VWBES.2016.130

Betriebsbewilligung Kindertagesstätte (Auflagen)

27. September 2016Deutsch23 min

Source so.ch

Sachverhalt

1. Dem Verein A.___ (nachfolgend

Beschwerdeführer genannt) wurde zuletzt am 13. Dezember 2013 eine

Bewilligung zur Führung der Kindertagesstätte KiTa [...] für die Dauer vom

1. November 2013 bis zum 31. Oktober 2019 erteilt.

2. Mit Schreiben vom 14. September

2015 mit der Überschrift «Beschwerde über fachliche und organisatorische Mängel

in der KiTa [...]» gelangte der Verband B.___ an das Amt für Soziale Sicherheit

(nachfolgend ASO genannt). Dabei wurden Erlebnisse von Mitarbeiterinnen der

KiTa [...] bzw. der Eltern von Kindern, die in der betreffenden KiTa betreut

worden sind, exemplarisch zusammengefasst und aufgelistet. Es wurden zahlreiche

Vorwürfe zur pädagogischen, fachlichen und personellen Führung der KiTa [...] erhoben.

Abschliessend führte der B.___ aus, er sei der Überzeugung, dass die Kinder in

der KiTa [...] in ihrer körperlichen und geistigen Unversehrtheit nicht genügend

geschützt würden. Aus seiner Sicht bringe die KiTa-Leiterin nicht die nötigen

Voraussetzungen für die Kinderbetreuung mit und verfüge auch nicht über die

nötigen Kompetenzen als pädagogische Leitung. Wegen ihrem unprofessionellen,

viel zu strengen und verletzenden Verhalten mache sich der B.___ ernsthafte

Sorgen über das Kindeswohl der betreuten Kinder.

3. Am 27. Oktober 2015 führten

die zuständige Fachexpertin und der Leiter der Fachstelle Familie und

Generationen des ASO einen unangemeldeten Aufsichtsbesuch in der KiTa [...] durch.

4. Mit Schreiben vom 1. November

2015 an das ASO äusserten Eltern eines dreijährigen Mädchens, das die KiTa [...]

besucht, Kritik an der KiTa-Leiterin und schilderten ihre Beobachtungen und

Einschätzungen. Sie forderten eine lückenlose Aufklärung einerseits und würden

sich andererseits fragen, wer die Verantwortung dafür trage, dass solche

Verhältnisse und Erziehungsmethoden über einen längeren Zeitraum vorherrschen

könnten.

5. Am 2. November 2015 fand ein

Gespräch zwischen zwei Vertretern des ASO, einem Vertreter des B.___ und den

fünf Anzeigerinnen statt. Hierbei wurden der KiTa [...] mangelhafter

pädagogischer Umgang sowie mangelhafte personelle und operative Führung

vorgehalten.

6. Mit Schreiben des ASO vom

3. November 2015 wurde der KiTa-Leiterin sinngemäss und im Wesentlichen

mitgeteilt, dass gemäss der Information des B.___ allen Fachpersonen in der

KiTa [...] gekündigt worden sei. Man stelle fest, dass aufgrund der aktuellen

personellen Situation in der KiTa [...] die Betreuung der Kinder gemäss den

kantonalen Richtlinien für die Bewilligung und Aufsicht von Kindertagesstätten

vom 1. Juli 2015 nicht vollumfänglich sichergestellt sei. Gleichzeitig

informierte man den Beschwerdeführer über die eingegangenen Anzeigen von Eltern

und Mitarbeitenden und das weitere Vorgehen.

7. Am 23. November 2015 wurde der

mittlerweile mandatierten Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers,

Rechtsanwältin Rita Karli, Akteneinsicht gewährt. Alle Tatsachen, die

Rückschlüsse auf die betroffenen Personen (Kinder, Eltern) zuliessen, wurden

geschwärzt. Mit Schreiben vom 25. November 2015 wurde dem Beschwerdeführer

bis am 7. Dezember 2015 Frist gesetzt, um eine Stellungnahme und Beweisanträge

einzureichen.

8. Am 7. Dezember 2015 wurden die

KiTa-Leiterin sowie ein Vertreter des Beschwerdeführers, v.d. Rechtsanwältin

Rita Karli, im Rahmen eines Gesprächs zu den von den Anzeigenden erhobenen

Vorwürfen angehört. Rechtsanwältin Rita Karli reichte diverse Unterlagen ein

und ersuchte um Fristverlängerung für das Einreichen einer Stellungnahme und

das Stellen von Beweisanträgen. Die Fristerstreckung wurde gewährt.

Gleichzeitig stellte sie zwei Verfahrensanträge.

9. Mit Schreiben vom 18. Dezember

2015 liess der Beschwerdeführer verschiedene Unterlagen und die Stellungnahme

zum Protokoll vom 7. Dezember 2015 einreichen. Darüber hinaus liess er folgende

Anträge stellen und begründen:

Es sei weder den Anzeigerinnen

noch Herrn D.___, B.___, ein Protokoll der Anhörung vom 7. Dezember

2015 zuzustellen.

