Anerkennung als direktzahlungsberechtigter Bewirtschafter/Betrieb

Verwaltungsgericht

Urteil vom 7. August 2017

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Flückiger

Gerichtsschreiberin Droeser

In Sachen

A.___

Beschwerdeführer

gegen

Volkswirtschaftsdepartement, vertreten durch Amt für Landwirtschaft,

Beschwerdegegner

betreffend Anerkennung

als direktzahlungsberechtigter Bewirtschafter/Betrieb

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1.1 Mit Vereinbarung vom 7. Juni 2016

wurde der Pachtvertrag zwischen A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer genannt)

und B.___ (Mutter des Beschwerdeführers) aus gesundheitlichen Gründen des

Beschwerdeführers im gegenseitigen Einvernehmen per 31. Mai 2016 aufgelöst. Am 3.

Oktober 2016 unterzeichneten der Beschwerdeführer sowie C.___ (Betriebsgemeinschaft

[...]) einen Vertrag für eine Betriebsgemeinschaft. Daraufhin ersuchten der

Beschwerdeführer sowie C.___ am 5. Oktober 2016 das Amt für Landwirtschaft

(ALW) um Anerkennung der Betriebsgemeinschaft. Am 18. Oktober 2016 wurde ein

Pachtvertrag für Parzellen zwischen B.___ und der Betriebsgemeinschaft [...] unterzeichnet.

1.2 Das Volkswirtschaftsdepartement,

vertreten durch das ALW, verweigerte mit Verfügung vom 9. Januar 2017 die

Anerkennung einer Betriebsgemeinschaft bestehend aus den Betrieben von C.___

und dem Beschwerdeführer insbesondere mit der Begründung, dass der

Beschwerdeführer über gar keinen Betrieb mehr verfüge, weil sein Hof zu diesem

Zeitpunkt an die Betriebsgemeinschaft C.___ verpachtet gewesen sei. Diese

Verfügung ist in Rechtskraft erwachsen.

2. Am 21. Februar 2017 reichten der

Beschwerdeführer, B.___ sowie C.___ beim ALW ein Gesuch um Wiedererwägung ein.

Dem Gesuch wurde ein angepasster Betriebsgemeinschafts-Vertrag eingereicht. Zudem

wurde eine Erklärung abgegeben, dass der Pachtvertrag zwischen B.___ und der

Betriebsgemeinschaft C.___ aufgelöst sei. Gleichzeitig wurde ein neuer

Pachtvertrag vom 20. Februar 2017 zwischen B.___ und dem Beschwerdeführer

eingereicht.

3.1 Das ALW teilte mit Schreiben vom 8.

März 2017 mit, dass eine Anerkennung einer Betriebsgemeinschaft per 1. Januar

2017 nicht möglich sei, da wesentliche Gründe der Ablehnung lediglich aufgrund

der geänderten Verträge nicht anders beurteilt werden könnten. In diesem Schreiben

wurde zudem auch auf weitere Möglichkeiten aufmerksam gemacht, wie die

Bewirtschaftung im Jahr 2017 erfolgen könnte.

3.2 Mit Eingabe vom 24. April 2017

beantragten der Beschwerdeführer sowie C.___ dem ALW, der Pachtbetrieb des

Beschwerdeführers solle als unabhängiger Betrieb anerkannt werden und als

vollwertiges Mitglied in der Betriebsgemeinschaft B.___ – C.___ – C.___

anerkannt werden. Zwischen B.___ und dem Beschwerdeführer bestehe ein rechtskräftiger

Pachtvertrag. Das Pachtverhältnis zwischen B.___ und der Betriebsgemeinschaft C.___

sei im gegenseitigen Einvernehmen aufgelöst worden und der Betrieb des

Beschwerdeführers erfülle die gesetzlichen Anforderungen für die Anerkennung

als Betrieb gemäss Art. 6 der landwirtschaftlichen Begriffsverordnung.

4. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs

verfügte das Volkswirtschaftsdepartement, vertreten durch das ALW, mit Verfügung

vom 23. Mai 2017, der Betrieb des Beschwerdeführers werde per 1. Januar 2017

nicht mehr als direktzahlungsberechtigter Betrieb im Sinne der

Agrargesetzgebung anerkannt. Ein erneutes Gesuch um Betriebsanerkennung könne

frühestens im Jahr 2018 wieder gestellt werden. Dabei werde geprüft, ob eine

Bewirtschaftung gemäss beschriebenem Konzept vom 17. Mai 2017 umgesetzt

sei und nachgewiesen werden könne.

