Verkehrsmassnahme

Verwaltungsgericht

Urteil vom 22. Februar 2017

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Stöckli

Oberrichter Müller

Gerichtsschreiberin Kaufmann

In Sachen

Einwohnergemeinde Däniken, vertreten durch Rechtsanwalt Markus

Spielmann,

Beschwerdeführerin

gegen

1. Bau-

und Justizdepartement,

2. Einwohnergemeinde

Gretzenbach,

Beschwerdegegner

betreffend Verkehrsmassnahme

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Der Gemeinderat der

Einwohnergemeinde Gretzenbach beschloss am 16. Juni 2015 auf der

Ettenburgstrasse, ab «Am Stalden» und ab Gemeindegrenze Däniken/Gretzenbach die

Verkehrsmassnahme «Verbot für Motorwagen und Motorräder (2.13)» mit der

Zusatztafel «Zubringerdienst gestattet».

2. Das Verbot wurde im

Niederämter-Anzeiger publiziert, woraufhin Einsprachen vom Verein Spitex, der

Einwohnergemeinde Däniken und von Privateinsprechern beim Bau- und

Justizdepartement eingingen. Mit Verfügung vom 30. Mai 2016 wies das

Departement die Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat. Bezüglich

Legitimation hielt es fest, zumindest der Verein Spitex sei zur Beschwerde

legitimiert, weshalb auf die Beschwerden einzutreten sei.

3. Gegen diesen Entscheid erhob die

Einwohnergemeinde Däniken, vertreten durch Rechtsanwalt Markus Spielmann, am 13. Juni

2016 Beschwerde an das Verwaltungsgericht, welche am 6. Juli 2016

ergänzend begründet wurde.

4. Mit Stellungnahme vom

24. August 2016 beantragte die Einwohnergemeinde Gretzenbach die Abweisung

der Beschwerde unter Kostenfolge. Gleiches tat das Amt für Verkehr und Tiefbau

namens des Bau- und Justizdepartements mit Vernehmlassung vom 26. August

2016, wozu sich die Beschwerdeführerin am 19. September 2016 noch einmal

kurz vernehmen liess.

Erwägungen

II.

1.1

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht

zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS

125.

). Fraglich ist die Beschwerdelegitimation der Einwohnergemeinde Däniken.

1.2

Der Rechtsschutz auf Bundesebene

gegen verkehrsbeschränkende Massnahmen ist im Strassenverkehrsgesetz (SVG, SR

741.

) spezialgesetzlich geregelt. Gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG sind die

Gemeinden beschwerdeberechtigt, wenn Verkehrsmassnahmen auf ihrem Gebiet

angeordnet werden (René Schaffhauser: Grundriss des schweizerischen

Strassenverkehrsrechts, Band I, Grundlagen, Verkehrszulassung und Verkehrsregeln,

2.

Aufl. 2002, N 138). Nichts anderes ergibt sich aus dem durch die

Beschwerdeführerin angerufenen SOG 1977 Nr. 33. Vorliegend handelt es sich jedoch

um eine Verkehrsmassnahme im Hoheitsgebiet der Nachbargemeinde und nicht der

Beschwerdeführerin selbst.

1.3

Nach kantonalem Recht (§ 12 Abs. 1

und 2 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11) ist jedermann zu einer

Beschwerde legitimiert, der durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders

berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung

hat. Gemeinden müssen sich dabei auf ein schutzwürdiges kommunales Interesse

stützen. Das Verwaltungsgericht legt diese Bestimmungen in Übereinstimmung mit

der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 89 Abs. 1 lit. c

Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110) aus. Demnach kann sich ein Gemeinwesen

auf diese Bestimmung stützen, wenn es durch einen angefochtenen Entscheid

gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer Weise in der

Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird und nicht bloss das

allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend macht. Die

Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche

Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Nach dem

Bundesgericht dürfen Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung

zugelassen werden. Eine Gemeinde ist zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen mittels

Beschwerde unter anderem dann zuzulassen, wenn von einem Bauprojekt bedeutende

Immissionen ausgehen, welche voraussichtlich die Gesamtheit oder einen

Grossteil der Gemeindebewohner betreffen (vgl. Urteil des Bundesgerichts

1C_395/2012 E. 2.3 mit Hinweisen).

