VWBES.2017.247

Massnahmen am Biberdamm

21. März 2018Deutsch29 min

Source so.ch

Sachverhalt

1. Mitte März 2017 ersuchte die Gemeinde

Buchegg um eine Genehmigung zur Entfernung des Biberdamms im Mülibach. Der Damm

verursache erhebliche Probleme. Die Strasse und die Brücke seien beschädigt

worden. Es bestehe die Gefahr, dass das Wasser der Überlaufröhre des

Regenbeckens in die ARA zurückstaue.

2.1 Das Volkswirtschaftsdepartement

(VWD) erteilte die Bewilligung, frühestens ab 1. August 2017 sämtliche

Biberdämme bei der Brücke im Mülibach zwischen den beiden Brücken unterhalb von

Brügglen, im Bereich der Einmündung des eingedolten Ischenmattgrabens

(Koordinaten 2'604'797 / 1'221'867 bis Koordinaten 2'604'880 / 1'221'923) zu

entfernen. In den Folgejahren dürften die Biberdämme nur zwischen dem 1. August

und 31. März entfernt werden. Die Gemeinde habe als Ersatzmassnahme im

Baustellenbereich die Böschungen zu vergittern und an der Mischwasserentlastung

ein Klappgitter zu montieren. Die Bewilligung ist befristet bis 31. Dezember

2021.

2.2 Eingriffe an Biberdämmen seien

zulässig, wenn sie zur Vermeidung erheblicher Schäden dienen. Die Verfügungen

seien zeitlich zu befristen und örtlich zu begrenzen. Eine weitere Erhöhung des

Damms könne bewirken, dass Bachwasser ins Regenklärbecken überlaufe. Die Biber

hätten Äste in die Röhre eingebracht. Es seien zahlreiche gescheiterte Versuche

erkennbar, wo die Biber versucht hätten, einen Erdbau zu graben. Die

Zufahrtsstrasse weise grosse Löcher auf. Die Brücke und die Strasse müssten

saniert werden. Mit der Entfernung des Damms wolle man die Biber animieren, in

andere Bachabschnitte auszuweichen. Um die Jungtieraufzucht nicht zu gefährden,

dürfe der Damm erst ab dem 1. August entfernt werden. Als Ersatzmassnahme seien

Abklärungen zu treffen, ob eine Ausdolung des Ischenmattgrabens möglich wäre.

3. Dagegen erhoben Pro Natura Schweiz,

vertreten durch Pro Natura Solothurn, BirdLife Schweiz, vertreten durch

BirdLife Solothurn VVS, und der WWF Schweiz, vertreten durch den WWF Solothurn Verwaltungsgerichtsbeschwerde

(Verbandsbeschwerde). Die drei Beschwerden sind im Wortlaut identisch. Es wird

beantragt, die Departementalverfügung sei aufzuheben. Die Bewilligung sei auf

das einmalige Entfernen des Hauptdamms nach dem 1. August 2017 zu beschränken

und mit ausreichenden Ersatzmassnahmen zu verbinden.

Die Beschwerdeführer machen sinngemäss geltend,

Biber würden streng territorial leben. Im Revier seien während der letzten

beiden Jahre, teils legal, teils illegal bereits mehrfach Biberdämme entfernt

worden. Wegen der Störungen seien die Biber innerhalb des Mülitals an den oberen

sehr natürlichen und unverbauten Bachabschnitt umgezogen. Dort werde extensive

Landwirtschaft betrieben. Das Konfliktpotenzial sei sehr klein, der jetzige

Aktivitätsschwerpunkt innerhalb des Mülitals dagegen ideal. Es sei essentiell,

die Biber nun nicht weiter «herumzuscheuchen».

Für Biber seien Dämme überlebenswichtige

Elemente ihres Lebensraumes. Ihre Zerstörung stelle eine wesentliche

Beeinträchtigung des Biberlebensraumes dar und sei daher nur aufgrund einer

kantonalen Verfügung und einer umfassenden Interessenabwägung zulässig.

Eingriffe in Dämme würden zu vermehrtem Stress und zusätzlichem Energiebedarf

führen. Sie könnten das Sozialleben einer Biberfamilie massiv beeinflussen. Das

artgemässe Verhalten innerhalb der biologischen Anpassungsfähigkeit sei nur

noch teilweise gewährleistet, wenn - wie verfügt - ein wichtiger Teil des von

den Tieren selber gestalteten Lebensraums fortgesetzt zerstört werde. Gemäss

Konzept Biber Schweiz (5. 15) müssten jegliche Massnahmen an Hauptdämmen

einzeln verfügt werden und dürften nicht pro Gewässerlandschaft über einen

längeren Zeitraum erlaubt werden. Nach Entfernung des aktuellen Damms, welcher

eine Wohnbaute schütze, brauche es formal für jeden menschlichen Eingriff in

einen neu erstellten Hauptdamm eine weitere Einzelverfügung. Diese Vorgabe der

Vollzugshilfe des BAFU zum Bibermanagement in der Schweiz sei nicht

berücksichtigt worden. Die Bewilligung zur fortgesetzten Zerstörung sämtlicher

Dämme im Gebiet bis Dezember 2021 sei unverhältnismässig. Stattdessen seien

nach der einmaligen Entfernung des Hauptdamms sinnvolle Präventionsmassnahmen

zu treffen. (z.B. Uferböschung abflachen, Ausscheidung des Gewässerraums und

Revitalisierung). Auch die vorgesehene künftige Vergitterung des

Baustellenbereichs der Brücke sowie das geplante Klappgitter an der

Mischwasserentlastung würden solche (technischen) Präventionsmassnahmen

darstellen. Man begrüsse diese ausdrücklich. Mit zumutbarem Aufwand könne der

ganze Gewässerabschnitt weitgehend bibersicher gemacht und somit ein langfristig

funktionierendes Zusammenleben zwischen Mensch und Biber ermöglicht werden. Die

verfügte dauerhafte Entfernung der Biberdämme bis Ende 2021 dagegen sei

perspektivlos und stelle keinen nachhaltigen Lösungsansatz dar. Der Schutz von

Biber-Biotopen gebiete von Bundesrechts wegen eine umfassende

Interessenabwägung. Eine nachvollziehbare und transparente Gewichtung und

Begründung der verfügten Eingriffe (Interessenabwägung) fehle. Eingriffe an

Biberdämmen und -bauten seien zulässig, wenn diese der Vermeidung erheblicher

Schäden oder einer erheblichen Gefährdung der öffentlichen Sicherheit dienen.

