Änderung Teilzonen und Gestaltungsplan "Wohnpark Wildbach"

Verwaltungsgericht

Urteil vom 21. Dezember 2016

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Stöckli

Ersatzrichter Winiger

Gerichtsschreiberin Droeser

In Sachen

Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn,

Beschwerdeführerin

gegen

1. Regierungsrat

des Kantons Solothurn, vertreten durch Bau- und Justizdepartement,

2. A.___

vertreten durch Fürsprecherin Gabriella Flückiger,

Beschwerdegegner

betreffend Änderung

des Teilzonen- und Gestaltungsplans "Wohnpark Wildbach"

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Die Einwohnergemeinde Solothurn

legte den Teilzonen- und Gestaltungsplan «Wohnpark Wildbach» mit Sonderbauvorschriften

in der Zeit vom 8. Mai 2014 bis 11. Juni 2014 öffentlich auf. Dagegen gingen

diverse Einsprachen ein. Am 28. April 2015 verweigerte der

Einwohner-Gemeinderat der Stadt Solothurn die Genehmigung der erwähnten Pläne

und hiess die dagegen erhobenen Einsprachen teilweise gut, soweit er sie

behandelte. Im Einzelnen entschied die Einwohnergemeinde wie folgt: 1. Die

Einsprachen werden bezüglich Forderung der Behandlung der Planung im Rahmen der

Ortsplanungsrevision gutgeheissen. Über die übrigen Einsprachepunkte braucht

somit noch nicht entschieden zu werden. Ihre Behandlung wird gegebenenfalls in

die Ortsplanungsrevision verwiesen. 2. Der Teilzonen- und Gestaltungsplan mit

Sonderbauvorschriften «Wohnpark Wildbach» wird nicht genehmigt. 3. Der

Teilzonen- und Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften «Wohnpark Wildbach»

wird zur Überarbeitung aufgrund des neuen räumlichen Leitbildes und zur

Anpassung an die neuen harmonisierten Baubegriffe gemäss kantonaler Bauverordnung

an die Stadtplanung und die Kommission für Planung und Umwelt zurückgewiesen.

Der Gemeinderat machte im Wesentlichen

geltend, es sei unzulässig, kurz vor der Ortsplanungsrevision mit einer

Teilzonenplanrevision ein Gebiet nutzungsmässig zu bevorzugen. Es gehe hier

nicht nur um eine Änderung des bestehenden Gestaltungsplanes, der sich an die

bisherige Grundnutzung halte, sondern es sei eine massive Mehrnutzung

(Aufzonung von rund 50% mit Einführung einer neuen Wohnzone W4b) geplant; dafür

müssten neue planerische Grundsatzentscheide getroffen werden, was nur

innerhalb einer Ortsplanungsrevision aufgrund der neuen Grundlagen erfolgen

könne. Eine Bevorzugung würde hier zu einer Präjudizierung der

Ortsplanungsrevision führen. Für eine vorzeitige Änderung der Nutzungsplanung

brauche es ganz erhebliche öffentliche oder private Interessen. Es gehe hier um

eine Interessenabwägung zwischen dem privaten Interesse der Grundeigentümer an einer

sofortigen Umzonung und Änderung des Gestaltungsplanes und den Interessen der

Allgemeinheit und der benachbarten Einsprecher, diese Planung erst im

Gesamtzusammenhang aufgrund des neuen räumlichen Leitbildes im Rahmen der

Ortsplanungsrevision zu behandeln. Hier würden die öffentlichen Interessen den

privaten Interessen vorgehen. Die Zonenplanung sei damit erst im Rahmen der

Ortsplanungsrevision als Bestandteil des Gesamtzonenplanes zu behandeln. Dabei

sei die Zonenplanung auf das neue räumliche Leitbild abzustimmen und die neuen

harmonisierten Rechtsbegriffe anzupassen. Weil auch der Gestaltungsplan noch

entsprechend überarbeitet werden müsse, sei es nicht sinnvoll, die Planung zu

sistieren, sondern diese sei nicht zu genehmigen. Die Planung sei entsprechend

zu überarbeiten und erneut öffentlich aufzulegen, die Zonenplanänderung neu als

Teil der Ortsplanungsrevision im Gesamtplan.

2. Gegen diesen Entscheid des

Einwohner-Gemeinderates der Stadt Solothurn erhob die A.___ mit Sitz in Zürich,

am 26. Mai 2015 Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Solothurn. Sie

beantragte die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Genehmigung

des Teilzonen- und Gestaltungsplans «Wohnpark Wildbach» mit Sonderbauvorschriften.

3. Mit RRB Nr. 2016/424 vom 7. März

2016 fällte der Regierungsrat des Kantons Solothurn unter Ziffer 3 folgenden

Beschluss: 3.1. Die Beschwerde der A.___ mit Sitz in Zürich [...] vom 26. Mai

2015 wird teilweise im Sinne der Erwägungen gutgeheissen, im Übrigen aber

abgewiesen. 3.2 Der Entscheid des Gemeinderates der Stadt Solothurn vom 28.