1.4

Die Einwohnergemeinde Däniken

macht insbesondere geltend, die durch die Einwohnergemeinde Gretzenbach

erlassene faktische Aufhebung der Verbindungsstrasse mit der Einwohnergemeinde

Däniken habe beachtliche Auswirkungen auf das Strassennetz der

Einwohnergemeinde Däniken und die Erschliessung verschiedener Quartiere,

weshalb sie besonders berührt sei und ein schutzwürdiges Interesse an der

Aufhebung des Verbots habe. Auch würden mit der Beschwerde die Investitionen

der Gemeinde geschützt, da man gestützt auf die früheren Verfügungen kantonaler

Behörden die Strasse auf Däniker Gebiet ausgebaut habe.

1.5

Die Beschwerdeführerin macht keine

Angaben dazu, welche Investitionen sie gestützt auf die Verfügung des damaligen

Polizei-Departements aus dem Jahr 1988 getroffen haben will. Schon damals wies

die Strasse auf Däniker-Seite eine Breite von 6 m und ein breites Trottoir auf.

Jedoch zeigt sich, dass die Schliessung der Strasse für den Durchgangsverkehr

eine nicht unwesentliche Bedeutung für eine grosse Anzahl von Einwohnern der

Gemeinde Däniken hat, da sich für diese längere Anfahrtswege ergeben. Die

Einwohnergemeinde Däniken ist deshalb zur Beschwerdeführung legitimiert; auf

ihre Beschwerde ist einzutreten.

2.1

Vorliegend soll auf dem

Gemeindegebiet von Gretzenbach, auf der Ettenburgstrasse von «Am Stalden» bis

zur Gemeindegrenze zu Däniken ein Verbot für Motorwagen und Motorräder gemäss

Art. 19 Abs. 1 lit. a und b der Signalisationsverordnung (SSV, SR 741.21) mit

der Zusatztafel «Zubringerdienst gestattet» angebracht werden. Gemäss Art. 3

Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01) sind die Kantone befugt,

für bestimmte Strassen Fahrverbote, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur

Regelung des Verkehrs zu erlassen; diese Befugnis kann den Gemeinden übertragen

werden. Nach Art. 3 Abs. 3 SVG kann der Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr auf

Strassen, die nicht dem allgemeinen Durchgangsverkehr geöffnet sind, vollständig

untersagt oder zeitlich beschränkt werden; Fahrten im Dienste des Bundes bleiben

jedoch gestattet. Andere Beschränkungen oder Anordnungen können erlassen

werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm

und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit

Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des

Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen

liegende Gründe dies erfordern. Aus solchen Gründen können insbesondere in

Wohnquartieren der Verkehr beschränkt und das Parkieren besonders geregelt

werden (Abs. 4).

Der in dieser Bestimmung enthaltene

«Motivkatalog» für Verkehrsbeschränkungen und -anordnungen wird praxisgemäss

weit verstanden. Zu prüfen ist im Wesentlichen, ob an der Verkehrsmassnahme ein

(in den örtlichen Verhältnissen begründetes) öffentliches Interesse besteht und

die Massnahme verhältnismässig ist. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit

besagt, dass eine staatliche Massnahme geeignet und erforderlich sein muss, um

das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen. Zudem muss die Massnahme

zumutbar sein, d.h. ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel

und allfälligen Einschränkungen, welche die Massnahme für die betroffenen

Personen bewirkt, gewahrt werden. Die Verkehrsbeschränkung hat deshalb zu

unterbleiben, wenn der verfolgte Zweck auch mit einer weniger einschneidenden

Massnahme erreicht werden könnte (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons

Bern vom 25. November 2015 100.2014.209 E. 2.2 mit Hinweisen).

2.2.1

Der Kanton Solothurn hat in der

Verordnung über den Strassenverkehr vom 3. März 1978 (BGS 733.11) den Erlass

von Verkehrsmassnahmen für Gemeindestrassen den Einwohnergemeinden übertragen

(§ 10 Abs. 1). Das Bau- und Justizdepartement ist zuständige kantonale

Genehmigungsbehörde (§ 10 Abs. 2).

2.2.2

Bei der Ettenburgstrasse handelt

es sich nicht um eine Durchgangsstrasse im Sinne von Art. 3 Abs. 3 SVG bzw.

110.

SSV. Darunter fallen bloss Autobahnen, Autostrassen und Hauptstrassen.