5. Dagegen erhob der Beschwerdeführer

mit Schreiben vom 2. Juni 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den

Begehren, die Verfügung des ALW vom 23. Mai 2017 sei aufzuheben und sein

Betrieb als direktzahlungsberechtigt anzuerkennen.

6. Mit Stellungnahme vom 21. Juni 2017

beantragte das Volkswirtschaftsdepartement, vertreten durch das ALW, die

Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des

Beschwerdeführers. Am 13. Juli 2017 reichte der Beschwerdeführer Bemerkungen

zur Stellungnahme des ALW ein und beantragte erneut die Aufhebung der Verfügung

vom 23. Mai 2017.

7. Für die weiteren Parteistandpunkte

und die Erwägungen im angefochtenen Entscheid wird grundsätzlich auf die Akten

verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49

Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Der Beschwerdeführer ist durch

den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer sowie die

Vorinstanz beantragen die Befragung von F.___ ([...]), G.___ (Ansprechperson

Landwirtschaft der Gemeinde [...]) sowie H.___ ([...]Treuhand) als

Auskunftspersonen. Gemäss § 52 Abs. 1 Gesetz über den Rechtsschutz in

Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11) sind die

Verwaltungsgerichtsbehörden nicht an die Beweisanträge der Parteien gebunden.

Vorliegend geht der für das Verfahren relevante Sachverhalt genügend klar aus

den Akten hervor. Es ist nicht ersichtlich, welche zusätzlichen Erkenntnisse,

die nicht bereits Eingang in Rechtsschriften und Akten gefunden haben, sich aus

einer Befragung der beantragten Auskunftspersonen ergeben könnten. Die Anträge

auf Durchführung der Befragungen sind somit abzuweisen.

3.1

Zur Abgeltung der

gemeinwirtschaftlichen Leistungen werden Bewirtschaftern und

Bewirtschafterinnen von landwirtschaftlichen Betrieben Direktzahlungen

ausgerichtet (Art. 70 Abs. 1 Bundesgesetzes über die Landwirtschaft, Landwirtschaftsgesetz,

LwG, SR 910.1).

Nach Art. 3 Abs. 1 lit. a-c der Verordnung

über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV,

SR 910.13) und Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe

und die Anerkennung von Betriebsformen (Landwirtschaftliche Begriffsverordnung,

LBV, SR 910.91) sind Bewirtschafter mit Wohnsitz in der Schweiz, die einen

Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr bewirtschaften, beitragsberechtigt für

Direktzahlungen. Als Betrieb gilt ein landwirtschaftliches Unternehmen, das

Pflanzenbau oder Nutztierhaltung oder beide Betriebszweige betreibt, eine oder

mehrere Betriebsstätten umfasst, rechtlich, wirtschaftlich, organisatorisch und

finanziell selbständig sowie unabhängig von anderen Betrieben ist, ein eigenes

Betriebsergebnis ausweist und während eines ganzen Jahres bewirtschaftet wird

(Art. 6 Abs. 1 lit. a-e LBV). Gemäss Art. 6 Abs. 4 LBV ist die Anforderung von

Absatz 1 Buchstabe c unter anderem insbesondere nicht erfüllt, wenn der

Bewirtschafter oder die Bewirtschafterin die Entscheide zur Führung des

Betriebes nicht unabhängig von Bewirtschaftern anderer Betriebe treffen kann

(lit. a) oder die auf dem Betreib anfallenden Arbeiten ohne anerkannte

Gemeinschaftsform mehrheitlich von anderen Betrieben ausgeführt werden (lit.

c).

Nachträgliche Veränderungen der

Tierbestände, der Flächen, der Anzahl Bäume und der Hauptkulturen sowie

Bewirtschafterwechsel sind gemäss Art. 100 Abs. 2 DZV bis zum 1. Mai zu

melden.

3.2.1

In der Stellungnahme zum

Verfügungsentwurfs des ALW vom 17. Mai 2017 machte der Beschwerdeführer

geltend, man könne nicht aufgrund der Bewirtschaftung in den Jahren 2015 und

2016.

auf die Bewirtschaftung ab dem Jahr 2017 schliessen. Ab dem Jahr 2017

werde der Betrieb wieder auf eigene Rechnung und Gefahr geführt. Neben der

Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Nutzfläche würden über das ganze Jahr

hindurch auch fünf Mutterkühe gehalten werden. Mindestens 50% der anfallenden

Arbeiten würde er selber erledigen und auf die Unterstützung anderer Landwirte

zurückgreifen, wo er nicht über die notwendige Mechanisierung verfüge, oder wo

eine Anschaffung einer Maschine für ihn nicht rentabel wäre.

