Gestaltungs- und Erschliessungsplan Dorfzentrum Nord Horriwil

Verwaltungsgericht

Urteil vom 10. Juli 2019

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Stöckli

Gerichtsschreiberin Gottesman

In Sachen

Einwohnergemeinde Horriwil, vertreten durch Rechtsanwalt

Stephan Glättli, Olten

Beschwerdeführerin

gegen

1. Regierungsrat

des Kantons Solothurn, Solothurn, vertreten durch Bau- und

Justizdepartement, Solothurn

2. B.___

AG

3. C.___

AG

Ziffer 2

und 3 hier vertreten durch Rechtsanwalt Michael Grimm, Solothurn

Beschwerdegegnerinnen

betreffend Gestaltungs-

und Erschliessungsplan Dorfzentrum Nord Horriwil

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Das Dorfzentrum der kleinen Gemeinde Horriwil

(ca. 850 Einwohnerinnen und Einwohner) umfasst weite Teile des Gebiets

Grabacker und ist vom Perimeter des Gestaltungsplans «Dorfkern» aus dem Jahr

1989 überlagert (genehmigt mit RRB Nr. 1160 vom 18. April 1989). Bereits 1975 hatte

der Regierungsrat im besagten Gebiet einen Gestaltungs- und Baulinienplan

genehmigt; dieser Plan war 1980 ein erstes Mal abgeändert worden (RRB Nr. 6394

vom 28. November 1980). Im erstgenannten RRB aus dem Jahr 1989 steht, in zwei

weiteren Teilgebieten des Gestaltungsplans «Dorfkern» werde die definitive

Nutzung in einem späteren Gestaltungsplanverfahren noch aufzuzeigen sein. Dementsprechend

existiert im Perimeter des Gestaltungsplans Dorfkern der Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften

«Dorfkern Horriwil» aus dem Jahr 2008 (RRB Nr. 2008/1855 vom 27. Oktober 2008),

der die Grundstücke GB Nr. 1196, 1661 und 1522 umfasst; überbaut wurde nur das

Grundstück Nr. 1661.

2. Am 1. Juli 2016 wurde der

Gestaltungs- und Erschliessungsplan «Dorfzentrum Nord» mit Sonderbauvorschriften

(nachfolgend auch SBV) öffentlich aufgelegt. Er umfasst die Parzellen GB Horriwil

Nrn. 1032, 1196 und 1522. Dem dazugehörigen Raumplanungsbericht lässt sich zur

planerischen Ausgangslage entnehmen, die in Ziff. 1 hiervor erwähnten Pläne

stammten aus unterschiedlichen Zeitepochen und seien nicht aufeinander

abgestimmt, so dass an dieser für das Ortsbild wichtigen Lage nur eine

unbefriedigende und nicht ins Dorfzentrum passende Bebauung entstehen könnte. Dies

war der Grund, weshalb der Gemeinderat über die vier Grundstücke GB Horriwil

Nrn. 1020, 1032,1034 und 1196 eine Planungszone erliess, damit eine

überzeugende und koordinierte Bebauung entstehen könne. In der Zwischenzeit

wurden gemäss Raumplanungsbericht über die gesamte Freifläche «Ortsbauliche

Leitlinien» erarbeitet, die aufzeigen, wie an diesem zentralen Ort eine

typologisch in die Umgebungsstruktur eingepasste Bebauung entstehen könne.

3. An seiner Sitzung vom 21. September

2016 beschloss der Gemeinderat, den aufgelegten Gestaltungsplan zurückzuziehen

und ihn mit öffentlicher Mitwirkung teilweise zu überarbeiten. Der

Regierungsrat hob mit Beschluss RRB Nr. 2017/571 vom 28. März 2017 diesen

kommunalen Entscheid auf Beschwerde der Bauherrschaft hin auf und wies den

Gemeinderat an, das Nutzungsplanverfahren zum Gestaltungsplanverfahren

Dorfzentrum Nord im Sinne der Erwägungen fortzuführen. Dazu wurde eine Frist von

drei Monaten ab Rechtskraft des Beschlusses gesetzt. Der Regierungsrat wies den

Gemeinderat an, die Beschwerdeführer (heutige Beschwerdegegnerinnen)

aufzufordern, sich zu den Einsprachen zu äussern. Danach habe er die

Einsprachen zu behandeln und den Entscheid zu den Einsprachen zusammen mit dem

Beschluss über den Gestaltungsplan allen Beteiligten zu eröffnen. Der

Gemeinderat habe sich mit der Sache in planungsrechtlicher Hinsicht in

genügender Weise auseinanderzusetzen und die Begründung habe für die Adressaten

verständlich und nachvollziehbar auszufallen.

