VWBES.2018.184

Mobbing am Arbeitsplatz

6. Juli 2018Deutsch13 min

Source so.ch

Sachverhalt

1. Mit Eingabe vom 2. März 2018 reichte A.___,

der vom Kanton als Beamter beschäftigt wird, beim Personalamt eine Anzeige

wegen Mobbings am Arbeitsplatz ein. Er beantragte dem Personalamt, dem

Regierungsrat den Antrag auf Einsetzung einer ausserkantonal besetzten

Untersuchungskommission bzw. den Antrag auf Einleitung einer administrativen

Untersuchung nach § 235 Abs. 2 des Gesamtarbeitsvertrags (GAV; BGS 126.3) zu

unterbreiten. Weiter sei festzustellen, dass A.___ an seinem Arbeitsplatz in [...]

Mobbing ausgesetzt gewesen sei, ausgehend von seinem Direktvorgesetzten und

möglichen weiteren Personen. Zur Verhinderung gegenwärtigen und zukünftigen

Mobbings seien die notwendigen personalrechtlichen Massnahmen gegen die

Verursacher des Mobbings anzuordnen. Die sich aus dem Mobbing ergebenden

benachteiligenden Anordnungen seitens des Arbeitgebers seien auf den

nächstmöglichen Zeitpunkt, spätestens jedoch ab Beginn der Legislatur 2021, zu

beseitigen und A.___ wieder mit einer Aufgabe als [...] zu betrauen.

2. Das Personalamt erachtete die Anzeige

wegen Mobbings in seiner Verfügung vom 20. April 2018 als offensichtlich

unbegründet, weshalb es ihr keine Folge gab. Als Rechtsmittel gegen diese

Verfügung wurde die Beschwerde ans Verwaltungsgericht genannt.

3. Mit Eingabe vom 7. Mai 2018 gelangte A.___,

vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Corinne Saner, ans Verwaltungsgericht und

beantragte, die Verfügung des Personalamts sei aufzuheben. Er ersuchte darum,

dem Regierungsrat den Antrag zur Einsetzung einer ausserkantonal besetzten

Untersuchungskommission bzw. den Antrag auf Einleitung einer administrativen

Untersuchung gemäss § 235 Abs. 2 GAV zu unterbreiten. Die

Untersuchungskommission sei mit der Abklärung des Sachverhalts zur Frage zu

beauftragen, ob der Beschwerdeführer an seinem Arbeitsplatz in [...] Mobbing

ausgesetzt gewesen sei, ausgehend von seinem Direktvorgesetzten und möglichen

weiteren Personen.

4. Das Personalamt beantragte am 4. Juni

2018 die Abweisung der Beschwerde und äusserte sich zur amtsinternen

Unterschriftenregelung.

5. Mit Verfügung vom 5. Juni 2018 teilte

das Verwaltungsgericht den Beteiligten mit, es sei vorgesehen, das Verfahren

vorerst auf die Frage zu beschränken, ob das Verwaltungsgericht in der

Angelegenheit zuständig sei.

6. Das Personalamt und der

Beschwerdeführer nahmen am 18. bzw. 19. Juni 2018 entsprechend Stellung. Beide

Parteien gingen sinngemäss von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts aus.

Anstellungsbehörde sei der Regierungsrat, weshalb dieser nicht als Beschwerdeinstanz

in Frage komme. Der Beschwerdeführer stellte den Eventualantrag, die Beschwerde

der zuständigen Stelle zu überweisen, welche sie unter Berücksichtigung der

Ausstandsregeln zu behandeln habe.

Erwägungen

II.

1.

Die entsprechend der

Rechtsmittelbelehrung erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim

Verwaltungsgericht wurde innert der durch das Wochenende verlängerten

Rechtsmittelfrist rechtzeitig (§ 9, § 67 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG,

BGS 124.11) und nach den Vorschriften des Gesetzes schriftlich und mit Anträgen

und Begründung versehen (§ 68 VRG) eingereicht. Der Beschwerdeführer ist durch

die angefochtene Verfügung, welche ihn bzw. seine Anzeige betrifft, besonders

berührt und hat, da seiner Anzeige keine Folge gegeben wurde, ein

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (§ 12 VRG). Er ist

damit zur Beschwerde legitimiert. Fraglich ist aber, ob das Verwaltungsgericht

zuständige Beschwerdeinstanz ist.