2.3.1

Die Beschwerdeführerin lässt

vorbringen, auf dem Gemeindegebiet von Däniken sei die Ettenbergstrasse als

Erschliessungsstrasse und die nahtlos ennet der Gemeindegrenze fortlaufende

Ettenburgstrasse als Sammelstrasse klassifiziert. Nach dem Strassengesetz

dienten Gemeindestrassen «vorwiegend» dem Verkehr innerhalb der Gemeinde,

könnten aber je nach Anordnung und Lage auch dem Verkehr mit angrenzenden

Gemeinden dienen. Die einseitige Kappung der Strasse liege nicht im Interesse

des Gesetzgebers. Es handle sich um eine historische Verbindung zwischen den

zwei Gemeinden und diese sei auf beiden Seiten gleich breit. Auf der

Däniker-Seite habe es zudem noch ein Trottoir. Die Massnahme verunmögliche die

Ortsverbindung zwischen zwei Gemeinden für einen beträchtlichen Teil der

Bevölkerung und erschwere die Erschliessung verschiedener Quartiere in beiden

Gemeinden. Mit Verfügung vom 25. August 1988 habe das damalige kantonale

Polizei-Departement festgestellt, dass es sich «eindeutig um eine

Ortsverbindung» handle. Gestützt darauf habe die Beschwerdeführerin geplant und

gebaut. Die Abkehr von dieser Rechtsprechung verstosse gegen das Vertrauensprinzip.

2.3.2

Wie bereits unter Erwägung 1.5

festgestellt, gibt die Beschwerdeführerin nicht an, welche Investitionen sie

gestützt auf die Verfügung des Polizei-Departements vom 25. August 1988

getroffen haben will und aus dieser Verfügung geht denn auch hervor, dass die

Strasse auf Däniker-Seite schon damals die gleiche Breite wie heute (inkl.

Trottoir) aufwies.

Die Ettenburgstrasse in Gretzenbach

ist im südwestlichen Teil als Erschliessungsstrasse für die dortigen Anwohner

eingestuft, und im nordöstlichen Teil als Sammelstrasse, da dort zusätzlich der

Hashubelweg und der Jöriweg in diese einbiegen. Die Verbindung zwischen den

beiden Gemeinden ist durch die Kantonsstrasse sichergestellt und es liegt im

öffentlichen Interesse, den Durchgangsverkehr auf diese dafür vorgesehene Hauptverkehrsachse

zu verlegen. Die Anwohner von Däniken sind auf die Durchfahrt über die

Ettenburgstrasse in Gretzenbach nicht angewiesen. Der Umstand, dass die

Ettenburgstrasse dennoch seit vielen Jahren einem Teil der Verkehrsteilnehmer

als Verbindung zwischen Gretzenbach und Däniken dient, ändert an deren

Klassierung nichts. Sie ist nicht als Ortsverbindungsstrasse im Sinn einer

Hauptverkehrsstrasse klassiert. Auch wenn es sich um eine historische Ortsverbindung

handelt, so kann dies nicht zur Folge haben, dass auf einer einmal für einen

bestimmten Zweck oder für ein bestimmtes Verkehrsaufkommen gebauten Strasse

keine Verkehrsanordnungen mehr getroffen werden dürften.

2.4.1

Weiter macht die

Beschwerdeführerin geltend, das Gebiet Täli mit der Abfallsammelstelle und dem

Sportplatz sei von Norden her nur über die mit dem Fahrverbot belegte

Ettenburgstrasse und anschliessend über den Hashubelweg erreichbar. Die

Ausführungen der Vorinstanz, wonach diese Zufahrt auch weiterhin erlaubt sein

werde, da es sich um Zubringerdienst handle, sei falsch. Nach dem Bundesgericht

sei der Begriff «Zubringerdienst gestattet» restriktiv auszulegen. Da das

Gebiet Täli nicht direkt in der Fahrverbotszone sei, könne es gemäss

bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht unter die Ausnahme «Zubringerdienst

gestattet» subsumiert werden. Das Fahrverbot sei nicht umsetzbar, da es die

Erschliessung mehrerer Grundstücke verhindere.

2.4.2

Gemäss Art. 17 Abs. 3 SSV

erlaubt der Vermerk «Zubringerdienst gestattet» bei Fahrverboten sowie Mass-

und Gewichtsbeschränkungen Fahrten zum Abliefern oder Abholen von Waren bei

Anwohnern oder auf anliegenden Grundstücken, Fahrten von Anwohnern und von

Personen, die Anwohner zu treffen oder auf anliegenden Grundstücken Arbeiten zu

verrichten haben sowie die Beförderung solcher Personen durch Dritte. Im von

der Beschwerdeführerin zitierten Bundesgerichtsurteil 6B_66/2014, wonach der

Vermerk «Zubringerdienst gestattet» restriktiv auszulegen sei, verweist das

Bundesgericht vollumfänglich auf die Erwägungen der dortigen Vorinstanz, wonach

das Zubringen in direktem Zusammenhang mit dem Grundstück oder einem Anwohner

stehen, standortbedingt sein und sich nicht anderswie erledigen lassen müsse.

