Lexipedia

Entscheid

VWBES.2016.197

Finanz- und Lastenausgleich 2016

29. August 2017Deutsch34 min

Source so.ch

Sachverhalt

I.

1. Am 21. Januar 2016 eröffnete das

Volkswirtschaftsdepartement (VWD) den Einwohnergemeinden des Kantons Solothurn gestützt

auf § 23 des Gesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich der

Einwohnergemeinden vom 7. Mai 2014 (FILAG EG; BGS 131.73; in Kraft seit 1.

Januar 2016) ihre Beiträge und Abgaben für das Jahr 2016. Basisjahre für die

Einwohnerzahlen und das Staatssteueraufkommen waren die Jahre 2012 und 2013.

Der Kantonsrat hatte die Steuerungsgrössen für die Berechnung des Finanz- und

Lastenausgleichs mit Beschluss vom 1. September 2015 festgelegt. Die

Einwohnergemeinde Däniken (EG) wurde verpflichtet, eine Abgabe von CHF

1‘711‘500.00 zu bezahlen.

2. Gegen diese Verfügung erhob der

Gemeinderat der EG Däniken am 16. Februar 2016 frist- und formgerecht Einsprache.

Er beantragte, das massgebende Staatssteueraufkommen der Jahre 2012 und 2013

gestützt auf 9 einzelne Einsprachepunkte zu berichtigen und gemäss seiner eigenen

Berechnung neu zu eröffnen.

3. Das VWD wies die Einsprache mit

Entscheid vom 23. Mai 2016 ab und setzte die Abgabe neu auf CHF 1‘729‘800.00

fest, da weitere gemeinwirtschaftliche Leistungen der Kernkraftwerk Gösgen-Däniken

AG (KKG) in die Berechnung des massgebenden Staatssteueraufkommens einbezogen

wurden.

4. Gegen diesen Entscheid erhob die

Einwohnergemeinde Däniken (in der Folge Beschwerdeführerin), vertreten durch

Rechtsanwalt M. Spielmann, am 3. Juni 2016 frist- und formgerecht Beschwerde

und stellte folgende Rechtsbegehren:

1. Es sei die Verfügung

(Einspracheentscheid) vom 23. Mai 2016 aufzuheben.

2. Es seien die

aufgerechneten gemeinwirtschaftlichen Leistungen vollumfänglich aus der

Berechnung der Abgabe zu streichen und das massgebende Staatssteueraufkommen

(SSA) der Beschwerdeführerin entsprechend der Grundlagen in Urkunden 5 und 6

unter Weglassung aller gemeinwirtschaftlichen Leistungen bei maximal CHF

10‘957‘709.45 neu festzusetzen.

3. Eventualiter sei der

Finanz- und Lastenausgleich der Beschwerdeführerin entsprechend der Grundlagen

in Urkunden 5 und 6 mit einem massgebenden Staatssteueraufkommen (SSA) von

maximal CHF 12‘979‘691.79 zu verrechnen.

4. Es seien die übrigen

Parameter, namentlich der Steuerkraftindex (SKI) sowie Ressourcenausgleich

entsprechend dem massgebenden Staatssteueraufkommen gemäss Ziffern 2 und 3

hievor anzupassen.

5. Subeventualiter sei die

Sache zur Neuberechnung und Neuveranlagung gemäss den Anträgen 2 bis 4 hievor

an die Vorinstanz zurückzuweisen.

6. Unter Kosten- und

Entschädigungsfolge.

Innert erstreckter Frist führte die

Beschwerdeführerin aus, sie verlange die gänzliche Nichtberücksichtigung der

gemeinwirtschaftlichen Leistungen beim Staatssteueraufkommen (SSA), da sich bei

einer abstrakten Normenkontrolle zeige, dass die entsprechende Norm ungültig

sei. Indem das VWD ihre im Einspracheverfahren vorgenommene Berechnung gemäss

Urkunde 5 und 6 nicht übernommen habe, habe es den Sachverhalt falsch

festgestellt und das Recht falsch angewandt. §1 der Finanz- und

Lastenausgleichs-Verordnung (FILAV EG, BGS 131.731), in dem das SSA definiert

werde, sei teilweise nicht durch die Delegationsnorm in § 7 FILAG EG gedeckt.

Diese Norm verletze nicht bloss kantonales übergeordnetes Recht, sondern auch

Bundes- und Verfassungsrecht und greife in verschiedene Grundrechte, namentlich

die Gemeindeautonomie, die Eigentumsfreiheit, das Gebot der rechtsgleichen

Behandlung sowie das Legalitäts- und Verhältnismässigkeitsprinzip ein. Dies

führe zu einem Ausschluss der gemeinwirtschaftlichen Leistungen aus der

Berechnung des SSA. Die Formulierung in Absatz 2 von § 7 FILAG EG («darunter

fallende Steuerarten und Betreffnisse») sei zu unbestimmt, um daraus per

Verordnung gemeinwirtschaftliche Leistungen, wie die Zahlungen der KKG,

ableiten zu können. Wenn schon müssten auch Katasterbeiträge oder andere

zweckgebundene Einnahmen sowie Finanzerträge aus städtischen Betrieben

einbezogen werden. Die in der Verordnung vorgenommene Selektion sei willkürlich

und führe zu einer Ungleichbehandlung der Gemeinden, respektive einer krassen

Benachteiligung der Beschwerdeführerin. Die Delegationsnorm genüge nicht als Grundlage,

um nach freiem Willen der Exekutive bei ihr namhafte Millionenbeträge

einzubeziehen und andere namhafte Millionenbeträge einfach wegzulassen; dies

sei Willkür. Im ganzen Kanton Solothurn würden rund CHF 3 Mio. an

gemeinwirtschaftlichen Leistungen zum Staatssteueraufkommen aufgerechnet. 2.3

Mio. würden von der Beschwerdeführerin stammen. Das zeige, dass die Finanz- und

Lastenausgleichs-Verordnung auf die Beschwerdeführerin gemünzt sei, was dem

Gleichheitsgebot widerspreche. Auch sei Art. 136 Kantonsverfassung (KV, BGS

111.1), welcher vorschreibe, durch den Finanzausgleich ein ausgewogenes

Verhältnis in der Steuerbelastung und in den Leistungen der Gemeinden zu

erreichen, verletzt, weshalb der Richter nicht daran gebunden sei (§ 88 Abs. 3

KV). Selbst wenn man zum Schluss kommen würde, die Norm sei grundsätzlich

anwendbar, würde die konkrete Anwendung die Rechte der Gemeinde verletzen. Die

Ungleichbehandlung werde deutlich, wenn verschiedene Einnahmen von Gemeinden

verglichen würden. Beispielsweise erhalte die Stadt Olten von den Städtischen

Betrieben Olten (SBO) jährlich geldwerte Leistungen, Verzinsungen und sehr hohe

Dividendenerträge, die beim SSA nicht berücksichtigt würden, weil sie nicht als

gemeinwirtschaftliche Leistungen qualifiziert, sondern als reine Finanzerträge

eingestuft würden. Zudem seien die Erträge von der KKG doppelt aufgerechnet worden,

