Anmeldung für die Wahl eines Amtsgerichtspräsidenten

Verwaltungsgericht

Urteil vom 12. Januar 2017

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Stöckli

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

A.___ vertreten durch Rechtsanwalt und

Notar Rémy Wyssmann,

Beschwerdeführer

gegen

Oberamt Region Solothurn,

Beschwerdegegner

betreffend Anmeldung

für die Wahl eines Amtsgerichtspräsidenten

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. A.___ reichte am 22. November 2016

einen Wahlvorschlag als Kandidat für die Wahl als Amtsgerichtspräsident von

Bucheggberg-Wasseramt ein. Der Vorsteher des Oberamts verfügte am 28. November

2016, der Wahlvorschlag werde unter Vorbehalt einer Demission nicht

berücksichtigt. Wenn keine Demission vorliege, unterbleibe die Ausschreibung

und das Anmeldeverfahren für den ersten Wahlgang.

2. A.___ machte von dem ihm eröffneten

Rechtsmittel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit Eingabe vom 2. Dezember 2016

Gebrauch. Die Hauptanträge lauten, die Verfügung des Oberamts sei aufzuheben.

Es sei für den ersten Wahlgang zur Erneuerungswahl eines Amtsgerichtspräsidenten

für Bucheggberg-Wasseramt ein Anmeldeverfahren durchzuführen, unter Wahrung des

Teilnahmerechts auch anderer Kandidaten als der bisherigen Stelleninhaber. Der

Beschwerdeführer sei beim ersten Wahlgang zuzulassen. Es sei eine öffentliche

Gerichtsverhandlung durchzuführen.

Begründet wurden die Begehren

sinngemäss und im Wesentlichen damit, dass der Beschwerdeführer die

Wahlerfordernisse erfülle. § 45 des Gesetzes über die politischen Rechte (GpR;

BGS 113.111), wonach die Ausschreibung und das Anmeldeverfahren für Stellen mit

besonderen Wählbarkeitsvoraussetzungen unterbleiben und einzig der bisherige

Stelleninhaber berechtigt ist, sofern keine Demission vorliege, verstosse gegen:

-

Art. 27 der Kantonsverfassung

(KV-SO; BGS 111.1)

-

Das Demokratieprinzip und

die allgemeine Garantie der politischen Rechte nach Art. 34 und 51 der

Bundesverfassung (BV; SR 101)

-

Gegen das passive und

aktive Wahlrecht nach Art 34 BV

-

Gegen das Recht auf freie

Wahlen gemäss Art. 3 des Zusatzprotokolls zur EMRK

-

Gegen das

Rechtgleichheitsgebot und das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 BV und Art.

14 EMRK

-

Gegen das Gebot von Treu

und Glauben.

Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit

garantiere, als Kandidat mit gleichen Chancen an einer Wahl teilnehmen zu

können. Der Anspruch jedes Einzelnen auf Gleichbehandlung dürfe nur aus

besonders qualifizierten Gründen beeinträchtigt und die Gleichheit im Bereich

des passiven Wahlrechts nur aus zwingenden Gründen eingeschränkt werden. So

seien Frauenquoten bei Ämtern, die durch Volkswahl besetzt würden, unzulässig.

Die Einschränkungen des passiven Wahlrechts ergäben sich vorliegend schon aus §

88 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GO; BGS 125.12). Als Wählbarkeitsvoraussetzungen

würden ein Anwaltspatent und das Schweizer Bürgerrecht verlangt. Das Oberamt

schliesse, die Kandidatur des Beschwerdeführers dürfe nicht berücksichtigt

werden, weil keine Demission vorliege. § 45 GpR verunmögliche die Abwahl der

bisherigen Stelleninhaber, was den Anspruch auf freie und unverfälschte

Willenskundgabe verletze. Es handle sich um eine Scheinwahl. Es würden

Kandidaten nicht zugelassen, obschon sie sich zur Wahl stellen möchten. Es

könnte sein, dass der Beschwerdeführer während seiner ganzen aktiven

Erwerbszeit nie zu einer Wahl zugelassen würde. Die Freiheit in der Auswahl

möglicher Kandidaten sei möglichst umfassend zu gewährleisten. Die

Stimmrechtsfreiheit sei ein fundamentales Prinzip des demokratischen Staatswesens.

