VWBES.2017.441

Gemeindepersonal; Abgeltung von Sitzungsteilnahmen

10. September 2018Deutsch14 min

Source so.ch

Sachverhalt

1. B.___, [...], ist gemäss

Anstellungsvertrag vom 6. Februar 2014 seit dem 1. April 2014 bei der Gemeinde A.___

als Bauverwalter öffentlich-rechtlich angestellt. Sein Arbeitspensum beträgt

80%.

2. Am 17. Juli 2017 eröffnete die A.___ B.___

eine Verfügung mit dem Titel «Verfügung des Gemeinderates vom 20.02.2017 in

Sachen B.___ betreffend Sitzungsanrechnung». Die Einwohnergemeinde erwog im

Wesentlichen, dass gemäss der geltenden Dienst- und Gehaltsordnung die

Sitzungsteilnahme von fest angestelltem Personal mit einem Sitzungsgeld

abgegolten werde und damit nicht zur Arbeitszeit zähle. Sitzungsteilnahmen würden

damit nicht in der normalen Arbeitszeit erfolgen; diese Praxis bestehe seit

1997 und sei B.___ bei Stellenantritt so kommuniziert und von diesem bis Ende

2015 als richtig akzeptiert worden. Das Dispositiv der Verfügung lautete wie

folgt:

«1. Die Arbeitszeitaufstellung von Herrn

B.___ für das Jahr 2016 wird im Sinne der obigen Erwägungen korrigiert, d.h.

Sitzungsteilnahmen sind getrennt ausserhalb der Arbeitszeit aufzuführen und zu

vergüten.

2. Herr B.___ hat die

Arbeitszeitaufstellung 2017 im obigen Sinne der Erwägungen zu führen.»

Weiter sprach die A.___ mit separatem

Schreiben vom 17. Juli 2017 eine Verwarnung gegen den Bauverwalter aus wegen

eigenmächtiger Änderung der Arbeitszeitabrechnung seit 2016.

3. Mit Schreiben vom 27. Juli 2017

reichte B.___, vertreten durch Rechtsanwältin Eveline Roos, Solothurn, beim

Verwaltungsgericht zur Fristwahrung Beschwerde ein gegen den Entscheid der A.___

vom 17. Juli 2017. Mit Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 28. Juli 2017

wurde die Beschwerde an das Volkswirtschaftsdepartement (VWD) überwiesen.

Innert erstreckter Frist reichte B.___ am 17. August 2017 eine ergänzte

Beschwerdeschrift ein. Er beantragte, die Verfügung der A.___ vom 17. Juli 2017

sei aufzuheben. Es seien während der gesamten Anstellungsdauer sämtliche

Teilnahmen an Sitzungen als reguläre Arbeitszeit, gegebenenfalls als Überzeit,

anzurechnen. Weiter sei die von der Einwohnergemeinde am 17. Juli 2017

ausgesprochene Verwarnung aufzuheben.

4. Mit Entscheid vom 24. Oktober 2017

trat das VWD auf die Beschwerde betreffend Verwarnung vom 17. Juli 2017 nicht

ein, da es sich bei der Verwarnung weder um eine Disziplinarmassnahme noch eine

Verfügung handle und gegen eine solche Dienstanweisung kein Rechtsschutz

bestehe (Dispo-Ziff. 4.1).

Dagegen hiess es die Beschwerde

betreffend Verfügung des Gemeinderates vom 17. Juli 2017 teilweise gut und hob

die Verfügung des Gemeinderates vom 17. Juli 2017 auf. Es wies die

Angelegenheit zur rückwirkenden Neuberechnung der Abgeltung der

Sitzungsteilnahmen von B.___ während seiner gesamten Anstellungsdauer im Sinne

der Erwägungen an die A.___ zurück (Dispo-Ziff. 4.2). Schliesslich auferlegte

das VWD die Verfahrenskosten je hälftig B.___ und der A.___ (Dispo-Ziff. 4.3).

Zur Begründung führte das VWD im

Wesentlichen aus, die Abgeltung von Sitzungsteilnahmen sei in der Dienst- und

Gehaltsordnung (DGO) der A.___ vom 12. Dezember 2011 (in der Fassung vom 19.