Es sei das Protokoll des

Gespräches vom 2. November 2015 aus den Akten zu weisen.

Es sei der Anzeige keine Folge zu

leisten.

10. Mit Schreiben vom 15. Januar

2016 stellte das ASO verschiedene Zusatzfragen an die Anzeigenden und bat um

schriftliche Stellungnahme bis Ende Januar 2016. Mit Eingabe vom

25. Januar 2016 nahm der B.___ im Namen der Anzeigenden Stellung.

11. Am 25. Januar 2016 nahmen

zwei Vertreter des ASO erneut einen unangemeldeten Augenschein in der KiTa [...]vor.

Mit Schreiben vom 26. Januar 2016 informierte das ASO den Beschwerdeführer

über den erfolgten Besuch in der KiTa und wies darauf hin, dass der

Betreuungsschlüssel und der Personalbestand gemäss den kantonalen Richtlinien

unbedingt eingehalten werden müssten.

12. Mit Schreiben vom 3. Februar 2016

wurden die Zusatzangaben der Anzeigenden an den Beschwerdeführer zugestellt und

eine 10-tägige Frist zur Stellungnahme gesetzt. Der Beschwerdeführer liess sich

mit Eingaben vom 4. Februar und 16. Februar 2016 vernehmen.

13. Mit Schreiben vom 7. März

2016 wurde der Beschwerdeführer über die beabsichtigten Massnahmen in Kenntnis

gesetzt und eine Frist zur Gewährung des rechtlichen Gehörs gesetzt. Am 1. April

2016 liess er sich vernehmen.

14. Am 5. April 2016 erliess das

ASO im Namen des Departements des Innern (DdI) folgende Verfügung:

7.1 Die Verfahrensanträge der

Rechtsvertreterin der KiTa-Leitung und der Trägerschaft betreffend res iudicata

und betreffend das Protokoll vom 2. November 2015 (Verweis aus den Akten)

werden abgewiesen.

7.2 Dem Verfahrensantrag betreffend das

Protokoll vom 2. November 2015 (Bekanntgabe der Anzeigenden) wird

stattgegeben.

7.3 Der Verfahrensantrag betreffend das

Protokoll vom 7. November 2015 (Zustellen an die Anzeigenden und B.___)

ist gegenstandslos.

7.4 Der Antrag der Rechtsvertreterin der

KiTa-Leitung und der Trägerschaft, der Anzeige sei keine Folge zu leisten, wird

abgewiesen.

7.5 Der Stellenplan in der KiTa [...] ist

gemäss den Kantonalen Richtlinien für die Bewilligung und Aufsicht von

Kindertagesstätten vom 1. Juli 2015 vorbehaltlos einzuhalten. Die

Verantwortlichen der KiTa [...] werden verpflichtet, jeweils wöchentlich, auf

die vergangene Woche bezogene, aktuelle Einsatz- und Belegungspläne

einzureichen. Die Einsatz- und Belegungspläne sind von allen Mitarbeitenden,

die im erwähnten Zeitraum gearbeitet haben, zu unterzeichnen und müssen jeweils

bis spätestens Mitte der folgenden Woche der Aufsichtsbehörde zugestellt

werden. Diese Massnahme gilt ab sofort bis zum Widerruf durch die Aufsichtsbehörde.

7.6 Die mit Verfügung vom

14. September 2009 vom Oberamt Dorneck-Thierstein zugebilligte Verzicht, E.___

auf eine spezifische Aus- oder Weiterbildung zu verpflichten, wird aufgehoben.

Die attestierte Eignung und die vielfältigen Kompetenzen werden E.___ mit

sofortiger Wirkung abgesprochen. Die Trägerschaft wird angewiesen innert einem

halben Jahr, spätestens bis 30. September 2016, einen geeigneten Ersatz

für die operative Leitung der KiTa [...] anzustellen. Bei einer

Nichtfolgeleistung wird entweder die Ersatzvornahme oder als letzte Massnahme

der Entzug der Betriebsbewilligung in Erwägung gezogen.

7.7 Ab sofort ist der KiTa [...] ein

wöchentliches Coaching durch eine externe Fachperson mit pädagogischer

Ausbildung sowie Führungs- und Beratungserfahrung einzurichten. Die Fachperson

beobachtet die KiTa-Leitung sowie die Mitarbeitenden im Betreuungsalltag und

bespricht und reflektiert konkrete Betreuungs- und Handlungssituationen mit

ihnen. Sie gibt Tipps und Empfehlungen ab. Die konkreten Ziele, der Rahmen und

der Umfang des Coachings sind schriftlich zwischen der Trägerschaft und der

externen Fachperson zu vereinbaren. Die Vereinbarung sowie die gewählte

Fachperson sind durch die Aufsichtsbehörde bewilligen zu lassen. Die

Vereinbarung sowie der Curriculum Vitae der gewählten Fachperson ist der

Aufsichtsbehörde bis spätestens Ende April 2016 vorzulegen. Das Coaching dauert

bis zur Neubesetzung der KiTa-Leitung. Spätestens drei Monate nach Beginn hat

die Trägerschaft einen Nachweis zum Umfang des durchgeführten Coachings und der

Zielerfüllung bei der Aufsichtsbehörde einzureichen. Die Kosten des Coachings

dürfen nicht auf die Tarife abgewälzt werden.