April 2015 über den Teilzonen- und Gestaltungsplan «Wohnpark Wildbach» mit

Sonderbauvorschriften und der damit einhergehende (teilweise) Einspracheentscheid

wird vollumfänglich aufgehoben. 3.3 Die Angelegenheit wird zur materiellen

Beurteilung von Planung und Einsprachen im Sinne der Erwägungen zurück an den

Gemeinderat der Stadt Solothurn überwiesen.

Zur Begründung machte der

Regierungsrat im Wesentlichen geltend, dass zwischen zwei Totalrevisionen der Ortsplanung

Teilrevisionen zulässig seien, sei dies mit Hilfe des Erlasses von

Gestaltungsplänen oder allenfalls auch kombiniert mit dem Erlass von

Teilzonenplanänderungen, wenn die Abweichung von der Grundnutzung zu gross sei.

Die Einwohnergemeinde vertrete ihre Haltung, wonach der in Frage stehende Plan

«kurz» vor der Ortsplanungsrevision materiell gar nicht zu prüfen sei, nicht

konsequent: So habe die Einwohnergemeinde mit Schreiben vom 14. August 2012 die

Einzonung von 18.7 ha Land im Gebiet «Weitblick» als Teilzonenplan und ohne

jede Rücksicht auf die Totalrevision der Ortsplanung beschlossen. Im

vorliegenden Fall hätte die Einwohnergemeinde zwei Möglichkeiten gehabt:

Einerseits hätte sie mittels Schaffung einer Planungszone den planerischen

Absichten der A.___ gegenübertreten können. Wenn die Einwohnergemeinde keine

Planungszone erlassen wolle, habe sie als Planungsbehörde die Möglichkeit bzw.

die Pflicht, den aufgelegten Plan materiell zu prüfen und dabei auch über die

Einsprachen vollständig zu befinden. Dabei habe die Planungsbehörde das ihr

zustehende Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Sie dürfe einem Teilzonen- und

Gestaltungsplan nicht einfach ohne Weiteres die Genehmigung verweigern, sondern

nur aus sachlichen Gründen. Die Überarbeitung des heute 15-jährigen Gestaltungsplanes

sei praktisch unweigerlich mit einer Erhöhung der AZ verbunden, hätten sich

doch die Bedürfnisse an den haushälterischen Umgang mit Grund und Boden, aber

auch die gesetzgeberischen Intentionen in diesem Bereich, in den vergangenen 15

Jahren eindeutig in Richtung Verdichtung verschoben. Mit ihrem Vorgehen, dem

Plan ohne nähere Überprüfung und mit dem Verweis auf die Ortsplanungsrevision,

welche aber aufgrund des heutigen Planungsstandes nicht in naher Zukunft liege,

die Genehmigung zu versagen, habe die Einwohnergemeinde willkürlich gehandelt.

Die Feststellung, das Zuwarten sei für die Grundeigentümer zumutbar, sprenge

den Rahmen der Verhältnismässigkeit. Es sei unter dem Blickwinkel der

Eigentumsgarantie nicht zulässig, einen Eigentümer ohne materielle Prüfung der

Planung vor die Alternative zu stellen, entweder auf das Bauvorhaben zu

verzichten oder den nicht den Intentionen entsprechenden alten Plan zu

realisieren. Auch der Hinweis der Einwohnergemeinde auf die harmonisierten Baubegriffe

gemäss KBV gehe fehl, da das neue Recht mit der Publikation der neuen

Ortsplanungsrevision sowieso in jedem Fall zur Anwendung kommen werde. Es liege

damit weder eine Rechtsunsicherheit noch eine Ungleichbehandlung der

Grundeigentümer vor. Aus diesen Gründen sei die Beschwerde in Bezug auf den

(Haupt-) Antrag, der vorinstanzliche Einspracheentscheid vom 28. April 2015 sei

aufzuheben, gutzuheissen. Abzuweisen seien dagegen die (Eventual-) Anträge,

wonach der Regierungsrat die Pläne zu genehmigen habe bzw. alle

materiell-rechtlichen noch nicht beurteilten Einsprachepunkte abzuweisen seien.

Es sei nicht zulässig, dass der Regierungsrat in erster Instanz einen

Teilzonen- und Gestaltungsplan genehmige und Einsprachen behandle, ohne dass

sich die Einwohnergemeinde überhaupt materiell mit der Nutzungsplanung und den

Vorbringen der Einsprecher befasst hätte.

