Höchsttaxen im Bereich Pflege

SOG 2018 Nr. 8

§ 50 Abs. 4 GO, § 52

SG. Rechtsnatur

eines Regierungsratsbeschlusses. Der Regierungsratsbeschluss, der die

Höchsttaxen für alle anerkannten Alters- und Pflegeheime des Kantons für ein

Jahr festsetzt, ist als Akt der Rechtsetzung und damit als kantonaler Erlass zu

betrachten. Ein Erlass bildet kein zulässiges Anfechtungsobjekt und ist der

Überprüfung durch das Verwaltungsgericht im Sinne einer abstrakten

Normenkontrolle entzogen.

Sachverhalt

1. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr.

2017/2098 vom 11. Dezember 2017 wurden vom Regierungsrat die Höchsttaxen

für die Leistungsvergütung und für die Berechnung der Ergänzungsleistungen im

Jahr 2018 für stationäre und teilstationäre Angebote im Bereich Pflege (Alters-

und Pflegeheime, Langzeitpflege Solothurner Spitäler AG, Tagesstätten im Alter)

festgelegt. Dagegen erhob die Gemeinschaft Solothurnischer Alters- und

Pflegeheime am 18. Dezember 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Das

Verwaltungsgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.

Erwägungen

1.

Anfechtungsobjekt ist der Regierungsratsbeschluss vom 11. Dezember 2017,

mit welchem festgelegt wird, wie viel die anerkannten Alters- und Pflegeheime

des Kantons Solothurn im Jahr 2018 maximal für die Pflege, Betreuung und

Hotellerie verlangen dürfen. Der angefochtene Entscheid weist keine

Rechtsmittelbelehrung auf. Es ist von Amtes wegen zu prüfen, ob eine

Beschwerdemöglichkeit besteht und ob das Verwaltungsgericht zuständige

Beschwerdeinstanz ist. Weiter stellt sich die Frage, ob die Gemeinschaft

Solothurnischer Alters- und Pflegeheime zur Beschwerdeführung legitimiert ist.

2.1

Gemäss § 49 Abs. 1 Gesetz über die Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12)

beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide

in Verwaltungssachen von Behörden des Kantons und der Gemeinden, gegen die kein

anderes ordentliches kantonales Rechtsmittel oder die Beschwerde an das

Bundesverwaltungsgericht vorgesehen ist und die nicht von einem anderen oberen

Gericht ausgehen. Gemäss § 50 Abs. 2 GO ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde

unter anderem nicht zulässig gegen Verfügungen und Entscheide des

Regierungsrats über Begnadigungen, Behördenwahlen, die Aufsicht über Behörden,

den öffentlichen Verkehr, Beiträge, auf die kein Rechtsanspruch besteht oder

die Schulkreisbildung. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist überdies nicht

zulässig gegen Erlasse und gegen Verfügungen und Entscheide über die

Genehmigung von Erlassen und – insbesondere zwischen Gemeinden geschlossenen –

Verträgen (vgl. § 50 Abs. 4 GO).

2.2

Verfügungen und Entscheide sind laut § 20 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG,

BGS 124.11) Anordnungen von Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches

Recht des Kantons oder des Bundes stützen und zum Gegenstand haben: a) die

Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten; b) die

Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder

Pflichten; oder c) die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung,

Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf

solche Begehren. Gemäss § 66 VRG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig

gegen Entscheide und Verfügungen, durch die eine Sache materiell oder durch

Nichteintreten erledigt worden ist. Vor- und Zwischenentscheide, die entweder

präjudizierlich oder für eine Partei von erheblichem Nachteil sind, sind

Hauptentscheiden gleichgestellt.

2.3

Im angefochtenen Regierungsratsbeschluss werden den anerkannten Alters- und

Pflegeheimen Höchsttarife auferlegt, die sie nicht überschreiten dürfen. Die

massgebenden individuellen Taxen für die einzelnen Institutionen werden danach

vom Departement des Innern separat festgelegt bzw. bewilligt (vgl. § 52

Sozialgesetz [SG, BGS 831.1]). Vor diesem Hintergrund ist fraglich, ob

vorliegend eine generell-abstrakte Anordnung angefochten oder ein

individuell-konkretes Handeln des Staates zu beurteilen ist.

2.4

Das Bundesgericht hat sich im Entscheid BGE 135 V 309 (= Pra 2010 Nr. 34, E.

1.

) zu Beschlüssen betreffend die für jedes Heim anwendbaren maximalen Tagestaxen

wie folgt geäussert: «Die bestrittenen Beschlüsse könnten als

Allgemeinverfügungen qualifiziert werden; jedenfalls muss dies ihre

Qualifikation als generell-abstrakte Akte nahelegen. Tatsächlich wird in diesen

Beschlüssen den vier Beschwerdeführern in ihrer Eigenschaft als Heime, die zur

Aufnahme von Pensionären ermächtigt sind, welche Ergänzungsleistungen (EL)

beziehen, eine Höchstgrenze für Tagestaxen auferlegt, die sie nicht

überschreiten dürfen. Obwohl der Eingriff zeitlich (auf das Jahr 2009) begrenzt

ist und nur eine begrenzte Anzahl von Adressaten betrifft (jeder Beschluss

betrifft ein Heim mit einer begrenzten Anzahl von Pensionären, welche EL

beziehen), so überschreitet doch seine Tragweite diejenige einer Verfügung.