4. Gegen die im Juli 2016 aufgelegte Planung

hatten sieben Einzelpersonen und 56 Sammeleinsprecher Einsprache beim

Gemeinderat erhoben. Auf zwei der sieben Einzeleinsprachen trat der Gemeinderat

mit Entscheid vom 28. September 2017 mangels Legitimation nicht ein. Bezüglich

der Sammeleinsprache zog der Gemeinderat in Erwägung, zahlreiche Einsprecher

seien nicht legitimiert. Aber da etliche mittelbare Nachbarn des

Gestaltungsplanperimeters seien, sei auf die Sammeleinsprache grundsätzlich

einzutreten und diese materiell zu behandeln. Wegen Befangenheit traten zwei

der fünf Gemeinderäte anlässlich der Beratung in den Ausstand.

In der Folge hiess der Gemeinderat

diejenigen Einsprachen gut, in welchen die Dachform und die typologische Einpassung

bemängelt worden waren. Desgleichen erachtete er die Rügen hinsichtlich zweier

Tiefgaragenausfahrten als begründet. Die übrigen Einsprachepunkte wies er ab,

soweit sie nicht gegenstandslos geworden waren. In Ziff. 2 des Dispositivs

wurde beschlossen: «Die Einsprachen werden betreffend Einfahrt in die

unterirdische Einstellhalle und bezüglich Dachform (…) gutgeheissen. Der

Gestaltungsplan und die Sonderbauvorschriften werden entsprechend angepasst».

In den Erwägungen hierzu hatte der Gemeinderat ausgeführt, der Plan und § 10

SBV würden so angepasst, dass der Baubereich für die unterirdische

Einstellhalle vergrössert werde und die drei Häuser A, B und C gesamthaft

umfasse. Die Erschliessung erfolge über die Rampe an der westlichen

Parzellengrenze von GB […] Nr. 1032. Die Mitbenützung der Zufahrt durch die

Parzellen GB Horriwil Nrn. 1034 und 1020 sei weiterhin sicherzustellen. Die

genaue Ausdehnung der unterirdischen Parkplätze sei im Baubewilligungsverfahren

festzulegen. Zum bemängelten Pultdach gab der Gemeinderat zu bedenken, diese

Dachform sei an der gemeinsamen Besprechung mit der Bauherrschaft der kleinste

gemeinsame Nenner gewesen. Objektiv betrachtet widerspreche die gewählte

Variante den Ortsbaulichen Leitlinien, da dort im Baubereich B entlang der […]-strasse

ausdrücklich Flachdächer (Attika) oder Sattel- bzw. Krüppelwalmdächer vorgeschrieben

seien. Diese Vorgaben seien für die Planungsbehörde verbindlich. Unter Verweis

auf § 5 Abs. 5 des kommunalen Zonenreglements erschien dem Gemeinderat eine

Gebäudehöhe von 8.10 m bei einer Dachneigung von minimal 30° und maximal 45°

für drei Vollgeschosse als ausreichend.

5. Gegen den Einspracheentscheid des

Gemeinderates gelangten die B.___ AG als Eigentümerin von GB […] Nr. [...] und

die C.___ AG als (behauptete) Miteigentümerin zu ½ an GB Horriwil Nr. [...] am

10. November 2017 an den Regierungsrat des Kantons Solothurn. Sie beantragten

die Aufhebung des Einspracheentscheides und die Genehmigung des aufgelegten

Gestaltungsplans. Der Regierungsrat hiess die Beschwerden mit RRB Nr. 2018/1116

vom 3. Juli 2018 gut und genehmigte den Gestaltungs- und Erschliessungsplan

Dorfkern Nord mit Sonderbauvorschriften in der Version der öffentlichen

Auflage. Im Wesentlichen und sinngemäss begründete der Regierungsrat seinen

Entscheid damit, dass der Gemeinderat krass gegen das Gebot des Handelns nach

Treu und Glauben verstossen habe, weil er selber bei der Planausarbeitung Hand

zum Kompromiss bezüglich Pultdach geboten habe. Zudem sähen sowohl die

Ortsbaulichen Richtlinien als auch das Richtprojekt je eine Rampe im Westen und

im Osten des Planperimeters vor. Die Bedenken des Gemeinderats wegen der

Verkehrssicherheit der Schulkinder erachtete der Regierungsrat wegen des

geringen Verkehrsaufkommens als nicht überzeugend. Insgesamt befand der

Regierungsrat den Einspracheentscheid der Gemeinde als nicht schlüssig.

