu bejahen: Diese Massnahme ist sicher grundsätzlich geeignet, um

die aufgrund der PAK-Werte konkret gegebene Gesundheitsgefährdung der Kinder

durch direkten Bodenkontakt zu vermeiden. Sie ist aber auch notwendig, da die

in hohem Mass vorhandenen Schadstoffe durch Kinder beim Spielen über die Haut,

durch Einatmen von aufgewirbeltem Staub und gerade bei Klein(st)kindern durch

den Mund aufgenommen werden können. Ein milderes Mittel, mit dem eine solche

Gefährdung abgewendet werden könnte, ist nicht ersichtlich. Aber auch die

Zweck-Mittel-Relation ist gegeben. Das Handbuch Gefährdungsabschätzung nimmt S.

49.

gerade den Fall des Kinderspielplatzes als Beispiel für die Verhältnismässigkeit

im engeren Sinn: «So kann beispielsweise ein Nutzungsverbot für einen

Kinderspielplatz angemessen sein, wenn dies zum Zwecke der Abwehr einer konkreten

Gefährdung der Gesundheit von Kindern dient.» Für die Betroffenen handelt es

sich verständlicherweise um einschneidende Massnahmen. Eine Familie kann den

Garten nicht mehr als Erholungsort nutzen. Da von Gesetzes wegen keine

Sanierungspflicht im Sinne eines vollumfänglichen Bodenaushubs besteht, ist

aber aus behördlicher Sicht kein anderes Mittel zur Vermeidung ernsthafter

Gesundheitsschäden ersichtlich. Haben Eltern zwischen der Gartennutzung und der

Gesundheit ihrer (Klein-)Kinder abzuwägen, dürfte die Präferenz auf der Hand

liegen. Erst recht ist die Verhältnismässigkeit zu bejahen, wenn für

Jugendliche und Erwachsene eine körperbedeckende Kleidung, Handschuhe und

Schuhwerk beim Gärtnern als Nutzungseinschränkung vorgesehen sind, um der

konkret möglichen Gefährdung zu begegnen. Der Gemüseanbau wird nicht gänzlich

untersagt, sondern (empfindlich) eingeschränkt. Untersagt ist in erster Linie

der Anbau von Gemüse mit hoher Blei-Aufnahme. Obstanbau scheint demgegenüber

unproblematisch. Wie das BJD im angefochtenen Entscheid ausführt, ist bei den

Nutzpflanzen die Bleibelastung relevant, wegen der geringen PAK-Aufnahme durch

Nutzpflanzen nicht die PAK-Belastung.

6.

Gemäss § 132 Abs. 1 des Gesetzes

über Wasser, Boden und Abfall (GWBA, BGS 712.15) erstellt und führt das

Departement ein Verzeichnis über schadstoffbelastete Böden im Sinne der VBBo.

Es teilt die Ergebnisse den Betroffenen in geeigneter Weise mit. Der

beabsichtigte Eintrag im Verzeichnis der schadstoffbelasteten Böden (VSB)

stützt sich damit auf eine gesetzliche Grundlage und ist nicht zu beanstanden.

Gleiches gilt für die Anmerkung im Grundbuch: Nach § 299 Abs. 2 des

Einführungsgesetzes zum ZGB (EG ZGB, BGS 211.1) ist eine für ein bestimmtes

Grundstück verfügte öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung, die dem Eigentümer

eine dauerhafte Nutzungs- oder Verfügungsbeschränkung oder grundstücksbezogene

Pflicht auferlegt, im Grundbuch anzumerken. Diese Vorschrift dient dem

Drittrechtsschutz, damit ein etwaiger Grundstückskäufer gewappnet ist und sich

nicht plötzlich unerwarteten Einschränkungen gegenübersieht. Weitere Erwägungen

hierzu erübrigen sich.

Verwaltungsgericht, Urteil vom

6.

November 2014 (VWBES.2014.314). Vom Bundesgericht mit Urteil

1C_609/2014 vom 3. August 2015 bestätigt.