Der Zubringer dürfe die mit dem Fahrverbot belegte Zone nur soweit notwendig befahren.

Das Ermitteln einer Adresse könne nur unter Art. 17 Abs. 3 SSV subsumiert

werden, wenn die Adresse nicht anders gefunden werden könne. Daraus lässt sich

vorliegend nichts zugunsten der Beschwerdeführerin ableiten. Da der Jöriweg und

der Hashubelweg nur durch eine mit einem Fahrverbot belegte Strasse mit Vermerk

«Zubringerdienst gestattet» zugänglich sind (der Hashubelweg ist auch von der

anderen Seite her nur über die mit der gleichen Verkehrsbeschränkung belegten

Kohlschwärzistrasse zugänglich), und das Befahren der mit einem Fahrverbot

belegten Strasse somit notwendig ist, um zu diesen Grundstücken zu gelangen, gelten

Fahrten dorthin als «Zubringerdienst» und sind somit gestattet. Die Literatur

hält dazu fest, die Erlaubnis «Zubringerdienst gestattet» hebe das Verbot

weitgehend auf, denn es werde praktisch nur der eigentliche Durchgangsverkehr

untersagt (vgl. René Schaffhauser, a.a.O., N 35). Daraus ergibt sich denn auch,

dass die Erwägung in der Verfügung des Polizei-Departements vom 25. August

1988, wonach durch die Massnahme eine berechtigte Zufahrtsmöglichkeit für die

Anwohner des Hashubelwegs fehlen würde, schlicht falsch war.

2.5.1

Letztlich bringt die

Beschwerdeführerin vor, durch die Massnahme müssten die Anwohner einen

erheblichen Umweg in Kauf nehmen. Die Anfahrtswege seien kurz zu halten. Die

Massnahme führe zu Ausweichverkehr in anderen Gebieten und sei nicht im öffentlichen

Interesse. Es fehle zudem an der gesetzlichen Grundlage und an der

Verhältnismässigkeit.

2.5.2

Das Strassenverkehrsrecht des

Bundes gibt keinen Anspruch darauf, auf kürzestem Weg von einem Ortsende an das

andere zu gelangen. Eine andere Lösung (gewissermassen ein «Recht auf freie

Routenwahl») hätte die unsinnige Konsequenz, dass sämtliche vorhandenen

Strassen ungeachtet ihrer verkehrsmässigen Eignung allen Strassenbenützern

gleichermassen offenstehen müssten. Lehre und Rechtsprechung haben denn immer

anerkannt, dass in die freie «Routenwahl» durch Anordnungen nach Art. 3 Abs. 3

und 4 SVG eingegriffen werden darf. Diese Bestimmungen bilden sowohl

Möglichkeiten als auch Schranken, um auf den Gemeingebrauch der Verkehrswege

einzuwirken (VPB 51/1987 Nr. 51 E. 7c). Das Verwaltungsgericht hat in SOG 1995

Nr. 32 festgehalten, ortsplanerische Überlegungen bildeten eine ausreichende

Grundlage für ein Fahrverbot für Motorfahrzeuge auf einer während vielen Jahren

als Ortsverbindung benützten, aber nie als Hauptverkehrsstrasse klassierten

Strasse; gewisse Umwegfahrten seien angesichts des Ziels, den Verkehr auf eine

einzige periphere Achse zu kanalisieren, in Kauf zu nehmen. Es sei bloss darauf

zu achten, dass die Massnahme nicht zu Umwegfahrten führe, die von der Länge

her oder aufgrund der örtlichen Verhältnisse nicht zumutbar seien.

2.5.3

Vorliegend ergibt sich

allerhöchstens ein Umweg von ca. 1,5 km, um von Gretzenbach, Einfahrt Ettenburgstrasse,

zum Haus in Däniken, welches an der Ettenbergstrasse am nächsten an der

Ortsgrenze liegt, zu gelangen. Von den Anwohnern von Däniken an der

Ettenbergstrasse hat sich jedoch niemand gegen die geplante Verkehrsmassnahme

gewehrt. Um von der Einfahrt der Ettenburgstrasse in Gretzenbach zur Ausfahrt

der Ettenbergstrasse in Däniken zu gelangen, ergibt sich über die Hauptstrasse

im Vergleich zur Durchfahrt über die Ettenburgstrasse gar nur ein Umweg von

etwas weniger als einem Kilometer.