Betrachtet man die drei Beschlüsse vom 22. Dezember 2008 und denjenigen

vom 16. Februar 2009 in ihrer Gesamtheit und berücksichtigt ausserdem die

Tatsache, dass der Staatsrat 63 Beschlüsse erlassen hat, die auf individuelle

Weise die Höchstbeträge festlegen, welche den Pensionären, die Anspruch auf

Ergänzungsleistungen der AHV/IV haben, belastet werden dürfen (vgl.

Stellungnahme des BSV), so ist doch davon auszugehen, dass die bestrittenen

Verfügungen Teil einer allgemeinen Regelung der Tagestaxen für Pensionäre sind,

welche Ergänzungsleistungen beziehen, und dass sich ihr Geltungsbereich über

den ganzen Kanton erstreckt, sodass er einem rechtsetzenden Verwaltungsakt im

Sinne von Art. 82 lit. b BGG gleichgesetzt werden muss.»

2.5

Gleiches muss auch vorliegend gelten. Die Höchsttaxen betreffen einzig das Jahr

2018.

und sind damit ebenfalls zeitlich auf ein Jahr begrenzt. Im Gegensatz zu

den im zitierten Bundesgerichtsentscheid genannten Beschlüssen betrifft die

hier angefochtene Regelung nicht nur ein einzelnes Heim, sondern sogar alle

fünfzig im Kanton Solothurn anerkannten Pflege- und Altersheime. Sie ist

jedenfalls im Lichte der höchstrichterlichen Rechtsprechung als

Allgemeinverfügung zu qualifizieren. Der Regierungsratsbeschluss ist als Akt

der Rechtsetzung und damit als kantonaler Erlass zu betrachten.

2.6

Ein Erlass bildet kein zulässiges Anfechtungsobjekt und ist der Überprüfung

durch das Verwaltungsgericht im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle entzogen

(vgl. § 50 Abs. 4 GO). Mit Blick auf die Rechtsweggarantie ist darauf

hinzuweisen, dass Art. 6 Ziff. 1 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und

Grundfreiheiten (EMRK, 0.101) keinen individuellen Anspruch auf direkte

Anfechtung generell-abstrakter Regelungen durch eine Organisation einräumt: Die

Bestimmung findet zwar nach der Praxis der Konventionsorgane mitunter auch auf

(verfassungsrechtliche) Verfahren der abstrakten Normenkontrolle Anwendung,

dies jedoch nur, soweit das nationale Recht die Möglichkeit der direkten

Gesetzesanfechtung vorsieht. Steht die Möglichkeit zur vorfrageweise

richterlichen Überprüfung einzelner Tarifpositionen im jeweiligen konkreten

Anwendungsfall offen, ist den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK Genüge

getan und eine gerichtliche Anfechtbarkeit des Tarifs als solchem

konventionsrechtlich nicht verlangt – soweit Art. 6 Ziff. 1 EMRK überhaupt

Anwendung findet. Eine zusätzliche Möglichkeit, die abstrakte Tarifregelung

direkt anzufechten, ist nicht notwendig. Auch aus Art. 29a der Bundesverfassung

der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) lässt sich kein Anspruch auf

direkte Anfechtbarkeit eines Tarifs als solchem ableiten, solange die einzelnen

Tarifbestimmungen im individuell-konkreten Streitfall der vorfrageweisen

Überprüfung unterstehen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4131/2010

vom 9. September 2011, E. 6.10.5 m.w.H.). Somit besteht auch aus

übergeordnetem Recht keine Pflicht für eine direkte Anfechtbarkeit der

streitigen Tarife.

2.7

Es besteht somit zufolge fehlender gesetzlicher Grundlage keine Möglichkeit,

gegen Regierungsratsbeschlüsse, welche gestützt auf § 52 Abs. 1 SG ergehen,

Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu führen. Auf die Beschwerde kann mangels

zulässigen Anfechtungsobjekts nicht eingetreten werden. Ob der

Regierungsratsbeschluss unmittelbar mit der Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht hätte angefochten

werden können (vgl. Art. 87 Abs. 1 Bundesgerichtsgesetz, BGG, 173.110), ist

nicht vom Verwaltungsgericht zu entscheiden. Es erübrigt sich bei diesem

Ergebnis, die weiteren Prozessvoraussetzungen zu prüfen.

(…)

Verwaltungsgericht,

Urteil vom 9. April 2018 (VWBES.2017.498)

Eine

gegen das vorliegende Urteil erhobene Beschwerde wurde zrückgezogen.

Bundesgerichtsentscheid 2C_527/2018 vom 12. September 2018.