indem die Steuer als juristische Person zwar zu Recht von 50 % (Steuerfuss der

Gemeinde) auf 100 % aufgerechnet worden sei, der überschiessende Anteil sei

aber nochmals bei der Bemessung des SSA eingeflossen, also doppelt berechnet

worden. Einnahmen aus Erschliessungsbeiträgen seien richtigerweise nicht im SSA

eingerechnet. Es sei deshalb nicht einzusehen, wieso die gemeinwirtschaftlichen

Leistungen aufgerechnet würden, handle es sich doch dabei auch nicht um ein

«Geschenk» der KKG, sondern es stünden klare Gegenleistungen der Gemeinde

gegenüber, wie sich aus der Vereinbarung der Beschwerdeführerin mit der KKG

betreffend Sicherstellung und Unterhalt von Erschliessungsanlagen vom 11. Mai

2006 ergebe. Zusammenfassend ergebe sich, dass die Vorinstanz den Sachverhalt

willkürlich oder mindestens fehlerhaft festgestellt habe, namentlich indem

Einnahmen eingerechnet würden, die nicht eingerechnet werden dürften. Zudem

seien die angewandten Normen nicht rechtmässig und verletzten übergeordnetes

Recht des Bundes und des Kantons. Die angefochtene Verfügung ihrerseits

verletze in unzulässiger Weise verschiedene Grundrechte. Zu guter Letzt lägen

auch direkte Rechtsverletzungen in der Anwendung der (auch abstrakt

angefochtenen) Normen, namentlich bei der Bemessung des SSA vor, indem das

Legalitätsprinzip verletzt sei. Das Verwaltungsgericht werde ersucht, in der

Anwendung des neuen Finanz- und Lastenausgleichs für Gerechtigkeit zwischen den

Gemeinden zu sorgen und Art. 136 KV Beachtung zu verschaffen. Es liege keine

gerechte Ausgangslage vor, wenn einzelne Gemeinden oder gar eine einzige

Gemeinde über Gebühr belastet werde.

5. Das VWD nahm am 21. Juli 2016 zur

Beschwerde Stellung und stellte folgende Anträge:

1. Die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei vollumfänglich abzuweisen.

2. Die Beschwerdeführerin

sei zu verpflichten, auf die Abgaben im Finanz- und Lastenausgleich gemäss

Ziffer 3.4 der Verfügung vom 23. Mai 2016 5 Prozent Verzugszins für 50 Prozent

der Abgaben ab 30. April 2016 bzw. spätestens ab 23. Mai 2016 und für 50

Prozent der Abgaben ab 31. Oktober 2016 zu bezahlen.

3. Unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen.

Zur Begründung führte das VWD aus, mit

dem FILAG EG liege eine genügende gesetzliche Grundlage und mithin kein

unzulässiger Eingriff in die Eigentumsfreiheit vor. Der Finanz- und

Lastenausgleich diene unter anderem dem öffentlichen Interesse, die

Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und in der Steuerbelastung

zwischen den Gemeinden zu verringern. Die Verhältnismässigkeit werde schon auf

Gesetzesstufe dadurch gewahrt, dass mit dem Disparitätenausgleich ein

Instrument geschaffen worden sei, der für einen Ausgleich zwischen den

Einwohnergemeinden sorge, indem gemäss § 10 Abs. 4 FILAG EG die Differenz des

Steuerkraftindexes (SKI) einer Gemeinde zum SKI von 100 um 30 bis (maximal) 50

Prozent reduziert werde. Eine Verletzung der Gemeindeautonomie liege nicht vor,

da der Kanton Solothurn den Finanz- und Lastenausgleich zwischen den

Einwohnergemeinden abschliessend geregelt habe. Diesbezüglich bestehe für die

Einwohnergemeinden gar kein Autonomiebereich. Die von der Beschwerdeführerin

gemachten Zahlenangaben bezüglich Abgabenlast und Auswirkungen auf den

Steuerfuss seien entstellt und irreführend, da als Bezugsgrösse allein das

Gemeindesteueraufkommen von Natürlichen Personen herangezogen und dasjenige der

Juristischen Personen nicht einbezogen werde. Da wegen der Einführung von

Schülerpauschalen auch eine Entlastung eintrete, ergebe sich für das Jahr 2016

eine Nettomehrbelastung von rund CHF 700‘000.00, was sich absolut im Rahmen der

in der Reform NFA SO (Neuer Finanzausgleich Solothurn) jeweils in den Vorlagen

des Regierungsrates kommunizierten und für ressourcenstarke Gemeinden in

Betracht gezogenen Bandbreiten bewege. Ein Vergleich mit Pro-Kopf-Abgaben der

Städte Solothurn und Olten sowie Hofstetten-Flüh hinke, da diese über eine

geringere Steuerkraft verfügten und deshalb nicht als ressourcenstark

einzustufen seien. Vergleiche man die Beschwerdeführerin mit ähnlichen

Einwohnergemeinden, werde klar, dass kein Tatbestand eines übermässigen

Eingriffs bestehe, sondern den Zielen nach § 1 FILAG EG Folge geleistet würde.

Es liege auf der Hand, dass mit § 7 Abs. 2 FILAG EG eine klare Delegationsnorm

geschaffen wurde. Die Delegation beschränke sich auf eine bestimmte, genau

umschriebene Materie. Die Grundzüge der delegierten Materie seien im Gesetz

umschrieben, nämlich, dass auf Verordnungsstufe einerseits die Steuerarten,

andererseits die Betreffnisse festzulegen seien. Mit FILAG EG und FILAV EG

lägen somit die entsprechenden gültigen und anzuwendenden Rechtsgrundlagen zur

Berücksichtigung von gemeinwirtschaftlichen Leistungen vor. Im Übrigen sei

bereits in Botschaft und Entwurf zum FILAG EG festgehalten, dass

gemeinwirtschaftliche Leistungen allenfalls als «Betreffnisse» auf

Verordnungsstufe zum Staatssteueraufkommen subsummiert würden. Es liege auch

keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots vor, liege es doch auf der Hand,

dass die Einwohnergemeinden aufgrund verschiedener Faktoren und Berechnungen

unterschiedlich behandelt würden. Es handle sich auch nicht um eine

Sonderreglung für die Beschwerdeführerin. Im Jahr 2012 seien bei insgesamt 15

Einwohnergemeinden gemeinwirtschaftliche Leistungen bei der Berechnung des

Staatssteueraufkommens berücksichtigt worden. Es seien keine Grundrechte der

Beschwerdeführerin verletzt, sondern schlicht das FILAG EG und die FILAV EG –

wie bei allen andern Einwohnergemeinden auch – korrekt angewandt worden. Die

Städtischen Betriebe Olten fielen nicht unter den Begriff «Dritter» gemäss

FILAV EG, sondern seien ein (lediglich) innerhalb der Gemeindeorganisation

ausgegliedertes und nicht steuerpflichtiges öffentlich-rechtliches Unternehmen.

Von einer doppelten Aufrechnung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen könne keine

Rede sein. Die Berechnung des massgebenden Staatssteueraufkommens sei

einerseits nach Steuerarten durch Rückrechnung auf 100 Prozent respektive die

Betreffnisse der gemeinwirtschaftlichen Leistungen zum absoluten Betrag

erfolgt. Die jährliche Abgeltung der KKG AG gemäss Vereinbarung betreffend

Sicherstellung und Unterhalt von Erschliessungsanlagen vom 11. Mai 2006 werde

von der Beschwerdeführerin seit dem Jahr 2010 in der Investitionsrechnung der

Spezialfinanzierung Wasserversorgung verbucht, was dazu führe, dass die

Gesamtverbrauchsgebühr von CHF 1.50 pro Kubikmeter Wasser einen absoluten

Tiefstwert im Kanton ausmache (Kantonsmittelwert beider Werkbetriebe: CHF 3.78

m3). Auch die Verbrauchsgebühr für Frischwasser und die Grundgebühr der

Wasserversorgung seien auf einem kantonalen Tiefstwert. Zum Verfahren des

Finanzausgleichs sei anzumerken, dass der Regierungsrat gemäss § 18 Abs. 2

FILAG EG die Datenquellen, die Art und Weise der Datenerfassung, die

Beschaffenheit der Daten, die Termine sowie die Basisjahre bestimme. Dies habe

er einerseits durch Erlass der FILAV EG getan. Andererseits beantrage er durch

Regierungsratsbeschluss die jeweiligen Steuerungsgrössen zuhanden des

Kantonsrats, bei welchen neben den voraussichtlichen Beiträgen und Abgaben auch

das massgebende Staatssteueraufkommen nach Gemeinden einen Bestandteil der

Botschaft bilde. Dadurch werde auch die konkrete Umsetzung der Veranlagungs-

und Berechnungsart (nochmals) durch den Regierungsrat bestimmt und offengelegt.

