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Entscheid

VWBES.2016.132

Änderung Gesamtplan, Bauzonenplan sowie Strassen- und Baulinienplan etc.

26. Juni 2017Deutsch23 min

Source so.ch

Sachverhalt

I.

1. Die rechtsgültige Ortsplanung der

Gemeinde Holderbank datiert aus dem Jahr 2003 (genehmigt mit RRB Nr. 1690 vom

16. September 2003). Gegenstand der damaligen öffentlichen Planauflage war u.a.

die Zuweisung der Parzelle GB Nr. 350 zur Reservezone (W2) sowie der Parzellen

GB Nrn. 349 (heute Teil der Parzelle Nr. 350), 348, 346 und 345 ganz (Nr. 349)

oder teilweise zur Wohnzone W2. Im betroffenen Gebiet Talgraben war zudem eine

kommunale Freihaltezone in der Form eines 12 m breiten Korridors für den

Bach Talgraben vorgesehen. Diese Freihaltezone umfasste auch den nördlichen

Teil der Parzelle Nr. 349 (heute südöstlicher Teil von GB Nr. 350). Der

Regierungsrat nahm diese Planinhalte indes (mit Ausnahme der Zuweisung des östlichen

Teils der Parzelle Nr. 350 zur Reservezone) von Amtes wegen von der Genehmigung

aus, dies mit der Auflage, zuerst eine Gefahrenkarte Wasser zu erarbeiten. Wörtlich

wurde im RRB Nr. 2003/1690 erwogen:

«Der Talgraben soll zum Erreichen

eines besseren Hochwasserschutzes ausgedolt werden. Westlich davon wird

gleichzeitig neu Bauzone ausgewiesen. Für die Konkretisierung der Ausdolung

muss ein Gestaltungsplan erarbeitet und öffentlich aufgelegt werden. In diesem

Gestaltungsplan ist insbesondere die Nutzung in dieser Freihaltezone zu

präzisieren. Ebenso sind Bauten und Anlagen zu regeln und entlang des neuen

Laufes des Talgrabens Wasserbaulinien darzustellen.

Als Grundlage für die Bauchausdolung

wie auch für die Ausweisung neuer Wohnzone westlich des Baches ist vorgängig

eine Gefahrenkarte zu erstellen. Erst dann kann die Recht- und Zweckmässigkeit

der Freihaltezone für den ausgedolten Talgraben sowie der Wohnzone W2 geprüft

werden. Die Bauzonengrösse der Gemeinde Holderbank lässt die vorliegende

Neueinzonung in Wohnzone grundsätzlich zu. Die Freihaltezone Talgraben und die

Wohnzone westlich davon werden bis zum Vorliegen einer entsprechenden

Gefahrenkarte von der Genehmigung ausgenommen. Unter Umständen sind

Gefahrenbereiche im Bauzonenplan einzutragen und besondere Bestimmungen im

Zonenreglement aufzunehmen. Diese können zusammen mit dem Gestaltungsplan

öffentlich aufgelegt werden».

Entsprechend lautete Ziff. 3.2 des

RRB-Dispositivs: «Die Freihaltezone Talgraben und die Wohnzone westlich davon

werden bis zum Vorliegen einer Gefahrenkarte von der Genehmigung ausgenommen».

Anlass zu den regierungsrätlichen

Erwägungen hatten Starkniederschläge im Jahr 2001 gegeben, die im Gebiet

Talgraben zu Überschwemmungen und Geschiebeablagerungen geführt hatten. Damals

waren mehrere Liegenschaften beschädigt worden.

2. Zu Beginn des Jahres 2006 legte der

Gemeinderat einen kommunalen Gestaltungsplan «Sanierung und Renaturierung

Talgraben, Holderbank» mit Sonderbauvorschriften öffentlich auf. Ende September

2006 beschloss er diesen unter Abweisung der eingegangenen Einsprachen und

überwies ihn dem Regierungsrat zur Genehmigung. Drei abgewiesene Einsprecher

erhoben dagegen Beschwerde. Aus heute unerfindlichen Gründen wurde das Verfahren

nicht beförderlich behandelt. Nach Beratungen mit dem instruierenden Bau- und

Justizdepartement (BJD) zog der Gemeinderat den Antrag um Genehmigung des

Gestaltungsplans am 18. März 2010 zurück. Offensichtlich waren die involvierten

Behörden zur Überzeugung gelangt, die Angelegenheit besser mittels kantonaler

Nutzungsplanung im Sinn von § 68 lit. e des Planungs- und Baugesetzes (PBG; BGS

711.1) anzugehen. Die drei gegen den kommunalen Plan eingereichten Beschwerden

wurden zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben.