Juni 2017, in Kraft seit 1. Juli 2017) umfassend und abschliessend geregelt,

womit kein subsidiäres Recht zur Anwendung gelange. Es sei somit

ausschliesslich die DGO sowie das gestützt darauf erlassene Gleitzeitreglement

vom 15. März 2010 anwendbar (vgl. angefochtener Entscheid E. 2.3.1.). Weiter

stellte das VWD fest, dass die Teilnahme des Bauverwalters an Sitzungen der

Bau- und Werkkommission gemäss Stellenbeschreibung zu seinen Aufgaben im Rahmen

seiner Anstellung gehöre. Aufgrund der Regelung in der DGO seien Sitzungen,

welche während der anrechenbaren Arbeitszeit (gemäss § 20 DGO zwischen 6.30 Uhr

und 19.30 Uhr) stattfänden, als Arbeitszeit, welche mit der Jahresgrundbesoldung

abgegolten werde, anzurechnen. Fänden Sitzungen ausserhalb der anrechenbaren

Arbeitszeit statt, seien diese mit dem entsprechenden Sitzungsgeld abzugelten

(§ 59 Abs. 2 DGO) und nicht als Arbeitszeit, welche mit der

Jahresgrundbesoldung abgegolten wird, anzurechnen. Das VWD leitete darauf die

folgenden konkreten Handhabungen betreffend Abgeltung von Sitzungsteilnahmen

ab: a) Falle eine Sitzung vollständig in die anrechenbare Arbeitszeit, sei diese

vollständig als Arbeitszeit anzurechnen; b) Finde die Sitzung vollständig

ausserhalb der anrechenbaren Arbeitszeit statt, sei diese grundsätzlich nur mit

dem entsprechenden Sitzungsgeld abzugelten und nicht als Arbeitszeit

anzurechnen; c) Finde die Sitzung teilweise während und teilweise ausserhalb

der anrechenbaren Arbeitszeit statt, sei derjenige Anteil, welcher in die

anrechenbare Arbeitszeit falle, als Arbeitszeit anzurechnen. Derjenige Anteil,

welcher ausserhalb der anrechenbaren Arbeitszeit stattfinde, sei grundsätzlich

mit dem entsprechenden Sitzungsgeld abzugelten und nicht als Arbeitszeit

anzurechnen. Im Sinne einer Ausnahme bestimmte das VWD sodann Folgendes: Sofern

derjenige Anteil der Sitzungsteilnahme, welcher ausserhalb der anrechenbaren

Arbeitszeit stattfinde, vom Vorgesetzten vorgängig speziell als Überstunden

angeordnet worden sei, sei dieser Anteil vollständig als Arbeitszeit anzurechnen.

Im Ergebnis kam das Departement zum Schluss, dass die Praxis der

Einwohnergemeinde, sämtliche Sitzungsteilnahmen von B.___ nur mittels

Sitzungsgeldern abzugelten, den Vorschriften der DGO widerspreche und somit

rechtswidrig sei. In diesem Punkt hiess es die Beschwerde gut. Soweit B.___ darüber

hinaus beantragt hatte, es seien während der gesamten Arbeitsdauer sämtliche

Teilnahmen an Sitzungen als reguläre Arbeitszeit, gegebenenfalls als Überzeit,

abzugelten, wies das Departement die Beschwerde sinngemäss ab, weil gemäss den

Präsenzkontrollen nicht alle Sitzungen vollständig innerhalb der anrechenbaren

Arbeitszeit stattgefunden hatten. Gestützt auf den analog anwendbaren Art. 128

Abs. 3 OR leitete das Departement ab, dass aufgrund der fünfjährigen

Verjährungsfrist rückwirkend sämtliche allenfalls falsch angerechneten

Sitzungsteilnahmen von B.___ zu korrigieren seien (vgl. angefochtener Entscheid

E. 2.3.2.).

5. Mit Eingabe vom 4. November 2017

erhob die A.___ (im Folgenden auch: Beschwerdeführerin), vertreten durch Rechtsanwalt

Peter Platzer, Solothurn, Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte,

die Verfügung des VWD vom 4. (recte: 24.) Oktober 2017 sei in den Punkten 4.2

und 4.3 aufzuheben und der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Im Wesentlichen brachte die Beschwerdeführerin

vor, die Vorinstanz habe in Bezug auf die auszulegenden Gemeindereglemente eine

Art «Auslegung nach Logik» vorgenommen und verstosse damit gegen anerkannte

Auslegungsgrundsätze und verletze Bundesrecht. Die A.___ kenne seit mindestens

1997 die Regelung, wonach Sitzungen nicht zur Arbeitszeit für die normale Entlöhnung