6. Die Beschwerdeführerin replizierte am

29. August 2016 und stellte neu folgende Rechtsbegehren:

1. Es sei die Verfügung

(Einspracheentscheid) vom 23. Mai 2016 aufzuheben.

2. Es seien die

aufgerechneten gemeinwirtschaftlichen Leistungen vollumfänglich aus der

Berechnung der Abgabe zu streichen und das massgebende Staatssteueraufkommen

(SSA) der Beschwerdeführerin entsprechend der Grundlagen in Urkunden 5 und 6

unter Weglassung aller gemeinwirtschaftlichen Leistungen bei maximal CHF

12'219'558.49 neu festzusetzen.

3. Eventualiter sei der

Finanz- und Lastenausgleich der Beschwerdeführerin entsprechend der Grundlagen

in Urkunden 5 und 6 mit einem massgebenden Staatssteueraufkommen (SSA) von maximal

CHF 12‘979‘691.79 zu verrechnen.

4. Es seien die übrigen

Parameter, namentlich der Steuerkraftindex (SKI) sowie Ressourcenausgleich

entsprechend dem massgebenden Staatssteueraufkommen gemäss Ziffern 2 und 3

hievor anzupassen.

5. Subeventualiter sei die

Sache zur Neuberechnung und Neuveranlagung gemäss den Anträgen 2 bis 4 hievor

an die Vorinstanz zurückzuweisen.

6. Unter Kosten- und

Entschädigungsfolge.

Mit dem neuen Rechtsbegehren in Ziffer 2

unterziehe sie sich teilweise der Argumentation des VWD. Dies sei ohne weiteres

zulässig. Mit der Rückrechnung der KKG-Abgabe von 123 Prozentpunkten und kumulativ

der Nichtbeachtung aller gemeinwirtschaftlicher Leistungen würde die

Beschwerdeführerin doppelt privilegiert. Dies verlange sie nicht. Es werde auch

nicht bestritten, dass die Einführung der Schülerpauschalen die EG Däniken

entlastet habe. Jedoch würden alle Einwohnergemeinden unabhängig vom SSA gleichbehandelt

und die Schülerpauschalen basierten auf einer anderen gesetzlichen Grundlage,

seien nicht angefochten und gehörten nicht in dieses Verfahren. Die

gemeinwirtschaftlichen Leistungen der Beschwerdeführerin machten über drei

Viertel aller solcher Leistungen im Kanton aus und hätten nur bei der

Beschwerdeführerin eine Höhe, bei welcher sie eine Rolle spielten. Das VWD

vergleiche somit de facto Ungleiches. Es sei weder begründbar noch

nachvollziehbar, weshalb grosse Erträge, bspw. aus öffentlich-rechtlichen

Anstalten, welche direkt und ohne Zweckbindung in die Gemeinderechnung flössen,

nicht als Betreffnisse in die Bemessung des SSA Eingang finden würden, die für

einen Ausgleich einer grossen Last gedachten, mithin zweckgebundenen

gemeinwirtschaftlichen Leistungen hingegen schon. Dass die jährliche Abgeltung

der KKG AG seit 2010 in der Investitionsrechnung Wasserversorgung verbucht

werde, könne der Gemeinde nicht zum Vorwurf gemacht werden. Diese erfolge dort,

wo sich der nächste Handlungsbedarf abzeichne. In den Jahren 2007 bis 2010 sei

sie in der Investitionsrechnung Strassennetz verbucht worden.

7. Das VWD liess sich mit Eingabe vom

16. September 2016 vernehmen und bemerkte, es treffe zu, dass die Schülerpauschalen

mit dem SSA nichts zu tun hätten. Wenn aber die Beschwerdeführerin auf die

Abgabelast aus dem Finanz- und Lastenausgleich hinweise, ohne auf die in der

gleichen Gesetzesnovelle erfolgte zeitgleiche, substantielle Entlastung

hinzuweisen, dürften die so entstellten Zahlenangaben nicht ohne

Richtigstellung stehen gelassen werden. Alle Gemeinden, denen

gemeinwirtschaftliche Leistungen angerechnet worden seien, hätten diese in

ihren beschlossenen und rechtskräftigen Jahresrechnungen als solche ausgewiesen.

Es treffe definitiv nicht zu, dass diese Betreffnisse nur bei der

Beschwerdeführerin alleine eine Rolle spielen würden. Die Abgrenzung "Dritter"

sei alleine rechtlich begründet. Bei den von der Beschwerdeführerin

aufgeführten Positionen der Städtischen Betriebe Olten (SBO) handle es sich

nicht um gemeinwirtschaftliche Leistungen gemäss § 1 FILAV EG. So seien weder

der Verwaltungskostenbeitrag, die Verzinsung des Dotationskapitals noch die

Konzessionsgebühr als freiwillige Zahlungen oder Zahlungen aufgrund

wirtschaftlicher Vorteile an öffentliche Einrichtungen zu qualifizieren. Bei

diesen Positionen handle es sich um die Abgeltung von Leistungen und Rechten,

welche die Stadt Olten gegenüber der SBO erbracht respektive gewährt habe.

Gleiches gelte für die übrigen von der Beschwerdeführerin aufgeführten

Positionen.

8. Die Beschwerdeführerin nahm am 20.

September 2016 noch kurz ihr Replikrecht wahr.

9. Wegen der (bestrittenen)

Zinsforderung des Beschwerdegegners bezahlte die Beschwerdeführerin am 8.

September 2016 und am 3. November 2016 je CHF 855'750.00 und hielt mit

Schreiben an das VWD vom 3. November 2016 fest, die Bezahlung der Rechnungen

sei ausdrücklich ohne Anerkennung einer Pflicht und unter Vorbehalt der

Rückforderung erfolgt. Die (teils gemahnte) Differenz resultiere aus einer

bestrittenen Aufrechnung.

10. Die Beschwerde kann aufgrund der

Akten entschieden werden. Weitere Beweismassnahmen erübrigen sich. Für die

Standpunkte der Parteien wird auf die angefochtene Verfügung und die Rechtsschriften

verwiesen. Sofern nötig ist im Folgenden näher darauf einzugehen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (§ 29 FILAG EG; vgl. auch § 49

Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Einwohnergemeinde Däniken ist

durch den angefochtenen Entscheid unbestrittenermassen in ihren finanziellen

Interessen stark betroffen, damit beschwert und zur Beschwerde legitimiert,

nicht berufen kann sich die Gemeinde hingegen auf die Verletzung ihrer

Autonomie (dazu E. 2.4). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1

In der Wegleitung «Der neue

solothurnische Finanz- und Lastenausgleich der Einwohnergemeinden (FILAG EG)»

vom 30. Juni 2015 wird die Funktionsweise des Finanzausgleichs im Überblick wie

folgt beschrieben:

Mit Beschluss vom 7. Mai

2014.

hat der Kantonsrat das Gesetz über den Finanz- und Lastenausgleich der

Einwohnergemeinden (Finanz- und Lastenausgleichsgesetz, FILAG EG) beschlossen.