3. Seit Juni 2008 liegt die

Gefahrenkarte Wasser vor. Mit einer Ausdolung und Verlegung des bisher

unterirdisch verlaufenden Baches Talgraben kann nach den daraus gewonnenen

Erkenntnissen die Gefährdung weitgehend behoben werden.

4. Vom 19. November bis 18. Dezember

2012 lagen die Änderung des Gesamtplans und Bauzonenplans sowie die Änderung

des Strassen- und Baulinienplans im Gebiet Talgraben auf. Gleichzeitig erfolgte

auch die Auflage einer Änderung des Bauzonenplans im Gebiet Mülifeld. Während

derselben Zeit legte der Kanton den kantonalen Erschliessungs- und

Gestaltungsplan «Hochwasserschutz und Verlegung/Renaturierung Talgraben, Holderbank»

mit Sonderbauvorschriften auf. Mit der kommunalen Planung sollen in erster

Linie die im Jahr 2003 im Gebiet Talgraben von der Genehmigung ausgenommenen

Planinhalte bereinigt werden. Im Gebiet Mülifeld plant die Gemeinde eine im

Jahr 2003 genehmigte Reservezone (W3) teilweise wieder aufzuheben und eine

Rückführung in die Landwirtschaftszone vorzunehmen. Je teilweise betroffen sind

davon die Parzellen GB Holderbank Nrn. 319, 320 sowie 322 bis 325.

Der erwähnte kantonale Plan dagegen

sieht die Ausdolung und Verlegung des Gewässers Talgraben vor und bildet die

Nachfolge der im März 2010 von der Gemeinde zurückgenommenen eigenen Planung.

Dagegen reichten die drei früheren Beschwerdeführer Einsprache ein.

5. Zu den Planinhalten lässt sich

Folgendes festhalten: Die Grundeigentümer der Parzellen GB Nrn. 345 und 350

(inkl. der ehemaligen Parzelle Nr. 349) sind mit deren seit 2003 vorgesehenen

(teilweisen) Zuteilung zur Wohnzone W2 respektive Reservezone nicht

einverstanden. Deshalb sollen diese Grundstücke klar der Landwirtschaftszone

zugeteilt werden. Vor diesem Hintergrund macht nach Meinung der Planbehörde

auch die Zuteilung bzw. der Verbleib des östlichen Bereichs der Parzelle Nr.

348 in der Bauzone keinen Sinn mehr. Auch diese Fläche soll der Landwirtschaftszone

zugeschlagen werden. Schliesslich sollen die Parzellen GB Nrn. 148 und 736, die

im Jahr 2003 der Reservezone zugewiesen wurden, künftig wieder zur

Landwirtschaftszone gehören. Die einst vorgesehene kommunale Freihaltezone von

12 m Breite soll – einen Korridor für den zu verlegenden Bach bildend –

durch eine 11 m breite kantonale Uferschutzzone ersetzt werden. Im

Südosten von GB Nr. 350 soll sie beibehalten werden. Betreffend GB Nr. 346 (im

östlichen Parzellenbereich Zuweisung zur Wohnzone W2) sind keine Änderungen im

Vergleich zur Auflage im Frühjahr 2003 zur damaligen Ortsplanungsrevision

vorgesehen.

Im RRB vom 16. September 2003 war auch

der Erschliessungsplan von der Genehmigung ausgenommen worden. Dieser hatte

einen Ringschluss mit den zwei bestehenden, parallel verlaufenden

Erschliessungsstrassen Wechtenweg und Juchweg sowie entsprechende Baulinien

vorgesehen. Geplant war zudem eine Fusswegverbindung zwischen dem Wechten- und

dem Juchweg, rund 75m östlich des Ringschlusses. Von diesen Erschliessungsmassnahmen

sieht der aktuelle Plan ab. Der Wechtenweg soll jetzt gegen Westen verlängert

werden und in einem Wendehammer auf GB Nr. 346 enden. Beidseitig sind

Strassenbaulinien im Abstand von 4 m vorgesehen.

Im Änderungsplan zum Gesamt- und Bauzonenplan

werden – gestützt auf die Gefahrenkarte Wasser aus dem Jahr 2008 – die Flächen

mit geringer Gefährdung respektive Restgefährdung (Hinweisbereiche)

ausgeschieden, dies für den Zustand nach der Umsetzung der (gemäss kantonalem

Erschliessungs- und Gestaltungsplan) vorgesehenen Hochwasserschutz- und

Renaturierungsmassnahmen. Details dazu finden sich in der Zonenvorschrift

«Naturgefahrenbereiche».

6. Gegen den kommunalen Plan erhoben B.___

und A.___ Einsprache, deren Abweisung der Gemeinderat am 14. Oktober 2014

(eröffnet mit Verfügung vom 16. Februar 2015), gleichzeitig mit der Festsetzung

des Plans und dem Antrag um regierungsrätliche Genehmigung beschloss.