6. Daraufhin liess die Einwohnergemeinde

Horriwil am 16. Juli 2018 Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben. Sie

beantragte die Aufhebung des Regierungsratsbeschusses RRB Nr. 2018/1116 und die

Bestätigung ihres Entscheids vom 28. September 2018 (recte: 2017). In

prozessualer Hinsicht ersuchte sie um Gewährung der aufschiebenden Wirkung

sowie einer Nachfrist zur einlässlichen Begründung und Präzisierung der

Rechtsbegehren. Im Wesentlichen machte sie eine Verletzung der

Gemeindeautonomie, des rechtlichen Gehörs und des kommunalen Zonenreglements geltend.

7. Das Verwaltungsgericht forderte die

Beschwerdeführerin am 18. Juli 2018 auf, neben der Leistung eines

Kostenvorschusses bis 30. August 2018 einen Beschluss des Gemeinderats einzureichen,

der sie zur Beschwerdeerhebung ermächtige.

8. Mit Eingabe vom 30. August 2018

begründete die Beschwerdeführerin ihre Vorbringen einlässlich und legte u.a.

den Protokollauszug über den gemeinderätlichen Beschluss vom 16. August 2018

bei. Der Beschluss zur Beschwerdeerhebung wurde mit 4:1 Stimmen gefasst.

9. Der Regierungsrat liess am 4.

September 2018 durch das instruierende Bau- und Justizdepartement (BJD) auf

Abweisung der Beschwerde schliessen.

Die privaten Beschwerdegegnerinnen, die B.___

AG und die C.___ AG, beantragten am 12. September 2018, auf die Beschwerde sei

nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Ihrer Meinung nach hätten

der Gemeindepräsident und Gemeinderat D.___ bei der Beschlussfassung über die

Beschwerdeermächtigung in den Ausstand treten müssen, da sie beide im ersten

Verfahren als Einsprecher gegen den Gestaltungsplan aufgetreten waren. Zudem

habe der Gemeindepräsident bereits wenige Tage nach Eröffnung des RRB über die

Medien bekunden lassen, der Entscheid sei aus seiner Sicht nicht rechtens. Zu

diesem Zeitpunkt habe der Gemeinderat noch gar nicht abschliessend über die

Ergreifung des Rechtsmittels befunden gehabt. Es handle sich um eine besonders

gravierende Verletzung von Ausstandsvorschriften, weshalb der Beschluss des

Gemeinderats vom 16. August 2018 nichtig sei. In materieller Hinsicht

erachteten sie die Rügen der Gemeinde als unbegründet und werfen dieser vor, nicht

koordiniert im Sinn von §§ 15 ff. des Planungs- und Baugesetzes (PBG; BGS 711.1)

vorgegangen zu sein. Dass ein Gemeinderat zunächst die Rechtskraft des

Einspracheentscheids abwarte, um anschliessend darüber zu befinden, ob er die

Planung nochmals neu auflegen oder überhaupt beschliessen wolle, entspreche

nicht dem Gesetz.

Mit Eingabe vom 10. Oktober 2018

äusserten sich die B.___ AG und die C.___ AG in materieller Hinsicht zur

Beschwerde und legten dar, weshalb sie eventualiter abzuweisen wäre.

10. In ihrer Stellungnahme vom 18.

Oktober 2018 hielt die Beschwerdeführerin sinngemäss und im Wesentlichen an

ihren Anträgen und deren Begründung fest. Zudem äusserte sie sich zur geltend

gemachten Verletzung der Ausstandspflicht.

Erwägungen

II.

1.1

Zunächst ist zu klären, ob die

Beschwerde überhaupt korrekt erhoben wurde, machen doch die privaten

Beschwerdegegnerinnen formelle Mängel geltend. Sie beanstanden, dass der

heutige Gemeindepräsident und ein weiteres Mitglied des Gemeinderats am

Beschluss zur Beschwerdeerhebung teilgenommen haben, obwohl sie im ersten

Verfahren auf kommunaler Ebene als Private Einsprache gegen den heute

strittigen Gestaltungsplan erhoben hatten.

1.2

Unbestritten ist, dass sowohl der

Gemeindepräsident als auch das Gemeinderatsmitglied D.___ im erstinstanzlichen

Verfahren als Einsprecher Parteistellung innegehabt hatten. Ebenfalls nicht

bestritten ist, dass sie bei der späteren Beschlussfassung über die

Beschwerdeerhebung ans Verwaltungsgericht beide beteiligt waren.

