Baubewilligung / Wiederherstellungsverfügung

SOG 2017 Nr. 15

§§ 209 Abs. 1 GG, 133 PBG, 13 KBV und 37

Abs. 4 VRG. Die

Gebührenregelung der Gemeinden für das Baubewilligungsverfahren bedarf zu ihrer

Gültigkeit keiner Genehmigung durch den Regierungsrat.

Sachverhalt

Das Stadtbauamt Solothurn

erhob in einer Verfügung eine Gebühr von CHF 200.00. Auf Beschwerde hin

hob das Bau- und Justizdepartement (BJD) die Gebühr mit der Begründung auf, der

Gebührentarif der Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn sei nicht durch den

Regierungsrat genehmigt worden. Für die Gebühr bestehe daher keine gültige

Rechtsgrundlage. Eine durch die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn dagegen

erhobene Beschwerde heisst das Verwaltungsgericht gut.

Erwägungen

2.

Gemäss § 3 der Kantonsverfassung (KV,

BGS 111.1) anerkennt der Kanton die Selbständigkeit der Gemeinden (Abs. 1). Die

Gesetzgebung räumt ihnen einen weiten Gestaltungsspielraum ein (Abs. 2). Weiter

ist das Recht der Gemeinden, ihre Angelegenheiten selbständig zu regeln, laut

Art. 45 Abs. 2 KV im Rahmen von Verfassung und Gesetz gewährleistet. Sie

bestimmen ihre Organisation, wählen ihre Behörden, Beamten und Angestellten und

erfüllen ihre Aufgaben selbständig. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin

Autonomie geniesst im Hinblick auf den Erlass der fraglichen Bestimmungen.

Was die Inkraftsetzung von kommunalen

Reglementen angeht, sieht das übergeordnete Recht teilweise eine Genehmigung

durch die zuständige kantonale Stelle vor. Gemäss § 209 Abs. 1 des

Gemeindegesetzes (GG, BGS 131.1) sind nämlich die von der Gesetzgebung

vorgeschriebenen rechtsetzenden Gemeindereglemente nur gültig, wenn sie vom

Departement, dessen Sachgebiet sie betreffen, genehmigt worden sind.

Vorbehalten bleiben abweichende gesetzliche Regelungen (Abs. 2).

Im Genehmigungsverfahren wird eine

Überprüfung von Rechtssätzen auf deren Übereinstimmung mit höherem Recht

durchgeführt, sodass Kollisionen des unteren mit dem höheren Recht vermieden

werden können. Mit der Genehmigung von Erlassen wird mithin Einheitlichkeit,

Widerspruchslosigkeit und bisweilen auch Lückenlosigkeit der gesamten

Rechtsordnung bezweckt sowie – vor allem im Verhältnis zu den Gemeinden –

Schutz der Einwohner vor widerrechtlichen, willkürlichen und allenfalls

unangemessenen, unzweckmässigen Normen. Mit der Genehmigung bezweckt der

Gesetzgeber ferner die Überprüfung, ob die Gemeinden die ihnen zugedachten

Aufgaben nach dem Recht und entsprechend den Intentionen des höheren

staatlichen Verbandes erfüllen und die Verwirklichung derselben auch tatsächlich

an die Hand nehmen (Hans Flury, Probleme der Genehmigung kommunaler Erlasse

nach solothurnischem Recht, in: Festgabe Hans Erzer, Solothurn 1983, S. 373).

Hans Flury führte in seinem Aufsatz weiter aus, der regierungsrätliche Entwurf

zum Gemeindegesetz vom 13. Mai 1947 habe ursprünglich für die

Gemeindeordnungen und alle Gemeindereglemente generell eine Lösung mit

konstitutiver Wirkung vorgesehen. Im Laufe der weiteren Beratungen sei aber der

Vorentwurf wegen der Gemeindeautonomie modifiziert und die konstitutiv wirkende

Genehmigung beschränkt worden auf die Gemeindeordnungen und die (ohnehin) nach

Gesetz genehmigungspflichtigen Reglemente (Flury, a.a.O., S. 374).