zählten, sondern separat mit einem Sitzungsgeld ausbezahlt würden. Man habe

damit eine bewusste «Entlöhnungszweiteilung» geschaffen, die von der

Stellenbeschreibung nicht tangiert werde. Die Einwohnergemeinden seien frei in

der Erstellung einer DGO, solange diese – wie im vorliegenden Fall – den

verfassungsrechtlichen Grundsätzen und übergeordnetem Recht nicht

widersprächen. Der Wortlaut von § 59 DGO sei nicht ganz klar, aber die

Bedeutung sei klar. Es handle sich um eine Spezialbestimmung, die der

allgemeinen Regelung vorgehe: Sitzungen gehörten nicht zur normalen

Arbeitszeit. Normale Arbeitszeit würde normal entlöhnt, Sitzungen würden

speziell ausbezahlt. Auch wenn der Begriff der «normalen Arbeitszeit» nicht

ganz klar sei, zeige die gehandhabte Praxis (durch die Gemeindepräsidenten und

–verwalter der letzten Jahre), was darunter zu verstehen sei. Alle

Gemeindebediensteten seien nach diesem System abgerechnet worden, und das

System sei ihnen auch bekannt gewesen. Die Auslegung der Vorinstanz bedeute,

dass ein Angestellter durch geschicktes Schieben eine Sitzung in den

Arbeitsbereich ziehen könne, was nicht der Sinn von § 59 DGO sei. Zudem würde

sich eine extreme Ungleichbehandlung der Gemeindebediensteten ergeben, weshalb

die Auslegung der Vorinstanz dem Gleichbehandlungsgrundsatz widerspreche.

Schliesslich machte die Beschwerdeführerin geltend, das vorliegende

öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis werde durch einen Vertrag geschlossen.

Bezüglich des Vertragsinhalts gelte das Vertrauensprinzip. Auch wenn die

Reglung in der DGO nicht eine vollkommene Klarheit aufweise, so sei die

Auslegung im Sinne der Gemeinde haltbar. Sie habe in den Jahren 2014 und 2015

nach dem Prinzip der separaten Auszahlung abgerechnet. Damit sei ein Konsens

bezüglich des Vertragsinhalts vorhanden und die Gegenpartei sei im Sinne des

Vertrauensprinzips darauf zu behaften.

6. Am 15. November 2017 erteilte die

Präsidentin des Verwaltungsgerichts der Beschwerde in dem Sinne aufschiebende

Wirkung, als die rückwirkende Neuberechnung der Abgeltung der

Sitzungsteilnahmen vorläufig nicht vorgenommen werden müsse.

7. Mit Vernehmlassung vom 24. November

2017 beantragte das VWD, v.d. das Amt für Gemeinden, die Abweisung der

Beschwerde. Das Departement verwies zur Begründung grundsätzlich auf den

angefochtenen Entscheid vom 24. Oktober 2017. Zusätzlich legte es im

Wesentlichen dar, es sei nicht ersichtlich, inwiefern seine Auslegung der DGO

eine Ungleichbehandlung zur Folge haben solle; es würden alle

Gemeindebediensteten unter den gleichen Voraussetzungen gleich behandelt.

Sodann sei es nicht zwingend, dass ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis

durch einen Vertrag geschlossen werde; vielmehr würde ein Anstellungsbeschluss

mit Verweis auf die DGO genügen. Schliesslich stehe es der Beschwerdeführerin

offen, die fraglichen Bestimmungen in der DGO mittels Beschluss der

Gemeindeversammlung zu ändern, falls diese ihr nicht praktikabel erschienen.

8. Mit Vernehmlassung vom 6. Dezember

2017 beantragte B.___ als privater Beschwerdegegner die Abweisung der

Beschwerde. Er machte im Wesentlichen geltend, der Wortlaut von §§ 59 Abs. 2

und 20 DGO sei klar und bedürfe keiner weiteren Auslegung. Sodann spiele eine

angeblich seit 1997 bestehende Regelung der Einwohnergemeinde hier keine Rolle.

Es komme einzig die im Jahr 2014 geltende DGO zur Anwendung, auf welche sich

die Beschwerdeführerin behaften lassen müsse. Die korrekte Anwendung der DGO

habe sodann keine Ungleichbehandlung der Gemeindebediensteten zur Folge.

Schliesslich habe er sehr bald gegenüber der Einwohnergemeinde seinen Unmut

bezüglich Entschädigungspraxis zum Ausdruck gebracht. Erst die Konsultation der

DGO habe ihm bewusst gemacht, dass die Beschwerdeführerin seine Teilnahme an

den Sitzungen falsch abgerechnet habe.

Erwägungen

II.

1.

1.1

Gegen die angefochtene

Departementalverfügung ist nach § 200 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 16.

Februar 1992 (GG; BGS 131.1) i.V.m. § 49 Abs. 1 und 4 des Gesetzes vom 13. März

1977.

über die Gerichtsorganisation (GO; BGS 125.12) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde

grundsätzlich zulässig.