Im erstinstanzlichen Verfahren war der

Gemeinderat auf die Einsprache von D.___ gar nicht eingetreten, da dieser

Eigentümer einer über 200 m vom Gestaltungsplanperimeter entfernten Parzelle

war. Zudem hatte er «nur» öffentliche Interessen gegen den Plan geltend gemacht

(der Gestaltungsplan missachte die Vorgaben des Räumlichen Leitbilds, keine

Mitwirkung der Bevölkerung, Benachteiligung der Einwohner- und der

Bürgergemeinde als Grundbesitzerinnen im Dorfzentrum, Missachtung des

Zonenreglements, mangelnde Verkehrssicherheit von Kindern auf dem Kindergarten-

und Schulweg). Allerdings war er auf der Liste der Sammeleinsprecher ebenfalls

vertreten. Diese Einsprache behandelte der Gemeinderat (siehe Ziff. I.3.

hiervor). D.___ war dannzumal noch nicht Gemeinderatsmitglied.

Als der heutige Gemeindepräsident und

Anstösser an den Gestaltungsplanperimeter seine Einsprache im Juli 2016 eingereicht

hatte, hatte er sein Amt ebenfalls noch nicht inne. Anlässlich der

Einsprachebehandlung Ende September 2017 war er dann gestützt auf § 117 Abs. 1

lit. a des Gemeindegesetzes (GG; BGS 131.1) in den Ausstand getreten. Er selber

hatte in seiner Einsprache gerügt, der Gestaltungsplan sei unausgereift und

vorbelastet mit Kompromissen, der Bevölkerung sei das Recht auf Mitwirkung

verwehrt worden, der Plan benachteilige die Einwohner- und Bürgergemeinde als

Grundbesitzerinnen, ignoriere die Vorgaben des Räumlichen Leitbildes und

gefährde dessen Umsetzung.

1.3

Die Einsprache des

Gemeindepräsidenten (und anderer Einsprecher) wurde über weite Teile abgewiesen

und einzig mit Bezug auf die Tiefgaragenerschliessung und die Dachform

gutgeheissen. Im nachfolgenden Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat waren

weder der Gemeindepräsident noch D.___ Partei. Sämtliche Einsprecher hatten auf

eine weitere Teilnahme am Verfahren verzichtet (vgl. Schreiben des BJD vom 15.

Februar 2018 an den Vertreter der heutigen Beschwerdegegnerinnen).

1.4

Das Gemeindegesetz regelt die

Abtretungspflicht in § 117 wie folgt:

1.

Behördemitglieder und Ersatzmitglieder, Beamte, Beamtinnen

und Angestellte haben in Ausstand zu treten:

a) wenn

sie selbst, ihre Ehegatten, (…), an der zu behandelnden Angelegenheit ein

persönliches oder materielles Interesse besitzen;

b) wenn

sie sich schon in anderer amtlicher Stellung oder aufgrund eines

privatrechtlichen Mandats mit der Sache befasst haben.

2.

Bei Wahlen …

3.

Bei Geschäften, welche die ganze Gemeinde oder Teile

davon, andere öffentlich-rechtliche Organisationen oder eine allgemein

umschriebene Mehrheit von Personen betreffen, namentlich bei rechtsetzenden

Erlassen, besteht keine Abtretungspflicht.

4.

An der Gemeindeversammlung besteht keine

Abtretungspflicht.

Die Absätze 3 und 4 von § 117 GG wurden anlässlich

der Teilrevision des Gemeindegesetzes 2005 eingefügt, dies wegen gewisser

Unsicherheiten über die Ausstandspflicht anlässlich von Gemeindeversammlungen.

In seiner Botschaft an den Kantonsrat führte der Regierungsrat (RRB Nr.

2004/2035 vom 27. September 2004 S. 32) zu § 117 damals aus:

«Die Abtretungspflicht hat ihre

Berechtigung, wenn sich ein Individuum aufgrund einer Behördenmitgliedschaft

eine bessere Ausgangslage schaffen kann, einzig weil es eben Mitglied dieser

Behörde ist. Es gibt aber keinen Grund, ein Behördenmitglied gegenüber einem

anderen Stimmbürger zu benachteiligen. Das Teilnahmerecht an der

Gemeindeversammlung ist wie das Teilnahmerecht an einer Urnenabstimmung ein

Ausfluss direkt-demokratischen Prinzipien und entsprechend zu behandeln […]».