Die Einsprecher gelangten daraufhin

mit Beschwerde an den Regierungsrat. Sie beantragten die Aufhebung des

gemeinderätlichen Beschlusses vorab aus formellen Gründen und stellten weitere Eventual-

und Subeventualanträge.

7. Mit Schreiben vom 5. November 2015

gelangte der Rechtsdienst des Bau- und Justizdepartements (BJD) an den

Gemeinderat Holderbank und führte im Zusammenhang mit dem vor dem Regierungsrat

hängigen Beschwerdeverfahren aus, bei der Prüfung der Unterlagen habe das Amt

für Raumplanung festgestellt, dass die von der Gemeinde beantragte Einzonung im

Gebiet Talgraben bereits von Amtes wegen nicht genehmigt werden könne. Zwar sei

die Einzonung des östlichen Teils der Parzelle GB Nr. 346 schon anlässlich der

letzten Gesamtrevision der Ortsplanung öffentlich aufgelegt und vom Gemeinderat

beschlossen worden, jedoch damals vom Regierungsrat nicht genehmigt worden

(Grund: ausstehende Erarbeitung der Gefahrenkarte Wasser). Die Genehmigung

würde folglich erst jetzt vollzogen. Mit Verweis auf die Revision des

eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700) wurde dargelegt, die

eingereichte Planung erfülle die Anforderungen der Kompensation nicht, denn die

Rückzonung im Gebiet Mühlifeld betreffe eine Reservezone, nicht die vom Gesetz

geforderte Bauzone. In Wahrung des Anspruchs auf rechtliches Gehör wurde der

Gemeinde die Möglichkeit eingeräumt, sich dazu zu äussern.

8. Dennoch genehmigte der

Regierungsrat mit Beschluss Nr. 2016/620 vom 5. April 2016 die kommunale

Planung weitgehend. Ausgenommen von der Genehmigung wurde die teilweise

(Bachkorridor) Aufhebung der kommunalen Freihaltezone im Gebiet Talgraben und

ihr Ersatz durch eine neue kantonale Uferschutzzone mit zugehörigen Zonenvorschriften.

In dieser Hinsicht wurde die Beschwerde von B.___ und A.___ teilweise

gutgeheissen, im Übrigen aber abgewiesen. Gleichzeitig wurde festgehalten, dass

den Beschwerdeführern im kantonalen Planungsverfahren auf Erlass einer

kantonalen Uferschutzzone und Aufhebung kommunaler Freihaltezone automatisch

Parteistellung als Einsprecher zukomme.

8. Mit Eingabe vom 18. April 2016

erhoben B.___ und A.___ gegen den erwähnten RRB (Nr. 2016/620) Beschwerde beim

Verwaltungsgericht. Sie beantragten dessen Aufhebung und entsprechend auch die

Aufhebung des gemeinderätlichen Entscheids vom 16. Februar 2015. Das Verfahren

sei wegen Verfahrensmängeln für ungültig zu erklären. Eventualiter sei

festzustellen, dass die Ausscheidung einer Freihaltezone nicht

Genehmigungsinhalt der Planung sei. Zudem sei auf die Ausscheidung einer

Uferschutzzone und Wohnzone W2 zu verzichten. Stattdessen seien die von der

Planung betroffenen Gebiete der Parzellen Nrn. 352, 814, 350, 346, 345 und 344

der Landwirtschaftszone zuzuweisen bzw. in der Landwirtschaftszone zu belassen.

Dementsprechend seien für die Erschliessung keine neuen Strassen vorzusehen und

auch keine Strassenbaulinien auszuscheiden. Im Subeventualantrag forderten die

Beschwerdeführer, es seien an Stelle des Teils der Parzelle Nr. 346 die östlich

der kantonalen Uferschutzzone gelegenen Parzellen(abschnitte) Nrn. 736, 148,

834, 350, 345 und 344 der Wohnzone W2 zuzuordnen. In verfahrensrechtlicher

Hinsicht ersuchten die Beschwerdeführer um Gewährung der aufschiebenden Wirkung

und sinngemässer Sistierung des vorliegenden Verfahrens, bis über die kantonale

Planung entschieden sei.

9. Das instruierende Bau- und

Justizdepartement schloss am 16. Juni 2016 namens des Regierungsrats auf Abweisung

der Beschwerde. Desgleichen beantragte auch die Gemeinde Holderbank mit

Schreiben vom 30. Juni 2016, die Beschwerde abzuweisen.

10. Die Beschwerdeführer ihrerseits

hielten am 1. Juli 2016 replizierend sinngemäss an ihren Anträgen und deren

Begründung fest.