4. Mit Eingabe vom 21. März 2016 erhob

die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn (nachfolgende Beschwerdeführerin

genannt) vorsorglich Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, der

RRB Nr. 2016/424 vom 7. März 2016 sei aufzuheben und der Entscheid des

Gemeinderats vom 28. April 2015 sei zu bestätigen. Mit Eingabe vom 6. Mai 2016

reichte die Einwohnergemeinde innert erstreckter Frist eine eingehende

Begründung der Beschwerde nach. Im Wesentlichen brachte die Einwohnergemeinde

Folgendes vor: der Regierungsrat gehe von einer falschen Annahme aus, wenn er

ausführe, der Gemeinderat hätte sich geweigert, den Teilzonen- und Gestaltungsplan

überhaupt zu überprüfen. Der Gemeinderat habe vielmehr den Plan geprüft und sei

gleichzeitig auf die Einsprachen eingegangen und habe diese gutgeheissen. Der

Vorwurf der Rechtsverweigerung werde bestritten. Ein Gestaltungsplan habe sich

am bestehenden Zonenplan zu orientieren und es bestehe kein Anspruch eines Privaten

auf Änderung des Zonenplans. Der Gemeinderat habe nicht willkürlich gehandelt.

Vielmehr habe er eine umfassende Abwägung des öffentlichen Interesses an der

Schaffung einer neuen Wohnzone gegen das private Interesse der Investorin an

einer Aufzonung/Verdichtung und gegen das private Interesse der benachbarten

Einsprecher an einer Bebauung ihres Nachbargrundstücks gemäss den geltenden

Zonenvorschriften vorgenommen. Der angefochtene RRB greife sodann in die

Planungsautonomie der Gemeinde ein. Die Gemeinde könne nicht gezwungen werden,

einen Teilzonen- und Gestaltungsplan zu genehmigen, dessen Auswirkungen auf die

gesamte Stadtplanung noch gar nicht beurteilt werden könnten. Der Gemeinderat

habe sodann keine Planungszone erlassen, weil er die Bebauung des Grundstücks

nach dem geltenden Bau- und Zonenreglement und dem geltenden Gestaltungsplan

nicht verhindern möchte. Der Gemeinderat habe aus sachlich nachvollziehbaren

Gründen die Einsprachen gutgeheissen. Das Gebiet Wildbach liege im Westen der

Stadt am Stadtrand. Eine Verdichtung an dieser Stelle müsse gut begründet

werden. Die Grundlagen für eine sachgemässe Prüfung der Frage der Verdichtung

würden in der laufenden Ortsplanungsrevision erarbeitet. Insofern sei es

richtig, dass der Gemeinderat über die Schaffung einer neuen Zone erst nach

Vorliegen aller Informationen entscheide. Ausserdem sei das Gebiet noch nicht

einmal erschlossen. Die Einwohnergemeinde verwies sodann auf die lange

Vorgeschichte des Areals Wildbach und zeigte sich erstaunt über die

Vorgehensweise der A.___, sich auf den Ablauf des bestehenden Gestaltungsplanes

zu berufen, da es alleine der A.___ zuzurechnen sei, dass seit dem ursprünglichen

Erlass des Gestaltungsplanes erst eine Etappe verwirklicht worden sei. Die A.___

als Grundeigentümerin und Investorin habe natürlich ein erhebliches Interesse

an einer verdichteten Bebauung, dies jedoch nicht aus übergeordneten planerischen

oder städtebaulichen Interessen, sondern aus Gründen der finanziellen Vorteile.

Das öffentliche Interesse der Stadt Solothurn liege dagegen darin, dass die

Raumplanung gesamtheitlich und nicht flickenteppichartig angegangen werde.

Schon bei der Beratung über die Auflage des Planes am 25. März 2015 im

Gemeinderat sei kontrovers diskutiert worden und die Planauflage sei umstritten

gewesen und nur per Mehrheitsentscheid beschlossen worden. Die Ortsplanungsrevision

sei in vollem Gange und es wäre aus fachlicher Sicht nicht haltbar, die

gewünschte Teilzonenplanänderung zum jetzigen Zeitpunkt vorzunehmen. Zwar habe

gemäss der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen Teilrevision des RPG die

Entwicklung der Siedlungen grundsätzlich nach innen zu erfolgen. Das Gebot der

Verdichtung schreibe aber gerade nicht vor, dass jede Baulücke mit der

maximalen Ausnützungsziffer bebaut werden solle. Weiter sei keine Verletzung

der Eigentumsgarantie ersichtlich, da hier kein Bauverbot vorliege. Der Grundeigentümerin

stehe es frei, den Gestaltungsplan so zu überarbeiten, dass er ohne

Teilzonenplanänderung genehmigt werden könne. Gemäss einer telefonischen

Auskunft des Rechtsdienstes des Bau- und Justizdepartementes im Frühjahr 2015

sei es vertretbar und rechtmässig, die Genehmigung einer Teilzonenplanänderung

zu verweigern und diese in die Ortsplanungsrevision zu verweisen. Die

Einwohnergemeinde habe sich auf diese telefonische Auskunft verlassen dürfen.