Nach Zustimmung des Solothurner Volks vom 30. November 2014 zum neuen Finanz-

und Lastenausgleich hat der Regierungsrat am 24. Februar 2015 das FILAG EG

sowie die Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich der

Einwohnergemeinden (Finanz- und Lastenausgleichsverordnung, FILAV EG) per 1.

Januar 2016 in Kraft gesetzt.

Das alte System wird

durch einen steuerkraftbasierten Finanzausgleich (= Ressourcenausgleich) und

drei Lastenausgleiche ersetzt. Dieser Ressourcenausgleich (RA) beinhaltet

einerseits einen horizontalen Ausgleich (Disparitätenausgleich) zwischen den

Gemeinden und einen vertikalen Ausgleich (Mindestausstattung) vom Kanton an die

Gemeinden. Das FILAG EG bestimmt die Bandbreiten für die Abschöpfungsquote bei

den ressourcenstarken Gemeinden (30 bis 50 Prozent der überdurchschnittlichen

Steuerkraft) respektive für die Mindestausstattung des Kantons (80 bis 100

Prozent). Zweitens bestehen die drei Lastenausgleiche

“geografisch-topografischer Lastenausgleich‚ soziodemografischer

Lastenausgleich und Zentrumslastenabgeltung“ zur Abgeltung der Sonderlasten der

Gemeinden und Städte.

Die bisher nach

Steuerkraft abgestufte kantonale Subvention der Besoldungskosten der Lehrkräfte

(Staatsbeitrag an Klassifikation) wird durch einheitliche Schülerpauschalen an

die Schulträger (Einwohnergemeinden und/oder Kreisschulen) ersetzt. … Die

Schülerpauschalen sind in der Volksschulgesetzgebung geregelt.

Die bisher bekannten

Instrumente zur Vermeidung einer Schlechterstellung bei Fusionen unter

Gemeinden werden im neuen System - angepasst auf die neue Systematik -

fortgeführt. Ein Härtefallausgleich (HFA) sorgt dafür, dass während einer

Übergangszeit von vier Jahren die Revisionseffekte abgefedert werden.

Bisher wurde der

Finanzausgleich in einem jährlichen Rhythmus gesteuert. Dieser Rhythmus wird -

mit Ausnahme der Festlegung des Beitragsprozentsatzes für die

Schülerpauschalen, bei welcher ein 4-jähriger Rhythmus gilt - fortgeführt. Mit

der jährlichen Justierungsmöglichkeit des Systems kann unmittelbar auf

wesentliche Veränderungen bei den Steuererträgen oder der Kostenlage reagiert

werden. Ebenfalls zur Steuerung des Systems dient das Instrument des

Wirksamkeitsberichts. Der Bericht hat dem Kantonsrat erstmals im Jahr 2019 über

die Erreichung der Ziele des Finanz- und Lastenausgleichs Rechenschaft

abzulegen. Er kann Korrekturmassnahmen für die nachfolgende Periode (Jahre 2020

— 2023) vorschlagen. Neben der Überprüfung auf Zielkonformität sind mit dem

Wirksamkeitsbericht die Kostenentwicklungen der zwei für die Gemeinden

gewichtigen Aufgabenbereiche Volksschule und Soziale Sicherheit (Sozialhilfe)

zu untersuchen.

Auf der Grundlage des

Wirksamkeitsberichts kann der Beitragsprozentsatz für die Schülerpauschalen

nach 4 Jahren neu fixiert werden. Damit besteht zwischen dem neuen Finanz- und

Lastenausgleichssystem einerseits und der Finanzierung der Volksschule mit

Schülerpauschalen andererseits eine variierbare „Stellschraube“, welche je nach

Belastungssituation unterschiedlich betätigt werden kann.

Die Globalbilanz betrachtet

die bisherigen Finanzströme (ohne Übergangsfinanzierung von 15 Mio. Franken des

Kantons) und vergleicht sie mit den Finanzströmen des neuen Systems. Die

Globalbilanz zeigt die Belastungs- und Entlastungssaldi nach der Finanz- und

Lastenausgleichsrevision letztmals auf dem Stand des Jahres 2015 pro Gemeinde

auf. Dabei orientiert die Globalbilanz an der Vorgabe der Erreichung einer

angemessenen Solidarität unter den Akteuren.

Mit der Einführung des

neuen Finanz- und Lastenausgleichs werden die zusätzlichen Mittel aus der

Übergangsfinanzierung der Jahre 2011 — 2015 des Kantons von jährlich 15 Mio.

Franken beibehalten. Der ordentliche Staatsbeitrag an den FILA beträgt somit

künftig 22.5 Mio. Franken. Diese Übergangsfinanzierung wurde in diesen fünf Jahren

nur unter der Voraussetzung (im Sinne einer Vorschussleistung) gewährt, dass

ein neuer Finanz- und Lastenausgleich innert vier respektive nach einer

einmaligen Verlängerung bis Ende 2015 eingeführt werden kann. Im Gegenzug gilt,

dass ab dem Jahr 2016 zusätzliche Mittel paritätisch auch von den

ressourcenstarken Gemeinden geleistet werden müssen. Diese Finanzierungsparität

ist nicht jährlich, sondern mittelfristig zu erreichen.

2.2.1

Mit jedem Finanzausgleichssystem

sollen die Unterschiede bei den Einnahmen und Ausgaben der Einwohnergemeinden

ausgeglichen werden. Basis ist der Solidaritätsgedanke. Nach dem Vorbild des

Bundesfinanzausgleichs wird dabei einerseits bei den Ressourcen, also bei den

Einkünften der Gemeinden, andererseits bei den Ausgaben oder Lasten ein

Ausgleich geschaffen. Man spricht von Ressourcen- und Lastenausgleich. Und

entsprechend werden die Gemeinden auf der Einnahmenseite nach der

Ressourcenstärke unterschieden. Ressourcenstarke Gemeinden haben nach dem

solothurnischen System einen Teil der über dem Durchschnitt (kantonaler

Steuerkraftindex) liegenden Einnahmen in den Finanzausgleich einzuschiessen

(Disparitätenausgleich). Dieser Teil wird jährlich vom Kantonsrat auf Antrag

des Regierungsrates festgelegt (für das laufende Jahr beträgt er 40 %). Damit

erfolgt ein Ausgleich unter den ressourcenstarken und ressourcenschwachen

Gemeinden (horizontaler Ausgleich). In einem anschliessenden vertikalen

Ausgleich (Kanton -> Gemeinde) werden die ressourcenschwachen Gemeinden mit

einem Kantonsbeitrag unterstützt, so dass sie eine bestimmte «Mindestausstattung»

erreichen (für 2017: 92 %).

2.2.2

Der Begriff der Ressource wird im

Gesetz nicht direkt definiert. Nach Duden bedeutet Ressource Hilfsmittel, Erwerbsquelle,

Rohstoff, Reserve oder Geldmittel. Es versteht sich von selbst, dass im

vorliegenden Zusammenhang damit grundsätzlich die einer Gemeinde zur Verfügung

stehenden (Geld-)Mittel gemeint sind, also im Wesentlichen die tatsächlichen

oder möglichen Steuereinnahmen, soll der Ressourcenausgleich doch die

Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden verringern (§

5.

Abs. 1 FILAG EG). Nach § 6 FILAG EG sind Grundlage für den

Ressourcenausgleich das Staatssteueraufkommen und die Wohnbevölkerung der

Gemeinde. Aus dem Verhältnis dieses Staatssteueraufkommens zur Einwohnerzahl

einer Gemeinde, verglichen mit der Steuerkraft des gesamten Kantons, errechnet

sich der Steuerkraftindex jeder Gemeinde (§ 9 FILAG EG).