3.2.2

Die Vorinstanz begründete den

Widerruf der Anerkennung als direktzahlungsberechtigter Bewirtschafter/Betrieb zusammenfassend

damit, für die Grünlandflächen wie auch für die Hochstammbäume bestünden keine

Anhaltspunkte, dass der Beschwerdeführer diese auf eigene Rechnung und Gefahr

bewirtschaftet habe. Ausser den Beiträgen des Bundes und des Kantons seien

keine weiteren Einkünfte in der Betriebsabrechnung 2015 deklariert worden. Es

seien keine Verkäufe von Futter oder Einnahmen aus dem Verkauf von Früchten

ausgewiesen. Aufgrund des Tierverkaufs und der fehlenden Einnahmen sei zu

schliessen, dass die Futternutzung ausschliesslich beim Betrieb C.___ gelegen

sei. Im Gegenzug für die Futterlieferung hätten diese für die geleisteten

Arbeiten keine Rechnung gestellt. Das Risiko der Bewirtschaftung, z.B.

Futterausfall wegen Trockenheit, liege eindeutig beim Betrieb C.___ und es sei

nicht von einer Bewirtschaftung durch den Beschwerdeführer auszugehen.

Allenfalls müsste sogar geprüft werden, ob es sich in diesem Fall nicht um ein

Pachtverhältnis handle. Die Höhe der ausgewiesenen Kosten von CHF 136.50 für

Arbeiten durch Dritte/Maschinenmiete, in Verbindung mit der Aussage, dass

einfache Traktorarbeiten (Zusammenführen von Siloballen) vom Beschwerdeführer

erledigt würden, sei ein Indiz dafür, dass die Bewirtschaftung nicht unabhängig

von anderen Betrieben erfolge. Wenn das Mähen, Kreiseln und Ballenpressen als

Auftrag durch einen Dritten erledigt würden, seien wesentlich höhere Kosten zu

erwarten. Im Telefonat vom 1. Mai 2017 habe der Beschwerdeführer mitgeteilt,

dass er bei einer eigenen Bewirtschaftung Galtkühe von C.___ halten würde. Wenn

nun mit einer Bewirtschaftung mit fünf Mutterkühen ab 2017 argumentiert werde,

sei das nicht glaubhaft. Zumal seien bisher keine Tiere auf die Tierverkehrsdatenbank

(TVD) -Nummer des Beschwerdeführers gemeldet und das Baugesuch sei erst in den

letzten Tagen eingereicht worden. Bisher sei vom Bau- und Justizdepartement

noch kein Mitbericht vom ALW angefordert worden. Bei den Ausführungen im

Schreiben vom 17. Mai 2017 handle es sich um nicht überprüfbare Planabsichten,

die erst in der Folge des Widerrufs der Anerkennung konkretisiert worden seien.

Die Gebäude des Beschwerdeführers würden zudem in der Grundwasserschutzzone SII

liegen. In der Regel seien neue Bauten in der SII für die Tierhaltung nicht

zulässig und somit die Anpassung an den Tier- und Gewässerschutz zur Haltung

der Mutterkühe im Moment nicht erfüllt. Am letztmöglichen Termin, dem 1. Mai

2017, habe der Beschwerdeführer die erforderlichen Kriterien der

Bewirtschaftung auf eigene Rechnung und Gefahr und unabhängig von anderen

Betrieben nicht erbracht.

3.2.3

In der Beschwerdeschrift machte

der Beschwerdeführer geltend, es stimme nicht, dass neben den Direktzahlungen

keine weiteren Einnahmen generiert worden seien. In der Betriebsrechnung 2015

seien Raufutterverkäufe von CHF 9'000.00 enthalten. Die in der Zwischenzeit

erstellte Jahresrechnung durch die [...]-Treuhand enthalte Einnahmen von CHF

7'000.00 aus Heuverkäufen. Da sie Eigenversorger seien, sei der Verbrauch der

ganzen Familie auch als Einkunft zu qualifizieren. Durch die Essigfliege in den

Jahren 2015 und 2016 habe der Betrieb bei den 187 Hochstammfeldobstbäumen

(vorwiegend Kirschen) einen Totalausfall erlitten. Gemäss TVD seien während den

Sommermonaten 2015 Rinder auf dem Betrieb gewesen. Seit dem 10. April 2017

seien es fünf Kühe, welche bei der TVD angemeldet seien. Aus unerklärlichen

Gründen habe die TVD AGATE die Tiergattung Rindvieh auf der Datenbank gelöscht.