5. Mit Vernehmlassung vom 17. Juni

2016 beantragte der Regierungsrat, vertreten durch das Bau- und Justizdepartement,

die Abweisung der Beschwerde. Der Regierungsrat verwies vorab vollumfänglich

auf den angefochtenen RRB Nr. 2016/424 vom 7. März 2016. Weiter legte er dar,

er habe im angefochtenen Entscheid keineswegs einen Anspruch der A.___ auf eine

Zonenplanänderung bejaht. Er habe lediglich die Auffassung vertreten, dass

materiell geprüft werden müsse, ob den Begehren der A.___ nachgekommen werden

könne oder nicht. Der Plan sei als solcher nicht behandelt, sondern nur auf die

kommende Ortsplanungsrevision verwiesen worden. Es sei sodann erstaunlich, dass

die Einwohnergemeinde – ohne jede Rücksicht auf die laufende

Ortsplanungsrevision – die Einzonung des Gebiets «Weitblick» als Teilzonenplan

beschlossen habe; diese Einzonung habe viel gravierendere Folgen auf die Ortsplanungsrevision

als das hier im Streit stehende Gebiet. Weiter wird die Erteilung der

behaupteten Auskunft des Rechtsdienstes des Bau- und Justizdepartements

bestritten; im Übrigen würden diese Rechtsauskünfte ohnehin jeweils nur unter

dem ausdrücklichen Vorbehalt einer eingehenden Prüfung im Rahmen eines

allfälligen Beschwerdeverfahrens erteilt.

6. Mit Replik vom 8. Juli 2016 hielt

die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn an ihren Anträgen und bereits vorgebrachten

Argumenten fest. In Bezug auf den Vergleich zur Einzonung des Gebiets «Weitblick»

führte sie aus, die Planung für dieses Gebiet habe bereits 2007 begonnen. Die

Planung für das Gebiet «Wohnpark Wildbach» habe dagegen erst im Jahre 2011 und

damit vier Jahre später und zeitlich bedeutend näher an der

Ortsplanungsrevision begonnen.

7. Mit Stellungnahme vom 28. Juli 2016

beantragte die A.___ als Grundeigentümerin, die am vorliegenden Verfahren als

Partei teilnimmt, die Beschwerde der Einwohngemeinde Solothurn sei

vollumfänglich abzuweisen und der RRB Nr. 2016/424 vom 7. März 2016 sei zu

bestätigen.

Erwägungen

II.

1.1

Das Verwaltungsgericht beurteilt

Beschwerden gegen Entscheide des Regierungsrates über Nutzungspläne und andere

für die Grundeigentümer verbindliche Pläne sowie zugehörige Vorschriften (vgl.

§ 49 Abs. 1 Gesetz über die Gerichtsorganisation, GO, BGS 125.12). Die

vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen die

(Nicht-)Genehmigung derartiger Pläne bzw. die Vorgehensweise über die Behandlung

von Einsprachen gegen derartige Pläne. Sie ist rechtzeitig eingereicht worden.

1.2

Näher zu prüfen ist indes, ob die

Einwohnergemeinde Solothurn als kommunale Bau- und Planungsbehörde zur

Beschwerde legitimiert ist.

1.2.1

Der Einwohner-Gemeinderat der

Stadt Solothurn war Vorinstanz. Die Beschwerdeführerin macht folglich eine

Drittbeschwerdenberechtigung geltend. Nach § 12 Abs. 1 und 2 Gesetz über den

Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS

124.

) ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch eine Verfügung oder einen

Entscheid besonders berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung hat. Das Rechtsschutzinteresse der Gemeinde wird

anerkannt, wenn sie spezifisch kommunale Interessen geltend macht. Dies gilt

insbesondere, wenn in ihren Autonomiebereich eingegriffen worden ist. Eine

Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen

nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur

Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit

einräumt. Der Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder

Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden

Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen

(statt vieler: BGE 141 I 36 E. 5.3 S. 42 f.).

1.2.2

Nach ständiger Praxis des

Verwaltungsgerichts (SOG 1996 Nr. 29; 1987 Nr. 32) verfügen die solothurnischen

Gemeinden in Baupolizei- und Planungssachen über Autonomie. Den Solothurner

Gemeinden steht nach den Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS

711.

) und der Kantonalen Bauverordnung (KBV, BGS 711.61) das Recht zu, eigene

Bauvorschriften zu erlassen, soweit sie der KBV nicht widersprechen. Sie haben

das Recht, Zonenvorschriften zu erlassen. Sie können in diesem Rahmen ergänzende

und sogar abweichende Bestimmungen vom PBG erlassen (SOG 2007 Nr. 13 E. 1b).