2.

Nach § 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz

gilt dieses Gesetz für das Verfahren vor den Verwaltungsbehörden und für den

Rechtsschutz in Verwaltungssachen, soweit es nicht spezielle Bestimmungen

anderer Gesetze vorbehält. Verwaltungssachen sind die durch die zuständigen

Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbehörden in Anwendung kantonalen oder

eidgenössischen öffentlichen Rechts zu behandelnden und zu entscheidenden

Angelegenheiten (§ 2 VRG). Nach § 5 VRG handeln die Verwaltungs- und

Verwaltungsgerichtsbehörden im Rahmen ihrer Zuständigkeit. Sie prüfen diese von

Amtes wegen.

2.1

Entschieden hat das kantonale

Personalamt als Behörde in Anwendung kantonalen öffentlichen Rechts, nämlich

des Gesamtarbeitsvertrages (GAV), welcher das Dienstrecht zwischen dem Kanton

und seinen Beamten und Angestellten ergänzend zum Staatspersonalgesetz regelt.

Es handelt sich somit, was unbestritten ist, um eine Verwaltungssache im Sinne

des VRG, welche von einer kantonalen Behörde behandelt wurde.

2.2

Nach § 49 Abs. 1 des Gesetzes über

die Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12) beurteilt das Verwaltungsgericht

Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide in Verwaltungssachen von Behörden

des Kantons und der Gemeinden, gegen die kein anderes ordentliches kantonales

Rechtsmittel oder die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorgesehen ist

und die nicht von einem anderen oberen Gericht ausgehen. § 50 Abs. 1 GO

schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus gegen Verfügungen und

Entscheide des Kantonsrates, ausgenommen in Disziplinarsachen und bei Auflösung

von Anstellungsverhältnissen. In § 50 Abs. 2 wird die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde zudem gegen bestimmte Verfügungen und Entscheide

des Regierungsrates ausgeschlossen, wobei dienstrechtliche Entscheide nicht im

Ausnahmekatalog enthalten sind.

2.3

Das VRG sieht in § 29 zum

Instanzenzug vor, dass Verfügungen und Entscheide durch Beschwerde an die

nächsthöhere Verwaltungsbehörde bis zum zuständigen Departement und danach ans

Verwaltungsgericht weitergezogen werden können, soweit nicht ein anderes

Rechtsmittel, insbesondere die Beschwerde an den Regierungsrat, zulässig ist. §

29.

VRG lautete in seiner Fassung bis 31. Dezember 2008 wie folgt: «Verfügungen

und Entscheide können durch Beschwerde an die nächsthöhere Verwaltungsbehörde

weitergezogen werden, soweit nicht ein anderes Rechtsmittel, insbesondere die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde, zulässig ist». Grund für die Revision war damals

die Anpassung des öffentlich-rechtlichen Rechtsschutzes an die Vorgaben des

Bundesrechts (Rechtsweggarantie/Bundesgerichtsgesetz). In seiner damaligen

Botschaft hatte der Regierungsrat zu § 29 VRG u.a. festgehalten: «Zudem ist §

29.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes entsprechend der heute bestehenden

Rechtslage neu zu fassen, indem das Ende des verwaltungsinternen Rechtsweges

beim Departement zur Regel erhoben wird, mit der Möglichkeit, gegen die

Departementalverfügung an das Verwaltungsgericht zu gelangen» (RRB Nr.

2008/1041 vom 10. Juni 2008, Ziff. 3.3.1 S. 13). Und zum ebenfalls per 1.

Januar 2009 revidierten § 49 GO hat der Regierungsrat im Jahr 2008 ausgeführt:

Die Generalklausel ist im Zusammenhang mit dem anzupassenden § 29 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes zu sehen, wonach der Rechtsweg in

Verwaltungssachen in der Regel verwaltungsintern letztinstanzlich an das

Departement und danach an das Verwaltungsgericht führt».