Eine erhebliche Gefährdung der öffentlichen Sicherheit sei in diesem - von

menschlicher Infrastruktur weitgehend unberührten - Gebiet ausgeschlossen. Auch

würden künftig keine Schäden eintreten. Ein möglicher Rückstau des Bachwassers

in die Mischwasserentlastung stelle kein b21. März 2018esonders

hohes Schadenausmass dar. Zudem sei auch die Eintretenswahrscheinlichkeit zu

relativieren: Der aktuelle Biberdamm staue den Bach nun schon über ein halbes

Jahr, ohne dass das Bachwasser ins Regenklärbecken überlaufe. Auch eine

allfällige Untergrabung des extensiv genutzten Feldweges rechtfertige keine

dauerhafte Entfernung sämtlicher Biberdämme zwischen den beiden Brücken.

Ansonsten könnten fast überall im Mittelland jegliche Biberbauten mittels

Dauerbewilligungen entfernt werden. Denn: 70 Prozent der potentiell für den

Biber besiedelbaren Gewässer in der Schweiz wiesen heute ein- oder beidseitig

eine Strasse oder einen Weg auf. Eine bedeutende Wirkung von Biberdämmen liege

im Potential zur signifikanten Erhöhung der Artenvielfalt durch die Schaffung

von Flach- und Stillwasserzonen sowie von wertvollem Totholz. Deshalb sei der

Biber eine Schlüsselart zur Förderung von Flora und Fauna entlang der Gewässer.

Das Schadenpotential auf der einen sowie das ökologische Potential auf der

anderen Seite könne keine Generalbewilligung für Massnahmen an Biberdämmen

rechtfertigen.

Die Entfernung des Biberdamms habe

Auswirkungen auf den aquatischen Lebensraum im Mülital. Nach dem Natur- und

Heimatschutzgesetz seien angemessene und geeignete Ersatzmassnahmen zu

bestimmen. Denkbar wären z.B. das Pflanzen von Weichhölzern oder die

Ausscheidung des Gewässerraums und Revitalisierung des Gewässers. Wenn einmalig

der Hauptdamm entfernt werden dürfe, stelle z.B. das Pflanzen von 100

einheimischen Weiden entlang des Mülibachs eine angemessene Ersatzmassnahme

dar. Die durch den Biberdamm geschaffene Wasserfläche übe eine wichtige

Vernetzungsfunktion mit anderen wertvollen Lebensräumen in diesem sehr

naturnahen Gebiet aus. Das erwähnte Projekt stehe in keinem direkten

Zusammenhang zu den hier verfügten konkreten Eingriffen in den Lebensraum der

geschützten Tierart Biber.

In formeller Hinsicht brachte der WWF

unter Hinweis auf Art. 12b Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und

Heimatschutz (NHG; SR 451) vor, die 10-tägige kantonale Rechtsmittelfrist

verstosse gegen die bundesrechtlichen Vorgaben.

4. Die Gemeinde beantragte, die

Beschwerde sei abzuweisen. Bereits im Sommer 2016 seien erste Schäden im

Bereich der Brücke und am Flurweg entlang des Mülibachs festgestellt und

notdürftig saniert worden. Im Frühjahr 2017 habe die Gemeinde einen grossen

durch den Biber verursachten Schaden an der Betonbrücke und am Flurweg sowie

einen Rückstau in die Mischwasserentlastungsleitung zum Regenklärbecken zu

beklagen gehabt. Die Zufahrtsstrasse zur Brücke weise aktuell vier grosse

Löcher (Terraineinbrüche) auf, die durch Biberbauten entstanden seien und nun provisorisch

mit grossen Stahlplatten abgedeckt worden seien. Durch diese Beschädigungen

ergäben sich für die Gemeinde ungeklärte Haftungsfragen. Andererseits

entstünden der Gemeinde laufend hohe Kosten für die Wiederherstellung der

beschädigten Wege und Brücken. Die Gemeinde sei verpflichtet, bei jedem Schaden

an der Brücke und an Weganlagen ein Baugesuch einzureichen. Dies verursache

Kosten und administrativen Aufwand.

Noch grösser sei der Aufwand für die

Einholung einer Bewilligung zur Zerstörung oder Entfernung einer Biberbaute.

Diesen administrativen Aufwand jährlich aufs Neue zu betreiben, sei

unverhältnismässig. Aus diesem Grund sei eine mehrjährige Bewilligung

anzustreben.

Die Gemeinde Buchegg wolle den Biber

nicht vertreiben, sondern erwirken, dass er sich in den Bachabschnitten

westlich der Ischimattbrücke oder östlich der unteren Brücke ansiedle. Auch

diese beiden Bachabschnitte seien natürlich fliessend und unverbaut. Die

erteilte Erlaubnis erstrecke sich auf die Zeit vom 1. August 2017 bis zum 31.

Dezember 2021. Daher handle es sich nicht um eine unbefristete Massnahme. Die

geplante Vergitterung des Baustellenbereiches der Brücke und das geplante

Klappgitter an der Mischwasserentlastungsleitung würden einen ausreichenden

präventiven Schutz gewährleisten. Im besagten Gewässerabschnitt seien die

Uferböschungen bereits weitestgehend flach. Weitere Eingriffe in die intakte

Landschaft seien negativ. Der Zweckverband Abwasserreinigung Solothurn-Emme

(ZASE) habe die Gemeinde wiederholt aufgefordert, für den Abfluss der Leitung

besorgt zu sein. Die vorgeschlagene Pflanzung von 100 Weiden entlang des

Mühlebachs sei überflüssig. Fast der gesamte Bachlauf sei bereits mit Bäumen,

Sträuchern und Weiden bewachsen. Dem Biber stehe genügend Material zur

Verfügung, um seine Bauten an anderer Stelle zu errichten. Die Sanierungen der

Brücke und der Weganlagen seien sehr dringend.

