VWBES.2017.480

Dienstanweisung

20. Juni 2018Deutsch10 min

Source so.ch

Sachverhalt

1. A.___ (geb. 1954, nachfolgend

Beschwerdeführerin genannt) ist seit 1. Mai 2007 als Gemeindeverwalterin

bei der Einwohnergemeinde B.___ angestellt.

2. Vom 30. November 2016 bis am

18. März 2017 war die Beschwerdeführerin krankheitsbedingt arbeitsunfähig.

Nach anschliessendem Ferienbezug nahm sie die Arbeit am 3. April 2017 wieder

auf. Während der Abwesenheit der Beschwerdeführerin wurden vor allem im Bereich

der Finanzverwaltung die entsprechenden Arbeiten einem externen Unternehmen zur

Erledigung übertragen.

3. Mit Gemeinderatsbeschluss vom

20. März 2017 wurde als Sofortmassnahme eine Dienstanweisung angeordnet. Im

entsprechenden Protokoll des Gemeinderats wurde ausgeführt, der

Beschwerdeführerin würden die Finanzen entzogen und ihr Schreibaufträge,

Protokollführung, Schalterdienst, Archivierung usw. zu Gunsten der Einwohnergemeinde

zur Erledigung übertragen.

4. In der gestützt darauf ergangenen Dienstanweisung

des Gemeindepräsidenten vom 27. März 2017 wurde sinngemäss und im

Wesentlichen ausgeführt, wenn die Beschwerdeführerin die seitens der Gemeinde

vorgeschlagene Frühpensionierung oder die Reduktion des Pensums auf 50% nicht

annehme, werde eine Dienstanweisung erlassen. Die Dienstanweisung regle ihre

Tätigkeit ab dem Arbeitsbeginn am 3. April 2017. Demzufolge werde auf das

Pflichtenheft im Anhang verwiesen, welches ab sofort Gültigkeit habe und damit

Bestandteil des Arbeitsvertrages sei. Die Arbeit auf der Einwohnergemeinde

beschränke sich auf die Arbeiten der Gemeindeschreiberei. Sämtliche

Finanztätigkeiten würden durch einen externen Anbieter ausgeführt. Die Arbeitszeiten

würden im Pflichtenheft geregelt und könnten durch die vorgesetzte Stelle den

Bedürfnissen der Gemeinde entsprechend angepasst werden. Die Lohnzahlung gemäss

aktueller Anstellung werde wie bis anhin geleistet. Das Tätigkeitsgebiet werde

angepasst. Die Arbeiten würden regelmässig mit dem Gemeindepräsidenten

abgesprochen.

5. Gegen den Gemeinderatsbeschluss und

die Dienstanweisung wandte sich die Beschwerdeführerin erfolglos an den

Regierungsrat des Kantons Solothurn, welcher mit Beschluss Nr. 2017/1770

vom 23. Oktober 2017 auf die Beschwerde betreffend Dienstanweisung vom

27. März 2017 nicht eintrat und die Beschwerde betreffend Gemeinderatsbeschluss

vom 20. März 2017 abwies. Auf die am 23. November 2017 dagegen erhobene

Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil vom 5. Dezember 2017 nicht

ein und überwies die Beschwerde an das hiesige Verwaltungsgericht zur weiteren

Behandlung.

6. Mit Eingabe vom 8. Januar 2018 liess

die Beschwerdeführerin, v.d. Rechtsanwalt Boris Banga, ihre Beschwerde vom

23. November 2017 ergänzen.

7. Am 30. Januar 2018 liess sich

die Einwohnergemeinde B.___, v.d. Rechtsanwalt Beat Muralt, vernehmen und

beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen.

8. Mit Replik vom 20. Februar 2018

nahm die Beschwerdeführerin erneut Stellung in der Sache.

9. Mit Eingabe vom 26. März 2018

reichte die Beschwerdeführerin eine weitere Urkunde zu den Akten.