Hier seien die Gewählten bereits vorbestimmt. Das Volk könne nicht frei bestimmen,

wen es sich als Amtsgerichtspräsidenten wünsche; es könne auch keine Abwahl

vornehmen. Die Beständigkeit in der Amtsführung könne die Einschränkung des

Wahlrechts nicht rechtfertigen. Die Wahl eines Amtsgerichtspräsidenten erfolge

im Majorzverfahren. Ein bisheriger Stelleninhaber bräuchte theoretisch bloss

eine einzige Stimme, um wiedergewählt zu werden. Nur wer eine Auswahl habe,

könne wählen. § 45 GpR schliesse Konkurrenz aus. Das Gleichheitsgebot werde ausgehebelt,

was das aktive und das passive Wahlrecht anbelange. Zwar handle es sich beim GpR

um ein Gesetz im formellen Sinn. Doch seien derart schwerwiegende Eingriffe in

die Wahlfreiheit kaum anders als auf Verfassungsstufe zu rechtfertigen. Die

Kantonsverfassung lasse keine Scheinwahlen zu. Ein öffentliches Interesse an

der Einschränkung der Wahlfreiheit sei nicht erkennbar. Eine Scheinwahl verursache

unnötige Kosten. Ein öffentliches Interesse sei nicht erkennbar; die Bestimmung

sei unverhältnismässig. § 45 GpR sei verfassungswidrig. Die Rechtsprechung des

EGMR verlange, dass eine Wahl frei und geheim sein müsse, in angemessenen

Zeitabständen zu erfolgen habe und unter Bedingungen abgehalten werden müsse,

die eine freie Meinungsäusserung gewährleisten. Freie Wahlen in angemessenen

Zeitabständen seien nicht garantiert. Art. 25 des Internationalen Pakts über

bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103.2) gewähre den

Anspruch auf freie, echte, wiederkehrende, allgemeine und gleiche Wahlen, bei

denen gewährleistet sei, zu wählen und gewählt zu werden; er gewähre den Zugang

zu öffentlichen Ämtern. § 45 GpR zementiere die Beamtung des bisherigen

Stelleninhabers über Jahre und Jahrzehnte. Viele politische Parteien seien vom

Zugang zu diesen Stellen faktisch ausgeschlossen. Da nur ein Kandidat dem

Bürger zur Auswahl gestellt werde, entstehe der tatsachenwidrige Eindruck, es

habe sich nur ein Kandidat gemeldet. Durch das Vorspiegeln einer echten Erneuerungswahl

verletze der Staat seine Pflicht, nach Treu und Glauben zu handeln.

3. Das Oberamt beantragte in seiner

Vernehmlassung vom 15. Dezember 2016, die Beschwerde sei abzuweisen.

Die Staatskanzlei hat gleichentags einen

Mitbericht verfasst. Es lägen keine Demissionen vor. Deshalb habe die Ausschreibung

und das Anmeldeverfahren für den ersten Wahlgang zu unterbleiben. Die

Beschwerde müsse innert drei Tagen erhoben werden. Mit der Publikation im

Amtsblatt vom 19. August 2016 sei der Beschwerdegrund bekannt gewesen. Die

Juristin der Regierungsdienste habe dem Beschwerdeführer die Begründung,

weshalb kein Anmeldeverfahren durchgeführt werde, am 2. November 2016 gemailt.

Die Beschwerdefrist sei spätestens seit dem 7. November 2016 abgelaufen. Es sei

fraglich, ob nach der Publikation im Amtsblatt noch eine Verfügung hätte

verlangt werden dürfen. Auf die Beschwerde sei nicht einzutreten.

Es treffe nicht zu, dass ein

Amtsinhaber bloss eine einzige Stimme brauche, um wiedergewählt zu werden. Der

bisherige Stelleninhaber müsse das absolute Mehr er­reichen, um im ersten Wahlgang

wiedergewählt zu werden. Bei der Berechnung des absoluten Mehrs würden die

leeren Stimmen mit in Betracht fallen. Die Gesamtzahl der gültigen und leeren

Stimmen werde durch die Anzahl der zu wählenden Behördenmitglieder geteilt und

das Ergebnis halbiert. Die nächsthöhere ganze Zahl stelle das absolute Mehr

dar. Wenn es im ersten Wahlgang zu keiner Wahl komme, sei die Stelle vor dem

zweiten Wahlgang auszuschreiben. Im zweiten Wahlgang gelte das relative Mehr. Teilnahmeberechtigt

seien alle Personen, die die Wählbarkeitsvoraussetzung erfüllen würden und sich

gemäss Ausschreibung innert Frist mit dem offiziellen Formular angemeldet

hätten. Nun seien in der Reihenfolge der erhaltenen Stimmen so viele Kandidaten

als gewählt zu betrachten wie noch Ämter zu besetzen seien. Es bestehe durchaus

die Möglichkeit, dass ein Amtsgerichtspräsident vom Volk abgewählt werden könne.

Für die Wahl des

Amtsgerichtspräsidenten sei insbesondere die richterliche Unabhängigkeit nach

Art 191c BV relevant. Ein unabhängiges Gericht zeichne sich dadurch aus, dass

die Richter nur ausnahmsweise und in einem erschwerten Verfahren ihres Amtes

enthoben werden könnten. Wer nach Ablauf der Amtszeit mit einer Nichtwiederwahl

rechnen müsse, sei permanentem Druck ausgesetzt. Richter seien gegen

unsachliche oder gar schikanöse Nichtwiederwahlen zu schützen. Im Kanton

Freiburg würden Richter auf unbestimmte Zeit gewählt. Bei Diskussionen könne

eine Tendenz weg von Volkswahlen, hin zu Parlamentswahlen und weg von kurzen,

hin zu langen oder gar unbefristeten Amtsperioden festgestellt werden. § 45 GpR

diene einer gewissen Kontinuität und der Unabhängigkeit der Richter, was den

öffentlichen Interesse entspreche. Art 14 UNO-Pakt II fordere die Staaten auf,

für Richterernennung klare Verfahren und objektive Kriterien im Gesetz festzulegen.