7.8 Die Verantwortlichen der KiTa [...] werden

angewiesen, der Aufsichtsbehörde bis Ende April eine aktuelle Adressliste der

abgebenden Eltern zuzustellen. Die Eltern werden durch die Aufsichtsbehörde

schriftlich summarisch über das Aufsichtsverfahren und die eingeleiteten Massnahmen

informiert.

7.9 Die Trägerschaft Verein A.___ wird

beauftragt, bis spätestens nach der Mitgliederversammlung im Jahr 2016 ein

aktualisiertes Organigramm des Vereins mit den Zuständigkeiten im Vorstand

sowie aktuellen Funktions- und Kompetenzbeschriebe seiner Mitglieder der

Aufsichtsbehörde zuzustellen.

7.10 Sobald der Entscheid rechtskräftig

ist, hat der Verein A.___, gestützt auf § 34 des GT, die Verfahrenskosten von

Fr. 800.00 in einer Frist von 30 Tagen zu entrichten. Zur Bezahlung dieser

Verfahrenskosten ist der beiliegende Einzahlungsschein der Staatskasse des

Kantons Solothurn zu verwenden.

7.11 Die Trägerschaft wird darauf

hingewiesen, dass, falls die mit der vorliegenden Verfügung angeordneten

Massnahmen zur Behebung der geschilderten Mängel und Schwierigkeiten erfolglos

blieben, die Aufsichtsbehörde gemäss Art. 20 PAVO und § 22 Abs. 3 SG der

Trägerschaft die Bewilligung für den Betrieb der Kindertagesstätte entziehen

kann.

15. Gegen diese Verfügung erhob der

Verein A.___, v.d. Rechtsanwältin Rita Karli, am 18. April 2016 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht und stellte folgende Rechtsbegehren:

Zum Verfahren:

Es sei dem Beschwerdeführer für

die einlässliche Begründung der Beschwerde Frist zu erteilen bis

17. Mai 2016.

Es sei die aufschiebende Wirkung

der Beschwerde zu erteilen.

In der Sache:

Die Verfügung des Departementes

des Innern vom 5. April 2016 sei aufzuheben.

Auf die Aufhebung des mit

Verfügung des Oberamtes Dorneck-Thierstein vom 14. September 2009

zugebilligte Verzichtes zu Gunsten der KiTa-Leiterin E.___ auf Aus- und

Weiterbildung sei zu verzichten.

Auf die Verpflichtung der

Trägerschaft des Beschwerdeführers auf Neubesetzung der KiTa-Leitung per

30. September 2016 sei zu verzichten.

Auf die Androhung einer

Ersatzvornahme bzw. auf die Androhung eines Entzuges der

Betriebsbewilligung im Nichtfolgeleistungsfall sei zu verzichten.

Eventualiter sei die KiTa-Leiterin

auf ein zweiwöchentliches Coaching zu verpflichten. Diesfalls sei für das

Einreichung des Coachingsvertrages Frist zu erteilen bis Mitte Juni 2016

und für den Nachweis des durchgeführten Coachings sei Frist zu erteilen

bis Ende Oktober 2016.

Unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin.

16. Mit Vernehmlassung vom

20. Mai 2016 nahm das ASO Stellung zur Beschwerde und beantragte die

Abweisung der Beschwerde.

17. Mit Präsidialverfügung vom 1. Juni

2016 wurde der Beschwerde vorläufig die aufschiebende Wirkung erteilt. Mit Verfügung

vom 23. Juni 2016 wies die Präsidentin die Eingabe des ASO vom

21. Juni 2016 aus den Akten.

18. Mit Eingabe vom 5. Juli 2016

reichte der Beschwerdeführer abschliessende Bemerkungen ein.

19. Für die weiteren Ausführungen der

Parteien wird auf die Akten verwiesen; soweit erforderlich, ist nachstehend

darauf einzugehen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 159 des Sozialgesetzes

[SG; BGS 831.1] und § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Der Verein

A.___ ist als Träger der KiTa [...] und als Verfügungsadressat durch den

angefochtenen Entscheid beschwert und damit

zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten, soweit

konkrete Anordnungen der Vorinstanz angefochten werden; nur diese haben

Verfügungscharakter. Nicht mehr Beschwerdegegenstand können vor der Vorinstanz

gestellte Verfahrensanträge (Ziff. 7.1 bis 7.3) sein; diese sind mit dem

Entscheid in der Sache erledigt. Nicht anfechtbar ist Ziffer 7.11 der

vorinstanzlichen Verfügung, weil ihr als blosser Hinweis keine Verfügungsqualität

zukommt.