Die Formulierung von § 117 Abs. 3 GG

belässt einen Spielraum und ist nicht auf Geschäfte der Gemeindeversammlung

beschränkt, ansonsten Abs. 4 genügen würde. Exemplarisch werden zwar

rechtsetzende Erlasse genannt als Geschäfte, welche die gesamte Gemeinde

betreffen können. Ein Gestaltungsplan als Nutzungsplan stellt gemäss

bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein «Zwischengebilde eigener Art» zwischen

Erlass und Verfügung dar (so schon BGE 94 I 336). Grundsätzlich unterliegen

Nutzungspläne allerdings der Einzelaktanfechtung, sie werden also den

Verfügungen gleichgestellt. Immerhin gehören zum Gestaltungsplan auch

Sonderbauvorschriften, die einem Erlass nahekommen, auch wenn sie bezüglich

Anfechtung aufgrund der engen Verknüpfung mit dem Plan ebenfalls wie eine

Verfügung behandelt und nicht mit abstrakter Normenkontrolle überprüft werden (vgl.

BGE 133 II 353 E. 3.3). Indessen handelt es sich hier um einen Gestaltungsplan

im Dorfkern, in einem für die Gemeinde zentralen Gebiet, dessen Bebauung schon

lange der planerischen Lösung harrt. Dass daran ein gewichtiges öffentliches

Interesse besteht und dass ein Grossteil der Einwohner tangiert ist, zeigte

sich schon aufgrund der Sammeleinsprache und den sechs Einzeleinsprachen auf

kommunaler Ebene. Und auf die Vorbringen des heutigen Gemeinderatsmitglieds D.___

war damals nachgerade nicht eingetreten worden, weil sie öffentliche Interessen

betrafen und sein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Plananfechtung nicht

ersichtlich war. Beim Gemeindepräsidenten musste die Legitimation aufgrund der

unmittelbaren Nachbarschaft zum Gestaltungsplangebiet nicht weiter geprüft

werden. Aber auch er machte in seiner Einsprache massgeblich öffentliche

Interessen geltend.

Hinzu kommt, dass die Gemeinde eine

Verletzung ihrer Autonomie als Trägerin der Planungshoheit rügt. Auch dabei

handelt es sich um ein öffentliches Interesse. Die Gemeinde ist nicht etwa als

private Bauherrin betroffen. Den Beschluss zur Beschwerdeerhebung als nichtig

zu erklären, weil zwei vormalige Einsprecher, die nicht mehr am Verfahren

beteiligt waren, nicht in den Ausstand getreten sind, ginge mit Blick auf § 117

Abs. 3 GG klar zu weit. Die beiden Mitglieder des Gemeinderats mussten aufgrund

des allgemeinen kommunalen Interesses an dem Geschäft nicht in den Ausstand

treten. Daran ändert auch die Meinungsäusserung des Gemeindepräsidenten

gegenüber der Presse nichts. Als Vertreter der Gemeinde gegen aussen durfte er

seine erste Einschätzung der Angelegenheit abgeben und war nicht gehalten,

gegenüber den Medien Stillschweigen zu bewahren.

Formell ist darum von einem gültigen

Beschluss zur Beschwerdeerhebung auszugehen. Zu prüfen bleiben die übrigen

Eintretensvoraussetzungen.

2.1

Gemeinden sind gemäss § 12 Abs. 2

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) zur Beschwerde

legitimiert, wenn sie durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders

berührt werden und ein schutzwürdiges kommunales Interesse an deren Aufhebung

oder Änderung haben. Die Legitimationsvoraussetzungen nach solothurnischem

Recht entsprechen denjenigen des Bundesrechts, so dass die entsprechende Praxis

auch für das kantonale Recht übernommen werden kann.

2.2

Gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c des

Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG, SR 173.110) sind Gemeinden zur

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert, soweit sie

die Verletzung von Garantien rügen, welche ihr die Kantons- oder Bundesverfassung

gewährt. Für das Eintreten ist allein entscheidend, dass die Gemeinde durch

einen Akt in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt ist und

eine Verletzung der Autonomie in vertretbarer Weise geltend macht. Ob die

beanspruchte Autonomie besteht und ob sie im konkreten Fall verletzt ist, ist

keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 136 I 404

E. 1.1.3 S. 407; 135 I 43 E. 1.2 S. 45 f.). Immerhin ist in der Beschwerde

darzulegen, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind,

soweit diese nicht ohne Weiteres ersichtlich sind (BGE 133 II 353 E. 1 S. 356).

Bei einer Autonomiebeschwerde muss die Gemeinde begründen, worin die behauptete

Verletzung ihrer Autonomie liegen soll (vgl. BGE 140 I 90 E. 1.1 S. 92; 136 I

404.

E. 1.1.3 S. 407)

2.3

Die Gemeinde ist in einem

Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet,

sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr

dabei relativ erheblichen Entscheidungsspielraum einräumt (BGE 136 I 397 E.