5. Das Departement beantragte, die

Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen. Der Biberdamm

im unteren Abschnitt des Mülibachs sei bereits zwei Mal entfernt worden, einmal

legal und einmal illegal. Die Bachstrecke, wo sich der Biber heute befinde, sei

ca. 100 m lang und liege zwischen zwei Brücken. Es könnten Schäden an

Infrastrukturanlagen entstehen. Konkret seien ein Feldweg, eine Brücke und eine

ARA-Mischwasser-Entlastungsleitung betroffen. Die Brücke könne einstürzen. Im

Weg müsse man die neu eingestürzten Biberlöcher mit befahrbaren Metallplatten

überdecken. Wenn das Wasser im Bach steige, könne es in die ARA gelangen und

deren Leistungsfähigkeit gefährden. Die Uferböschung könne nicht abgeflacht

werden, denn es sei zu wenig Platz vorhanden. Eine Revitalisierung sei

unverhältnismässig. Der Bach sei schon heute wenig beeinträchtigt bis naturnah.

Den Gewässerraum auszuscheiden, würde nichts am Vorhandensein der Bücken

ändern. Der Brückenersatz sei bewilligt. Die Uferböschung werde vergittert. Die

Kosten, den ganzen Feldweg zu vergittern, wären unverhältnismässig. An der

Mischwasserleitung werde ein klappbares Gitter angebracht, um das Eindringen

der Biber zu verhindern. Wenn man den Hauptdamm entferne, müsse der Biber in

der Regel die Wohnhöhle verlassen, da sich der Eingang dann meist nicht mehr

unter Wasser befinde. Eine Verfügung für ein einmaliges Entfernen des

Biberdamms sei nicht sinnvoll. Man wäre wohl gezwungen, die Entfernung erneut

zu verfügen, falls die Biber den Damm wieder errichten würden. Der Mülibach sei

ein sehr guter Lebensraum für Biber. Er fliesse mehrere Kilometer in einem

natürlichen Bachbett mit hohen Böschungen und sei perfekt geeignet, um

Erdbauten zu graben und Dämme zu erstellen. Es gebe nur wenige

Streckenabschnitte, in denen es durch die Tätigkeit der Biber Probleme geben

könne. Es werde die Strategie verfolgt, dass sich der Biber in den naturnahen

Abschnitten des Bachs niederlasse, dies durch das permanente Abbauen der Dämme

und das Anbringen von Absperrgittern. Weichhölzer zu pflanzen, sei im Mülitäli

unnötig. Die Uferbestockung weise einen guten Bestand auf. Deshalb sei man auf

technische Präventionsmassnahmen ausgewichen, die sich mit einem

verhältnismässigen Aufwand umsetzen liessen.

6. Am 21. November 2017 führte das

Verwaltungsgericht einen Delegationsaugenschein mit Befragung der Parteien und

dreier Auskunftspersonen durch. Die baufällige Brücke und der gemergelte

Feldweg, der Biberdamm, der Einlauf des eingedolten Bachs (Ischenmattgraben)

und der Eingang zur Mischwasserentlastungsleitung wurden besichtigt. Es wird

auf das Protokoll und die Fotos in den Akten verwiesen. Die Stahlröhre die die

neue Brücke tragen soll, war bereits vor Ort. Nach dem Augenschein wurde der

Beschwerde die aufschiebende Wirkung in dem Umfang entzogen, als dies zur

rechtskräftig bewilligten Sanierung der Brücke notwendig war.

Erwägungen

II.

1.1

Da die drei Beschwerden der

Umweltverbände sich gegen dieselbe Verfügung richten, gleichlautend sind und

denselben Sachverhalt betreffen, rechtfertigt es sich, sie in einem Verfahren

zu behandeln.

1.2

Die Beschwerden sind frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie sind zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49

Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführer sind

aufgrund von Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG und § 16 Abs. 2 des Planungs- und

Baugesetzes (PBG; BGS 711.1) zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerden

ist grundsätzlich einzutreten.

1.3

Da das VWD als erste Instanz verfügt

hat, kann das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid auch auf dessen

Angemessenheit überprüfen (§ 67bis Abs. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11).

1.4

Vorab ist festzuhalten, dass der

strittige Biberdamm anlässlich des Augenscheins vom 21. November 2017 bereits

nicht mehr bestand. Weil die angefochtene Verfügung die Gemeinde jedoch

ermächtigt, sämtliche Biberdämme im Mülibach zwischen den beiden Brücken

unterhalb von Brügglen, im Bereich der Einmündung des eingedolten

Ischenmattgrabens, über einen Zeitraum bis zum 31. Dezember 2021 zu entfernen,

besteht nach wie vor ein Rechtsschutzinteresse an der Beurteilung der

Beschwerden.

1.5

Soweit der WWF rügt, die

kantonalrechtliche Beschwerdefrist von 10 Tagen sei bundesrechtswidrig, kann

auf den Regierungsratsbeschluss RRB Nr. 2015/1666 vom 27. Oktober 2015

verwiesen werden, der dem Beschwerdeführer bekannt ist. Abgesehen davon, dass

Art. 12b NHG keine absolute Frist setzt, ist dem Beschwerdeführer denn auch

vorliegend kein Rechtsnachteil aus der kantonalen Rechtsmittelfrist erwachsen:

Den nach NHG beschwerdeberechtigten Organisationen wurde die Möglichkeit

gewährt, sich am Verfahren zu beteiligen. Der WWF hat seine Beschwerde

rechtzeitig eingereicht und konnte seine Anliegen rechtsgenüglich vorbringen.

Wie der Regierungsrat im erwähnten Beschluss zudem dargelegt hat, genügt es

auch vor Verwaltungsgericht, innert der 10-tätigen Frist eine schriftliche

Beschwerde mit den entsprechende Anträgen einzureichen (vgl. § 68 VRG), ohne

dass diese komplett begründet sein müsste. Auf Begehren des Rechtsuchenden hin

wird zur einlässlichen Begründung eine angemessene Frist gesetzt, womit im

Resultat auch (mindestens) 30 Tage zur Beschwerdeerhebung und -begründung zur

Verfügung stehen. Für das Verwaltungsgericht besteht vorliegend kein Anlass für

eine Feststellung, wie sie der WWF sinngemäss beantragt hat. Dieses Begehren

ist abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten ist.