1.2

Nach § 12 Abs. 1 und 2 des

Gesetzes vom 15. November 1970 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen

(Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG; BGS 124.11) ist zur Beschwerde

legitimiert, wer durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders berührt

wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das

Rechtsschutzinteresse der Gemeinde wird anerkannt, wenn sie spezifisch

kommunale Interessen geltend macht. Dies gilt insbesondere, wenn in ihren Autonomiebereich

eingegriffen worden ist. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn

das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder

teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ

erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der Autonomiebereich kann sich auf

die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen

oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder

eidgenössischen Rechts betreffen (statt vieler: BGE 141 I 36 E. 5.3 S. 42 f.).

1.3

Nach § 121 GG hat jede Gemeinde in

einer Dienst- und Gehaltsordnung die Rechte und Pflichten des haupt- und

nebenamtlichen Gemeindepersonals festzuhalten. Die Gemeinden sind praxisgemäss

in der Regelung der Anstellungsverhältnisse ihrer Angestellten autonom und

können diese selbständig und abschliessend regeln (Urteil VWBES.2014.29 des

Verwaltungsgerichts vom 21. November 2014 E. 3.1). Im vorliegenden Fall ist die

Auslegung von einzelnen Paragraphen der DGO der Beschwerdeführerin umstritten.

Das Rechtsschutzinteresse der Gemeinde ist damit tangiert. Die

Beschwerdelegitimation der Einwohnergemeinde ist somit zu bejahen und auf die

frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

2.1

Der private Beschwerdegegner hat den

Entscheid der Beschwerdeführerin vom 17. Juli 2017 mit dem Titel «Verfügung des

Gemeinderates vom 20.02.2017 in Sachen B.___ betreffend Sitzungsanrechnung» und

die Verwarnung gleichen Datums mit Beschwerde beim VWD angefochten. Diese Möglichkeit

besteht gemäss § 200 GG «in besonderen Fällen» (so die Marginalie), nämlich

gegen Beschlüsse betreffend bestimmte Aspekte des Dienst- oder

Arbeitsverhältnisses wie Nichtwiederwahlen, Kündigungen, Entlassungen,

Gleichstelllungsfragen, Einreihung und Beförderung, Disziplinarmassnahmen (Abs.

1.

lit. a - e), gegen Beschlüsse, welche im Einzelfall gestützt auf öffentliches

Recht Rechte oder Pflichten einer Person hoheitlich, einseitig und verbindlich

festlegen (lit. f) und gegen Beschlüsse, welche die politischen Rechte der

Stimmberechtigten verletzen können (lit. g).

2.2

Soweit sich die Beschwerde gegen die

Verwarnung richtete, trat das VWD darauf nicht ein mit der Argumentation, es

handle sich dabei weder um eine Disziplinarmassnahme noch um eine Verfügung,

sondern um eine blosse Dienstanweisung. Eine solche sei nicht anfechtbar. Dieses

Nichteintreten wurde in der Folge von keiner Partei angefochten.

2.3

Die Anordnungen der Gemeinde zur

Arbeitszeitaufstellung und -abrechnung erachtete das VWD indes als Verfügung im

Sinn von § 200 Abs. 1 lit. f GG und prüfte die materiellen Vorgaben in DGO,

Gleitzeitreglement und Arbeitsbeschrieb. Dabei verkannte es, dass mit dem

Beschluss des Gemeinderats einzig eine organisatorische Anweisung getroffen

wurde, wie die Arbeitszeit aufzulisten sei, nämlich in dem Sinne, dass die

Sitzungen gesondert auszuweisen seien. Darüber hinaus wurde vorgegeben, wie

abzurechnen sei. Gegenstand von Verfügungen ist dagegen die Regelung oder

Feststellung von Rechten und Pflichten von Rechtssubjekten. Die Verfügung wird

in diesem Zusammenhang von der internen oder organisatorischen Anordnung

abgegrenzt, welche Situationen innerhalb der Verwaltung regelt. Die interne

Anordnung hat nicht die Normierung der Rechtslage eines Rechtssubjekts als

solches zum Gegenstand. Zudem ist die Verwaltung selber in der Ausübung ihrer

Aufgaben Adressatin der internen Anordnung. Bei Anordnungen, welche auf die

Rechte und Pflichten eines (öffentlich-rechtlichen) Angestellten oder Beamten

als Rechtssubjekt einwirkt und zum Beispiel seine Entlöhnung oder verschiedene

Entschädigungen festlegt oder Disziplinarmassnahmen anordnet, handelt es sich

um eine Verfügung. Dagegen stellt eine Anordnung, welche die Ausführung der ihm

obliegenden Aufgaben an sich zum Gegenstand hat, die mit dem Dienst verbundenen

Pflichten regelt und etwa die Tätigkeiten in einem Pflichtenheft umschreibt

oder über die Art der Abwicklung eines Geschäfts instruiert, einen internen organisatorischen

Akt ohne Verfügungscharakter dar (Urteil des Bundesgerichts 8C_356/2017 vom 22.