Erwägungen

II.

1.

Der Regierungsratsbeschluss Nr.

2017/1770 vom 23. Oktober 2017 wurde gemäss Rechtsmittelbelehrung innert 30-tägiger

Frist beim Bundesgericht angefochten. Das Bundesgericht erachtete sich als

nicht zuständig und überwies die Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Die

Einwohnergemeinde B.___ führt in diesem Kontext aus, aufgrund der falschen

Rechtsmittelbelehrung im regierungsrätlichen Entscheid sei die zehntätige

Beschwerdefrist klarerweise nicht eingehalten worden. Der Vertrauensschutz im

Zusammenhang mit einer mangelhaften Entscheideröffnung versage bei anwaltlich

vertretenen Parteien dann, wenn der Mangel aus den massgebenden

Verfahrensbestimmungen ersichtlich gewesen wäre. Der angefochtene Entscheid

nenne vor dem Dispositiv zwar (wiederum fälschlicherweise) § 29 Gesetz über die

Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12), der die Kompetenzen des Obergerichtes

als Gesamtgericht regle, wobei die Kompetenzen des Verwaltungsgerichts erst in

§ 47 ff., insbesondere dann in § 49 GO, geregelt seien, zumal mit der Umsetzung

der Rechtsweggarantie ohnehin eigentlich klar sein müsste, dass im Kanton

grundsätzlich immer zwei Rechtsmittelinstanzen zur Verfügung zu stehen hätten.

Entsprechend sei zufolge verpasster Frist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

2.

Fraglich und gemäss § 5

Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) von Amtes wegen zu prüfen ist,

ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig und

damit das Verwaltungsgericht zuständige Beschwerdeinstanz ist.

2.1

Nach § 49 GO beurteilt das

Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide in

Verwaltungssachen von Behörden des Kantons und der Gemeinden, gegen die kein

anderes ordentliches kantonales Rechtsmittel oder die Beschwerde an das

Bundesverwaltungsgericht vorgesehen ist und die nicht von einem anderen oberen

Gericht ausgehen (Abs. 1). In Gemeindeangelegenheiten kann nach Massgabe des

Gemeindegesetzes Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden (Abs. 4).

2.2

Diese Rechtsmittelordnung, welche

seit dem 1. Januar 2009 in Kraft ist, beruht auf dem Kantonsratsbeschluss vom

29.

Oktober 2008 betreffend «Änderung des Gesetzes über die Gerichtsorganisation

und weiterer Gesetze», in welchem der kantonale öffentlich-rechtliche

Rechtsschutz an die Vorgaben des Bundesrechts, namentlich die Rechtsweggarantie

(Art. 29a Bundesverfassung) und das Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110)

angepasst worden ist. Bei der Auslegung der entsprechenden kantonalen

Vorschriften sind deshalb die entsprechenden Bestimmungen und Vorgaben des

eidgenössischen Rechts zu berücksichtigen.

2.3

Unzweifelhaft handelt es sich zumindest

beim angefochtenen Entscheid des Gemeinderates von B.___ um eine

Gemeindeangelegenheit, weshalb sich das Beschwerderecht bzw. die Zuständigkeit

des Verwaltungsgerichts als Beschwerdeinstanz nach der entsprechenden

Spezialbestimmung von § 49 Abs. 4 GO nach den Vorschriften des Gemeindegesetzes

(GG, BGS 131.1) richtet.

2.4

Das Gemeindegesetz sieht in § 199

vor, dass beim Regierungsrat gegen Beschlüsse der Stimmberechtigten, die an der

Gemeindeversammlung oder an der Urne gefasst wurden, Beschwerde führen kann,

wer in der Gemeinde stimmberechtigt ist oder wer von einem Beschluss besonders

berührt wird und ein schutzwürdiges eigenes Interesse hat (Abs. 1). Gegen letztinstanzliche

Beschlüsse der Gemeindebehörden kann nur Beschwerde erheben, wer von einem

Beschluss besonders berührt wird und ein schutzwürdiges eigenes Interesse hat

(Abs. 2).