2.1

Gemäss Art. 2 lit. e i.V.m. Art. 5

und Art. 7 Abs. 1 des eidgenössischen Jagdgesetzes (JSG; SR 922.0) ist der

Biber geschützt und nicht jagdbar. Eingriffe an Biberdämmen und –bauen sind

nach Art. 12 Abs. 2 JSG zulässig, wenn die Tiere erheblichen Schaden

anrichten.

Gestützt auf den in Art. 10 und Art. 10bis

der Jagdverordnung (JSV; SR 922.1) formulierten Auftrag hat das BAFU eine

Vollzugshilfe zum Bibermanagement in der Schweiz herausgegeben, um einen

rechtskonformen und einheitlichen Vollzug zu gewährleisten, das «Konzept Biber

Schweiz» (nachfolgend Biberkonzept, aktuellster Stand 2016). Darin zeigt das

BAFU u.a. auf, dass Massnahmen, die eine wesentliche Beeinträchtigung des

Biberlebensraums darstellen, nur aufgrund einer kantonalen Verfügung ergriffen

werden dürfen (Art. 18 Abs. 1ter NHG, Art. 14 Abs. 5 der

eidgenössischen Natur- und Heimatschutzverordnung, NHV, SR 451.1). Der Kanton

verfügt nach einer umfassenden Interessenabwägung (Art. 18 Abs. 1ter

NHG und Art. 14 Abs. 6 NHV) und legt die Vollzugsberechtigten sowie etwaige

Schutz-, Wiederherstellungs- oder ansonsten angemessene Ersatzmassnahmen fest

(vgl. Art. 14 Abs. 7 NHV). Dabei ist auch zu prüfen, ob zumutbare

Präventionsmassnahmen möglich sind. Weiter lässt sich dem Konzept Biber

entnehmen, dass die Dämme und Baue des Bibers lebenswichtige und geschützte

Elemente des Biberreviers sind (Jungtieraufzucht und Optimierung der

Wassertiefe). Die Biberpopulation gilt allerdings nicht mehr als gefährdete

Tierart, sondern noch als verletzlich. Weil der Bestand im Jahr 2015 auf rund

2800.

Biber geschätzt wurde, sei bei der laufenden Revision der Roten Liste der

gefährdeten Tierarten der Schweiz eine weitere Rückstufung wahrscheinlich (S. 6

Biberkonzept). Die Aktivitäten des Bibers können zu unterschiedlichen Schäden

führen: zu Frassschäden, zum Fällen von Bäumen, zu Vernässungen, Einbrüchen von

Kulturland und zu Schäden an Infrastrukturanlagen. In der intensiv genutzten

Landwirtschaft stellen Infrastrukturanlagen im Gewässerraum den

Hauptkonfliktpunkt mit dem Biber dar. Die Grabtätigkeiten des Bibers können zum

Einstürzen der Uferwege und zum Abrutschen der Böschungen führen (S. 8

Biberkonzept). Der Biber nutzt einen Streifen von bloss wenigen Metern am

Gewässer. Revitalisierungsprojekte spielen darum eine wichtige Rolle zur

Vermeidung von Konflikten (S. 12 f. Biberkonzept). Massnahmen an Biberbauten

sind während der Jungtieraufzucht und während Kälteperioden zu unterlassen,

solche an den Hauptdämmen sind restriktiv durchzuführen. Der Wasserstand soll

nur soweit gesenkt werden, dass die Eingänge zu den Bauten unter Wasser

bleiben. Zur Abwendung einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit können

Hauptdämme jedoch entfernt werden. Bei Nebendämmen ausserhalb von

Schutzgebieten und revitalisierten Gewässerstrecken kann eine Verfügung pro

ökologisch sinnvoll abgrenzbarer Gewässerlandschaft über einen längeren

Zeitraum oder pro Einzelmassnahme erteilt werden. Umsiedlungen bedürfen einer

Genehmigung des BAFU (S. 12 und 15).

2.2

Das BAFU hat mit Schreiben vom 2.

November 2015 Empfehlungen an die Kantone im Zusammenhang mit dem

Bundesgerichtsurteil 2C_1176/2013 (BGE 141 II 233) herausgegeben. Im fraglichen

Fall war es um die Eröffnung von Verfügungen über Abschussanordnungen

betreffend Gänsesäger und Graureiher gegangen, Verfügungen im Anwendungsbereich

des JSG. Das BAFU hält einleitend in seinem Schreiben an die Kantone fest, die

Ausführungen im BGE gälten analog für Eingriffe in die Lebensräume von nach

Jagdrecht geschützten Tierarten. Darunter würden bspw. Eingriffe an Biberdämmen

fallen. Zum Inhalt der Verfügung hält das BAFU einleitend fest, eine Verfügung

könne entweder je Massnahme erlassen werden, oder mehrere Massnahmen über einen

längeren Zeitraum erfassen. Zur zeitlichen Gültigkeit empfiehlt es «einen angemessenen Zeithorizont von mehreren Monaten

(insbesondere bei Verfügungen betreffend einzelne Tiere) bis maximal fünf Jahre».

3.

Zu prüfen ist, ob das VWD die von

Art. 18 Abs. 1ter NHG verlangte Interessenabwägung richtig

vorgenommen hat.

3.1

Die Gemeinde Buchegg hatte sich an

das VWD gewandt, weil der Biber erhebliche Schäden an der Brücke, die Brügglen

mit Küttigkofen verbindet, und an der Zufahrtsstrasse verursacht habe. Erstmals

waren 2015 Biberspuren im Mülibach beobachtet worden. Damals hatte der Biber

einen Damm in Küttigkofen gebaut. Der Damm stellte nach Ausführungen des VWD

ein grosses Hochwasserrisiko dar und musste deshalb entfernt werden. Dies habe

den Biber dazu animiert, seine Aktivitäten weiter oben im Bachverlauf zu

intensivieren. Dort seien nun diverse eingestürzte Erdbaue erkennbar. Der Biber

habe mittlerweile die Zufahrtsstrasse unterhöhlt und teilweise zum Einsturz

gebracht. Die Brücke sei schon ohne Biber in einem desolaten Zustand gewesen.