2.

Nach Auffassung des Bundesgerichts

entspricht es der Eigenart des öffentlichen Rechts und der Natur der

öffentlichen Interessen, dass ein Verwaltungsakt, der dem Gesetz nicht oder

nicht mehr entspricht, nicht unabänderlich ist (BGE 94 I 336, 343). Dadurch

unterscheidet sich das Verwaltungsrecht wesentlich vom Zivilrecht. Urteile von

Zivilgerichten erwachsen mit Eintritt der formellen Rechtskraft stets auch in

materielle Rechtskraft. Die Parteien sind dadurch gebunden, und kein Gericht

darf in der gleichen Sache noch einmal entscheiden, es sei denn, ein

ausserordentliches Rechtsmittel stehe zur Verfügung (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2015, N 1095).

Im Übrigen kann auf die zutreffende

Erwägung 2.2.1 des angefochtenen Entscheids verwiesen werden. § 28 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; BGS 124.1) sieht ausdrücklich vor, dass

auf schriftliches Gesuch einer Partei eine Verfügung oder ein Entscheid durch

diejenige Behörde, die rechtskräftig verfügt oder entschieden hat, in

Wiedererwägung gezogen werden kann, sofern neue erhebliche Tatsachen oder Beweismittel

vorliegen oder geltend gemacht werden. Und § 22 VRG regelt den Widerruf oder

die Abänderung von Verfügungen oder Entscheiden, falls sich die Verhältnisse

geändert haben (siehe dazu Andrea Pfleiderer in: Bernhard Waldmann / Philippe

Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage,

Zürich 2016, Art. 58 N 9 ff). Sollte sich – wie nachfolgend zu prüfen ist –

herausstellen, dass die Voraussetzungen für eine Betriebsbewilligung der KiTa

nicht mehr vollumfänglich erfüllt sind, ist es der Aufsichtsbehörde möglich,

einzugreifen und neue Auflagen und Bedingungen zu verfügen. Dabei können früher

als nicht massgeblich erachtete Vorfälle bei einer neuen Gesamtbetrachtung

durchaus anders gewertet werden.

Abwegig ist nach dem Gesagten der

geltend gemachte Einwand der res iudicata sowie das Argument des

Beschwerdeführers, er könne sich auf zwei rechtskräftige Verfügungen und auf

das Vertrauen auf deren Weitergeltung berufen.

3.1

Gemäss Art. 1 Abs. 1 Verordnung

über die Aufnahme von Pflegekindern (Pflegekinderverordnung, [PAVO, SR

211.222

]) bedarf die Aufnahme von Minderjährigen ausserhalb des

Elternhauses einer Bewilligung und untersteht der Aufsicht. Beim Entscheid über

die Erteilung oder den Entzug einer Bewilligung sowie bei der Ausübung der

Aufsicht ist vorrangig das Kindeswohl zu berücksichtigen (Art. 1a Abs. 1 PAVO).

Sachkundige Vertreter der Behörde müssen jedes Heim sooft als nötig, wenigstens

aber alle zwei Jahre besuchen (Art. 19 Abs. 1 PAVO).

3.2

Im Kanton Solothurn ist das

Departement des Innern (DdI), v.d. das ASO, zuständig für die Bewilligung der

Aufnahme von Pflegekindern und für die Aufsicht über Kindertagesstätten. Die

Voraussetzungen der Bewilligung und Aufsicht richten sich nach der PAVO (vgl. §

21.

und § 110 SG. Weiter ist das Departement gemäss kantonalrechtlichen

Grundlagen verpflichtet, periodische Aufsichtsbesuche vorzunehmen (§ 2 Sozialverordnung

[SV, BGS 831.2]).

4.1

Einer Bewilligung der Behörde

bedarf unter anderem der Betrieb von Einrichtungen, die dazu bestimmt sind,

mehrere Kinder unter zwölf Jahren regelmässig tagsüber zur Betreuung aufzunehmen

(Kinderkrippen, Kinderhorte u. dgl.; vgl. Art. 13 Abs. 1 lit. b PAVO). Gemäss

Art. 15 PAVO darf die Bewilligung nur erteilt werden wenn eine für die

körperliche und geistige Entwicklung förderliche Betreuung der Minderjährigen

gesichert erscheint (lit. a); wenn der Leiter und seine Mitarbeiter nach

Persönlichkeit, Gesundheit, erzieherischer Befähigung und Ausbildung für ihre

Aufgabe geeignet sind und die Zahl der Mitarbeiter für die zu betreuenden

Minderjährigen genügt (lit. b); wenn für gesunde und abwechslungsreiche

Ernährung und für ärztliche Überwachung gesorgt ist (lit. c); wenn die

Einrichtungen den anerkannten Anforderungen der Wohnhygiene und des Brandschutzes

entsprechen (lit. d); wenn das Heim eine gesicherte wirtschaftliche Grundlage

hat (lit. e); wenn eine angemessene Kranken-, Unfall- und

Haftpflichtversicherung der Minderjährigen gewährleistet ist (lit. f).