Erwägungen

II.

1.1

Das Verwaltungsgericht beurteilt

Beschwerden gegen Entscheide des Regierungsrates über Nutzungspläne und andere

für die Grundeigentümer verbindliche Pläne sowie zugehörige Vorschriften (vgl.

§ 5 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes, PBG, BGS 711.1, i.V.m. § 49 Abs. 1

des Gesetzes über die Gerichtsorganisation, GO, BGS 125.12). Die vorliegende

Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen einen solchen Plan. Sie ist

rechtzeitig eingereicht worden. Die Beschwerdeführer sind zur Beschwerde

legitimiert, denn als Eigentümer und Bewirtschafter der im Planungsperimeter

gelegenen Parzellen GB Holderbank Nrn. 345 (Alleineigentum A.___) und 350 (je

hälftiges Miteigentum) sind sie durch den Entscheid des Re­gierungsrates

besonders berührt. Zudem bewirtschaften sie die Parzellen GB Holderbank Nrn.

344.

und 346. Sie befürchten nicht nur einen Er­tragsausfall, sondern erhebliche

Bewirtschaftungserschwernisse. Entsprechend haben sie ein schutzwürdiges

Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids (§ 12

Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11). Auf die

Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

1.2

Gegenstand des

verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bildet ausschliesslich der angefochtene

Regierungsratsbeschluss. Diesem zugrunde liegende Entscheide gelten als

mitangefochten. Sie können im verwaltungsgerichtlichen Verfahren indessen nicht

eigenständig beanstandet werden (Devolutiveffekt). Auf den diesbezüglichen Aufhebungsantrag

und die entsprechenden Ausführungen ist deshalb nicht weiter einzugehen (vgl.

BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144; Urteil 2C_97/2013 des Bundesgerichts vom 26.

August 2013 E. 1.2).

1.3

Nicht einzutreten ist auf die

Rügen, welche die Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dem kantonalen

Erschliessungs- und Gestaltungsplanverfahren in materieller Hinsicht vorbringen,

da dieses Planverfahren nicht Gegenstand des hier anhängigen Verfahrens ist.

Die Beschwerdeführer haben sich im kantonalen Planungsverfahren als Einsprecher

konstituiert und werden dort ihre Rechte wahrnehmen können. Auf die

Koordination der beiden Planungen ist unter E. 4 hiernach einzugehen.

2.1

Das kantonale Recht sieht

wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich

auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen

stützen (Art. 33 Abs. 2 RPG). Es gewährleistet die volle Überprüfung durch

wenigstens eine Beschwerdebehörde (Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG). Mit der Pflicht

zur vollen Überprüfung wird indessen nicht ausgeschlossen, dass sich die

Rechtsmittelinstanz eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, wenn der unteren

Instanz im Zusammenhang mit der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder bei

der Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder

Ermessensbereich zusteht (BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 416 mit Hinweisen). Vielmehr

wird dies in Art. 2 Abs. 3 RPG von übergeordneten gegenüber nachgeordneten

Behörden ausdrücklich verlangt. Die Rechtsmittelinstanzen sollen insbesondere

bei Planüberprüfungen nicht ihr Ermessen an die Stelle des Ermessens des

Planungsträgers setzen (Heinz Aemisegger/Stephan Haag, Praxiskommentar zum

Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, Rz. 73 zu Art. 33).

2.2

Die Planungshoheit liegt

grundsätzlich bei der Gemeinde (§ 14 PBG). Unmissverständlich ist § 18 Abs. 2

PBG: Der Regierungsrat entscheidet über die Beschwerden, überprüft die Pläne

auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit und auf die Übereinstimmung mit

übergeordneten Planungen. Pläne, die rechtswidrig oder offensichtlich unzweckmässig

sind und Pläne, die übergeordneten Planungen widersprechen, weist er an die

Gemeinde zurück. Daraus folgt, dass eine Planung, die nicht offensichtlich

zweckwidrig ist, genehmigt werden kann bzw. muss, sofern sie den einschlägigen

Normen entspricht. Sind mehrere zweckmässige Lösungen denkbar, obliegt es nicht

dem Regierungsrat, der Gemeinde eine davon vorzuschreiben.

Entsprechend belässt auch das

Verwaltungsgericht den Planungsbehörden in fachlicher Hinsicht den notwendigen

Beurteilungsspielraum. Im Einzelfall ist auf die Planungsgrundsätze gemäss Art.

3.