Im Winter 2016/2017 habe der Biber unterhalb der Mischwasserentlastung der ARA

einen neuen Damm im Mülibach aufgebaut. Dadurch sei ein Rückstau in der Leitung

entstanden. An der Begehung vom 15. März 2017 sei der Mülibach noch nicht so

stark eingestaut gewesen, dass das Bachwasser ins Regenklärbecken übergelaufen

wäre. Jedoch könne eine weitere Dammerhöhung bewirken, dass das Bachwasser ins

Regenklärbecken laufe und später in die ARA gelangen. Eine solche Vermischung

des Schmutzwassers mit Mülibachwasser gelte es zu vermeiden. Zudem habe der

Biber Astmaterial in die Röhre eingebracht. Je nach Menge könne dieses

Astmaterial ein «Verklausungsrisiko» bei einem Entlastungsfall darstellen. Die

Röhre sie zur Nutzung als Biberbau nur bedingt geeignet, denn bei einem

Anspringen der Mischwasserentlastungsleitung würde die Biberfamilie aus der

Röhre gespült.

3.2

Am Augenscheintermin des

Verwaltungsgerichts vom 21. November 2017 ergab sich, dass der Biber weggezogen

ist, offenbar bachabwärts nach Küttigkofen zu einem Zuckerrübenfeld. Der

Biberdamm wurde folglich nicht mehr unterhalten, das Gewässer spült(e) ihn

sukzessive weg. Bei der ersten Besichtigung soll der Damm rund 30 cm höher

gewesen sein. Die (im November 2017 noch) bestehende Brücke ist alt und

baufällig. Dass sie ersetzt werden muss, wurde von keiner Seite bestritten

(dazu sogleich E. 3.5 hiernach). Im Wiesland befanden sich einige Löcher, die

offenbar auf einen eingestürzten Biberbau zurückzuführen sind. Der gemergelte

Weg an sich wurde aber, soweit am Ortstermin erkennbar, nicht beschädigt.

3.3

Der zur Diskussion stehende

Biberdamm bzw. der betroffene Bachabschnitt befindet sich im kantonalen Vorranggebiet

Natur und Landschaft. Die kantonalen Vorranggebiete Natur und Landschaft

bezwecken die Erhaltung und Aufwertung von Landschaften und Lebensräumen

schützenswerter Tiere und Pflanzen. Das heisst: In landwirtschaftlich genutzten

Gebieten wird ein Nebeneinander von verschiedenen Nutzungsintensitäten mit

einem besonders hohen Anteil an ungedüngten Flächen (Wiesen, Weiden usw.) und

vielfältigen Strukturen (Hecken, naturnahe Bachläufe, Einzelbäume usw.)

angestrebt (LE-3.1 lit. B des Richtplantexts). Zudem liegt die vom VWD

definierte Strecke in der kommunalen Landschaftsschutzzone. Letztere bezweckt

die Erhaltung, Pflege und Aufwertung der reich strukturierten, unverbauten

Landschaftskammern. Bauliche Anlagen, Terrainveränderungen und andere landschaftsverändernde

Massnahmen sind unzulässig. Ausnahmen sind möglich, wenn sie für

Naturschutzmassnahmen nötig sind (§ 25 des Zonenreglements der Gemeinde

Buchegg).

3.4

Das Gebiet ist also aus Sicht des

Naturschutzes wertvoll. In Schutzgebieten kommen Eingriffe in Biberbauten nur

unter erschwerten Bedingungen in Betracht. Ein Eingriff in den Biberbau ist nur

zulässig, wenn er nicht vermieden werden kann (vgl. Art. 18 NHG und Art. 14

Abs. 6 NHV). Es ist auch zu bedenken, dass entfernte Biberdämme meist innert kurzer

Zeit wieder errichtet werden. Vorzugsweise ist eine langfristige Lösung zu

finden (Michael Bütler: Rechtsfragen zum Biber, Zürich 2015, S. 64 f.).

3.5

Was die Gefährdung der öffentlichen

Sicherheit anbelangt, die bei der Entfernung eines Hauptdamms vorausgesetzt

wird (Art. 12 Abs. 2 JSG; vgl. S. 15 Biberkonzept), so gilt festzuhalten, dass

der schlechte Zustand der Flurwegbrücke nur bedingt auf die Aktivitäten des

Bibers zurückzuführen ist. Die Brücke ist seit Jahrzehnten für den land- und

forstwirtschaftlichen Verkehr zu schmal, wenig tragfähig und für den Abfluss

bei Hochwasser knapp dimensioniert. Einbrüche wurden bis anhin mit Kies

aufgefüllt und die einsturzgefährdeten Widerlager mit einem einfachen

Holzeinbau provisorisch gesichert (Technischer Kurzbericht der Umwelt-,

Landwirtschafts- und Forstkommission vom 7. März 2017). In der angefochtenen

Verfügung des VWD wird denn auch ausdrücklich festgehalten, die Brücke sei

«schon ohne Biber in einem desolaten Zustand» gewesen. Das Projekt zur Brückensanierung

wurde rechtskräftig baubewilligt. Die Bewilligungsverfügung vom 9. Mai 2017 sah

keine Massnahmen am Biberdamm selber vor. Das Verwaltungsgericht hat den

Beschwerden darum unmittelbar nach dem Augenschein am 21. November 2017 die

aufschiebende Wirkung in dem Umfange wieder entzogen, als es zur rechtskräftig

bewilligten Sanierung der Brücke notwendig war. Ausdrücklich wurde – in

Absprache mit den Parteien – festgehalten, dass die in diesem Zusammenhang vom

VWD verfügten Massnahmen wie die Vergitterung der Böschung und das Anbringen

eines Klappgitters am Eingang zur Mischwasserentlastungsleitung vorgenommen

werden können. Auch die für den Brückenbau notwendige Trockenlegung samt

Entfernung der Dammüberreste könne im Sinne der Verfügung des VWD erfolgen.