Diese Ausführungen zeigen den Willen des

Gesetzgebers anlässlich der massgeblichen Revision der Verfahrensbestimmungen

zum öffentlich-rechtlichen Rechtsmittelweg: Das Verwaltungsgericht sollte nicht

direkt über Verfügungen von Ämtern zu befinden haben, sondern über

Departementsentscheide oder solche des Regierungsrats. Zuerst sollte die

verwaltungsinterne Verwaltungsrechtspflege zum Zuge kommen (vgl. Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2016, 7. Aufl., N

1179.

ff.). Das entspricht dem heute üblichen Instanzenzug im öffentlichen

Recht, sei es beim Bund oder bei andern Kantonen. Eine Vereinfachung oder

Beschleunigung des Instanzenzugs wird zuweilen dadurch erreicht, dass einzelnen

Ämtern gesetzlich erlaubt wird, im Namen des übergeordneten Departementes zu

entscheiden, nicht jedoch dadurch, dass gegen eine Verfügung eines Amtes oder

einer Abteilung direkt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig erklärt wird.

Nichts Anderes kann für das vorliegende

Verfahren gelten: Es ist gesetzlich nicht vorgesehen, dass eine Verfügung des

Personalamts, die nach interner Organisation zudem nicht vom Amtschef, sondern

vom zuständigen Abteilungsleiter unterzeichnet wurde, direkt beim

Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Das Verwaltungsgericht ist demnach nicht zur

Beurteilung der streitigen Verwaltungssache zuständig.

3.1

Gegenstand des anhängigen Verfahrens

sind Mobbingvorwürfe des Beschwerdeführers gegenüber seinem direkten

Vorgesetzten. Im Staatspersonalgesetz (StPG; BGS 126.1) finden sich dazu keine

einschlägigen Bestimmungen. Unter dem Titel «Schutz vor Mobbing» wurden indes

im GAV in §§ 224 ff. insbesondere die Definition von Mobbing,

Verhaltensmassnahmen wie auch das Verfahren festgelegt. § 234 GAV sieht vor,

dass von Mobbing betroffene Personen das Recht haben, innerhalb von drei

Monaten seit der letzten als Mobbing empfundenen Handlung bei der

Anstellungsbehörde oder beim Personalamt schriftlich Anzeige zu erstatten. Wird

die Anzeige bei der Anstellungsbehörde eingereicht, leitet diese sie an das

Personalamt weiter. Nach § 235 GAV gibt das Personalamt offensichtlich

unbegründeten Anzeigen in Form einer Verfügung keine Folge; dieser Entscheid

kann nach § 237 GAV angefochten werden (Abs. 1). In den anderen Fällen setzt

der Regierungsrat auf Antrag des Personalamtes eine Untersuchungskommission ein

(Abs. 2).

3.2

Der Beschwerdeführer ist diesen

Vorgaben folgend mit Anzeige ans Personalamt gelangt, woraufhin dieses im Sinn

von § 235 Abs. 1 GAV entschieden und der Anzeige keine Folge geleistet hat. Die

in § 235 Abs. 1 Satz 2 GAV enthaltene Regel zur Anfechtbarkeit, für welche auf

§ 237 verwiesen wird, ist als Hinweis auf die gesetzliche Regelung des

Beschwerderechts zu verstehen, da eine Bestimmung im GAV gesetzliche Regeln

nicht abzuändern vermag (vgl. auch § 3 Abs. 2 und 3 GAV). Folgerichtig ist §

237.

GAV kursiv gedruckt, was nach § 3 Abs. 4 GAV bedeutet, dass es sich

um eine Bestimmung handelt, die von Gesetzes wegen gilt. Verwiesen wird in der

Überschrift denn auch explizit auf § 53 des Staatspersonalgesetzes (StPG, BGS

126.

), dessen Inhalt in Absatz 1 wiedergegeben wird, allerdings in einer

Fassung, wie sie nie wörtlich Gesetz war.