2.5

In § 200 Abs. 1 GG ist unter dem

Marginale «Beschwerde in besonderen Fällen» geregelt, in welchen Fällen beim

Departement Beschwerde geführt werden kann, nämlich gegen Beschlüsse betreffend

bestimmte Aspekte des Dienst- oder Arbeitsverhältnisses wie Nichtwiederwahlen,

Kündigungen, Entlassungen, Gleichstelllungsfragen, Einreihung und Beförderung,

Disziplinarmassnahmen (lit. a - e), gegen Beschlüsse, welche im Einzelfall

gestützt auf öffentliches Recht Rechte oder Pflichten einer Person hoheitlich,

einseitig und verbindlich festlegen (lit. f) und gegen Beschlüsse, welche die

politischen Rechte der Stimmberechtigten verletzen können (lit. g). Nach § 200

Abs. 2 GG ist gegen die Verfügung des Departementes die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. § 203 GG bestimmt, dass sich

Beschwerdegründe und das Verfahren nach dem VRG richten.

Daraus erhellt, dass gegen

letztinstanzliche Beschlüsse von Gemeindebehörden zwei verschiedene

Beschwerdewege vorgesehen sind, nämlich einmal die Beschwerde an den

Regierungsrat nach § 199 Abs. 2 GG, und zum andern die Beschwerde an das

zuständige Departement nach § 200 Abs. 1 GG. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde

ist zumindest explizit nur in § 200 Abs. 2 gegen Verfügungen des Departementes

vorgesehen.

2.6

Die Beschwerdeführerin hat gegen den

Gemeinderatsbeschluss und die Dienstanweisung gestützt auf § 200 Abs. 1 lit. f

GG zunächst (fälschlicherweise) beim Volkswirtschaftsdepartement Beschwerde

erhoben, woraufhin allerdings der Regierungsrat über die Beschwerde entschieden

hat. Dessen Zuständigkeit zur Beurteilung der Beschwerde als erste Instanz

dürfte mit Blick auf die Systematik von § 199 und 200 GG klar sein und wird von

den Parteien auch nicht in Frage gestellt.

2.7

Unklar ist hingegen, ob der

vorliegende Regierungsratsbeschluss beim Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Die

Einwohnergemeinde B.___ und auch das Bundesgericht übersehen in diesem

Zusammenhang, dass in Gemeindeangelegenheiten eben gerade nicht § 49 Abs. 1 und

§ 50 GO zur Anwendung gelangen, sondern nach der Regel von § 49 Abs. 4 GO die

Spezialvorschriften des Gemeindegesetzes. Aus den Ausnahmen von § 50 GO lässt

sich daher gar nichts ableiten. Und im Gemeindegesetz ist die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide des Regierungsrates eben gerade

nicht vorgesehen. Das von der Einwohnergemeinde B.___ ins Feld geführte Prinzip

der «double instance» gilt sodann lediglich im Bereich des Zivilrechts (vgl.

Art. 75 Abs. 2 BGG). Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil SOG 2009 Nr.

20.

vom 16. Oktober 2009 jedenfalls mit ausführlicher Begründung entschieden,

dass gegen Entscheide des Regierungsrats in Gemeindeangelegenheiten nach

kantonalem Recht keine Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgesehen ist.

3.