3.2

). Der geschützte Autonomiebereich kann sich insbesondere auf die Befugnis

zum Erlass und die Anwendung eigener kommunaler Vorschriften beziehen. Der

Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen

Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen

ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden

Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 135 I

233.

E. 2.2 S. 241 f. und BGE 133 I 128 E. 3.1 S. 130 f.). Gemäss § 45 Abs. 2

der Verfassung des Kantons Solothurn (KV, BGS 111.1) ist das Recht der Gemeinden,

ihre Angelegenheiten selbständig zu regeln, im Rahmen von Verfassung und Gesetz

gewährleistet. Nach § 9 PBG ist die Ortsplanung Sache der Einwohnergemeinde.

Sie erlässt die Nutzungspläne und die zugehörigen Vorschriften. Nach § 133 Abs.

1.

PBG sind die Gemeinden auch befugt, ergänzende Bauvorschriften zu erlassen.

Ein Gestaltungsplan mit den dazugehörigen Sonderbauvorschriften ist Teil der

Nutzungsplanung (vgl. § 14 Abs. 2 i.V.m. §§ 44 ff. PBG). In diesem Bereich ist

die Gemeinde somit autonom. Ist eine Gemeinde zur Rechtsetzung befugt, so ist

sie grundsätzlich auch in der Anwendung dieses Rechts autonom, d.h. die

Gemeinde hat das Recht, die von ihr erlassenen Reglemente selber auszulegen

(vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich

2016, N 1917).

2.4

Der Regierungsrat hat den

Einspracheentscheid des Gemeinderats vom September 2017 aufgehoben und den

Gestaltungsplan im Sinne der Bauherrschaft und nicht des Gemeinderats

genehmigt. Da die Gemeinde grundsätzlich Trägerin der Planungshoheit ist, hat

sie ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung des angefochtenen

Regierungsratsbeschlusses. Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der im

Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Beschwerde zuständig (§ 49 des Gerichtsorganisationsgesetzes,

GO, BGS 125.12 und § 5 Abs. 2 PBG), weshalb darauf einzutreten ist.

3.1

Bei einem Gestaltungsplan handelt es

sich wie erwähnt um einen Nutzungsplan. Gemäss § 15 Abs. 1 PBG sind

Nutzungspläne nach Vorprüfung durch das zuständige Amt vom Gemeinderat während

30.

Tagen öffentlich aufzulegen. Die Auflage ist zu publizieren. Danach

entscheidet der Gemeinderat über die Einsprachen und beschliesst über den Plan

(§ 16 Abs. 3 PBG). Die Nutzungspläne sind dann durch den Regierungsrat zu

genehmigen (§ 18 Abs. 1 PBG). Der Regierungsrat entscheidet über die

Beschwerden, überprüft die Pläne auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit und auf

die Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen. Pläne, die rechtswidrig oder

offensichtlich unzweckmässig sind und Pläne, die übergeordneten Planungen

widersprechen, weist er an die Gemeinde zurück (§ 18 Abs. 2 PBG). Allfällige

Änderungen kann der Regierungsrat selber beschliessen, wenn deren Inhalt

eindeutig bestimmbar ist und die Änderungen der Behebung offensichtlicher

Mängel oder Planungsfehler dienen (Abs. 3). Wenn der Regierungsrat vom

Beschluss der Gemeinde von Amtes wegen abweichen will, hört er den Gemeinderat

an. In diesem Fall holt er die Stellungnahme der Raumplanungskommission ein (§

20.

PBG).

3.2

Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG verlangt

die volle Überprüfung der Verfügungen und Nutzungspläne im Sinne von Art. 33

Abs. 2 RPG durch mindestens eine Beschwerdebehörde. Diese volle Überprüfung

schliesst nicht aus, dass sich die Rechtsmittelbehörde auch bei umfassender

Kognition Zurückhaltung auferlegt, soweit über die Zweckmässigkeit planerischer

Massnahmen zu befinden ist. Sie darf nicht unter mehreren zweckmässigen

Lösungen wählen bzw. ihr eigenes Ermessen an die Stelle des zuständigen

Gemeinwesens setzen, sondern hat sich lediglich mit dem Nachweis zu begnügen,

dass überhaupt angemessen verfügt worden ist. Eine derartige Zurückhaltung ist

insbesondere bei der Überprüfung von Nutzungsplänen geboten, wo den

Planungsbehörden von Gesetzes wegen ein Ermessensspielraum zusteht (Art. 2 Abs.

3.