§ 7 FILAG EG definiert das

Staatssteueraufkommen (SSA) als Summe der Staatssteuern der natürlichen und

juristischen Personen aus dieser Gemeinde bei einem Steuerfuss von 100 Prozent,

wobei der Regierungsrat Bestimmungen über die darunterfallenden Steuerarten und

Betreffnisse erlasse. Dass bei dieser Formulierung unter den Begriff «Staatssteueraufkommen»

nicht bloss die direkte Staatssteuer oder sogar nur die Einkommens- und

Vermögenssteuern fallen, ist klar und ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des Gesetzes

selbst, wäre doch sonst nicht noch von Betreffnissen die Rede. Ebenso klar ist,

dass genauer definiert werden muss, was denn alles unter die Staatssteuern

fällt, nennt doch das Gesetz über die Staats- und Gemeindesteuern

(Steuergesetz, BGS 614.11) in seinem ersten Paragraphen zwölf unterschiedliche

Steuerarten, nämlich Einkommens- und Vermögenssteuer von den natürlichen

Personen, Gewinn- und Kapitalsteuer von den juristischen Personen,

Quellensteuer, Grundstückgewinnsteuer, Personalsteuer, Finanzausgleichssteuer

zuhanden der Kirchgemeinden, Handänderungssteuer, Nachlasstaxe, Erbschafts- und

Schenkungssteuer. Entsprechend enthalten auch die Gemeinderechnungen unter der entsprechenden

Rubrik Finanzen und Steuern verschiedene Konti, in welchen Steuereingänge

verbucht werden, welche alle auf dem Steuergesetz beruhen (vgl. z.B. Handbuch Rechnungswesen

HRM1, Kontenplan, Kapitel 9. Finanzen, Steuern, S. 64).

Weil der Begriff des

Staatssteueraufkommens nicht genau genug definiert ist, wird der Regierungsrat

im Gesetz ermächtigt und verpflichtet, Bestimmungen über die unter das

Staatssteueraufkommen fallenden Steuerarten und Betreffnisse zu erlassen (§ 7

Abs. 2 FILAG EG). «Betreffnisse» heisst nach Duden Anteile oder anteilige Summen.

Damit wird klar, dass der Gesetzgeber nicht bloss die direkt auf dem

Steuergesetz beruhenden Staatssteuern als Ressource im Sinne des

Finanzausgleichs definieren, sondern weitere Erträge oder Ertragsanteile der

Einwohnergemeinden, eben Betreffnisse, einbeziehen wollte. Welche genau,

überliess er dem Regierungsrat als Exekutivorgan.

2.3

Der Regierungsrat hat in § 1 Abs. 1

Bst. a bis f der FILAV EG die Steuerarten bezeichnet und die Betreffnisse als

Aufwand- und Besitzsteuern sowie gemeinwirtschaftliche Leistungen definiert. Bei

den Steuerarten hat er sich an die im Steuergesetz im Kapital A unter der

Überschrift «direkte Staatssteuer» aufgeführten Steuern gehalten. Als

gemeinwirtschaftliche Leistungen hat er freiwillige respektive vertraglich

vereinbarte Zahlungen Dritter an die Gemeinde definiert. Darunter fallen nach

der Verordnung unter anderem Zahlungen, welche aus besonderen wirtschaftlichen

Vorteilen dieser Dritten aufgrund von öffentlichen Einrichtungen resultieren (§

1.

Abs. 2 FILAV EG). Dass es sich bei den Zahlungen der KKG um

gemeinwirtschaftliche Leistungen in diesem Sinne handelt, wird von der

Beschwerdeführerin grundsätzlich nicht bestritten.

2.4

Die Beschwerdeführerin macht eine

Verletzung verschiedener Grundrechte geltend und bringt im Rahmen einer

abstrakten Normenkontrolle vor, die Delegationsnorm in § 7 Abs. 2 FILAG EG sei

zu unbestimmt und mit Erlass von § 1 FILAV EG habe der Regierungsrat seine

Kompetenzen überschritten und damit Eigentumsfreiheit, Gemeindeautonomie und

Gleichbehandlungsgebot verletzt.

Zunächst ist festzuhalten, dass eine

abstrakte Normenkontrolle längst nicht mehr möglich ist. Gesetz und Verordnung

sind seit dem 1. Januar 2016 in Kraft. Das Gesetz wurde nach einem Referendum in

der Volksabstimmung vom 30. November 2014 angenommen, ohne dass dieser

Beschluss angefochten wurde. Auch die Verordnung vom 16. Dezember 2014 wurde

nicht mittels Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten,

obwohl die Beschwerdeführerin bereits im Gesetzgebungsverfahren, in welchem sie

sich vernehmen liess, die Meinung vertrat, sie «sehe es als willkürlich an, das

Staatssteueraufkommen mit weiteren Erträgen, wie z.B. gemeinwirtschaftlichen

Leistungen, …, die gar keine Steuern darstellen, zu ergänzen. Der Begriff würde

dadurch verfälscht und der Regierungsrat bekäme einen Blankoscheck bezüglich

der Definition Steueraufkommen.». Entsprechend hatte sie die ersatzlose

Streichung von § 7 Abs. 2 FILAG EG gefordert. Weitere Ausführung zur

Möglichkeit der abstrakten oder konkreten Normenkontrolle (Art. 88 Abs. 3 Kantonsverfassung

[KV, BGS 111.1]) erübrigen sich jedoch, denn auch im Rahmen der konkreten Normenkontrolle

erweist sich der Vorwurf der Gesetzwidrigkeit als unbegründet (vgl. sogleich Erwägung

2.

).

Zudem ist klarzustellen, dass Gemeinden

als Glieder des Staates nicht Träger von Grund- oder Menschenrechten sind.

Grundrechte wie die Eigentumsgarantie stehen primär den Individuen zu, also den

natürlichen Personen, daneben unter Umständen auch privaten juristischen

Personen oder Personenvereinigungen (vgl. z.B. Rainer J. Schweizer in: St.

Galler Kommentar zur BV, 3. Auflage 2014, Vorbemerkungen zu Art. 7 – 36, N 7

mit Hinweisen). Die Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie, welche eine

Gemeinde allenfalls bei Enteignung eines Grundstücks im Finanzvermögen oder

einem ähnlichen Sachverhalt geltend machen könnte, geht ins Leere, ebenso die

Rüge der Verletzung weiterer Individualrechte.

Schliesslich ist noch festzuhalten, dass

im Bereich des Finanzausgleichs keine Gemeindeautonomie besteht, hat doch der

Kanton – unter Einbezug der Gemeinden im Gesetzgebungsverfahren – dieses Gebiet

abschliessend mit eigenen kantonalen Bestimmungen geregelt. Auch die Rüge der

Verletzung der Gemeindeautonomie verfängt nicht.

2.5

Zu prüfen bleibt, ob die

Verordnungsbestimmungen von § 1 Abs. 1 lit. g und § 1 Abs. 2 FILAG EG übergeordnetem

kantonalem oder Bundesrecht widersprechen und deshalb nicht anwendbar sind.

2.5.1

Überträgt der Gesetzgeber seine

Rechtsetzungsbefugnisse an die Exekutive, liegt eine sogenannte

Gesetzesdelegation vor. Diese ist nach ständiger Praxis des Bundesgerichts zum

kantonalen Recht unter folgenden kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen

zulässig (vgl. z.B. BGE 128 I 327 E.4.1): Die Gesetzesdelegation darf nicht

durch die Kantonsverfassung ausgeschlossen sein; die Delegationsnorm muss in

einem Gesetz enthalten sein; die Delegation muss sich auf ein bestimmtes, genau

umschriebenes Sachgebiet beschränken und die Grundzüge der delegierten Materie,

d.h. die wichtigsten Regelungen müssen im Gesetz selbst enthalten sein (vgl. z.B.