Die Beschwerdeführerin beruft sich

u.a. auf ihre bestehenden Zonenvorschriften und die ihr in Nutzungsplanfragen

zustehende Autonomie. In Rechtsgebieten, die grundsätzlich zu ihrem

Autonomiebereich gehören, sind sie nicht nur bei der Anwendung des kommunalen

Rechts zur Beschwerde legitimiert, sondern auch wegen der Anwendung des

kantonalen oder des Bundesrechts, sofern dieses in engem Sachzusammenhang mit

den Aufgaben im Autonomiebereich steht (SOG 1974 Nr. 33). Die Gemeinden können

als Beschwerdegrund anführen, die kantonale Behörde habe das anwendbare

kommunale Recht in Abweichung der vertretbaren kommunalen Praxis ausgelegt. Ferner

können sie behaupten, die den Gemeinden eingeräumte erhebliche Entscheidungsfreiheit

bei der Anwendung von kantonalem Recht sei missachtet worden (SOG 2007 Nr. 13

E. 1b).

1.2.3

Im vorliegenden Fall geht es

unter anderem auch um die Anwendung von kommunalem Recht. Der Regierungsrat hat

den Entscheid des Einwohner-Gemeinderates aufgehoben und diese angewiesen, die

Einsprachen gegen den Teilzonen- und Gestaltungsplans «Wohnpark Wildbach» im

Einzelnen materiell zu behandeln und nicht auf die laufende

Ortsplanungsrevision zu verweisen. Die Beschwerdelegitimation der

Einwohnergemeinde ist damit grundsätzlich gegeben und auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1

Die Gemeinden haben das Bauen

gemäss § 14 PBG in Zonenplänen und weiteren Nutzungsplänen zu regeln und können

auch Gestaltungspläne erlassen. Ein Nutzungsplan kann Bestandteile mehrerer

Planarten enthalten. Zudem können die Gemeinden gemäss § 133 PBG ergänzende

Gemeindebauvorschriften erlassen, soweit diese der KBV nicht widersprechen

(Abs. 1). In Verbindung mit Gestaltungsplänen können sie auch abweichende Vorschriften

erlassen (Abs. 2).

2.2

Bei der Erarbeitung der Planungen

haben die Gemeinden gemäss Art. 2 Abs. 3 Bundesgesetz über die Raumplanung

(RPG, SR 700) einen erheblichen Beurteilungsspielraum (Peter Hänni, Planungs-,

Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 85 und 108 f.). Dieser

wird begrenzt durch die Zuständigkeit des Regierungsrates, der die kommunalen

Pläne auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit sowie auf die Übereinstimmung mit übergeordneten

Planungen überprüft. Pläne, die rechtswidrig oder offensichtlich unzweckmässig

sind, und Pläne, die übergeordneten Planungen widersprechen, weist er an die Gemeinde

zurück (§ 18 Abs. 2 PBG).

2.3

Bei der Beurteilung der

materiellen Fragen geht das Überprüfungsrecht des Verwaltungsgerichts weniger

weit als dasjenige des Regierungsrates. Das Verwaltungsgericht überprüft

Rechts- und Sachverhaltsfragen frei, übt jedoch keine Ermessenskontrolle aus (§

67bis Abs. 1 VRG). Es belässt den Planungsbehörden in fachlicher

Hinsicht den notwendigen Beurteilungsspielraum. Aufgabe des Gerichts ist es zu

prüfen, ob der Teilzonenplan und der Gestaltungsplan rechtmässig sind. Die

Grenze des Planungsermessens wird überschritten, sobald Ergebnisse anfallen,

die sich als Folge unsorgfältiger Interessenabwägung sachlich nicht vertreten

lassen, d.h. im Lichte der Ziele und Grundsätze der Art. 1 und 3 RPG räumlich

nicht mehr als folgerichtig erscheinen (Hänni, a.a.O., S. 164).

3.

Streitgegenstand im vorliegenden

Verfahren bildet indessen (noch) nicht eine materielle bau- und planungsrechtliche

Beurteilung des umstrittenen Teilzonen- und Gestaltungsplans «Wohnpark Wildbach»

im Einzelnen. Umstritten ist vielmehr, ob die Einwohnergemeinde Solothurn bei

der Behandlung der Einsprachen zu diesem Teilzonen- und Gestaltungsplan in

verfahrensrechtlicher Hinsicht korrekt vorgegangen ist. Die Beschwerdeführerin

hat die Einsprachen mit Entscheid vom 28. April 2015 «bezüglich Forderung der

Behandlung der Planung im Rahmen der Ortsplanungsrevision» gutgeheissen und die

übrigen (materiellen) Einsprachepunkte «gegebenenfalls in die Ortsplanungsrevision

verwiesen» (Dispo-Ziff. 1). Im Ergebnis hat sie damit den Teilzonen- und

Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften «Wohnpark Wildbach» nicht genehmigt

(Dispo-Ziff. 2) und diesen «zur Überarbeitung aufgrund des neuen räumlichen

Leitbildes und zur Anpassung an die neuen harmonisierten Baubegriffe gemäss

kantonaler Bauverordnung an die Stadtplanung und die Kommission für Planung und

Umwelt» zurückgewiesen (Dispo-Ziff. 3). Die Vorinstanz wie auch die

Grundeigentümerin machen geltend, die Beschwerdeführerin habe damit die

aufgelegten Änderungen des Teilzonen- und Gestaltungsplans – mit Hinweis auf

die laufende Ortsplanungsrevision – materiell gar nicht geprüft. Diese

Vorgehensweise hat die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid als unhaltbar bzw.

willkürlich bezeichnet und die Angelegenheit zur materiellen Beurteilung von

Planung und Einsprachen an den Gemeinderat zurückgewiesen.