4.2

§ 22 Abs. 1 SG umschreibt die allgemeinen

Voraussetzungen für die Bewilligung beim Erbringen von sozialen Aufgaben und

beim Betrieb sozialer Institutionen. § 22 Abs. 2 SG hält sodann fest, dass jede

Bewilligung befristet ist und mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden

kann, namentlich über die Eignung des Personals in fachlicher und persönlicher

Hinsicht (lit. a); die Begleitung, Betreuung und Behandlung der betroffenen

Menschen (lit. b); die bauliche Gestaltung (lit. c); die Betriebsführung und

Organisation (lit. d); die Taxgestaltung (lit. e); die Versicherungen (lit. f);

eine angemessene Beteiligung an der Aus- und Weiterbildung der Berufe im

Gesundheitswesen (lit. g).

5.1

Gemäss Art. 3 Abs. 1 PAVO sind die

Kantone befugt, zum Schutz von Minderjährigen, die ausserhalb des Elternhauses

aufwachsen, Bestimmungen zu erlassen, die über diese Verordnung hinausgehen. Gestützt

auf diese Norm hat der Kanton Solothurn Richtlinien für die Bewilligung und Aufsicht

von Kindertagesstätten (abrufbar unter: https://www.so.ch/verwaltung/departement-des-innern/amt-fuer-soziale-sicherheit/familie-generationen/kita-und-hort/

[Stand: 1. Juli 2015]) geschaffen.

5.2

Richtlinien sind als generelle

Dienstanweisungen einer vorgesetzten Behörde an die ihr unterstehenden Behörden

zu qualifizieren, mit welchen eine einheitliche und rechtsgleiche

Rechtsanwendung, Auslegung und Ermessensausübung sichergestellt werden soll

(sogenannte vollzugslenkende Verwaltungsverordnung; vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3;

Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,

Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 123 ff.; Patricia Egli, Verwaltungsverordnungen als

Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?, AJP 20/2011, S. 1159 ff. [je mit weiteren

Hinweisen]). Sie dienen nur der Vereinheitlichung in der Rechtsanwendung,

weisen indes keinen im Aussenverhältnis wirksamen selbständigen Regelungsgehalt

auf und bedürfen deshalb keiner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung (BGE 121

II 473 E. 2b). Allein die Möglichkeit, dass sich Verwaltungsverordnungen

indirekt auch auf die Rechtsstellung Privater auswirken können, vermag an

diesem Umstand nichts zu ändern (vgl. Egli, S. 1162). Gehen Richtlinien jedoch

über den Zweck der vereinheitlichen Rechtsanwendung hinaus und entfalten sie

über die gesetzlichen Grundlagen hinaus direkte Auswirkungen auf die

Rechtsstellung der Bürger, so sind sie als Rechtsverordnungen zu qualifizieren

und unter Beachtung der entsprechenden Verfahrensnormen zu erlassen (vgl. Jaag/Rüssli,

Rz. 415). Verwaltungsverordnungen können – da sie durch Verwaltungsbehörden und

nicht durch den formellen Gesetzgeber erlassen werden – keine von der

gesetzlichen Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen, sie müssen sich direkt

auf das Gesetz und die ausführenden Erlasse abstützen können (BGE 120 Ia 343 E.

2a; Das Ganze zitiert aus: Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich

VB.2013.00489 vom 6. November 2013, E. 2.4).

5.3

Die Kantonalen Richtlinien für die

Bewilligung und Aufsicht von Kindertagesstätten konkretisieren die

Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 15 PAVO für Kindertagesstätten. Die Richtlinien

gehen teilweise weit über die bundesrechtlichen Anforderungen hinaus. Weil es

ihnen an der für die Postulierung weitergehender Bewilligungsvoraussetzungen

notwendigen gesetzlichen Grundlage fehlt, eignen sich die Richtlinien nicht, um

zusätzliche Pflichten für die KiTa-Betreiber zu begründen. Soweit die

Richtlinien als Auslegungshilfe zu den bundesrechtlichen Anordnungen dienen,

können sie im Folgenden jedoch berücksichtigt werden (vgl. Urteil des

Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2013.00489 vom 6. November 2013,

E. 2.5).

6.1

Als erstes ist die Auflage zu

überprüfen, wonach die Verantwortlichen der KiTa [...] jeweils wöchentlich

aktuelle Einsatz- und Belegungspläne einzureichen haben (vgl. Dispo-Ziffer

7.