Die Regel, dass bei Erneuerungswahlen für Stellen mit

Wählbarkeitsvoraussetzungen nur der bisherige Amtsinhaber teilnahmeberechtigt

sei, gelte auch für Beamtenwahlen durch den Kantonsrat und im Bund für die Wahl

der Bundesrichter. Die Auswahl des Parlaments sei damit im Vergleich zur erstmaligen

Wahl eines neuen Richters deutlich eingeschränkt. § 45 GpR sei unbestritten von

Volk und Parlament angenommen worden. Die Beschwerde sei demnach abzuweisen,

soweit darauf eingetreten werden könne.

4. Der Beschwerdeführer entgegnete am

22. Dezember 2016 sinngemäss, das Oberamt habe materiell entschieden, das

Gesuch könne nicht verwirkt sein. Anfechtbar könne nur eine konkrete Verfügung

sein, nicht ein abstrakter RRB. Ein E-Mail könne keine Frist auslösen. Das

Gesuch sei auch deshalb nicht verwirkt, weil immer noch eine Demission möglich

wäre. Eine praktisch lebenslängliche Wahl der Richter sei weder mit der

demokratischen Legitimation noch mit einer Machtbegrenzung vereinbar. Die

oppositionslose Wiederwahl von Richtern sei ohnedies die Regel. Die Richter

müssten keine Angst vor einer möglichen Abwahl haben. Es sei

unverhältnismässig, deswegen das Recht auf freie Wahlen abzuschaffen. Die

Tendenz gehe nicht in die Richtung lebzeitiger Richterstellen. Die deutschen Verfassungsrichter

unterlägen einer Amtszeitbeschränkung. Die Bestimmung in § 45 GpR

beziehe sich gar nicht (explizit) auf die Richterwahlen. Bei Erlass dieser

Bestimmung habe es einen Mangel an Juristen gegeben. Dies sei heute nicht mehr

der Fall. Über die Bestimmung müsste neu abgestimmt werden; zudem wäre eine

Verfassungsänderung nötig. Richter ohne Wählbarkeitsvoraussetzungen könnten

jederzeit abgewählt werden. Es gebe keine Veranlassung, Richter und

Gemeindebeamte gegenüber anderen zur Unabhängigkeit verpflichteten

Berufsgruppen zu privilegieren.

Erwägungen

II.

1.1

Die Beschwerde ist formgerecht

erhoben worden. Nach §§ 157 und 160 GpR beträgt die Beschwerdefrist drei Tage

seit «Entdeckung des Beschwerdegrundes». Nach der Publikation im Amtsblatt Nr.

33.

vom 19. August 2016 war die Sachlage klar. Auf Seite 1585 steht, es erfolge

keine Ausschreibung/Anmeldung für die Wahl der Amtsgerichtspräsidenten oder

–präsidentinnen (Stellen mit Wählbarkeitsvoraussetzung/ohne Demission). Da für

die Stellen mit Wählbarkeitsvoraussetzungen keine Demissionen vorlägen, würden

die Ausschreibungen und das Anmeldeverfahren für den ersten Wahlgang

unterbleiben. Die bisherigen Stelleninhaber und Stelleninhaberinnen würden als

angemeldet gelten; am ersten Wahlgang seien nur sie teilnahmeberechtigt.

Nach § 14 des Gesetzes über die Herausgabe einer

Bereinigten Sammlung der solothurnischen Erlasse (BGS 111.311) ist der

Regierungsrat befugt, über amtliche Bekanntmachungen eine Verordnung zu

erlassen. Nach § 1 der Verordnung über die amtlichen Bekanntmachungen (BGS 111.321)

ist das Amtsblatt Publikationsmittel für amtliche Bekanntmachungen. Schon im

August 2016 war somit klar, dass eine Kandidatur des Beschwerdeführers für den

ersten Wahlgang nicht entgegengenommen würde. Der Beschwerdeführer hätte damals

reagieren müssen, zumal er Anwalt ist.

1.2

Nun aber hat das Oberamt am 28.

November 2016 in Anwendung von § 45 GpR noch einmal verfügt, was bereits

publiziert und klar war. Es hätte genügt, das Gesuch des Beschwerdeführers in

Briefform zurückzuweisen bzw. wegen Verspätung nicht darauf einzutreten. Diese

Verfügung hat der Beschwerdeführer fristgerecht angefochten, und das

Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 49 GO die zuständige Beschwerdeinstanz.