Die TVD habe diese Löschung auf Anweisung des ALW vorgenommen. Diese Tiere

gälten nun nach Angaben des TVD als verschollen. Seit dem 10. Mai 2017 würden

auf dem Betrieb drei Mutterkühe mit ihren Kälbern sowie vier Natura Beef Rinder

gehalten. Diese könnten aber zurzeit nicht angemeldet werden. Damit die

Mutterkühe auch in den Wintermonaten gehalten werden könnten, müssten kleinere

bauliche Investitionen vorgenommen werden. Aus diesem Grund sei schon 2011 ein

Baugesuch eingereicht worden. Das Amt für Umwelt habe gestützt auf dieses

Baugesuch die Gemeinde [...] aufgefordert, möglichst rasch die

Grundwasserschutzzone der [...]quelle festzustellen und auszuscheiden. Anfangs

April sei bei der Gemeinde [...] ein erneutes Baugesuch eingereicht worden, um

so alle Anforderungen erfüllen zu können. Hofdünger und Abwasseranlagen seien

auf dem neuesten Stand und durch das Amt für Umwelt überprüft worden. Man

erhalte den Eindruck, dass durch die Aberkennung des Betriebes versucht werde,

eine von der Gemeinde bisher nicht wahrgenommene Pflicht, nämlich das

Ausscheiden der Gewässerschutzzone, zu verschleiern. Das Pachtland der Gemeinde

[...] von ca. 4.5 ha, welche seit 40 Jahren gepachtet werde, sei für den

Betrieb wichtig. Das Pachtreglement sei unter Mitwirkung des ALW letztes Jahr

geändert worden, so dass nur noch direktzahlungsberechtigte Landwirte Land

pachten könnten.

3.3

Die Frage, ob ein Betrieb rechtlich,

wirtschaftlich, organisatorisch und finanziell selbständig sowie unabhängig von

anderen Betrieben ist, muss unter Berücksichtigung aller Umstände des

Einzelfalls geprüft werden. Da der Beschwerdeführer Direktzahlungen beansprucht,

trägt er die grundsätzliche Beweislast für das Vorliegen der dafür geltenden

Voraussetzungen (vgl. Urteil 2C_388/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 5.1). Grundsätzlich

kann auf die ausführlichen Bemerkungen und Abklärungen in der Stellungnahme des

ALW vom 21. Juni 2017 verwiesen werden. Dieses ist seiner Untersuchungspflicht

hinlänglich nachgekommen.

Der Beschwerdeführer reichte dem

Verwaltungsgericht nach dem Widerruf der Anerkennung mit seiner

Beschwerdeschrift eine korrigierte Buchhaltung für das Jahr 2015 sowie die

Buchhaltung für das Jahr 2016 (beide datierend vom 1. Juni 2017) ein. In der

Buchhaltung 2015 wurde ein Nachtrag Futterverkauf über CHF 9'000.00 vorgenommen

und in der Buchhaltung 2016 ein Futterverkauf von CHF 7'000.00 deklariert, was

auf eine eigene Bewirtschaftung der Grünflächen durch den Beschwerdeführer schliessen

lassen könnte. Es ist mit der Vorinstanz jedoch darin einig zu gehen, dass sich,

wenn nun Futterlieferungen respektive –verkäufe nachträglich verbucht werden,

die Frage stellt, ob dies nicht bloss zum Schaffen neuer Tatsachen geschieht,

zumal der Beschwerdeführer diese im Rahmen des rechtlichen Gehörs nicht

vorgebracht hat, obwohl sie ihm schon damals bekannt gewesen sein mussten. Der

geltend gemachte Totalausfall aufgrund der Kirschessigfliege ist nicht belegt,

wobei anzumerken ist, dass mit vorbeugenden Massnahmen wie Pflanzenschutz,

Netze etc. ein möglicher Befall hätte eingedämmt werden können (vgl. www.agroscope.ch),

zumal das Problem bereits seit dem Jahr 2014 bekannt ist. Es ist zwar richtig,

dass der Beschwerdeführer im Jahre 2015 Rinder auf seinem Betrieb gehalten hat,

doch verkennt er, dass diese gemäss Tierverkehrsdatenbank vom Betrieb C.___

kamen und nach einiger Zeit auch wieder auf diesen Betrieb zurückgingen (sog. «Verstelltiere»).