). Gemäss Art. 15 PAVO darf eine Betriebsbewilligung nur erteilt werden, wenn

namentlich eine für die körperliche und geistige Entwicklung förderliche

Betreuung der Minderjährigen gesichert erscheint (Abs. 1 lit. a) und die Zahl

der Mitarbeiter für die zu betreuenden Minderjährigen genügt (Abs. 1 lit. b).

In den Kantonalen Richtlinien wird ein konkreter Personalschlüssel angegeben.

In Ziffer 10.2 der Verfügung vom 13. Dezember 2013 (Bewilligungserneuerung)

wird ausdrücklich auf die Vorgaben in den Kantonalen Richtlinien verwiesen, die

unbedingt eingehalten werden müssten.

Es besteht kein Zweifel, dass die

Kantonalen Richtlinien auf ausgewiesenen Erfahrungswerten beruhen und – im Hinblick

auf die Wahrung des Kindeswohls – sinnvoll sind (vgl. dazu Urteil des

Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz EGV-SZ 2015, B 18.1 vom 28. Januar

2015, E. 6.3.4). Gemäss den glaubhaften Aussagen ehemaliger Mitarbeiterinnen

waren teilweise Lehrlinge, Praktikantinnen und nichtqualifizierte Aushilfen zuständig

für die Betreuung der Kinder – ohne Anwesenheit einer anerkannten Fachperson. Ähnliche

Beanstandungen ergeben sich beispielsweise aus dem Schreiben vom

1.

November 2015 von abgebenden Eltern. Massgeblich ist, dass dieser

Eindruck anlässlich der Kontrollbesuche durch das ASO am 27. Oktober 2015

und 25. Januar 2016 bestätigt wurde und sich teilweise auch aus den

aktenkundigen Einsatz- und Belegungsplänen ergibt. Es erübrigt sich, einzelne Pläne

zu analysieren. Diesbezüglich kann auf die umfangreichen Ausführungen der

Vorinstanz verwiesen werden. Dass es teilweise aufgrund unvorhersehbarer

Situationen, wie z.B. wegen Krankheit einer Mitarbeiterin, zu einer kurzfristigen

Unterdeckung kommt, fällt nicht negativ ins Gewicht und ist hinzunehmen. Die

vorliegende Aktenlage zeigt allerdings, dass über einen längeren Zeitraum hinweg

die Vorgaben zum Personalbestand nicht eingehalten worden sind. Ob eine

Kinderpflegerin als ausgebildete Fachperson zu behandeln sei, wie der Beschwerdeführer

vorbringt, kann offengelassen bleiben, da der betreffenden Betreuerin

mittlerweile gekündigt worden ist. Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die

Auflage zur Einreichung wöchentlich aktueller Einsatz- und Belegungspläne zur

Überprüfung des Personalbestandes rechtens ist.

6.2

Was die persönlichen und

fachlichen Voraussetzungen der Leitung einer KiTa betrifft, halten die

Richtlinien in Konkretisierung von Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO u.a. fest, dass

die operative Leitung eine anerkannte Fachperson sein muss und zusätzlich über

die nötige persönliche Eignung zur Ausübung der Funktion der Leitung der

Kindertagesstätte verfügt. Sofern keine angemessene Führungserfahrung

nachgewiesen werden kann, muss die Bereitschaft bestehen, innert drei Jahren

nach Übernahme der Leitungsfunktion den Nachweis einer angemessenen

Führungsausbildung zu erbringen. Das Profil der Leitungsfunktion kann je nach

Anforderung des Betriebes (z.B. Anzahl Betreuungsplätze oder mehrere Standorte)

variieren (Kantonale Richtlinie, S. 9 f.). Vom Beschwerdeführer wird nicht

bestritten, dass die bald 66-jährige KiTa-Leiterin weder über eine

aufgabenbezogene, anerkannte Ausbildung noch über eine Weiterbildung zur

KiTa-Leiterin verfügt. Mit Verfügung vom 14. September 2009 verzichtete

die damals zuständige Behörde auf die Aufforderung, die Grund- und

Weiterbildung nachzuholen. Grund dafür war namentlich, dass die KiTa-Leiterin

nach eigenen Angaben höchstens noch drei bis fünf Jahre als Leiterin tätig sein

wollte und bestrebt war, eine jüngere Mitarbeiterin sukzessiv in die

Leitungsaufgaben einzuführen. Zusammen mit dem Umstand, dass die KiTa-Leiterin

über eine langjährige Berufserfahrung verfügt, ist verständlich, dass damals auf

die Nachholung der Grund- und Weiterbildung verzichtet worden ist. Mittlerweile

wurden aber zahlreiche Vorwürfe gegen die KiTa-Leiterin erhoben, welche sowohl

die Betreuung der Kinder als auch den Umgang mit Mitarbeiterinnen und Eltern

betreffen. Die Vorinstanz hat umfangreiche Abklärungen bzw. Befragungen durchgeführt