Nachdem die Anmeldung des Beschwerdeführers zur Amtsgerichtspräsidentenwahl

nicht berücksichtigt wurde, ist er durch den angefochtenen Entscheid beschwert,

weshalb grundsätzlich auf das Rechtsmittel einzutreten ist.

1.3

Der Beschwerdeführer verlangt eine

öffentliche Hauptverhandlung. Nach § 71 VRG findet bei Disziplinarbeschwerden

eine mündliche Verhandlung statt. In allen übrigen Fällen entscheiden die

Verwaltungsgerichtsbehörden aufgrund der Akten; sie können, auf Antrag oder von

Amtes wegen, eine Verhandlung anordnen. Im vorliegenden Fall ist die Sache

hinreichend aktenkundig. Von einer Verhandlung sind keine neuen Erkenntnisse zu

erwarten. Es geht darum, ob eine Gesetzesbestimmung verfassungswidrig sei und

nicht um ein «civil right» nach Art. 6 EMRK (SR 0.101). Es besteht kein

Anspruch auf eine Verhandlung (Frowein / Peukert: EMRK-Kommentar, Kehl am Rhein

2009, Rz 16 ff. zu Art. 6 EMRK; Arthur Haefliger / Frank Schürmann: Die

Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1999, S. 141 ff,

namentlich S. 147 FN 90.).

2.1

Der Beschwerdeführer rügt die

Konventions- bzw. Verfassungswidrigkeit von § 45 GpR, weil er nicht zur

Wahl des Amtsgerichtspräsidenten zugelassen wurde. Damit macht er eine konkrete

Normenkontrolle geltend, welche im Kanton Solothurn gemäss Art. 88 Abs. 3 KV-SO

im Unterschied zum Bund grundsätzlich möglich ist (siehe dazu Heinz Aemisegger

/ Karin Scherrer Reber in: Marcel Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger

[Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., Basel 2011, Art.

82.

N 29). Das Verwaltungsgericht hat deshalb von Amtes wegen die generellen

Rechtssätze im Zusammenhang mit einem konkreten Rechtsanwendungsakt

vorfrageweise auf ihre Rechtmässigkeit, einschliesslich Verfassungsmässigkeit

hin zu überprüfen und im Falle der Rechtswidrigkeit nicht anzuwenden (statt

vieler René Rhinow / Heinrich Koller / Christian Kiss / Daniela Thurnherr / Denise

Brühl-Moser: Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl., Basel/Frankfurt a/M 2013, Rz

710, 1009).

2.2

Die umstrittene Bestimmung von §

45.

GpR mit dem Randtitel «Erneuerungswahlen» lautet:

1.

Liegt für Stellen mit besonderen

Wählbarkeitsvoraussetzungen keine Demission vor, unterbleiben die Ausschreibung

und das Anmeldeverfahren für den ersten Wahlgang. Teilnahmeberechtigt ist

einzig der bisherige Stelleninhaber oder die bisherige Stelleninhaberin.

2.

Kommt es zu keiner Wahl im ersten

Wahlgang, ist die Stelle vor dem zweiten Wahlgang auszuschreiben. Die §§ 41-44

sind anwendbar.

3.

Sind besondere

Wählbarkeitsvoraussetzungen nicht erforderlich, ist die Stelle oder das Amt

auszuschreiben. Die §§ 41-44 sind anwendbar.

Der Bund kennt eine analoge Regelung.

Bei der Wiederwahl von Bundesrichtern können die Parlamentarier zwar Namen

streichen, aber keine neuen Namen hinzufügen. Sogenannte Ergänzungswahlen

finden erst statt, wenn eine Vakanz entstanden ist oder ein bisheriges Mitglied

nicht wiedergewählt worden ist (Art. 136 f. des Parlamentsgesetzes, ParlG, SR

171.

).

2.3

Das GpR wurde von der

Bundeskanzlei am 2. Oktober 1996 genehmigt. § 45 hat seither keine Veränderung

erfahren. Naturgemäss legt sich das Verwaltungsgericht Zurückhaltung auf, ein von

der Bundeskanzlei genehmigtes kantonales Gesetz im formellen Sinn für

verfassungs- oder gar völkerrechtswidrig zu erklären. Das GpR löste das Wahlgesetz

vom 2. März 1980 ab, das vom Bundesrat am 4. September 1980 genehmigt worden

war. Schon das alte Wahlgesetz enthielt in § 48 eine analoge Bestimmung

(GS 88, S. 359). Allerdings bezog sich die Vorschrift auf alle nicht

vakanten, sondern bereits besetzten Stellen. Den Materialien lässt sich nichts

entnehmen. Daraus folgt nur, aber immerhin, dass die Regelung seit Jahrzehnten

unbestritten ist.

3.1

Der Beschwerdeführer beruft sich

auf etliche Verfassungs- und Konventionsbestimmungen (dazu eingehend E. 4 ff.).