Diese Massnahmen waren von den Beschwerdeführern nicht mehr bestritten worden,

nachdem der Biberdamm nicht mehr bestand. Die erwähnte Verfügung ist in

Rechtskraft erwachsen.

3.6

Zum Flurweg sind folgende Erwägungen

anzustellen: Das öffentliche Interesse an der Funktionsfähigkeit des Feldwegs,

der extensiv genutztes Landwirtschaftsland erschliesst, ist zwar sicher

gegeben, aber nicht gleichzusetzen mit einer Erschliessung für täglichen

Durchgangsverkehr. Erkennbare bzw. mit Metallplatten abgedeckte Löcher befanden

sich nur in unmittelbarer Brückennähe. Nach der Offerte vom 27. März 2017 der

Firma Jetzer und der Vernehmlassung des Departements kosten 24 m

Nagetierschutz (Gitter) versetzt ca. CHF 1'400.00. Der Weg, der dem Gewässer den

nach der Gewässerschutzgesetzgebung (Art. 36 Gewässerschutzgesetz, GSchG, SR

814.20

und Art. 41a ff. Gewässerschutzverordnung, GSchV, SR 814.201) gebotenen

Raum nicht lässt, verläuft ca. 100 m entlang des Bachs. Diese Problematik

bietet sich schweizweit immer wieder, was ein Blick in die verschiedenen

kantonalen Biberkonzepte zeigt (dazu sogleich).

Zwischen dem Weg und dem Bach befindet

sich zusätzlich eine (geschützte) Hecke. Der Biber ist ein natürliches

Faunenelement unserer Gewässer. Durch ihn verursachte Schäden werden daher wie

Hochwasserschäden behandelt. Die Sanierung einer durch Grabarbeiten

ausgehöhlten Uferböschung ist allenfalls nach GschG gar subventionsberechtigt. Die

nachhaltigere Lösung wäre wohl, den Feldweg vom Gewässer weg zu verschieben, um

dem Gewässer Raum zu geben (Amt für Wald, Wild und Fischerei: Konzept Biber

Kanton Freiburg, 2014, S. 16 ff.). Die effizienteste und langfristig wirksamste

Massnahme zum Schutz vor Biberschäden ist ein genügend breiter, extensiv

bewirtschafteter und ausreichend bestockter Uferstreifen von 10-15 Metern

zwischen Gewässer und Kulturland bzw. Feldweg. Dies lässt eine natürliche

Dynamik des Gewässers zu. Ein genügend breiter Uferstreifen puffert

Schadstoffeinträge aus angrenzenden Feldern, dient als

Hochwasser-Rückhaltefläche und ist Lebensraum für seltene Tier- und

Pflanzenarten (Konzept Biber Kanton Thurgau, 2013, S. 18; Konzept Biber Kanton

Zürich, 2012, S. 16). Die von der Gemeinde dagegen geäusserten Bedenken

finanzieller Natur sind jedoch mit Blick auf die stetig wachsende Biberpopulation

durchaus nachvollziehbar.

3.7

Das öffentliche Interessen an der

Sanierung der baufälligen Brücke ist unbestritten. Desgleichen ist das

Interesse insbesondere der betroffenen Landwirte an der Instandhaltung des

Feldweges zu bejahen. Es handelt sich allerdings nur um ein kurzes Wegstück, an

welchem am 21. November 2017 ausserhalb des Brückenbereichs keine Schäden

erkennbar waren. Schliesslich ist auch nachvollziehbar, dass ein Rückstau in

der Mischwasserentlastungsleitung vermieden werden soll.

4.

Nach Art. 5 Abs. 2 der

Bundesverfassung (BV, SR 101) muss alles staatliche Handeln im öffentlichen

Interesse liegen und verhältnismässig sein. Gemäss Lehre und Rechtsprechung

beinhaltet die Verhältnismässigkeit drei Elemente, die kumulativ beachtet

werden müssen. Staatliches Handeln muss geeignet, erforderlich und zumutbar

sein (vgl. zum Ganzen: Häfelin / Müller / Uhlmann: Allgemeines

Verwaltungsrecht, Zürich 2016, Rz 514 ff.; Tschannen / Zimmerli /Müller:

Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, § 21). Die Beschwerdeführer wandten

sich denn auch nicht gegen die einmalige Entfernung des Biberdamms; sie

erachten es aber als unverhältnismässig, dass der Gemeinde mit der

angefochtenen Verfügung die Bewilligung erteilt wurde, während fünf Jahren sämtliche

Biberdämme auf der vorgegebenen Bachstrecke zu entfernen.

4.1

Wie in E. 2.2 hiervor erwähnt, hat

das BAFU den Kantonen in seinem Schreiben vom 2. November 2015 bei der

Befristung der einzelnen Massnahmen «einen angemessenen Zeithorizont von mehreren

Monaten (insbesondere bei Verfügungen betreffend einzelne Tiere) bis maximal

fünf Jahre» empfohlen. Die höchstrichterliche Rechtsprechung hat sich noch

nicht zur Problematik geäussert. Im April 2014 erteilte das Amt für

Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern der Stadt Burgdorf eine auf acht

Jahre befristete Ausnahmebewilligung zur Entfernung von Biberbauten in einem

auf der Karte markierten Bereich, um grössere Überschwemmungen im

Siedlungsgebiet zu verhindern (Bütler, Rechtsgutachten Biber, S. 62 Fn 187). Im

Auenpark in Aarau hatten die baulichen Aktivitäten des Bibers dazu geführt,

dass es im Gebiet, in dem die IBAarau AG (heute Eniwa) Trinkwasser fördert, zu

einem Wasseraufstau kam (Aargauer Zeitung vom 13. November 2016, https://www.aargauerzeitung.ch/aargau/aarau/fleissige-dammbauer-nerven-im-auenpark-liefern-sich-biber-und-bauer-ein-duell-130714215).