Weder in der Bilanz 2015 noch 2016 ist unter den Aktiven Tiereigentum

ausgewiesen. Im Jahr 2016 hielt der Beschwerdeführer zudem nur in den ersten

drei Kalenderwochen Tiere. Was die vom Beschwerdeführer angekündigte eigene Mutterkuhhaltung

mit ihren Kälbern sowie Natura Beef Rinder betrifft, so ist diese Aussage nicht

weiter substantiiert und erscheint ausserdem wenig glaubwürdig, teilte der

Beschwerdeführer dem ALW doch kurz zuvor noch telefonisch mit, dass er bei

einer eigenen Bewirtschaftung Galtkühe von C.___ halten würde (vgl.

Telefonnotiz des ALW vom 1. Mai 2017). Die Konkretisierung wurde erst in der

Folge des Widerrufs der Anerkennung gemacht. Die Bewirtschaftung der Tiere ist zu

einem grossen Teil von der Betriebsgemeinschaft C.___ abhängig und eine

Tierhaltung auf eigene Rechnung und Gefahr beim Beschwerdeführer ist nicht

ersichtlich. Weiter ist zudem fraglich, ob der Beschwerdeführer aufgrund seiner

teilweisen Invalidität mindestens 50% der anfallenden Arbeiten selber erledigen

kann (vgl. Vertrag für Betriebsgemeinschaft vom 20. Februar 2017, Ziffern 16

und 23), da er gemäss Betriebsgemeinschaftsvertrag lediglich mindestens einen

Arbeitstag pro Woche hätte arbeiten müssen resp. gemäss Formular «Bewirtschafterwechsel

auf Personengesellschaft oder neues Mitglied in einer bestehenden

Personengesellschaft» (undatiert) per 1. Januar 2017 30% im Betrieb beschäftigt

gewesen wäre. Hinzu kommt, dass I.___ mit Schreiben vom 29. Juni 2016 ans ALW

gelangt war mit der Mitteilung, die Betriebsgemeinschaft [...] habe den Betrieb

des Beschwerdeführers per 1. Juni 2016 pachtweise übernommen, da der

Beschwerdeführer aus gesundheitlichen Gründen zur Betriebsaufgabe gezwungen

gewesen sei.

Dass durch die Aberkennung des

Betriebsstatus versucht werde, eine von der Gemeinde [...] bisher nicht

wahrgenommene Aufgabe, nämlich das Ausscheiden der Gewässerschutzzone, zu

verschleiern, wird vom Beschwerdeführer nicht weiter belegt. Zwar ist diese

Ausscheidung bis zum heutigen Tage noch nicht vollzogen worden (vgl. Amt für

Geoinformation [SOGIS], Gewässerschutzkarte); daraus können aber keine

Rückschlüsse auf das hier anhängige Verfahren gezogen werden. Hingegen kann aus

den Umständen, dass ein Grossteil der administrativen Tätigkeiten des Betriebes

des Beschwerdeführers von I.___ ausgeführt wird und dessen E-Mail-Adresse im

Profil des Beschwerdeführers in der Tierdatenbank hinterlegt ist (wobei

anzumerken ist, dass die dort hinterlegten Telefonnummern diejenigen des

Beschwerdeführers sind), nicht automatisch gefolgert werden, der

Beschwerdeführer könne seinen Betrieb nicht selbständig führen.

Insgesamt bestehen zwar gewisse

Anhaltspunkte, die allenfalls für einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr

sprechen könnten. Diese genügen aber unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände

nicht, um den Beweis für eine solche Bewirtschaftung sowie die Unabhängigkeit

von einem Drittbetrieb auf den Stichtag des 1. Mai 2017 zu erbringen. Die

Schlussfolgerung der Vorinstanz, der Betrieb des Beschwerdeführers könne per 1.

Januar 2017 nicht mehr als direktzahlungsberechtigter Betrieb anerkannt werden,

ist angesichts der Indizienlage und des chronologischen Verfahrensablaufs

nachvollziehbar und nicht zu beanstanden. Eine Anerkennung ist frühestens im

Jahr 2018 wieder möglich, wenn der Nachweis der Bewirtschaftung auf eigene

Rechnung und Gefahr zweifelsfrei erbracht wird.

4.

Die Beschwerde erweist sich somit als

unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem

Ausgang hat der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 800.00

festzusetzen sind.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

von CHF 800.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten

Urteils beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen

Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 9000 St. Gallen). Die Frist wird

durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist

nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die

Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Droeser