Pierre Tschannen, St. Galler Kommentar zur BV. 3. Auflage 2014, Art. 164 N 35.

2.5.2

Die solothurnische

Kantonsverfassung verbietet eine Gesetzesdelegation nicht. Nach Art. 71 Abs. 1

KV erlässt der Kantonsrat alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in Form

des Gesetzes. Nach Art. 78 Abs. 1 bestimmt der Regierungsrat unter Vorbehalt

der Volksrechte und der Rechte des Kantonsrats die wichtigen Ziele und Mittel

des staatlichen Handelns, nach Art. 79 unter der Überschrift «Rechtsetzung»

erlässt er Verordnungen auf der Grundlage und im Rahmen der Gesetze».

2.5.3

Auch alle weiteren Voraussetzungen

einer zulässigen Delegation sind, wie oben bereits dargelegt (Ziff. 2.2 und

2.

), erfüllt: Die Delegationsnorm steht ausdrücklich im formellen Gesetz

selber, wo in § 7 Abs. 2 FILAG EG der Regierungsrat ermächtigt und verpflichtet

wird, das massgebende Staatssteueraufkommen im Sinne des Ressourcenausgleichs

zu bestimmen. Die Delegation beschränkt sich auf ein klar umgrenztes

Sachgebiet, nämlich die exakte Bestimmung des Staatssteueraufkommens im Sinne

des Finanzausgleichsgesetzes, und die wichtigsten Bestimmungen, nämlich wie

sich das Staatssteueraufkommen zusammensetzt und dass es auf einen Steuerfuss

von 100 Prozent aufgerechnet wird, ergeben sich aus dem Gesetz selber (§ 7 Abs.

1.

und Abs. 2 FILAG EG).

Auch die etwas strengeren Vorschriften

zu Delegationsnormen im Abgaberecht sind eingehalten: Das Gesetz regelt den

Kreis der Abgabepflichtigen, nämlich die nach den gesetzlichen Vorschriften zu

ermittelnden finanzstarken Gemeinden, den Gegenstand der Abgabe

(Disparitätenausgleich) und die Bemessungsgrundlage (Steuerkraft bzw.

Steuerkraftindex der Gemeinden). Alle entsprechenden Vorschriften sind im

Gesetz selber enthalten.

2.5.4

Insbesondere sprengt die

Verordnung entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keineswegs den Rahmen

des Gesetzes, wenn sie als Betreffnisse im Sinne des Gesetzes in § 1 Abs. 2

FILAV EG sogenannte gemeinwirtschaftliche Leistungen als freiwillige oder vertraglich

vereinbarte Zahlungen Dritter an die Gemeinde in das Staatssteueraufkommen

einbezieht. Solche steuerähnlichen Zahlungen von einem gewissen Umfang erhöhen

ganz offensichtlich die finanzielle Leistungsfähigkeit einer Gemeinde, welche

ja zu bestimmen ist.

2.5.5

Im hier zu beurteilenden

Anwendungsfall handelt es sich konkret um drei verschiedene regelmässige

Zahlungen der KKG an die Gemeinde, welche auf zwei Vereinbarungen vom 11. Mai

2006.

und einer Zusicherung vom 20. Mai 2006 beruhen.

2.5.5.1

In der Vereinbarung zwischen der

KKG und der Einwohnergemeinde Däniken betreffend Abgeltung

gemeinwirtschaftlicher Leistungen verpflichtet sich die KKG zu einer pauschalen

jährlichen Entschädigung von CHF 1'200’000.00 (indexiert, Basis Dezember 2005)

an die Gemeinde (und davon in kleinerem Umfang an weitere Regionsgemeinden) bis

zum Zeitpunkt, in welchem die Stromproduktion eingestellt wird und darüber

hinaus in halber Höhe für maximal weitere 20 Jahre. Die Aufteilung auf die

Standort- und weiteren Gemeinden folgt dem Steuerverteiler [des Kantons], wie

auch die ganze Vereinbarung gemäss deren Ingress im Zusammenhang mit der

Steuervereinbarung zwischen KKG und Kanton steht. Sie steht zudem gemäss Art. 3

unter dem Vorbehalt, dass die Gemeinde kein Kernkraftwerk- und

Brennelementsteuerreglement oder ein Reglement mit einem gleichartigen

Steuerobjekt erlässt.

Dass diese Abgeltung steuerähnlich ist,

liegt auf der Hand. Die Gemeinde erhält diese Leistungen jährlich ohne konkrete

Gegenleistungen zur Abgeltung der Leistungen, welche sie als Standortgemeinde

erbringt. Der Einbezug einer solchen Leistung als gemeinwirtschaftliche

Leistung bzw. als Betreffnis im Sinne von § 7 Abs. 2 FILAG EG zur Ermittlung

der Steuerkraft der Gemeinde entspricht der Intention des Gesetzes und ist von

Gesetz und Verordnung abgedeckt.

2.5.5.2

In einer zusätzlichen

Zusicherung vom 20. Mai 2006 verpflichtete sich die KKG gegenüber der Gemeinde

Däniken, bei einer Steuerfusssenkung des derzeitigen Steuerfusses von 123 % für

juristische Personen die diesbezügliche aus der Veranlagung KKG resultierende

Einbusse für die Dauer der Vereinbarung betreffend Abgeltung

gemeinwirtschaftlicher Leistungen jährlich auszugleichen. Gestützt auf diese

Zusicherung reduzierte die Gemeinde Däniken den Steuerfuss für juristische

Personen auf 50 %, und die KKG bezahlt seither den entsprechenden Ausgleich und

verbucht sie als Steuern.

Dass die auf dieser Zusicherung

beruhenden Ausgleichszahlungen als Steuern zu behandeln sind, wurde von der

Gemeinde im Einspracheverfahren nicht bestritten. Dass sie bei der Ermittlung

des Staatssteueraufkommens in die Berechnung einzubeziehen sind, ist klar. Sie

tragen wesentlich zur Steuerkraft der Gemeinde bei und ermöglichten es dieser

zudem, anderen juristischen Peronen Standortvorteile in Bezug auf die

Steuerbelastung zu bieten (vgl. Stellungnahme der Gemeinde an das

Volkswirtschaftsdepartement vom 16. Februar 2016).

2.5.5.3

In der zweiten Vereinbarung vom

11.

Mai 2006 betreffend Sicherstellung und Unterhalt von Erschliessungsanlagen verpflichtete

sich die Gemeinde zum Unterhalt sämtlicher sich auf öffentlichem Grund

befindenden Erschliessungsanlagen wie Strassen, Trottoirs, öffentliche Beleuchtung,

Kunstbauten, Kanalisations- und Wasserleitungen, insbesondere im Aarefeld ab

Hard und Unterdorf bis zum KKG auf eigene Kosten. Im Gegenzug verpflichtete

sich die KKG, der Gemeinde jährlich eine Entschädigung von CHF 300'000.00 zu

bezahlen, indexiert und zeitlich limitiert wie die andere Vereinbarung (oben E.

2.5.5

).