Die entsprechende Regelung im

Gemeindegesetz wurde zwar seither mehrfach revidiert. Der Grundsatz ist aber

derselbe geblieben, wonach nur «die von der Gesetzgebung vorgeschriebenen

rechtsetzenden Gemeindereglemente» zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung durch

das zuständige Departement bedürfen. Regelungen, die von der Gesetzgebung nicht

vorgeschrieben sind, bedürfen zu ihrer Gültigkeit keiner Genehmigung.

3.

Die Vorinstanz verweist auf die §§

133.

Abs. 3 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) bzw. § 1

Abs. 4 KBV, wonach die Gemeinden ergänzende Bauvorschriften erlassen können,

soweit diese der kantonalen Bauverordnung nicht widersprechen. Solche

Vorschriften bedürfen der Genehmigung durch den Regierungsrat, der sie auf die

Rechtmässigkeit und Zweckmässigkeit überprüft. Sie treten erst mit der

Publikation des Genehmigungsbeschlusses im Amtsblatt in Kraft. Um ergänzende

Bauvorschriften (baupolizeilicher Art) handelt es sich jedoch bei der Regelung

der Verfahrenskosten vor den Baubehörden nicht.

Das PBG sieht weiter für die

Erschliessungs- und Anschlussgebühren einen Genehmigungsvorbehalt vor (vgl. §

118.

Abs. 2 PBG), zu den Gebühren für das Baubewilligungsverfahren enthält das

kantonale Recht aber keine entsprechende Bestimmung. § 13 KBV sieht nur vor,

dass die Gemeinden für das Baubewilligungsverfahren Gebühren erheben können,

die in die Gemeindekasse fliessen. Dabei handelt es sich um einen unechten

deklaratorischen Vorbehalt, sind doch die Gemeinden ohnehin zuständig, ihr

Verfahren selber zu regeln, jedenfalls soweit der Kanton dies nicht mit der

entsprechenden gesetzlichen Grundlage selber tut. Entsprechend verweist § 37

Abs. 4 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) für die

Gebührenansätze auf den kantonalen Gebührentarif und auf die Gebührentarife der

Gemeinden.

Gebühren für das erstinstanzliche

Bewilligungs- und das Einspracheverfahren sind gemäss der «Kann»-Formulierung

von § 13 KBV also fakultativ; wenn sie erhoben werden sollen, müssen sie im

entsprechenden Gebührentarif geregelt werden. Die Gebühren – falls sie von den

Gemeinden erhoben werden – müssen aber nicht (zwingend) im Baureglement

geregelt werden, welches genehmigungspflichtig ist, soweit es (zulässige)

ergänzende oder abweichende Bauvorschriften enthält. Es genügt, dass sie in

einem Reglement der Gemeinde enthalten sind, das ordentlich (von der Gemeindeversammlung)

beschlossen wurde. Damit ist dem Legalitätsprinzip Genüge getan.

Es handelt sich um einfache

Verwaltungsgebühren, für welche weder ein Kontroll- noch ein

Vereinheitlichungsinteresse des Kantons besteht. Diese haben einzig dem

Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip zu genügen, was kaum vorgängig und

abstrakt wird überprüft werden können. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die

Gebührenregelung in Bausachen durch den Kanton genehmigt werden müsste, während

in Bezug auf die übrigen Verwaltungsgebühren kein solches Erfordernis besteht.

Worin die von der Vorinstanz

vorgebrachten gravierenden Konsequenzen bei einer Verneinung des

Genehmigungserfordernisses bestehen sollen, ist nicht nachvollziehbar. Es steht

den Gemeinden auch weiterhin frei, ihr Gebührenreglement beim Vorliegen von

Unklarheiten freiwillig dem BJD zur Überprüfung einzureichen.

Verwaltungsgericht, Urteil vom

28.

August 2017 (VWBES.2017.145)