und der KiTa-Leiterin hinreichend Gelegenheit geboten, ihren Standpunkt

einzubringen. Es besteht keine Veranlassung, an der Richtigkeit der Aussagen der

ehemaligen Mitarbeiterinnen zu zweifeln. Die aktenkundigen Beanstandungen

abgebender Eltern und die von der Vorinstanz dokumentierte hohe Personalfluktuation

im Zeitraum von September 2013 bis November 2015 stützen diese Einschätzung. Bezüglich

der personellen Führung der unterstellten Mitarbeiterinnen ist die

KiTa-Leiterin für eine offene und vertrauensvolle Atmosphäre im Team

verantwortlich (vgl. Stellenbeschreibung KiTa-Leitung Juni 2009). Davon kann aufgrund

der Aktenlage keine Rede sein. Vielmehr sind verschiedene gravierende Konflikte

von Mitarbeiterinnen mit der KiTa-Leiterin und eine fristlose Kündigung aktenkundig.

Eine Mitarbeiterin schilderte in ihrem Schreiben vom 27. Oktober 2015 an

das ASO beispielsweise, dass die KiTa-Leiterin ein Mitarbeitergespräch mit ihr

verweigert und sie aus nichtigem Grund angeschrien habe. Weiter sind auch

mehrere Konflikte der KiTa-Leiterin mit Eltern dokumentiert. Jedenfalls ist

aufgrund der aktenkundigen Vorkommnisse darauf zu schliessen, dass es der

KiTa-Leiterin teilweise an der erforderlichen psychischen Belastbarkeit mangelt.

Der Vorwurf, dass die KiTa-Leiterin

zweifelhafte pädagogische Massnahmen gegenüber den betreuten Kindern ergriffen

haben soll, wird vom Beschwerdeführer in seiner Beschwerde mit keinem Wort

bestritten. Obschon klar ist, dass die von der Vorinstanz ausführlich

geschilderten Vorfälle und Beobachtungen sicherlich subjektiv gefärbt sind, zeigen

sie in ihrer Gesamtheit, dass der Vorwurf nicht unbegründet ist. Der Umgang der

KiTa-Leiterin mit den Kindern entspricht teilweise nicht den pädagogischen Ansätzen

der heutigen Zeit. Das Pädagogische Konzept wird von den Mitarbeiterinnen und

der KiTa-Leiterin im Alltag unterschiedlich gelebt und umgesetzt, was die

Qualität des Betreuungssettings der KiTa erheblich vermindert.

Nach dem Gesagten erhellt, dass die

KiTa-Leiterin nicht über die nötige persönliche und fachliche Eignung zur

Ausübung der Funktion der Leitung der Kindertagesstätte verfügt. Da die in Ziffer

7.6

der angefochtenen Verfügung angesetzte Frist mittlerweile abgelaufen ist, ist

dem Beschwerdeführer eine entsprechende Nachfrist bis am 31. März 2017 anzusetzen.

6.3

Was das wöchentliche Coaching

betrifft, ist vor Augen zu führen, dass eine professionelle und qualitativ gute

Kinderbetreuung einen bestimmten Fachpersonalbestand sowie eine regelmässige

Reflexion der Betreuungsarbeit voraussetzt. Nebst der Aus- und Weiterbildung

wird namentlich ein Coaching als fachliche Beratung empfohlen (vgl. Handbuch zu

den kantonalen Richtlinien für die Bewilligung und Aufsicht von Kindertagesstätten,

Stand 12. August 2016, S. 17 f.). Die Beanstandungen seitens ehemaliger

Mitarbeiterinnen und abgebender Eltern stellen die Bewilligung als solche zwar

nicht in Frage, zeigen aber, dass durchaus ein Verbesserungsbedarf besteht. Ein

wöchentliches Coaching durch eine externe Fachperson im Sinne einer

Fördermassnahme zur fachlichen Unterstützung ist demnach als sinnvoll zu

erachten. Der Beschwerdeführer führt in seiner Replik aus, man habe der

Aufsichtsbehörde am 28. Juni 2016 den Entwurf eines Coaching-Vertrages

eingereicht. Ob bereits eine konkrete Fachperson gewählt wurde, ist unklar.

Jedenfalls ist der Trägerschaft bis 31. Oktober 2016 eine Nachfrist zu

setzen, die definitive Coaching-Vereinbarung der Aufsichtsbehörde vorzulegen.