Massgeblich ist indes einerseits Art. 30 Abs. 1 BV, der den Anspruch auf einen

unabhängigen Richter garantiert. Richterliche Unabhängigkeit und

Unparteilichkeit gehören zu den fundamentalen Erfordernissen jeglicher

Rechtspflege im gewaltenteiligen Rechtsstaat (Gerold Steinmann in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender

[Hrsg.]: Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, St. Gallen

2014, Art. 30 N 7 mit zahlreichen Hinweisen). Ausschlaggebend für die Wahrung

einer gewissen Kontinuität im Amt ist mitnichten die «geringere Belastbarkeit»

eines Richters oder die Ausschaltung missliebiger Konkurrenten, wie der

Beschwerdeführer vermutet. Befindet sich ein Richter in ständigem Wahlkampf,

ist seine unabdingbare Unabhängigkeit stark gefährdet. Der Grundsatz der

richterlichen Unabhängigkeit findet sich zudem explizit in Art. 191c BV, was in

der aBV noch nicht der Fall war. Art. 191c BV verschafft den Gerichten jene

institutionelle Stellung, welche Art. 30 Abs. 1 BV grundrechtlich voraussetzt.

Die Garantie richterlicher Unabhängigkeit bildet einen Grundpfeiler des

Rechtsstaats und trägt gesamthaft dazu bei, Vertrauen in Justiz und

Rechtsprechung zu schaffen (Steinmann, a.a.O., Art. 191c N 4). Insofern rechtfertigt

sich denn auch die Unterscheidung zwischen der Stellung des Richters und

derjenigen des freiberuflich tätigen Anwalts.

3.2

Damit ist aber auch aufgezeigt,

dass die Berufung des Beschwerdeführer auf das Gleichheitsgebot nicht

überzeugt: Nach Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich.

Rechtsprechungsgemäss gilt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit

gleich oder Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt

wird. Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere verletzt,

wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche

Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu

regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen

werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (Urteil

8C_298/2014 des Bundesgerichts vom 8. Mai 2015 E. 4.1 mit Hinweis BGE 136 V 231

E. 6.1 S. 237; vgl. auch BGE 140 I 77 E. 5.1 S. 80; je mit Hinweisen). Ein Regierungsrat

hat ein politisches Amt inne, gehört der Exekutive an. Ein Richter hingegen

soll möglichst unparteiisch und unabhängig in objektiver Weise über

Rechtsfragen entscheiden. Dass dabei persönliche Wertvorstellungen und

gesellschaftliche Anschauungen miteinfliessen, ist unvermeidbar. Zu einer von

wahlpolitischen Überlegungen geprägten Rechtsprechung darf es aber auf keinen

Fall kommen.

3.3

Ein Blick in die Lehre zeigt eine

weitgehend einhellige Meinung zur vom Beschwerdeführer thematisierten Problematik:

3.3.1

Schon Kurt Eichenberger führte

in seinem Werk «Die richterliche Unabhängigkeit als staatsrechtliches Problem» unter

dem Titel «Die Amtsdauer» aus, von Belang sei die «Inamovibilität» des

Richters, dass er nicht zu befürchten brauche, wegen seiner Funktionsausübung

oder seiner Person aus dem Amt entfernt zu werden. Wenn man die ausländische

Doktrin auf die Schweiz übertrage, müsste man gar annehmen, es fehle hier an

einer richterlichen Gewalt. Denn kein Schweizer Richter sei auf Lebenszeit oder

bis zum Erreichen einer Altersgrenze gewählt. Der Schweizerische Richter werde

regelmässig wiedergewählt. Dieser Zustand sei nur so lange erträglich, als sich

der faktische Zug zur Stabilität erhalte und die für die Wiederwahlen

zuständigen Organe ihre Macht, den Richter in Abhängigkeiten zu versetzen,

nicht ausnutzen würden (Kurt Eichenberger, Die richterliche Unabhängigkeit als

staatsrechtliches Problem, Bern 1960, S. 226 ff.).

3.3.2

Regina Kiener fordert zu den

Richterwahlen, Auswahl und Wahl seien generell-abstrakt zu normieren. Frei

werdende Richterstellen seien auszuschreiben. Die Wahlen seien in einem kleinen

fachkompetenten Gremium vorzubereiten. In den vorbereitenden Ausschüssen

sollten alle Fraktionen Gehör finden. Materiell sei das Wahlverfahren so

auszugestalten, dass die richterliche Unabhängigkeit optimale Nachachtung

erfahre. Kampfwahlen seien zu vermeiden und zwar nicht allein deshalb, weil

Popularitätsfähigkeit und Richterqualitäten nicht zwingend den gleichen Regeln

folgen. Das in vielen amerikanischen Bundesstaaten gängige System sei mit der

Unabhängigkeit unverträglich: Die der Bestätigungswahl unterliegenden Richter

würden einen Wahlkampf führen, der sich in nichts von Kampfwahlen um politische

Ämter unterscheide (Regina Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S.

277.

f.).

3.3.3

Stephan Gass empfiehlt gar Richterwahlen

auf unbestimmte Zeit (Wie sollen Richterinnen und Richter gewählt werden? In:

AJP 2007 S. 608).