RPG). Eine entsprechende Zurückhaltung drängt sich vor allem auf, wenn es um

die Würdigung lokaler Verhältnisse geht, Fachwissen eine entscheidende Rolle

spielt oder Zukunftsprognosen anzustellen sind sowie bei Fragen im Grenzbereich

zwischen Recht und Ermessen (vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar

RPG, Bern 2006, Art. 33 N. 64 und 66 mit zahlreichen Hinweisen zur

bundesgerichtlichen Rechtsprechung und Literatur; ebenso Heinz

Aemisegger/Stephan Haag, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung,

Zürich 2010, Art. 33 N 71 ff.). Das Bundesgericht gesteht den kommunalen

Behörden bei der Auslegung von Vorschriften eines Gestaltungsplans nach

gefestigter Praxis einen erheblichen Beurteilungsspielraum und damit Autonomie

zu (Urteil 1C_541/ 2017 vom 15. Mai 2018 E. 2.4).

3.3

Im Einzelfall ist auf die

Planungsgrundsätze gemäss Art. 3 RPG zurückzugreifen (Pierre Tschannen: in

Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die

Raumplanung, Zürich 2009, N 35 zu Art. 3 RPG). Die Grenze des Planungsermessens

wird überschritten, sobald Ergebnisse anfallen, die sich als Folge deutlich

unsorgfältiger Interessenabwägung sachlich nicht vertreten lassen, d.h. im

Lichte der Ziele und Grundsätze der Art. 1 und 3 RPG räumlich nicht mehr als

folgerichtig erscheinen (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes

Umweltschutzrecht, 6. Aufl., Bern 2016, S. 91 f.). Verfassungsrechtlich genügt,

dass eine Grenzziehung sachlich vertretbar, das heisst nicht willkürlich ist.

3.4

Unklar ist, ob der Gemeinderat formell

überhaupt einen bestimmten Plan beschlossen hat. Aus dem Beschluss geht jedenfalls

unmissverständlich hervor, dass der Auflageplan – in teilweiser

Gutheissung gewisser Einsprachen - nicht beschlossen werden sollte. Nicht

deutlich wird, ob die Absicht war, den Plan unter der Bedingung der geänderten

Dachform und anderer Erschliessung zu beschliessen oder ob er sinngemäss zur

Überarbeitung an die Beschwerdegegnerinnen zurückgewiesen wurde. Dispo-Ziff. 2

lautet: «Die Einsprachen werden betreffend der Einfahrt in die unterirdische

Einstellhalle und bezüglich der Dachform im Sinne der Erwägungen teilweise

gutgeheissen. Der Gestaltungsplan und die Sonderbauvorschriften werden

entsprechend angepasst». Im Dispositiv fehlt jegliche Neu-Formulierung der

Sonderbauvorschriften. In den Erwägungen ist immerhin zur Erschliessung in

Ziff. B./11. eine detaillierte Beschreibung zu finden. Hingegen wird in

Erwägung D./11. zur Dachform ausdrücklich festgehalten, der Gestaltungsplan und

die Sonderbauvorschriften seien im Sinne dieser Erwägungen zu überarbeiten. Damit

scheint die Rückweisungsvariante logischer.

3.5

Die Beschwerdeführerin macht heute

geltend, sie habe den Gestaltungsplan mit diesen Änderungen beschlossen,

gesteht aber selber zu, sie habe sich noch nicht festgelegt, ob der

Gestaltungsplan noch einmal neu aufgelegt werde oder dem Regierungsrat zur

Genehmigung beantragt werde. Diesen Entscheid hätte sie ihrer Meinung nach,

sofern keine der Parteien ein Rechtsmittel ergriffen hätte, nach Eintritt der

Rechtskraft treffen können. Der Regierungsrat, der mit Blick auf die

langwierige Planungsgeschichte (verständlicherweise) weitere Verzögerungen

verhindern wollte, prüfte die Genehmigung des aufgelegten Plans.

3.6

Wie dargelegt, ist es in erster

Linie Sache der Gemeinde, im Rahmen der kantonalen Vorgaben zu bestimmen, wie

sie mit der Nutzungsplanung der betroffenen Grundstücke verfahren will, solange

die gesetzlichen Vorgaben eingehalten werden. Was nicht angehen kann, ist, dass

die Beschwerdeführerin den Entscheid über Neuauflage in ein späteres

Verfahrensstadium verschiebt. § 16 Abs. 3 PBG dient der Verfahrenskoordination

und sieht eine solche Aufsplittung nicht vor. In Berücksichtigung dieser

Voraussetzungen ist nachfolgend zu prüfen, ob der Regierungsrat in unzulässiger

Weise in den Beurteilungsspielraum der Gemeinde eingegriffen hat.