3.3.1

§ 237 Abs. 1 GAV lautet wie folgt:

«Über Anstände aus dem Anstellungsvertrag, die nicht vermögensrechtlicher Natur

sind, erlässt die Anstellungsbehörde eine Verfügung. Diese Verfügung kann beim

Regierungsrat angefochten werden, sofern er nicht selber Anstellungsbehörde

ist. Dessen Entscheid kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden

(§ 49 lit. a Ziff. 1 GO; BGS 125.12)». In Abs. 2 wird geregelt, dass gegen

Entscheide des Kantonsrates über die Auflösung des Anstellungsverhältnisses

nach § 28 Absatz 4 Buchstabe a StPG Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim

Bundesgericht zulässig sei, und in Abs. 3, dass das Verfahren vor erster

Instanz und das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat kostenlos sind. Die

Bestimmung blieb seit Einführung des GAV bis heute unverändert.

3.3.2

§ 53 StPG lautete zur Zeit der

Einführung des GAV (am 1. Januar 2005) wie folgt:

1.

Über Anstände aus dem Anstellungsvertrag, die nicht

vermögensrechtlicher Natur sind, erlässt die Anstellungsbehörde eine Verfügung.

Diese Verfügung kann beim Regierungsrat angefochten werden, sofern er nicht

selber Anstellungsbehörde ist. Im Übrigen richtet sich der Rechtsschutz nach

dem Gesetz über die Gerichtsorganisation.

2.

Ein Entscheid über die Auflösung des Dienstverhältnisses

nach § 28 Absatz 4 Buchstabe a kann innert 30 Tagen mit

Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden.

3.

Das erstinstanzliche Verfahren und das Beschwerdeverfahren

vor dem Regierungsrat sind kostenlos.

4.

Der Rechtsschutz zivilrechtlicher Anstellungsverhältnisse

richtet sich nach dem Zivilrecht.

§ 49 Abs. 1 lit. a GO lautete damals

unter dem Marginale «Verwaltungsgerichtsbeschwerde» wie folgt:

1.

Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen

Verfügungen und Entscheide:

a) des Regierungsrates über:

1.

den Vollzug der

Gesetzgebung über das Staatspersonal (§ 53 StPG)

…

Seit 1. August 2005, dem Zeitpunkt der

Einführung der selbständigen Gerichtsverwaltung, enthält § 53 StPG einen

zusätzlichen Absatz 1bis, wonach Verfügungen des Personalamtes nach

§ 19 Absatz 4 (Satz 2) zunächst bei der Gerichtsverwaltungskommission und

danach beim Verwaltungsgericht angefochten werden können. Entsprechend erhielt

auch § 49 Abs. 1 GO einen zusätzlichen Buchstaben abis.

Per 1. Januar 2009 wurde im Zuge der Umsetzung

der Rechtsweggarantie der Rechtsmittelweg in den Absätzen 1 und 2 von § 53 StPG

neu formuliert. Die Bestimmung lautet seither wie folgt:

1.

Über Anstände … selber Anstellungsbehörde ist. Der

Beschluss des Regierungsrates kann beim Verwaltungsgericht angefochten werden.

2.

Ein Entscheid über die Auflösung des Dienstverhältnisses

nach § 28 Absatz 4 Buchstabe a kann beim Verwaltungsgericht angefochten werden.

3.4

Dieser kurze Abriss der Entwicklung

der Rechtsmittelbestimmungen zeigt einmal auf, dass § 237 GAV seit langem nicht

mehr den gesetzlichen Bestimmungen entspricht und insoweit, da er das Gesetz ja

nicht abändern kann, nicht mehr buchstäblich anwendbar ist. Zum andern zeigen die

gesetzlichen Bestimmungen zum Rechtsschutz auf, dass in Personalangelegenheiten

seit langem, nämlich seit es Anstellungsbehörden gibt, Verfügungen dieser Behörden

beim Regierungsrat anfechtbar sind, soweit er nicht selber Anstellungsbehörde

ist und deshalb erstinstanzlich verfügt, und dass spätestens seit 2009 Entscheide

des Regierungsrates sowohl als Anstellungsbehörde wie als Rechtsmittelinstanz

in Personalsachen beim Verwaltungsgericht anfechtbar sind. Der Instanzenzug in

Personalsachen ist also gesetzlich so geregelt, dass Verfügungen der kantonalen

Anstellungsbehörde, sei das nun das Personalamt oder eine andere zuständige

Behörde, beim Regierungsrat anfechtbar sind, Verfügungen und Entscheide des

Regierungsrates beim Verwaltungsgericht. Letzte Instanz vor dem Gang ans

Verwaltungsgericht ist demnach in Personalsachen immer der Regierungsrat, sei

es als verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz, sei es als verfügende

Anstellungsbehörde.