3.3.4

Auch Niccolò Raselli

(Richterliche Unabhängigkeit, in: «Justice - Justiz - Giustizia» 2011/3) geht

davon aus, dass an sich nur derjenige Richter persönlich unabhängig ist, der

zeitlich unbeschränkt seines Amtes walten kann. Zwar sei das Tabu, keinen

politischen Druck auf das höchste Gericht auszuüben, lange Zeit ungebrochen

geblieben. In jüngerer Zeit schienen allerdings Politiker, ja Parteifraktionen

nicht mehr davor zurückzuschrecken, das Bundesgericht unter Druck zu setzen, um

es für ihre Anliegen willfährig zu machen. Raselli zeigt auf, dass die

Diskussionen über den Richterwahlmodus auf Bundesebene bis auf das Jahr 1874

zurückgehen, als erörtert worden sei, ob zur Stärkung der richterlichen Unabhängigkeit

wie in anderen Staaten eine Wahl auf Lebzeit die richtige Lösung wäre. Es sei

dann bei der Verlängerung der damaligen Amtsdauer von drei auf sechs Jahre

geblieben. In seiner Botschaft habe der Bundesrat die Verdoppelung der

Amtsdauer damit gerechtfertigt, dass in einer richterlichen Behörde «eine

gewisse Stabilität unumgänglich nothwendig» sei (a.a.O., S. 5).

3.3.5

Nach Gerold Steinmann sind

Richter institutionell von jedem äusseren sachfremden Einfluss auf die

Rechtsprechung abzuschirmen. Die beschränkte Amtsdauer bzw. das Erfordernis der

Wiederwahl würden vermehrt kritisch hinterfragt. Das Verfahren der Wiederwahl

könne als fragwürdiges Mittel zur Diskriminierung von Gerichtspersonen

missbraucht werden oder in eine Aufforderung zu «freiwilligen Verzicht» auf die

Wiederwahl münden (Steinmann, a.a.O., Art. 191c BV N 6 und 12). Vor diesem

Hintergrund mutet § 45 GpR beinahe fortschrittlich an.

3.4

Zutreffend sind insbesondere die

Ausführungen des letztgenannten Autors zum Wahlprozedere. So führt Steinmann in

N 10 zu Art. 191c BV aus, die Art und Weise der Bestellung von Richtern und

Richterinnen wie auch die Vorschläge von politischen Parteien würde

notgedrungen die personelle Zusammensetzung der Gerichte beeinflussen. Wahlen

durch Volk, Parlament oder Exekutive verschafften demokratische Legitimation,

liessen Elemente der politischen Haltung und Einstellung zu gesellschaftlichen

und ethischen Fragen einfliessen und brächten Einbettung in das Gefüge der

Staatsgewalten und das gesellschaftliche Umfeld zum Ausdruck. Das Wahlverfahren

bedürfe einer generell abstrakten Regelung, die eine gewisse Konstanz aufweisen

müsse und nicht sprunghaft geändert werden dürfe. Diese Voraussetzungen erfüllt

der bemängelte § 45 GpR.

4.

Der Beschwerdeführer macht Art. 34

BV geltend. Diese Bestimmung enthält kein klassisches Freiheitsrecht mit

Abwehrfunktion. Sie räumt bloss politische Partizipation ein und garantiert in

abstrakter Weise politische Rechte, die durch Verfassung und Gesetzgeber

hinsichtlich Umfang und Grenzen konkretisiert werden (Steinmann, a.a.O., Art 34

BV N 27). Das ungeschriebene Bundesverfassungsrecht der Wahl- und

Abstimmungsfreiheit räumt dem Stimmbürger allgemein den Anspruch darauf ein,

dass kein Abstimmungs- und Wahlergebnis anerkannt werde, welches nicht den

freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt.

Daraus folgt, dass jeder Stimmbürger bei gegebenen Voraussetzungen mit gleichen

Chancen als Wähler oder Kandidat an einer Wahl soll teilnehmen können.

Desgleichen soll die Teilnahme von Parteien an Wahlen unter gleichen

Bedingungen möglich sein. Insofern bilden das Gleichheitsgebot und Diskriminierungsverbot

einen Bestandteil der Stimm- und Wahlfreiheit. Zudem soll der Stimmbürger

seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess

der Meinungsbildung treffen können. In Bezug auf Wahlen im Besondern schliesst

die Rechtsprechung eine behördliche Intervention im Wahlkampf und einen

Eingriff in den Prozess der freien Meinungsbildung grundsätzlich aus. Die

Behörden haben bei Wahlen keine öffentlichen Interessen wahrzunehmen und es

kommt ihnen keine Beratungsfunktion zu. Es ist zu verhindern, dass sich der

Staat im Wahlkampf auch nur indirekt in den Dienst parteiischer Interessen

stellt; die Behörde hat sich parteipolitisch neutral zu verhalten und darf sich

nicht mit einzelnen Gruppen oder Richtungen identifizieren (Urteil 1P.49/1999

des Bundesgerichts, publ. in ZBl 2001 S. 38 ff.). Soweit diese Ansprüche hier

überhaupt zur Diskussion stehen, sind sie auch mit § 45 GpR gewahrt: Sobald

eine Vakanz besteht, stehen alle Personen, die die Wählbarkeitsvoraussetzung

erfüllen und sich gemäss Ausschreibung innert Frist mit dem offiziellen

Formular angemeldet haben, zur Wahl. Es kann auf die Ausführungen der

Staatskanzlei in ihrem Mitbericht verwiesen werden.