Im Folgenden ist damit zu prüfen, ob

im vorliegenden Fall ein Anspruch auf Überprüfung und Anpassung der umstrittenen

Pläne besteht bzw. ob die Einwohnergemeinde im Einspracheverfahren eine

materielle Prüfung der Pläne vorgenommen hat.

4.1

Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden die

Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse

erheblich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er

eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 120 Ia 227 E. 2b S. 231 mit

Hinweisen). Allerdings müssen Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in

Übereinstimmung gebracht werden (BGE 123 I 175 E. 3a S. 182 f.). Für die

Beurteilung, ob die Veränderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein

öffentliches Interesse an einer Planänderung besteht, bedarf es einer

Interessenabwägung unter Berücksichtigung namentlich der Geltungsdauer des

anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten

Änderung und deren Begründung (vgl. BGE 128 I 190 E. 4.2 S. 198 f.; Thierry

Tanquerel, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, Art. 21 Rz. 33 ff.;

Hänni, a.a.O., S. 113 ff.). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit

seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte

Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planän-derung

sprechen (BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 233; 113 Ia 444 E. 5a S. 455). Nach Ablauf

des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 Abs. 1 und 4

lit. b RPG [in der Fassung vom 15. Juni 2012, in Kraft seit 1. Mai 2014]),

sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls

anzupassen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer

ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können

auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung

für eine Revision berücksichtigt werden (Urteil 1C_143/2014 des Bundesgerichts

vom 23. Februar 2015 E. 3.1 mit Hinweisen).

4.2

Im Rahmen der Nutzungsplanung und

damit auch beim Erlass eines Teilzonenplans sind die in Betracht fallenden

öffentlichen und privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die

anzustrebende räumliche Entwicklung und im Lichte der Ziele und Grundsätze der

Raumplanung gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und 3 RPG; Art. 2 und 3 Raumplanungsverordnung,

RPV, SR 700.1; Urteil 1C_143/2014 des Bundesgerichts vom 23. Februar 2015 E.

3.

; BGE 119 Ia 362 E. 5a S. 372).

Im kantonalen Recht hält § 10 PBG

sodann fest, dass die Einwohnergemeinde die Ortsplanung beförderlich durchzuführen

hat. Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so sind die Nutzungspläne

zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen. Der Auftrag zur Überprüfung der

Ortsplanung kann durch die Gemeindeversammlung erteilt werden (Abs. 1). Die

Einwohngemeinde hat die Ortsplanung in der Regel alle 10 Jahre zu überprüfen

und wenn nötig zu ändern (Abs. 2).

4.3

Das hier in Frage stehende

Baugrundstück liegt am westlichen Stadtrand von Solothurn. Im Jahr 1987 wurde

für dieses Gebiet erstmals ein Gestaltungsplan erlassen (RRB Nr. 777 vom 17.

März 1987). Im Jahr 2000 wurde der bestehende Gestaltungsplan durch den Teilzonen-

und Gestaltungsplan «Wohnpark Wildbach» mit Sonderbauvorschriften ersetzt und

die Parzelle in die Wohnzone W2 eingezont. Grundlage für den damaligen

Gestaltungsplan bildete das Siegerprojekt eines im Jahr 1998 durchgeführten

städtebaulichen Wettbewerbs. Vorgesehen waren im Gestaltungsplan drei

Bauetappen. Bis heute wurde nur diejenige im südlichen Bereich der Parzelle

realisiert. Die Grundeigentümerin beabsichtigt nun, im verbleibenden Teil der

Parzelle nordseitig entlang der SBB-Linie einen langen viergeschossigen Bau

(als Lärmriegel) und auf der übrigen Fläche der Parzelle mehrheitlich

viergeschossige Bauten zu erstellen. Aufgrund der deutlich höheren Baudichte soll

das noch unüberbaute Gebiet auf diesem Grundstück in eine Wohnzone W4

aufgestuft werden. Im Rahmen der Vorprüfung des umstrittenen Planes hat das

kantonale Amt für Raumplanung am 19. August 2013 ausgeführt, die

Siedlungsentwicklung im Gebiet Wildbach werde aufgrund der sehr guten

Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr (öV) als sinnvoll beurteilt. Verkehr

und Siedlungsentwicklung liessen sich an dieser Lage optimal aufeinander abstimmen.

Das Überbauungskonzept entspreche aufgrund seiner relativ hohen Dichte

grund-sätzlich dem raumplanerischen Ziel eines haushälterischen Umgangs mit dem

Boden. Die angestrebte Dichte mit einer Ausnützungsziffer von 1.0 bzw. 0.8 (gemäss

geltendem Gestaltungsplan 0.4) würde aufgrund der guten öV-Erschliessung als

angebracht beurteilt (vgl. angefochtener Entscheid E. 2.5).