3.5

Nicht explizit gesetzlich geregelt

ist in § 53 StPG, wer bei Beamten, also beim vom Volk oder vom Kantonsrat

gewählten Amtspersonen, bestimmte personalrechtliche Entscheidungen trifft, ist

doch nur von Anstellungsbehörden die Rede und handelt es sich bei Beamten eben

gerade nicht um Anstellungsverhältnisse. In Frage kommen ausser der Wahlbehörde

selber nach dem bisher dargelegten wohl nur das Personalamt oder der

Regierungsrat. Für den Regierungsrat als «Anstellungsbehörde» im Sinne von § 53

StPG spricht, dass er für Beamtenverhältnisse wie das vorliegende nach § 24

Abs. 1 Verantwortlichkeitsgesetz (VG, BGS 124.21) als Disziplinarbehörde amtet,

auch wenn der Kantonsrat Wahlbehörde ist, ebenso, dass der Regierungsrat nach §

18.

VG zuständig ist, Schadenersatz- oder Regressansprüche geltend zu machen.

Indes kann diese Frage offen gelassen

werden, da die Kompetenz zur Verfügung über die offensichtliche Unbegründetheit

einer Mobbinganzeige im GAV explizit dem Personalamt zugewiesen wurde, und zwar

ohne Unterscheidung, ob es sich nun um ein Anstellungsverhältnis oder ein

Beamtenverhältnis handelt, ist doch in den entsprechenden Vorschriften von den

«Arbeitnehmenden» die Rede, welche nach der Sprachregelung im GAV sowohl Beamte

wie auch Angestellte umfassen, und erfolgte die Zuweisung unbesehen des

Umstandes, wer Anstellungsbehörde ist.

3.6

Da es sich bei der Verfügung über

die Anzeige von Mobbing um eine nichtvermögensrechtliche Personalsache handelt,

führt der gesetzliche Rechtsweg, wie soeben dargelegt, nach der Verfügung des

Personalamtes über die Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat und erst

danach mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht.

4.

Demzufolge ist auf die Beschwerde

mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten. Die Sache ist

dem Regierungsrat zur Behandlung zu überweisen.

5.

Grundsätzlich unterliegt der

Beschwerdeführer, da auf seine Beschwerde nicht eingetreten wird. Von einer

Kostenauflage zu Lasten des Beschwerdeführers ist abzusehen, da die

Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Entscheids nicht ohne weiteres als

falsch zu erkennen war und auch das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat

nach gesetzlicher Vorschrift kostenlos ist. Die Verfahrenskosten trägt entsprechend

der Kanton Solothurn. Desgleichen hat der Kanton den Beschwerdeführer für seine

Aufwendungen vor Verwaltungsgericht zu entschädigen. Die Rechtsanwältin macht

einen Aufwand von 8.58 h à CHF 250.00 geltend. Zusammen mit Auslagen von CHF

86.40

und der korrekt abgerechneten MWST von CHF 171.90 ergibt dies eine

angemessene Entschädigung von CHF 2'404.15, welche vom Kanton auszurichten ist.

Dispositiv

Demnach wird beschlossen:

1. Auf die Beschwerde wird nicht

eingetreten.

2. Die Kosten des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht trägt der Kanton Solothurn.

3. Der Kanton Solothurn hat den

Beschwerdeführer für das Verfahren vor Verwaltungsgericht mit CHF 2'404.15

(inkl. Auslagen und MWST) zu entschädigen.

4. Die Angelegenheit wird an den

Regierungsrat zur weiteren Behandlung überwiesen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Schaad