RPG zurückzugreifen (Pierre Tschannen: in Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch

[Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2009, N 20 zu

Art. 3 RPG). Es sind alle Interessen zu berücksichtigen, seien es öffentliche

oder private. Planungsmassnahmen sind verfassungskonform, wenn neben den Planungsgrundsätzen

auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der

Interessenabwägung berücksichtigt werden (BGE 115 Ia 353). Die Grenze des

Planungsermessens wird überschritten, sobald Ergebnisse anfallen, die sich als

Folge deutlich unsorgfältiger Interessenabwägung sachlich nicht vertreten

lassen, d.h. im Lichte der Ziele und Grundsätze der Art. 1 und 3 RPG räumlich

nicht mehr als folgerichtig erscheinen. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt

insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (Urteil des Bundesgerichts 1P.369/2006

vom 22. Oktober 2007 E. 3.1; BGE 122 I 279).

3.1

Strittig ist in erster Linie, wie

es sich mit den Parzellen verhält, die bei der letzten Ortsplanungsrevision im

Jahr 2003 von der Genehmigung ausgenommen wurden. Dabei ist der bereits

zitierte Wortlaut im RRB Nr. 2003/1690, E. 2.3.6.1, unmissverständlich:

«Als Grundlage für die Bauchausdolung

wie auch für die Ausweisung neuer Wohnzone westlich des Baches ist vorgängig

eine Gefahrenkarte zu erstellen. Erst dann [kursiv durch das Gericht] kann

die Recht- und Zweckmässigkeit der Freihaltezone für den ausgedolten Talgraben

sowie der Wohnzone W2 geprüft werden».

In dem Sinne ergingen auch die

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. 3.2:

«Die Freihaltezone Talgraben und die

Wohnzone westlich davon werden bis zum Vorliegen einer Gefahrenkarte von der

Genehmigung ausgenommen»

und Dispositiv-Ziff. 3.3:

«Für das gesamte Siedlungsgebiet ist

bis Ende 2005 die Gefährdung durch Naturgefahren abzuklären. Gegebenenfalls ist

eine Gefahrenkarte zu erstellen und in der Nutzungsplanung umzusetzen».

Entgegen der (neu) vom Regierungsrat

vertretenen Meinung kann nicht sein, dass mit dem Vorliegen der Gefahrenkarte

automatisch eine suspensiv aufgeschobene Genehmigung eintritt. Im Gegenteil:

Erst nach Klärung der Gefahrenlage lässt sich abschliessend darüber

entscheiden, ob die Ausscheidung von Wohnzone in einem potentiell gefährdeten

Gebiet überhaupt recht- und zweckmässig ist. Nichts anderes hat der

Regierungsrat denn auch 2003 erwogen. Aus seiner Sicht konnte im damaligen

Zeitpunkt nicht abschliessend über die Zonierung befunden werden; dieser Schritt

musste aufgeschoben werden, bis zur genaueren Klärung des Sachverhalt – nämlich

der etwaigen Gefährdung durch den Bach. Und wenn der Regierungsrat damals

ausführte, die Bauzonengrösse der Gemeinde lasse die Neueinzonung grundsätzlich

zu, zeigt dies, dass die Aussage auf einer provisorischen Einschätzung, keiner

abschliessenden Beurteilung beruhte. Falsch ist in diesem Zusammenhang auch die

Feststellung im Planungsbericht der BSB+Partner vom 10. Oktober 2012, wenn dort

in Ziff. 7 festgehalten wird, faktisch befinde sich der östliche Teil von GB

Holderbank Nr. 346 bereits seit der letzten Ortsplanungsrevision 2003 in der

Bauzone. Davon kann keine Rede sein. Weder wurde je abschliessend darüber

befunden, noch ist die Fläche überbaut. Dieser Meinung war der Rechtsdienst des

BJD im Herbst 2015 offensichtlich auch noch, gibt doch das Schreiben vom 5.

November 2015 exakt die hier vertretene Meinung wieder (Beschwerdebeilage 5,

Sachverhalt Ziff. 6 hiervor).

3.2 Ob eine zusätzliche Einzonung

damals tatsächlich rechtmässig gewesen wäre, ist äusserst fraglich, kann aber vorerst

dahingestellt bleiben: Immerhin gab der Regierungsrat in E. 2.3.3 von RRB Nr.

2003/1690 zu bedenken, das von der Gemeinde geforderte Wachstum von 130

Personen in den nächsten 15 Jahren sei nicht nur zu optimistisch, sondern

entspreche kaum den spezifischen Entwicklungsvoraussetzungen einer ländlichen

Gemeinde. Das erst genannte Ziel mit einer Zunahme von etwa 40 – 50 Personen

scheine realistischer. Trotzdem wurde gleich anschliessend dargelegt, mit einer

reduzierten Ausschöpfung (50% für Einzelparzellen, 80% für zusammenhängende

Flächen) hätten etwa 100 zusätzliche Personen Platz. Insgesamt betrage das

Fassungsvermögen inklusive 111 Einwohnerinnen ausserhalb der Bauzone 780

Personen. Damit wurde eine Bauzonengrösse genehmigt, die im Vergleich zu den

planerischen Vorgaben ein doppeltes Fassungsvermögen vorsah. Dies stand schon

damals im Widerspruch zu den raumplanungsrechtlichen Vorgaben nach Art. 15 des

eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700; dazu auch E. 4 hiernach).