Gegenstand von Verfügungen ist die

Regelung oder Feststellung von Rechten und Pflichten von Rechtssubjekten. Die

Verfügung wird in diesem Zusammenhang von der internen oder organisatorischen

Anordnung abgegrenzt, welche Situationen innerhalb der Verwaltung regelt. Die

interne Anordnung hat nicht die Normierung der Rechtslage eines Rechtssubjekts

als solches zum Gegenstand. Zudem ist die Verwaltung selber in der Ausübung

ihrer Aufgaben Adressatin der internen Anordnung. Bei Anordnungen, welche auf

die Rechte und Pflichten eines (öffentlich-rechtlichen) Angestellten als

Rechtssubjekt einwirkt und zum Beispiel seine Entlöhnung oder verschiedene

Entschädigungen festlegt oder Disziplinarmassnahmen anordnet, handelt es sich

um eine Verfügung. Dagegen stellt eine Anordnung, welche die Ausführung der ihm

obliegenden Aufgaben an sich zum Gegenstand hat, die mit dem Dienst verbundenen

Pflichten regelt und etwa die Tätigkeiten in einem Pflichtenheft umschreibt

oder über die Art der Abwicklung eines Geschäfts instruiert, einen internen

organisatorischen Akt ohne Verfügungscharakter dar (Urteil des Bundesgerichts

8C_356/2017 vom 22. Januar 2018, E. 8.1 m.w.H.). Mit Blick darauf ist der

Vorinstanz beizupflichten, soweit sie zum Schluss kommt, der Dienstanweisung

komme keinerlei Verfügungscharakter zu. Auf die umfangreichen und zutreffenden

Ausführungen im angefochtenen Entscheid kann verwiesen werden.

4.

Wenn die Dienstanweisung kein

taugliches Anfechtungsobjekt darstellt, so muss dasselbe umso mehr auch für den

Gemeinderatsbeschluss gelten, welcher lediglich als innerdienstliche Anordnung

zum Erlass einer Dienstanweisung zu verstehen ist. Jedenfalls begründet der

Gemeinderatsbeschluss keine Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin. Letztere

erleidet im Übrigen keinerlei Lohneinbusse und ist mittlerweile

AHV-rentenberechtigt. Ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses

ist nicht im Ansatz ersichtlich. Damit fehlt es der Beschwerdeführerin an der

Legitimation in der Sache selbst, weshalb der Regierungsrat auch auf die

Beschwerde gegen den Gemeinderatsbeschluss nicht hätte eintreten dürfen.

5.

Die Beschwerde erweist sich somit als

unbegründet, sie ist abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten ist. Bei

diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr

auf CHF 1‘500.00 festzusetzen sind. Eine Parteientschädigung kann zufolge

Unterliegens nicht zugesprochen werden.

Den am verwaltungsgerichtlichen

Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden werden in der Regel keine

Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen zugesprochen (§ 77

Abs. 2 VRG). Eine Ausnahme wird für kleinere und mittlere Gemeinden gemacht,

die weniger als 10‘000 Einwohner aufweisen und daher wohl über keinen eigenen

Rechtsdienst verfügen und sich in komplexeren Angelegenheiten durch einen

Rechtsanwalt vertreten lassen müssen (vgl. SOG 2010 Nr. 20). Eine solche

Ausnahme liegt vor, weshalb der Einwohnergemeinde B.___ eine

Parteientschädigung zuzusprechen ist, welche von der Beschwerdeführerin zu

tragen ist.

Die Parteientschädigung der

Einwohnergemeinde B.___ ist entsprechend der von Rechtsanwalt Beat Muralt am

30.

Januar 2018 eingereichten Honorarnote, die angemessen ist und zu

keinen Bemerkungen Anlass gibt, auf total CHF 1'134.40 (4.25 Std. à CHF 240.00

nebst CHF 33.30 Auslagen und CHF 81.10 MWST) festzusetzen und von der

Beschwerdeführerin zu bezahlen.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit überhaupt

darauf einzutreten ist.

2. A.___ hat die Kosten vor

Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu bezahlen.

3. Der Einwohnergemeinde B.___ ist eine

Parteientschädigung von CHF 1'134.40 (inkl. Auslagen und MWST)

zuzusprechen, welche von A.___ zu tragen ist.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des

Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die

Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Gottesman

Auf eine gegen

das vorliegende Urteil erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil

8C_514/2018 vom 10. August 2018 nicht ein.