Auch der Einbezug dieser Leistungen der

KKG in das Staatssteueraufkommen als Betreffnisse bzw. gemeinwirtschaftliche

Leistungen entspricht Gesetz und Verordnung. Die Verpflichtung der Gemeinde zum

Unterhalt der gemeindeeigenen öffentlichen Erschliessungsanlagen ergibt sich

bereits aus dem Gesetz; darin liegt keine zusätzliche (Gegen-)Leistung der

Gemeinde. Soweit es um Strassen, Beleuchtung, Kunstbauten etc. geht, müssen

diese aus Steuermitteln unterhalten werden, bei Kanalisations- und

Wasserleitungen aus den anfallenden Gebühren. Da die Lebensdauer von Leitungen

erfahrungsgemäss zwischen 50 und 90 Jahren liegt und der Unterhalt in der Regel

nicht sehr aufwendig ist, entsteht der Grossteil der Unterhaltsaufwendungen für

Strassen und Kunstbauten. Eine Entschädigung für solche gesetzlichen Leistungen

der Gemeinde hat demzufolge offensichtlich steuerähnlichen Charakter. Er

ermöglicht der Gemeinde, den Steuersatz tiefer zu halten und die Gebührenrechnung

für Wasser- und Abwasser wesentlich zu entlasten, zugunsten aller Einwohner und

Steuerzahler der Gemeinde.

2.5.6

Eine Verletzung der Delegationsvorschriften

und damit des übergeordneten kantonalen Rechts oder von Bundesrecht,

insbesondere der Bundesverfassung, ist auch durch die konkrete Andwendung der

Vorschriften des FILAG AG und der FILAV EG nicht auszumachen. Die Rüge der

Beschwerdeführerin ist unbegründet.

2.6

Die Beschwerdeführerin macht weiter

geltend, von den im ganzen Kanton angerechneten rund CHF 3 Mio.

gemeinwirtschaftlichen Leistungen stammten CHF 2.3 Mio. von ihr. Die FILAV EG

sei deshalb auf sie gemünzt und dies widerspreche einerseits dem

Gleichheitsgebot, andererseits Art. 136 KV, welcher normiere, dass durch den

Finanzausgleich ausgewogene Verhältnisse in der Steuerbelastung und in den

Leistungen der Gemeinden zu erreichen sei. Das Gegenteil ist der Fall.

Richtig ist, dass der Grossteil der beim

Ressourcenausgleich im Kanton unter der Bezeichnung «gemeinwirtschaftliche Leistungen»

bei der Berechnung des Steuerkraftindexes angerechneten Summen aus den

Zahlungen der KKG in Däniken und (zu einem kleineren Teil) der Postbetriebe in

Härkingen stammen. Richtig ist auch, dass der Gesetzgeber darauf abzielte,

solche Leistungen in den Finanzausgleich einzubeziehen und die kritisierten

Bestimmungen zu diesem Zweck in dieser Form erlassen wurden; das war

allerdings, wie dargelegt, im Gesetzgebungsprozess von Anfang an transparent

dargelegt (oben Erwägung 2.4).

Gerade das Beispiel Däniken zeigt, dass

die Gemeinde in den letzten Jahren und Jahrzehnten von diesen Leistungen

erheblich profitiert hat (und weiter profitiert). Würde die Beschwerdeführerin

berechtigt, die ganzen, doch beträchtlichen jährlichen Zahlungen der KKG in

Millionenhöhe ohne Anrechnung beim Finanzausgleich in der Gemeindekasse zu

behalten, würden ihre Einwohner im Vergleich zu allen Einwohnern des Kantons finanziell

noch mehr privilegiert. Dies zeigt sich eindrücklich sowohl an der Entwicklung

des Steuersatzes in Däniken – auf inzwischen 77 % bei den natürlichen und 50 %

bei den juristischen Personen – als auch am Beispiel der Wassergebühren, die

ebenso eindeutig und klar unter dem kantonalen Durchschnitt liegen. Dies

widerspricht dem hinter dem Finanzausgleich steckenden Solidaritätsgedanken und

auch Art. 136 KV. Natürlich mag auf den ersten Blick der Anteil der

Beschwerdeführerin von 71.2 % an den gesamten gemeinwirtschaftlichen Leistungen

im Kanton beträchtlich erscheinen. Immerhin werden aber bei insgesamt 15 Gemeinden

gemeinwirtschaftliche Leistungen einbezogen, und bei vier davon wurden in den

Bemessungsjahren 2011 und 2012 sechsstellige Beträge angerechnet (vgl. Urkunde

35.

Beschwerdegegner). Eine «Sonderbehandlung» der Beschwerdeführerin liegt

nicht vor; die Gemeinde Däniken ist schliesslich die einzige Gemeinde im

Kanton, auf deren Gemeindegebiet ein Atomkraftwerk steht, dessen

Betreibergesellschaft solch erhebliche Leistungen für die Standortgemeinde

erbringt.

Eine Verletzung des

Gleichbehandlungsgebots oder ein Verstoss gegen Treu und Glauben lässt sich daraus

nicht erkennen, soweit diese Rechte überhaupt als Grundrechte oder

Verfahrensgrundsätze zur Anwendung gelangen.

2.7

Schliesslich macht die

Beschwerdeführerin geltend, Ungleichbehandlung und Willkür werde deutlich, wenn

verschiedene Einnahmen von anderen Gemeinden mit den ihren verglichen würden.

Dies zeige sich an den Städtischen Betrieben Olten (SBO), die jährlich der

Stadt Olten geldwerte Leistungen, Verzinsungen und Zinserträge abliefern

würden, ohne dass diese als gemeinwirtschaftliche Leistungen qualifiziert und

im Finanzausgleich einbezogen würden.

Wie die Beschwerdegegnerin richtig

vermerkt, handelt es sich aber bei den Leistungen der SBO nicht um

gemeinwirtschaftliche im Sinne von § 1 Abs. 2 FILAV EG. Weder der

Verwaltungskostenbeitrag, noch die Verzinsung des Dotationskapitals, noch die

Konzessionsgebühr sind steuerähnliche freiwillige Zahlungen. Die Zahlungen

erfolgten als Abgeltung von Leistungen und Rechten, welche die Stadt Olten

gegenüber der SBO in einem bestimmten Bereich erbracht, resp. gewährt hat. Im

Übrigen sind die SBO ein Gemeindeunternehmen mit eigener öffentlich-rechtlicher

Rechtspersönlichkeit gemäss Art. 158 Abs. 2 Gemeindegesetz (GG, BGS 131.1),

also ein Bestandteil des Gemeinwesens und nicht Dritter im Sinne von § 1 Abs. 2

FILAV EG. Ob die «Werke» von einer Gemeinde direkt über die Gemeinderechnung

geführt werden oder ausgelagert in einem Gemeindeunternehmen, macht letztlich

keinen erheblichen Unterschied, sind doch in beiden Varianten selbständige

Rechnungen zu führen, damit die gegenüber den Gemeindebewohnern erbrachten

Leistungen (Wasser-, Stromversorgung etc.), welche von diesen über Gebühren

finanziert werden, gestützt auf das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip überprüft

werden können. Wollte man Einnahmen von ausgegliederten Werken beim

Staatssteueraufkommen anrechnen, wären wohl auch alle entsprechenden

Gebührenerträge bzw. -überschüsse einzubeziehen, damit das

Gleichbehandlungsgebot nicht verletzt würde.

2.8

Der Hauptantrag der

Beschwerdeführerin erweist sich damit als unberechtigt und ist abzuweisen,

ebenso der in der Replik gestellte Eventualantrag. Die jährlichen Zahlungen der

KKG zur Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Leistungen und zur Sicherstellung und

Unterhalt von Erschliessungsanlagen sind bei der Ermittlung des

Staatssteueraufkommens nach FILAG EG ebenfalls einzubeziehen.

3.

Zu prüfen bleibt, ob

die Berechnung des Departements, wie behauptet wird, insofern falsch oder sogar

willkürlich ist, als sie die Zahlungen aus der Zusicherung der KKG vom 20. Mai

2006.

(oben Erw. 2.5.5.2) als zusätzlich zu den Steuern zu leistende

gemeinwirtschaftliche Leistungen vollumfänglich in die Ermittlung des

Staatssteueraufkommens einbezieht.