Das Oberflächenwasser konnte nicht mehr abfliessen, was eine potenzielle

Gefährdung des Trinkwassers zur Folge hatte, weil sich Bakterien im stehendem

Wasser rasant vermehren können. Gemäss einem Bericht in der Aargauer Zeitung

vom 13. Dezember 2017 hat der Aargauer Regierungsrat der Eniwa unterdessen

bewilligt, die Dämme in einem definierten Bereich und unter Auflagen während

einer längeren Frist selber zu entfernen (https://www.

aargauerzeitung.ch/aargau/wyna-suhre/fleissiger-nager-biber-damm-bedroht-wsb-ueberfuehrung-131997128).

Im Kanton Luzern hatte eine Biberfamilie ihre Dämme direkt an Bauten zum

Hochwasserschutz an der Pfaffnern sowie am Burgbach errichtet. Bei Hochwasser

hätten die Dämme brechen und die Rechenanlage verstopfen können. Die betroffene

Gemeinde wäre damit nicht mehr genügend vor den Wassermassen geschützt gewesen.

Deshalb hat die Dienststelle Landwirtschaft und Wald (Lawa) 2017 die

Bewilligung erteilt, die Nebendämme der Biber zu entfernen, dies während den

nächsten drei Jahren (Luzerner Zeitung, 31. Juli 2017, http:// www.luzernerzeitung.ch/nachrichten/zentralschweiz/luzern/biberdamm-muss-weichen;art9647,1075609).

In den genannten Beispielen war die

Gefährdung der öffentlichen Sicherheit – soweit aus den wenigen Informationen

erkennbar – bedeutend schwerer als vorliegend. Im letztgenannten Fall ging es

zudem lediglich um die Entfernung von Nebendämmen. Für die hier zu beurteilende

Situation bedeutet dies Folgendes:

4.2

Die

staatliche Massnahme muss geeignet oder zwecktauglich sein, das im öffentlichen

Interesse liegende Ziel tatsächlich zu erreichen. Die Eignung ist vorliegend

insofern gegeben, als das Ziel der Sanierung bzw. des Neubaus der Brücke durch

die einmalige Entfernung des Damms erleichtert worden wäre. Diese

Beseitigung von öffentlicher Hand wurde hinfällig, da der Biber sein Revier von

allein verlassen hat. Das Anbringen eines Klappgitters an der

Mischwasserentlastung ist ebenfalls unbestritten, so dass die Röhre künftig bibersicher

verschlossen ist. Was bleibt, ist das Risiko, dass der Biber weiterhin den

Uferbereich unterhöhlt oder dass es trotzdem zu einem Rückstau in der

Mischwasserentlastung kommt. Insofern ist die auf fünf Jahre ausgestellte

Verfügung sicher geeignet, solche Schäden zu verhindern. Wird der Biber in

andere Bachabschnitte vertrieben, bleibt der Abschnitt in Brügglen verschont.

4.3

Der Eingriff darf in sachlicher,

räumlicher und personeller Hinsicht nicht über das Notwendige hinausgehen.

Dieses Element der Verhältnismässigkeit prüft die Intensität staatlichen

Handelns. Eine Massnahme hat zu unterbleiben, falls ein geeigneter, milderer

Eingriff möglich wäre. Dies wird auch als Prinzip der «Notwendigkeit», des

«geringstmöglichen Eingriffs», der «Zweckangemessenheit» oder als

«Übermassverbot» bezeichnet. Auch das Gemeinwesen soll nicht «mit Kanonen auf

Spatzen schiessen». In sachlicher Hinsicht hätte der Damm einmal entfernt werden

müssen, um die neue Brücke zu bauen und die Strassenausbesserungen vorzunehmen.

Es ist aber in zeitlicher Hinsicht nicht erforderlich, eine Bewilligung zur

Dammentfernung bis 2021 auszustellen. Dies wird belegt durch den Umstand, dass

der Biber bereits umgezogen ist. Die neue Brücke dürfte gemäss

Baugesuchsunterlagen so massiv werden, dass der Biber, sollte er denn wirklich

zurückkehren, kaum Schäden wird anrichten können, zumal die Böschungen im

Baustellenbereich vergittert werden sollen. Wie erwähnt, ist auch das

Klappgitter beim Eingang der Mischwasserentlastung kein Thema mehr, so dass der

Biber diese Röhre nicht mehr als Bau benützen kann. Die Gefahr der Unterhöhlung

im Uferbereich und des Feldwegs ist damit zwar nicht beseitigt. Diese

Problematik besteht aber schweizweit, da solche Erschliessungen oft nah am

Bachlauf entlangführen. Würden Massnahmen wie die hier verfügte zur Regel

werden, wäre der gesetzlich verankerte Schutz des Bibers illusorisch. Was allenfalls

trotzt Klappgitter weiterhin besteht, ist das Risiko eines Rückstaus in der

Mischwasserentlastung. Ob die frühere Stelle des Hauptdamms für den Biber noch

attraktiv ist, nachdem das Ufer im Brückenbereich vergittert wird, ist aber

ungewiss. Und schliesslich fragt es sich, ob ein solcher Rückstau nicht mit

milderen Massnahmen verhindert werden kann, etwa dem Anbringen eines

Elektrozauns an den sensiblen Stellen.

4.4.1

Schliesslich bleibt die

Zumutbarkeit der umstrittenen Massnahme zu prüfen. Hierbei wird die

Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffswirkung in Relation

gestellt. Schon eine einmalige Entfernung des zum Hauptbau gehörenden Damms

stört den Biber massiv, denn der Eingang des Baus liegt dann nicht mehr unter

Wasser. Diese temporäre Störung war von keiner Partei bestritten, da der

Sanierungsbedarf der Brücke offenkundig war (und je nach Stand der Bauarbeiten

noch ist). Zudem hat die Vorinstanz der Jungtieraufzucht Rechnung getragen,

indem die Entfernung der Dämme nur für die Zeit zwischen 1. August und 31. März

als zulässig erklärt wurde. Insofern wurde auch die Verhältnismässigkeit im

engeren Sinn beachtet.