Januar 2018, E. 8.1 m.w.H.; Urteil VWBES.2017.480 vom 20. Juni 2018).

Folgerichtig hätte das Departement darum gar nicht auf die Beschwerde eintreten

dürfen. Mit der Anordnung, die Arbeitszeitaufstellung werde korrigiert, indem

Sitzungsteilnahmen getrennt ausserhalb der Arbeitszeit aufzulisten und zu

vergüten seien, wurde nicht unmittelbar in Rechte und Pflichten des

Arbeitnehmers eingegriffen. Es gehört sehr wohl zu den Kompetenzen des

Arbeitgebers, organisatorische Vorgaben zur Arbeitszeiterfassung und

-einteilung zu machen. Was die Anordnung zur gesonderten Vergütung der

Sitzungen anbelangt, handelt es sich um eine innerdienstliche Anweisung, wie

die Abrechnung zu erfolgen habe. Solche Anweisungen sind der Beschwerde ans

Departement aber nicht zugänglich. Soweit solche organisatorischen oder

innerdienstlichen Anordnungen unerwünschte vermögensrechtliche Auswirkungen

zeitigen, sind entsprechende Forderungen auf dem Klageweg geltend zu machen (§

48.

Abs. 1 lit. a GO).

3.

Die Beschwerdeführerin hat die

Aufhebung von Dispo-Ziff. 4.2 und 4.3 des angefochtenen Entscheids beantragt.

Mit diesem Antrag dringt sie formell vollumfänglich durch, die Beschwerde ist

gutzuheissen. Indes erschiene es unbillig, dem privaten Beschwerdegegner die

Verfahrenskosten und die Parteientschädigung für das verwaltungsgerichtliche

Verfahren aufzuerlegen, da er den Eintretensentscheid des VWD nicht

(unmittelbar) zu verantworten hat. In Anwendung von § 77 VRG und der in SOG

2010.

Nr. 20 dargelegten Praxis sind die gesamten Verfahrenskosten (vor dem

Departement und dem Verwaltungsgericht) deshalb durch den Kanton Solothurn zu

tragen. Desgleichen hat der Kanton die Beschwerdeführerin für das

verwaltungsgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen. Deren

Rechtsvertreter hat eine Kostennote eingereicht und macht einen zeitlichen

Aufwand von 12.09 Stunden à CHF 300.00 geltend. Näher ausgewiesen

werden die Arbeiten nicht. Dazu kommen CHF 114.00 für Kopien und CHF 11.00 für

Porti (insgesamt CHF 4'052.15 inkl. Auslagen und MWST). Mit Blick darauf,

dass die Beschwerde nicht aufgrund der von der Beschwerdeführerin vertretenen

Argumentation, sondern aus formellen Gründen gutgeheissen wird, ist der Aufwand

beträchtlich zu kürzen. Zudem scheinen 12 Stunden Aufwand der Schwierigkeit der

Materie nicht angemessen. Auch nicht ersichtlich ist, inwiefern derart viele

Kopien (ausgehend von einem Ansatz von CHF 0.50 pro Kopie, vgl. § 161

i.V.m. § 160 Abs. 5 Gebührtentarif, GT, BGS 615.11) nötig waren, zumal die

Gemeinde selber über sämtliche Unterlagen verfügte. Die Entschädigung ist daher

pauschal auf CHF 2'000.00 (inkl. Auslagen und MWST) festzusetzen. Vor der

Vorinstanz war die Beschwerdeführerin nicht anwaltlich vertreten, weshalb keine

weiteren Entschädigungen zuzusprechen sind.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen:

Dispositiv-Ziff. 4.2 und 4.3 des Entscheids des Volkswirtschaftsdepartements

vom 20. Oktober 2017 werden aufgehoben.

2. Der Kanton hat die Kosten der Verfahren

vor dem Volkswirtschaftsdepartement und dem Verwaltungsgericht zu tragen.

3. Der Kanton hat die A.___ für das

Verfahren vor Verwaltungsgericht mit CHF 2'000.00 (inkl. Auslagen und MWST) zu

entschädigen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern). Die Frist wird

durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist

nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Dieser Entscheid ist

schriftlich zu eröffnen an:

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Schaad