4.4

Unbestritten ist, dass auch

zwischen zwei Totalrevisionen der Ortsplanung Teilrevisionen zulässig sind. Die

letzte Ortsplanungsrevision in der Stadt Solothurn wurde im Jahr 2002

abgeschlossen. Die nächste Ortsplanungsrevision ist gemäss Angaben der

Einwohnergemeinde zwar «in vollem Gange» und das räumliche Entwicklungskonzept

soll voraussichtlich Ende 2016 vorliegen. Allerdings handelt es sich bei einer

Ortsplanungsrevision um einen recht komplexen Prozess, der diverse

Verfahrensschritte beinhaltet und auch noch (möglicherweise) aufwändige

Einsprache- wie auch Beschwerdemöglichkeiten vorsieht. Ein einigermassen

verbindliches Datum der Inkraftsetzung kann erfahrungsgemäss kaum im Voraus

festgelegt werden. Die Aussage der Beschwerdeführerin, wonach erst mit

Abschluss des räumlichen Entwicklungskonzeptes die geforderten Unterlagen und

Grundlagenpapiere für einen fundierten Entscheid über die Verdichtung in der

Stadt vorlägen, erweist sich damit unter dem Gesichtswinkel des

Überprüfungsauftrags von Art. 21 Abs. 2 RPG bzw. § 10 Abs. 1 PPG als problematisch.

So hat die Vorinstanz zu Recht eingewendet, bei der letzten Ortsplanungsrevision

habe es vom Vorliegen des räumlichen Leitbildes bis zum Abschluss der Ortsplanungsrevision

acht Jahre (1994 bis 2002) gedauert, womit – auf das vorliegenden Verfahren

bezogen – der Planungshorizont von 15 Jahren nicht eingehalten werden könnte.

4.5

Unter diesen Umständen ist der

Vorinstanz im Ergebnis zuzustimmen, welche die Vorgehensweise der Einwohnergemeinde,

die (materielle) Behandlung der Einsprachen im Einzelnen auf die laufende

Ortsplanungsrevision zu verweisen, als unhaltbar bezeichnet hat (vgl.

angefochtener Entscheid E. 2.8). Hier ist der noch geltende Gestaltungsplan

seit über 15 Jahren in Kraft. Inzwischen sind einige gewichtige Änderungen der

Verhältnisse eingetreten: So sollen mit der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen

Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (AS 2014 899) die Zersiedlung eingedämmt

und – als Folge einer verstärkt nach innen gelenkten Siedlungsentwicklung – das

Kulturland besser geschützt werden. Die Ziele der Raumplanung (Art. 1 RPG)

wurden in dem Sinn ergänzt, dass der Grundsatz, das Baugebiet vom

Nichtbaugebiet zu trennen, die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken sowie

das Gebot, kompakte Siedlungen zu schaffen, neu ausdrücklich in den Zielkatalog

aufgenommen wurden. Zudem wurden die Planungsgrundsätze (Art. 3) dahingehend

ergänzt, dass brachliegende Flächen besser genutzt und Wohn- und Arbeitsgebiete

neu angemessen durch den öffentlichen Verkehr erschlossen sein sollen (vgl.

Botschaft vom 20. Januar 2010 zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes,

BBl 2010 S. 1056 Ziff. 1.3.1). Mit diesen Bestimmungen wird der einzuschlagende

planerische Weg aufgezeigt: Verdichtung wird auch in ländlichen Gemeinden oder

an Stadträndern zum Thema. Es zeichnet sich ein Paradigmenwechsel ab. Die

Zukunft liegt nicht in der Ausweitung der Bauzonen. Die fortschreitende

Verbauung der Landschaft schafft Handlungsdruck. Das neue RPG macht die

Innenentwicklung zur Regel und die Neueinzonung zur Ausnahme (vgl. SOG 2013 Nr.

18.

E. 3.2).

4.6

Zwar hat – wie die

Einwohnergemeinde zu Recht einwendet – ein Grundeigen-tümer grundsätzlich

keinen gesetzlichen Anspruch auf eine Planänderung. Das Bundesgericht gesteht

den Grundeigentümern jedoch das Recht auf Einleitung einer Planrevision zu.

Wird eine (Gesamt-)Revision des Nutzungsplans nicht von Amtes wegen an die Hand

genommen, kann der Grundeigentümer unter bestimmten Voraussetzungen einen

Anspruch auf Überprüfung des Nutzungsplanes bezüglich seines Grundstücks

geltend machen. Er kann dies damit begründen, die geltende Nutzungsordnung sei

mit der Eigentumsgarantie wegen erheblich veränderter Verhältnisse nicht mehr

vereinbar (BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 232 f; Tanquerel, a.a.O., Art. 21 Rz. 65;

Hänni, a.a.O., S. 116 f.). Dabei verhindert eine kantonalrechtliche Regel,

wonach ein Nutzungsplan nach Ablauf einer bestimmten Frist von Amtes wegen

(oder auf Verlangen eines betroffenen Eigentümers) überprüft werden muss, die

Ausübung der oben erwähnten Rechte vor Ablauf der vom Kanton definierten Frist

nicht (Tanquerel, a.a.O., Art. 21 Rz. 66).