2.5.4

Dem Protokollauszug zur Sitzung

des Gemeinderats von Gretzenbach vom 16. Juni 2015, an welcher die

Massnahme beschlossen wurde, ist zu entnehmen, dass Anwohner der

Ettenburgstrasse vom Gemeinderat Massnahmen gefordert hätten, da auf dieser

Strasse zu viel Verkehr herrsche und zu schnell gefahren werde. Drei entsprechende

Briefe von Anwohnern finden sich auch in den Akten. In ihrer Vernehmlassung vom

24.

August 2016 brachte die Gemeinde Gretzenbach auch vor, in Gretzenbach

habe die Strasse teilweise bloss eine Breite von 3.20 m, weshalb ein Kreuzen

teils nur mit Ausweichen auf private Vorplätze möglich sei. Es habe sich früher

um einen reinen Flurweg für die Landwirtschaft gehandelt, weshalb er weder über

eine Fundationsschicht noch über einen normmässigen Belagsaufbau verfüge. Das

Verbot führe zu keinem Ausweichverkehr, sondern der Verkehr werde nur auf die

dafür vorgesehenen Strassen umgelenkt.

Diese Gründe stimmen mit den Vorgaben

von Art. 3 Abs. 4 SVG überein, wonach ein solches Fahrverbot insbesondere in

Wohnquartieren zulässig ist, wenn beispielsweise der Schutz der Bewohner vor

Lärm, die Sicherheit, die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder

andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Für die

Massnahme besteht somit eine gesetzliche Grundlage.

Die Ettenburgstrasse in Gretzenbach

dient der Erschliessung des Wohnquartiers und der Zufahrt zum Landwirtschaftsland.

Sie ist nicht bestimmt als Ortsverbindungsstrasse und mit einer Breite von

teils nur 3,2 bis 4 Metern dazu auch nicht geeignet. Anlässlich einer

Verkehrszählung im März 2015 wurden an der Ettenburgstrasse auf der einen Seite

bei Haus Nr. 7 durchschnittlich 502 Fahrzeuge pro Tag und bei der Grenze zu

Däniken durchschnittlich 490 Fahrzeuge pro Tag gezählt. Wird das Wohnquartier

vom Durchfahrtsverkehr befreit und der Verkehr auf die dafür vorgesehene Kantonsstrasse

verlegt, so liegt dies im öffentlichen Interesse. Mit Ausweichverkehr ist nicht

zu rechnen, da auch die Kohlschwärzistrasse, welche die Gemeinden ebenfalls

über die Fortsetzung «Im Möösli» verbindet, mit einem entsprechenden Fahrverbot

belegt ist und die kürzeste Route zwischen Gretzenbach und Däniken somit über

die für die Ortsverbindung vorgesehene Kantonsstrasse führt. Die

Beschwerdeführerin macht nicht geltend, die Hauptstrasse vermöge das

zusätzliche Verkehrsaufkommen nicht aufzunehmen, wovon bei rund 500

zusätzlichen Fahrzeugen pro Tag auf einer Kantonsstrasse auch nicht auszugehen

ist. Die mit der Verkehrszählung beauftragte IUB Engineering hatte in ihrem

Bericht angegeben, dass die Einführung einer Tempo-30-Zone eine mildere Massnahme

darstellen würde, bei welcher jedoch keine wesentliche Verkehrsreduktion zu

erwarten wäre. Um die Ettenburgstrasse vom Durchgangsverkehr zu befreien, ist

somit die Massnahme eines Fahrverbots mit dem Zusatz «Zubringerdienst

gestattet» das mildeste geeignete Mittel. Der durch den motorisierten Verkehr

zu fahrende Umweg ist mit höchstens 1,5 km gering, womit die Massnahme auch

verhältnismässig ist.

3.

Die Beschwerde erweist sich somit

als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die Einwohnergemeinde Däniken die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr

auf CHF 2‘000.00 festzusetzen sind.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Einwohnergemeinde Däniken hat die Kosten

des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2‘000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten

Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige

Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar.

Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel

und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten.

Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des

Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die

Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Kaufmann