Darum kann es aber erst recht nicht

angehen, nun eine Einzonung ohne weitere Bedarfsabklärung und Interessenabwägung

quasi «durchzuwinken» mit dem Argument, nachdem der Gefahrenplan nun vorliege,

sei die Bauzonenzuweisung von 2003 in Bezug auf den östlichen Teil von GB Nr.

346 definitiv zu genehmigen – dies, zumal seit der letzten Planung erschwerend

die Gesetzesnovelle von Art. 15 und Art. 38a RPG in Kraft getreten ist (dazu

sogleich E. 4.2). In jedem Fall sind seit der letzten Planung nunmehr 14 Jahre

vergangen, was einem ganzen Planungshorizont entspricht (vgl. Art. 15 Abs. 1

RPG). Entsprechend drängt sich eine neue Beurteilung des Bauzonenbedarfs in

jedem Fall auf.

3.3 Sollte eine Zuweisung der Parzelle

Nr. 346 zur Bauzone heute nicht möglich sein, macht auch die vorgesehene

Erschliessung keinen Sinn. Insofern bedarf die gesamte angefochtene kommunale

Planung einer Überarbeitung.

4.1 In Konsequenz dieser Erwägungen

ist den Beschwerdeführern auch darin zuzustimmen, dass die kommunale Planung

der kantonalen nicht vorgezogen werden kann. Solange nicht klar ist, welche

Nutzungseinschränkungen sich aufgrund des kantonalen Plans ergeben, kann die

kommunale Planung eben nicht abschliessend beurteilt werden. Genau dieser

Gedanke hatte ja 2003 dazu geführt, dass die Zonenzuweisungen im entsprechenden

Perimeter von der Genehmigung ausgenommen worden waren. Nachdem die Planungen

2012 parallel aufgelegt wurden, ist nicht ersichtlich, weshalb die Koordination

nicht auch im weiteren Verfahren beibehalten bleibt. Wird dieses Vorgehen als

zu kompliziert erachtet, ist aufgrund der planerischen Stufenfolge zunächst der

kantonale Plan zu beschliessen (vgl. § 70 Abs. 2 PBG, wonach kantonale

Nutzungspläne den kommunalen vorgehen). Dies ergibt sich aus Art. 2 RPG, wonach

Bund, Kantone und Gemeinden die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen

Planungen erarbeiten und sie aufeinander abstimmen (Abs. 1). Sie

berücksichtigen die räumlichen Auswirkungen ihrer übrigen Tätigkeit (Abs. 2).

Und die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten darauf, den ihnen

nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen

Ermessensspielraum zu lassen (Abs. 3). Mit Art. 2 RPG will der Gesetzgeber

verhindern, dass raumwirksame Tätigkeiten isoliert und gemäss einem oft

zufällig erfolgenden Verlauf von vertikalen und horizontalen Zuständigkeiten

erfolgen. Vielmehr müssen raumwirksame Tätigkeiten aufeinander abgestimmt

werden (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum RPG, Bern 2006, Art. 2

N 14). Die Nutzungsplanung ist denn auch mit Plänen und Vorschriften von

anderen Planungsträgern abzustimmen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 2 N 25 4. Lemma).

4.2 Bei der koordinierten Planung ist

wiederum auf die Vorbehalte der Beschwerdeführer zur angeblichen suspensiv-bedingten

Genehmigung aus dem Jahr 2003 zurückgekommen: Die im September 2003 von der

Genehmigung ausgenommenen Grundstücke wurden nicht automatisch mit Vorliegen

der Gefahrenkarte der Wohnzone bzw. Reservezone zugewiesen. Dies gilt

insbesondere für den östlichen Teil der Parzelle GB Nr. 346 (Land in der Reservezone

gilt per se nicht als Bauland, vgl. § 27 Abs. 4 PBG). Insofern werden sich aktuell

auch Fragen der Bauzonengrösse stellen. Es sei dazu nochmals auf Art. 38a RPG

und Art. 52a der eidgenössischen Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1)

verwiesen: Mit der Revision des RPG wollte der Gesetzgeber die Zersiedelung

eindämmen und den Kulturlandverlust stoppen, u.a. durch materielle

Anforderungen an die kantonalen Richtpläne im Bereich Siedlung (Botschaft zu

einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 20. Januar 2010 Ziff. 1.1, BBl