4.7

Daraus folgt, dass die

Einwohnergemeinde verpflichtet war, den aufgelegten Teilzonen- und

Gestaltungsplan materiell zu prüfen, und dabei auch über die eingegangenen

Einsprachen vollständig zu befinden hatte. Es ist – wie die Vorinstanz zu Recht

festgestellt hat – unzulässig, mit dem blossen Hinweis auf das räumliche

Leitbild bzw. die laufende Ortsplanungsrevision, deren Abschluss nicht

unmittelbar bevorsteht, über die materiellen Einsprachepunkte gegen den Teilzonen-

und Gestaltungsplan nicht zu entscheiden bzw. deren Behandlung in die

Ortsplanungsrevision zu verweisen. Zwar wendet die Beschwerdeführerin ein, sie

habe den Plan «sehr wohl mehrmals materiell geprüft». Dies trifft indes nicht

zu, wie sich schon aus dem Dispositiv der Beschlusses vom 28. April 2015 ergibt

(«Die Einsprachen werden bezüglich Forderung der Behandlung der Planung im Rahmen

der Ortsplanungsrevision gutgeheissen. Über die übrigen Einsprachepunkte

braucht somit noch nicht entschieden zu werden. Ihre Behandlung wird gegebenenfalls

in die Ortsplanungsrevision verwiesen»). Die Beschwerdeführerin hat die

Einsprachen damit offensichtlich einzig in Bezug auf den Zeitpunkt der Planung

gutgeheissen, die übrigen (materiellen) Rügen der Einsprecher indes noch nicht

behandelt.

4.8

Dazu kommt, dass die

Vorgehensweise der Beschwerdeführerin nicht ohne Widersprüche ist, hat sie doch

kürzlich – ohne Rücksicht auf die laufende Ortsplanungsrevision – die Einzonung

von 18,7 Hektaren Land im Gebiet «Weitblick» als Teilzonenplan beschlossen

(vgl. RRB Nr. 2013/714 vom 23. April 2013). Daran vermag auch der Hinweis der

Beschwerdeführerin, die Planung für das Gebiet «Weitblick» habe früher

begonnen, grundsätzlich nichts zu ändern.

4.9

Soweit sich die Beschwerdeführerin

schliesslich auf eine telefonische Auskunft des Rechtsdienstes des BJD und

damit sinngemäss auf den Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 9 Bundesverfassung

der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) beruft, kann sie nichts zu

ihren Gunsten ableiten: Abgesehen davon, dass die angebliche telefonische

Auskunft in keiner Weise belegt ist (Aktennotiz, etc.), vermögen informelle

Kontakte und Meinungsaustausche zwischen Grundeigentümern und Behörden die

strengen Voraussetzungen von Art. 9 BV in der Regel nicht zu erfüllen

(Tanquerel, a.a.O., Art. 21 Rz. 51; BGE 117 Ia 285 E. 3e S. 290).

5.

Die Beschwerde erweist sich somit

als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die

Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu

bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 4'000.-- festzusetzen

sind. Zudem hat die Beschwerdeführerin der anwaltlich vertretenen

Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zu bezahlen. Die Beschwerdegegnerin

weist einen Aufwand von 18.9h à CHF 280.00 zuzügl. einer pauschalen Aufwandentschädigung

von CHF 211.70 aus. Insgesamt fordert sie CHF 5‘944.00. Angesichts des

Umstands, dass sich an ihrer Argumentation seit dem vorinstanzlichen Verfahren

nichts Wesentliches geändert hat, scheint diese Summe doch überhöht. Ein

Aufwand von 4h für das Studium der Beschwerde und der Stellungnahme des Departements

etwa ist nicht nachvollziehbar, selbst wenn dazu noch nicht näher definierte

«Abklärungen» gemacht wurden. Pauschalspesen werden zudem praxisgemäss keine

vergütet. Als Parteientschädigung erscheinen CHF 4'000.00 (inkl. Auslagen und

Mehrwertsteuer) angemessen.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Einwohnergemeinde der Stadt

Solothurn hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von

CHF 4‘000.00 zu bezahlen.

3. Die Beschwerdeführerin hat der A.___ eine

Parteientschädigung im Betrag von CHF 4‘000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel:

Gegen diesen Zwischenentscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des

begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14), soweit dargelegt wird, dass die

Voraussetzungen von Art. 93 BGG vorliegen. Die Frist wird durch rechtzeitige

Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar.

Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der

Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters

zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des

Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die

Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Droeser