5.

Weiter stützt sich der

Beschwerdeführer auf Art. 25 lit. b des UNO-Pakts II. Die Bestimmung lautet:

«Jeder Staatsbürger hat das Recht und

die Möglichkeit, ohne Unterschied nach den in Artikel 2 genannten Merkmalen und

ohne unangemessene Einschränkungen (…)

b) bei echten, wiederkehrenden,

allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen, bei denen die freie Äusserung des

Wählerwillens gewährleistet ist, zu wählen und gewählt zu werden;

[…]»

Artikel 2 des

UNO-Pakts II beinhaltet ein Diskriminierungsverbot:

«Jeder

Vertragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu

achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt

unterstehenden Personen ohne Unterschied wie insbesondere der Rasse, der

Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder

sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der

Geburt oder des sonstigen Status zu gewährleisten.»

Weshalb der Beschwerdeführer

diskriminiert werden sollte, ist nicht ersichtlich: Er wird nicht etwa wegen seiner

Religion, seiner Herkunft oder der politischen Anschauung nicht zur Wahl

zugelassen. Er kann, wie jeder andere Rechtsanwalt, schlicht deshalb nicht

kandidieren, weil eben keine Richterstelle frei ist und es keinen Posten neu zu

besetzen gilt. Nur nebenbei sei erwähnt, dass die Schweiz zu Art. 25 lit. b des

UNO-Pakts II einen Vorbehalt angebracht hat, weil in zwei Kantonen die

Versammlung der Stimmberechtigten oberstes Wahlorgan bzw. oberstes gesetzgebendes

Organ ist (Stichwort Landsgemeinde). Ein Rückzug des Vorbehalts würde nicht der

innerstaat­lichen Rechtslage entsprechen (Bundesamt für Justiz: Vierter

periodischer Bericht der Schweizer Regierung an den Menschenrechtsausschuss der

vereinten Nationen vom 7. Juli 2016, Ziff. 200).

6.

Sodann erachtet der

Beschwerdeführer in § 45 GpR einen Widerspruch zu Art. 3 des Zusatzprotokolls

zur EMRK. Offenbar meint er das erste der insgesamt 16 Zusatzprotokolle. Art. 3

lautet:

«Die Hohen

Vertragsparteien verpflichten sich, in angemessenen Zeitabständen freie und

geheime Wahlen unter Bedingungen abzuhalten, welche die freie Äusserung der

Meinung des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Körperschaften gewährleisten.»

Auch diese Bestimmung ist nicht

einschlägig. Erstens geht es im vorliegenden Fall nicht um die Wahl einer

gesetzgebenden Körperschaft. Zweitens hat die Schweiz dieses Zusatzprotokoll

zwar am 19. Mai 1976 unterschrieben, aber nicht ratifiziert (http://www.humanrights.ch/de/internationale-menschenrechte/europarat-abkommen/zusatzprotokolle/zp1/,

abgerufen am 11. Januar 2016).

7.

Der Beschwerdeführer beruft sich

weiter auf Art. 14 Ziff. 1 des UNO-Pakts II, Art. 51 BV und Art. 27 KV-SO. Was

er daraus für den konkreten Fall ableiten will, ist weder ersichtlich noch

rechtsgenüglich dargetan.

8.

Der Beschwerdeführer zitiert

verschiedene Bundesgerichtsentscheide zur Untermauerung seiner Ansprüche. Wie

nachfolgend aufzuzeigen ist, sind auch diese nicht einschlägig. Gemeinsam ist

den Urteilen weitgehend, dass sie sich mit Abstimmungs- und Wahlfragen auseinandersetzen.

Weder waren die Wiederbesetzung von Richterstellen noch die Abwahl von Richtern

in irgendeinem Fall Prozessthema.

8.1

BGE 113 Ia 291 handelt von der

Finanzierung von Wahlinseraten der Parteien durch das Gemeinwesen. Im Fokus

stand dort die direkte oder indirekte Intervention des Staates im Vorfeld von

Abstimmungen und Wahlen.

8.2

BGE 121 I 138 E. 3 S. 141 f. lassen

sich die Grundsätze entnehmen, welche auch als Wahl- und Abstimmungsfreiheit

bezeichnet werden. Darauf hat das Bundesgericht eine Reihe von Prinzipien

abgestützt So werden etwa die Ansprüche auf richtige Zusammensetzung der

Aktivbürgerschaft, Wahrung der Einheit der Materie, korrekte Formulierung der Abstimmungsfragen,

rechtmässige Durchführung von Wahlen und Abstimmungen und korrekte und

zurückhaltende behördliche sowie private Informationen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen auf die Wahl- und Abstimmungsfreiheit

zurückgeführt. Daraus lässt sich für den vorliegenden Fall aber nichts

ableiten.