4.4.2

Mit einer wiederholten Entfernung

jeglicher Dämme über fünf Jahre würde der Biber eventuell aus dem Gebiet

vertrieben. Der Zweck einer solchen Massnahme wäre aber – nachdem die Sanierung

der Brücke unbestritten ist – einzig die Verhinderung der Unterhöhlung und

eines eventuell nach wie vor möglichen Rückstaus in der Leitung der

Mischwasserentlastung. Die Gemeinde und die Vorinstanz fürchten zudem den

Verwaltungsaufwand, wenn man die Bewilligung zur Beseitigung des Damms nicht

gleich für Jahre ausstelle. Indessen gestand der Vertreter des Amts für Wald,

Jagd und Fischerei am Augenschein ein, man habe in der Schweiz noch nicht viel

Erfahrung mit solchen Verfügungen. Sind die Bewilligungen nicht zahlreich, ist

auch kein übermässiger Aufwand zu erwarten. Zudem bleibt die Möglichkeit, eine

«Musterbewilligung» aufzusetzen, die im konkreten Fall ohne grössere Umstände

noch anzupassen wäre.

4.4.3

Die Schäden an der

landwirtschaftlichen Infrastruktur sollen nicht verharmlost werden. Bis anhin haben

sich Bund und Kantone geweigert, Entschädigungen dafür zu zahlen. Nach dem

Willen des Parlaments muss der Bund aber in Zukunft zahlen, wenn Biber Strassen,

Kanalböschungen und andere Infrastrukturen beschädigen. Der Ständerat hat am

14.

März 2017 im zweiten Anlauf eine Standesinitiative des Kantons Thurgau

angenommen

(https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20150300#/AffairSummary).

Im vorliegenden Fall erscheint es als unverhältnismässig, einzig auf Zusehen

hin während fünf (nunmehr vier) Jahren sämtliche Biberdämme – und damit auch

Hauptdämme – zu entfernen, um mögliche Schäden am Feldweg zu verhindern. Dies

steht im Widerspruch zu den gesetzlichen Vorgaben nach JSG und NHG und lässt

die positiven Effekte, die der Biber auf sein Umfeld hat, gänzlich ausser Acht.

Der Hauptdamm schützt die Wohnbaute des Bibers, weshalb eine Beseitigung nur

mit Zurückhaltung zu bewilligen ist. Hinzu kommt der Schutzstatus, den die

betroffene – wenn auch kurze – Bachstrecke geniesst. Sie liegt immerhin im

kantonalen Vorranggebiet Natur und Landschaft und in einer kommunalen

Schutzzone. Demzufolge erweisen sich die Vorbringen der Beschwerdeführer gegen

die fünfjährige Verfügungsdauer als begründet. Sollte der Biber zurückkehren

und mit seinen Grabarbeiten die öffentliche Sicherheit erheblich gefährden,

wird erneut zu entscheiden sein. Momentan präsentiert sich die Gefahrenlage im

Vergleich zu anderen Situationen nicht als derart erheblich, als dass ein

«Freipass» für die Vertreibung des Bibers erteilt werden könnte.

5.

Die Beschwerdeführer fordern weitere Ersatzmassnahmen

nach Art. 18ter NHG bzw. Art. 14 Abs. 7 NHV. Solche Massnahmen sind einerseits

hinfällig, denn der Biber ist von sich aus weggezogen und mehr als die

einmalige Entfernung des Damms bzw. der Dammreste wird nun nicht bewilligt. Die

technischen Präventionsmassnahmen im Baustellenbereich

(Böschungsvergitterung und Klappgitter an der Mischwasserentlastung) sind

unbestritten. Die aufschiebende Wirkung wurde mit Verfügung vom 21. November

2017.

bereits aufgehoben. Die von den Beschwerdeführern geforderte Bestockung

mit 100 Weiden erscheint dagegen als unnötig. Wie der Augenschein gezeigt hat,

weist die Uferbestockung im Mülitäli einen guten Bestand auf. Hinreichendes

Indiz dafür ist, dass sich der Biber dort offensichtlich wohl fühlt. Zudem wurde

der Wasserlauf jüngst renaturiert. Weitere Massnahmen drängen sich im Moment nicht

auf.

6.1

Die Beschwerde ist demnach teilweise

gutzuheissen. Der Gemeinde ist lediglich die Bewilligung zu erteilen, den

Haupt-Biberdamm bzw. dessen Überreste im Bereich der Einmündung des eingedolten

Ischimattgrabens einmalig zu entfernen, um den am 18. Mai 2017 bewilligten

Brückenersatz vorzunehmen bzw. zu erleichtern. Ziff. 2 und 4 des

Entscheiddispositivs sind aufzuheben. Im Übrigen sind die Beschwerden

abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

6.2

Bei diesem Ausgang hat der Kanton

Solothurn die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1‘500.00 zu

tragen. Es kommt nicht in Betracht, eine Parteientschädigung auszurichten, denn

die Beschwerdeführer waren durch keinen Anwalt vertreten.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerden von Pro Natura Schweiz,

vertreten durch Pro Natura Solothurn, BirdLife Schweiz, vertreten durch

BirdLife Solothurn VVS, und des WWF Schweiz, vertreten durch den WWF Solothurn,

werden teilweise gutgeheissen:

a) Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung vom

27. Juni 2017 wird aufgehoben und lautet neu: «Der Gemeinde Buchegg wird die

Bewilligung erteilt, den Haupt-Biberdamm bzw. dessen Überreste im Mülibach im

Bereich der Einmündung des eingedolten Ischimattgrabens einmalig zu entfernen,

um den am 18. Mai 2017 bewilligten Ersatz der Betonbrücke durch einen

Wellstahlrohrdurchlass zu ermöglichen bzw. zu erleichtern.»

b) Dispositiv-Ziffern 2 (Folgejahre) und 4

(Befristung der Bewilligung) der angefochtenen Verfügung des

Volkswirtschaftsdepartements vom 27. Juni 2017 werden aufgehoben.

2. Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen,

soweit darauf einzutreten ist.

3. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.

4. Es wird keine Parteientschädigung

ausgerichtet.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen

seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000

Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen

Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren,

deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des

Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren

Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Schaad