2010 1049 ff., 1053). Nach Art. 38a RPG passen die Kantone innert fünf Jahren

nach Inkrafttreten der Änderung ihre Richtpläne an die Anforderungen der

Artikel 8 und 8a Absatz 1 RPG an (Abs. 1). Bis zur Genehmigung dieser

Richtplananpassung durch den Bundesrat darf im betreffenden Kanton die Fläche

der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden

(Abs. 2). Art. 52a Abs. 1 RPV regelt den Fall, dass eine Einzonung nach altem

Recht beschlossen und genehmigt, aber erst nach dem Stichtag des 1. Mai 2014

gerichtlich beurteilt wird (vgl. Urteil 1C_612/2014 vom 26. August 2015 E. 2.4

und 2.5, in ZBl 116/2015 S. 607). Art. 38a Abs. 1 stellt für den Fristbeginn

auf das Inkrafttreten der RPG-Revision am 1. Mai 2014 ab. Soll ab diesem Datum

(bis zur Genehmigung der Richtplananpassung) die Fläche der rechtskräftig

ausgeschiedenen Bauzonen nicht zunehmen, müssen grundsätzlich alle Einzonungen,

die bis zu diesem Zeitpunkt nicht rechtskräftig geworden sind, kompensiert

werden (Urteil 1C_365/2015 des Bundesgerichts vom 9. Dezember 2015 E. 4.2, mit

Hinweis auf Christa Perregaux Dupasquier, Übergangsbestimmungen des RPG -

Worauf bei einer Einzonung zu achten ist, Inforaum VLP-ASPAN 1/2015 S. 5).

Vorliegend beschloss der Gemeinderat die umstrittene Planung erst am 14.

Oktober 2014, also nach dem Stichtag. Ganz klar liegen das Genehmigungs- und

insbesondere das Rechtsmittelverfahren nach dem 1. Mai 2014. Auch der

Rechtsdienst BJD wies im Schreiben vom 5. November 2015 noch auf diese

Problematik hin und hielt fest, die Einzonung im östlichen Bereich der Parzelle

Nr. 346 und die zugehörige Erschliessungsstrasse könnten nicht genehmigt

werden.

4.3 Massgeblich ist insbesondere Art.

15 RPG, der die Grundsätze der Bauzonenredimensionierung und Verdichtung

wiedergibt. Selbst wenn es vorliegend nicht um riesige Flächen geht und eine

Kompensation allenfalls möglich ist, wird sich doch die Frage stellen, ob –

wenn überhaupt – nicht eher das Land östlich der Uferschutzzone der Bauzone

zuzuweisen wäre, auch und gerade aus Gründen des Kulturlandschutzes (vgl.

Urteil 1C_429/2015 des Bundesgerichts vom 28. September 2016 E. 3). Dies kann

hier offen bleiben.

5.1 Aufgrund der vorstehenden

Erwägungen ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid

aufzuheben. Damit erübrigt sich eine einlässliche Prüfung der weiteren Rügen.

Lediglich der Vollständigkeit halber sei festgehalten, dass der Regierungsrat

keine Gehörsverletzung begangen hat: Das rechtliche Gehör dient einerseits der

Klärung des Sachverhalts, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes

Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die

Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Der Betroffene hat das Recht, sich vor

Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu

äussern. Dazu gehört insbesondere das Recht, Einsicht in die Akten zu nehmen,

mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung

wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum

Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu

beeinflussen (BGE 133 I 270 E. 3.1 S. 277; 127 I 54 E. 2b S. 56).

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör

folgt weiter die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu

begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den

Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Die Begründung muss kurz

die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich das Gericht hat leiten

lassen und auf die sich sein Entscheid stützt. Nicht erforderlich ist hingegen,

dass sich der Entscheid mit allen Parteistandpunkten einlässlich

auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGE 133

III 439 E. 3.3 S. 445; 126 I 97 E. 2b S. 102 f. mit Hinweisen).

Diesen Ansprüchen wird der

angefochtene Entscheid gerecht. Der Regierungsrat hat sich einlässlich mit den

Rügen der Beschwerdeführer auseinandergesetzt, soweit sie den

Verfahrensgegenstand betrafen. Zu mehr war er nicht gehalten. Er hat die Gründe

für seinen Beschluss auch hinreichend dargetan. Wenn er den Sachverhalt dabei

rechtlich anders gewürdigt hat als die Beschwerdeführer, stellt dies keine

Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. Die entsprechende Rüge ist darum

unbegründet.

5.2 Das Mitwirkungsverfahren scheint allerdings

ziemlich rudimentär durchgeführt worden zu sein. Den zuständigen Behörden steht

zwar bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 RPG ein weiter Handlungsspielraum zu.