3.1

Die Beschwerdeführerin führt aus (Ziff.

22.

der Beschwerdeergänzung vom 16. Juni 2016), es handle sich um eine doppelte

Aufrechnung, indem die Einnahmen vom KKG durch das Zugeständnis zum

Steuerausgleich auf 173% hochgerechnet worden sei. Korrekterweise müssten die

Steuern von 50% auf 100% aufgerechnet werden und die zusätzliche Abgabe wäre

eins zu eins in ihrem vollen Umfang mit 23% zu bemessen. Alternativ dazu liesse

sich auch die Ansicht vertreten, dass die Zahlung von 123% auf 100% reduziert

werde. Die vollumfängliche Aufrechnung der Zahlung von 73% neben der

Aufrechnung der Steuern führe zu einer willkürlichen Doppelbelastung.

3.2

Das Departement macht geltend, es

handle sich bei den zusätzlichen Leistungen des KKG eben nicht um Steuern,

sondern um zusätzlich vertraglich vereinbarte Abgaben. Eine Vermischung der

Aufrechnung des Gemeindesteueraufkommens mit den Abgaben der KKG AG sei nicht

zulässig (Stellungnahme vom 21. Juli 2016, S. 6). Bereits im

Einspracheentscheid (Ziff. 2.3.2.9.4, S. 7 f.) hatte sie sich ausführlich mit

der Argumentation der Gemeinde auseinandergesetzt und dort erklärt, die

Abgeltungen seien von der Gemeinde nie als Steuern verbucht worden, sondern immer

als gemeinwirtschaftliche Leistungen. Sie seien demzufolge beim altrechtlichen

Finanzausgleich nie als Steuern qualifiziert und nie bei der Bemessung der

Steuerkraft eingerechnet worden. Der Umstand, dass die KKG diese Zahlungen als

Steuern verbuche und ausweise, sei nicht entscheidend, ebenso wenig wie der

Zusammenhang mit der Steuersenkung für juristische Personen von 123% auf 50%

auf das Jahr 2007.

3.3

Formal sind die von der KKG gestützt

auf ihre Zusicherung vom 20. Mai 2006 ab dem Jahr 2007 geleisteten Zahlungen

zur Kompensation der Einbusse aus der Reduktion des Steuersatzes für

juristische Personen zwar keine Steuern, beruhen sie doch auf der Vereinbarung

mit der Gemeinde bzw. auf der Zusicherung der KKG. Materiell entsprechen sie

jedoch tatsächlich Gemeindesteuern, wird doch ihre Höhe ausschliesslich nach

der Steuergesetzgebung ermittelt und zusammen mit dem Steuerbetrag von der

Gemeinde in Rechnung gestellt. Die Steuerkompensationszahlung hängt direkt mit

dem Steuerfuss für juristische Personen der Gemeinde zusammen. Wird dieser

erhöht, nimmt die Abgabe entsprechend ab. Es ist nicht entscheidend, ob diese

Abgeltung steuerrechtlich (bei der KKG) oder nach Gemeinderecht als Steuer oder

als andere Leistung verbucht wird, geht es doch hier um die Bestimmung der

Steuerkraft nach dem Finanzausgleichsgesetz. Die Steuerkraft der Gemeinde wird

durch die Aufrechnung der tatsächlich geleisteten Steuern der KKG als

juristische Person von 50% (entsprechend dem Gemeindesteuerfuss) auf 100%

entsprechend § 7 Abs. 1 FILAG EG und dem zusätzlichen Einbezug des tatsächlich

geleisteten zusätzlichen Steuerersatzes von 73% (50% + 23%) zum Nachteil der

Gemeinde erheblich verzerrt, könnte diese doch bei einer Erhöhung ihres

Steuersatzes für juristische Personen z.B. auf 100% - bei welcher dann keine

Aufrechnung nach § 7 Abs. 1 FILAG EG mehr erfolgte - nicht zu mehr Einnahmen

von der KKG gelangen, weil sich die Abgeltung entsprechend (auf 23%) verminderte.

Insoweit zeigt sich klar, dass eben ein eindeutiger Zusammenhang mit der

Steuererhebung besteht, was ja schon aus der Entstehungsgeschichte klar und

unbestreitbar ist (vgl. oben Erw. 2.5.5.2). Entsprechend der Argumentation der

Gemeinde ist deshalb bei der Ermittlung der Steuerkraft bzw. des

Staatssteueraufkommens nach FILAG EG neben der Aufrechnung der tatsächlich von

der KKG geleisteten Steuern (von 50%) auf 100% nicht die ganze

Steuerersatzabgeltung einzubeziehen, sondern nur die zusätzlichen 23%. In

diesem Umfang erweist sich die Beschwerde als begründet.

3.4

Wie solche oder ähnliche

vorausgegangene Leistungen beim altrechtlichen Lastenausgleich behandelt

wurden, insbesondere ob dies korrekt und gesetzeskonform erfolgte, kann und

muss hier nicht beurteilt werden.

4.

Die Beschwerdeführerin bemängelte in

ihrer Beschwerdeergänzung zudem die Behandlung der Quellensteuern, der

Personalsteuern und der Hundesteuern. Die Aufrechnung auf 100% sei bei diesen

Steuerarten nicht angebracht. Die Vor­instanz verwies auf die langjährige

Praxis zum alten Finanzausgleich und die teilweise fehlenden

Bemessungsgrundlagen, weil die Gemeinden die entsprechenden Steuern nicht

separat auswiesen. In der Replik wurde die Beschwerde jedoch mit den neuen

Rechtsbegehren auf den Einbezug der sogenannten gemeinwirtschaftlichen

Leistungen beschränkt, sodass darüber nicht mehr zu befinden ist.

5.

Die Beschwerde erweist sich somit im

Hauptpunkt als unbegründet, im Eventualstandpunkt als teilweise begründet. Sie

ist teilweise gutzuheissen und die Angelegenheit zur Neuberechnung und

Neuveranlagung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Im

Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

Bei diesem Ergebnis wird die

Beschwerdeführerin nach § 77 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) in

sinngemässer Anwendung von Artikel 106 Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) hauptsächlich

kostenpflichtig. Von den verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten von total

CHF 4'000.00 hat sie CHF 2'500.00 zu bezahlen. Ausgangsgemäss hat sie zudem ihre

Parteikosten selbst zu tragen; ihr Antrag auf Ausrichtung einer Entschädigung

ist abzuweisen. Auch der Antrag der Beschwerdegegnerin auf Ausrichtung einer

Entschädigung ist abzuweisen. Eine Ausnahme von der Regel, wonach beteiligten

Behörden keine Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen

zugesprochen werden, liegt, im Gegensatz zur Beschwerdeführerin, die als

eigenständige Rechtspersönlichkeit und in eigenem finanziellem Interesse

gehandelt hat, nicht vor.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird teilweise

gutgeheissen. Die Angelegenheit wird zur Neuberechnung des Beitrags und der

Abgaben der Gemeinde Däniken im Finanz- und Lastenausgleich Einwohnergemeinden

2016 im Sinne der Erwägungen (insbes. E. 3.3) an die Vorinstanz zurückgewiesen.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die Einwohnergemeinde Däniken hat an die

Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht CHF 2'500.00 zu bezahlen. Die

restlichen Kosten hat der Staat Solothurn zu tragen.

3. Die Begehren der Parteien um Ausrichtung

einer Parteientschädigung werden abgewiesen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Schaad

Das vorliegende Urteil wurde vom

Bundesgericht mit Urteil 2C_874/2017 vom

12. Dezember 2018 teilweise aufgehoben.