6.4

Die Vorinstanz beabsichtigt, die

abgebenden Eltern summarisch über das eröffnete Aufsichtsverfahren und die

eingeleiteten Massnahmen zu informieren. Konkret wird von der KiTa [...] verlangt,

der Aufsichtsbehörde eine aktuelle Adressliste zuzustellen. Zur Begründung gibt

die Vorinstanz an, die schwerwiegenden Vorwürfe gegenüber der fachlichen und

organisatorischen Führung der KiTa würden eine Information an die Eltern

rechtfertigen. Nicht ganz nachvollziehbar ist, dass zwar die abgebenden Eltern

summarisch informiert werden sollen, hingegen nicht die Anzeigerinnen. Allerdings

kommt weder den Eltern noch den Anzeigerinnen in diesem Verfahren

Parteistellung zu (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann: Allgemeines

Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2016, N 1200). Diesem Umstand ist Rechnung

zu tragen. Der Vorinstanz ist es demnach versagt, die Eltern über den Ausgang

des Aufsichtsverfahrens zu informieren. Dies macht im Übrigen auch wenig Sinn,

zumal sich die getroffenen Aufsichtsmassnahmen vorderhand nicht – oder

zumindest nicht negativ – auf die Kinderbetreuung auswirken sollten und für die

Eltern daher nicht von Bedeutung sind. Hingegen wäre es zulässig, den

anzeigenden Personen mitzuteilen, dass den Anzeigen mittels Anordnung von

Auflagen Folge gegeben wurde. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde in

diesem Punkt als begründet.

6.5

Um Klarheit über die Organisation

der Trägerschaft zu schaffen, kann vom Beschwerdeführer hingegen verlangt

werden, der Aufsichtsbehörde ein aktualisiertes Organigramm zuzustellen. Dies wird

praxisgemäss im Rahmen der Bewilligungsverlängerung ebenfalls verlangt (vgl. Aufsichtsbericht

vom 15. März 2013, S. 7).

7.

Zu prüfen bleibt, ob die

Aufsichtsmassnahmen – wie vom Beschwerdeführer geltend gemacht –

unverhältnismässig sind. Die verfügten Auflagen haben dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit

zu genügen und damit geeignet und erforderlich zu sein, den im öffentlichen

Interesse liegenden Zweck zu erreichen. Der Zweck muss in einem vernünftigen

Verhältnis zu den Belastungen stehen, die der privaten Institution auferlegt

werden. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn eine ebenso geeignete

mildere Anordnung für den angestrebten Erfolg ausreicht. Der Eingriff darf in

sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht

einschneidender sein als notwendig (vgl. statt vieler BGE 126 I 112 E. 5b). In

Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes sieht Art. 20 PAVO

ein abgestuftes System von Aufsichtsmassnahmen vor, wobei der Widerruf der Bewilligung

die ultima ratio darstellt (Urteil des Bundesgerichts 5A_337/2012 vom 14. Mai

2012, zusammengefasst in: ZKE 2012, S. 339). Die Vorinstanz hat aufgrund der

festgestellten Mängel der KiTa bzw. dem Träger Auflagen i.S.v. Art. 20 PAVO

erteilt. Der Beschwerdeführer legt mit keinem Wort dar, welche milderen Sanktionen

vorliegend in Frage kämen und solche sind nicht ersichtlich. Im Hinblick auf

das Wohl der Säuglinge und Kinder dürfen im Übrigen hohe Anforderungen an die

Betreuungs- und Leitungspersonen von Heimen gestellt werden (Urteil des

Bundesgerichts 5A_904/2011 vom 14. Mai 2012, E. 3.4.2). Eine Verletzung des

Verhältnismässigkeitsprinzips liegt im Ergebnis nicht vor.

8.

Im Ergebnis erweist sich die

Beschwerde in Bezug auf die Adressliste als begründet, weshalb Ziffer 7.8 der Verfügung

des Amtes für Soziale Sicherheit vom 5. April 2016 aufzuheben ist. Im

Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Die Kosten des Verfahrens werden

gemäss Art. 77 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) i.V.m. Art. 106

- 109 ZPO (Schweizerische Zivilprozessordnung, SR 272) nach dem Ausgang des

Verfahrens auferlegt. Der Beschwerdeführer dringt mit seinen Anträgen nur zu

einem sehr geringen Teil durch. Es rechtfertigt sich daher, dem

Beschwerdeführer die Kosten des Rechtsmittelverfahrens vollumfänglich zu überbinden.

Den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden werden

in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen

zugesprochen. Es besteht kein Anlass, von dieser Regelung abzuweichen.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen:

Ziff. 7.8 der angefochtenen Verfügung des Departements des Innern vom

5. April 2016 wird aufgehoben.

2. Im Übrigen wird die Beschwerde

abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

3. Für den Ersatz für die operative

Leitung der KiTa gemäss Ziff. 7.6 der angefochtenen Verfügung wird eine

Nachfrist gesetzt bis 31. März 2017.

4. Für die Vorlage der definitiven Coaching-Vereinbarung

gemäss Ziff. 7.7 der angefochtenen Verfügung wird eine Nachfrist gesetzt bis am

31. Oktober 2016.

5. Der Beschwerdeführer hat die

Verfahrenskosten vor dem Verwaltungsgericht von CHF 1‘500.00 zu zahlen.

6. Es werden keine Parteientschädigungen

ausgerichtet.

Rechtsmittel:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten

Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in Zivilsachen eingereicht werden

(Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der

Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die

Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel

und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten.

Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des

Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des

Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die

Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Gottesman