Das gilt insbesondere auch für die Bestimmung des Kreises, welcher in ein

Mitwirkungsverfahren einzubeziehen ist (BGE 133 II 120 E. 3.2 S. 124). Als

Mindestgarantie fordert Art. 4 RPG, dass die Planungsbehörden neben der

Freigabe der Entwürfe zur allgemeinen Ansichtsäusserung Vorschläge und Einwände

nicht nur entgegennehmen, sondern auch materiell beantworten (BGE 111 Ia 164 E.

2d S. 168). Es genügt, wenn sich die Behörden materiell mit den Vorschlägen und

Einwänden befassen, eine individuelle Beantwortung jeder einzelnen Eingabe wird

nicht verlangt (vgl. BGE 135 II 286 E. 4.1 S. 290). Berechtigt, sich

informieren zu lassen und an der Mitwirkung teilzunehmen, ist «die

Bevölkerung», damit weder nur die Stimmberechtigten der planenden

Gebietskörperschaft noch nur die Grundeigentümer im Planperimeter oder die im

Sinne der Rechtsschutzbestimmungen besonders betroffene Bevölkerung. Ein

besonderer Interessennachweis ist nicht verlangt (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art.

4 RPG N 9). Es liegt allerdings nahe, dass die durch die Planung direkt

Betroffenen, welche in einem späteren Rechtsmittelverfahren zur Beschwerde

legitimiert sind, ihre Interessen bereits im Mitwirkungsverfahren im Sinne von

Einwendungen und Anregungen geltend machen (BGE 135 II 286 E. 4.2.3 S. 292).

Dieser allgemeine Hinweis sei hier bereits angebracht.

6.1 Die Beschwerde ist damit im

Hauptpunkt gutzuheissen und der angefochtene RRB Nr. 2016/620 vom 5. April 2016

aufzuheben. Die Planung der Gemeinde Holderbank im Gebiet Talgraben

(GR-Beschluss vom 16. Februar 2015) kann nicht genehmigt werden. Die Verfahrenskosten

hat entsprechend der Kanton zu tragen. Desgleichen hat er die Beschwerdeführer

angemessen zu entschädigen (§ 77 VRG). Dies gilt auch für das vorinstanzliche

Verfahren, zumal der angefochtene Entscheid in klarem Widerspruch zu

raumplanungsrechtlichen Grundsätzen steht

6.2 Die Beschwerdeführer haben eine

Kostennote eingereicht und machen für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine

Entschädigung von CHF 10‘323.70 geltend (37.88 h à CHF 250.00 zuzügl.

Auslagen von CHF 107.80 und MWSt). Für das vor­instanzliche Verfahren stellen

sie eine Rechnung über CHF 15‘090.25. Allein für das vorinstanzliche Verfahren

werden 42.82 h für das Verfassen der Rechtsschriften aufgeführt. Dazu ist

im Sinn von § 160 Abs. 1 i.V.m. § 161 des Gebührentarifs (GT; BGS 615.11) Folgendes

festzuhalten: Ein beträchtlicher Teil der vorinstanzlichen Eingabe betraf

Fragen im Zusammenhang mit der kantonalen Planung (S. 8 -14 und S. 23 - 28

der knapp 30-seitigen Beschwerdebegründung). Auch wenn ein enger Zusammenhang

besteht, können diese hier nicht in Rechnung gestellt werden. Und zumindest von

S. 18 – 25 und 39 – 43 äussert sich auch die 48-seitige Beschwerdebegründung

vor Verwaltungsgericht zur etwaigen Renaturierung und zum Uferschutz, damit zum

Inhalt des hier nicht unmittelbar zur Diskussion stehenden kantonalen

Erschliessung- und Gestaltungsplans. Zudem haben die Beschwerdeführer die

wesentlichen Argumente gegen die Planung bereits im Einspracheverfahren

vorgebracht, so dass der Aufwand vor Verwaltungsgericht geringer hätte gehalten

werden können. Es rechtfertigt sich darum, pauschal für beide Verfahren eine

Entschädigung von CHF 17‘500.00 (inkl. Auslagen und MWSt) zuzusprechen.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und

der RRB Nr. 2016/620 vom 5. April 2016 aufgehoben. Die Planung der Gemeinde

Holderbank im Gebiet Talgrube (GR-Beschluss vom 16. Februar 2015) wird nicht

genehmigt.

2. Die Verfahrenskosten trägt der Kanton

Solothurn.

3. Der Kanton Solothurn hat A.___ und B.___

für die Verfahren vor dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht mit

insgesamt CHF 17‘500.00 (inkl. Auslagen und MWSt) zu entschädigen.

Rechtsmittel:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten

Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Schaad