8.3

BGE 123 I 152 betraf die

«Solothurner Quoten» («Für eine gleichberechtigte Vertretung der Frauen und

Männer in den kantonalen Behörden - Initiative 2001»), mithin das

geschlechterspezifische Diskriminierungsverbot. Daraus lässt sich für die hier

zu beurteilende Frage nichts ableiten.

8.4

Bei BGE 124 I 55 ging es um

staatliche Beiträge an Parteien anlässlich von Wahlen. Von Interesse kann

höchstens E. 2a S. 57 sein, wo ausgeführt wird, das ungeschriebene

Bundesverfassungsrecht der Wahl- und Abstimmungsfreiheit räume dem Stimmbürger

allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- und Wahlergebnis

anerkannt werde, welches nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig

und unverfälscht zum Ausdruck bringe (BGE 121 I 138 E. 3 S. 141, mit

Hinweisen). Daraus folge, dass jeder Stimmbürger bei gegebenen

Voraussetzungen mit gleichen Chancen als Wähler oder Kandidat an einer Wahl

solle teilnehmen können. Desgleichen solle die Teilnahme von Parteien an Wahlen

unter gleichen Bedingungen möglich sein. Insofern bildeten das

Gleichheitsgebot und Diskriminierungsverbot einen Bestandteil der Stimm- und

Wahlfreiheit.

Mit § 45 GpR i.V.m. § 88 GO werden die

Voraussetzungen für die Wahlzulassung zu Stellen mit besonderen

Wählbarkeitsvoraussetzungen klar definiert. Inwiefern in diesen Regelungen eine

Verletzung der Wahlfreiheit liegen soll, ist nicht ersichtlich.

8.5

BGE 125 I 21 handelt wiederum von

geschlechterspezifischen Quoten, von der Urner Wahlchanceninitiative: Die

quotenmässige Zuteilung von Volkswahl-Mandaten wurde als unzulässige

Einschränkung des freien und gleichen Wahlrechts qualifiziert. Auch daraus kann

der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten ableiten.

8.6

Auch BGE 125 I 441 handelt von Beiträgen

Dritter zur Finanzierung des Wahlkampfs von Kandidaten bei kantonalen Wahlen.

8.7

Beim Urteil des Bundesgerichts

9C_857/2015 schliesslich ging es um eine IV-Rente.

8.8

Das Urteil des EGMR Nr. 74025/01 betraf einen Beschwerdeführer, der «se plaignait d’avoir été frappé, en sa qualité de détenu

condamné purgeant sa peine, d’une privation totale du droit de vote». Inwiefern der

Beschwerdeführer, der sicher nicht in vergleichbarer Lage mit einem

verurteilten Inhaftierten ist, Parallelen zu seinem Fall ziehen will, ist nicht

nachvollziehbar.

9.

Der Beschwerdeführer

stösst sich daran, dass ein Amtsgerichtspräsident nicht abgewählt werden könne.

Insofern kann auf die zutreffenden Ausführungen der Staatskanzlei in ihrem

Mitbericht verwiesen werden, der unter I. Ziff. 3 hiervor wiedergegeben wurde.

10.

Soweit der

Beschwerdeführer dem Gesetzgeber unterstellt, bei der Ausgestaltung von § 45

GpR im Vornherein eine Benachteiligung von Parteien wie den Grünen, Grünliberalen,

der EVP, der BDP und SVP beabsichtigt zu haben, ist darauf nicht weiter

einzutreten. Schon gar nicht ist dazu die Einholung eines Rechtsgutachtens

notwendig. Aus dem Gesetzestext lässt sich nichts Derartiges ableiten (zur

programmatischen Natur von Art. 60 KV-SO siehe BGE 131 I 66). Eine eingehendere

Konsultierung der Materialien drängt sich nicht auf. Das Verwaltungsgericht

wendet das Recht von Amtes wegen an und ist nicht an die Beweisanträge der

Parteien gebunden (§ 52 VRG). Der Antrag auf Einholung eines Gutachtens ist

abzuweisen.

11.

Zusammenfassend lässt sich

festhalten, dass § 45 GpR weder gegen die Kantons-, noch gegen die

Bundesverfassung, die EMRK oder den UNO-Pakt II verstösst. Der Entscheid des

Oberamts ist entsprechend nicht zu beanstanden. Die Beschwerde erweist sich

somit als unbegründet, sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei

diesem Ausgang hat der

Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen,

die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1‘000.00 festzusetzen

sind.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit

darauf einzutreten ist.

2. Der Beschwerdeführer hat die Kosten

des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1‘000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten

Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige

Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar.

Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel

und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten.

Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des

Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Schaad