4.1

Offenbar hatten sich die heutigen

Beschwerdegegnerinnen und der damalige Gemeinderat im Sinne eines Kompromisses

auf Pultdächer anstelle von Flachdächern geeinigt (Protokolle der

Gemeinderatssitzungen vom 3. und 23. Februar 2016, Urk. 10 und 11 der vorinstanzlichen

Beschwerdebegründung vom 14. Dezember 2017). Das aus dem Jahr 1999 stammende

und am 20. August 2000 beschlossene kommunale Zonenreglement (ZR) sieht für die

Kernzone in § 5 Abs. 5 Sattel- und Krüppelwalmdächer mit beidseits gleicher

Neigung vor. Generell schliesst § 2 Abs. 2 ZR für die gesamten Wohn- ,

Kern- und Landwirtschaftszonen Flachdächer aus. Gestaltungspläne haben sich an

der Grundnutzung des Zonenplans zu orientieren (§ 44 Abs. 4 PBG); allerdings

können Gestaltungspläne und Sonderbauvorschriften von den allgemeinen baupolizeilichen

Vorschriften abweichen (§ 45 Abs. 2 PBG).

4.2

Gemäss dem räumlichen Leitbild der

Gemeinde aus dem Jahr 2014 soll eine gezielte und qualitätsvolle innere

Entwicklung ermöglicht werden, die den historischen Hintergrund des Dorfkerns

gebührend berücksichtigt. Mit der Nutzungsplanung seien Rahmenbedingungen für

Ersatz- und Ergänzungsbauten im Ortsbild zu studieren (siehe «Kommunale Ziele»

S. 18).

4.3

In den am 24. Juni 2015

verabschiedeten Ortsbaulichen Leitlinien wird für den an der Grabackerstrasse

gelegenen Baubereich B festgelegt, dieser solle mit Baukörpern bebaut werden,

die in der Volumetrie den Bauten des Baubereichs A untergeordnet seien. Es sei

eine einheitliche und rhythmische Bebauungsstruktur mit zweigeschossigen Bauten

plus Attika oder Dachgeschoss in hindernisfreier Bauweise vorzusehen. Den Erdgeschosswohnungen

sollten private Aussenräume (Gärten) zugeordnet werden. Die Fassaden seien

zurückhaltend und schlicht zu gestalten sowie auf das Ortsbild abzustimmen.

4.4

Der Raumplanungsbericht vom 4. Juni

2016.

zum Gestaltungs- und Erschliessungsplan Dorfzentrum Nord führte Folgendes

aus:

«Auf Grund der wesentlich geringeren

Gebäudehöhe mit einem Flachdach, als mit einem Schrägdach, ordnen sich Flachdachbauten

auf subtile Weise der Umgebung unter. Zudem bewirkt ein einseitig

rückspringendes Attikageschoss mit der geringeren Bautiefe und auf Grund des

Rücksprungs, dass das ganze Gebäude eine feingliederige Erscheinung erhält. Die

volumetrische Erscheinung ist weniger dominant und von einer klaren und zeitgemässen

Formensprache geprägt.

Der Gestaltungsplan sah deshalb ursprünglich

eine Bebauung mit Flachdächern vor, welche auch Ausdruck zeitloser Eleganz

sind. Zudem bieten Flachdächer optimale Voraussetzungen für eine extensive

Begrünung und können problemlos mit Fotovoltaikanlagen nachgerüstet werden. Damit

können die kommenden Zielsetzungen der 2000 Watt-Gesellschaft problemlos

erfüllt werden.

Auf Grund der Opposition im Gemeinderat

gegen Flachdachbauten einigte man sich an der Sitzung vom 23. Februar 2016 auf

den Kompromiss, leicht geneigte Pultdächer mit einer Neigung von 5° bis 8° vorzusehen.

Beim obersten Geschoss kann daher neu

nicht mehr von einem Attikageschoss gesprochen werden, das gemäss Gesetz zwingend

ein Flachdach aufweisen muss, sondern von einem zurückgesetzten obersten

Geschoss».

4.5

Im Vorprüfungsbericht des Amts für

Raumplanung (ARP) vom 6. Juni 2016 wird dargelegt, in den Kernzonenvorschriften

und den bisherigen Gestaltungsplänen sei der Grundsatz verankert, dass sich das

Neue an das Bestehende anzupassen habe, indem etwa die Dachform von der

bestehenden Bebauung mit den markanten Steildächern übernommen werde. Ausgeprägt

komme diese Haltung in der dörfliartigen Überbauung an der Grabackerstrasse aus

den 1980er-Jahren zum Ausdruck. In der städtebaulichen Diskussion habe sich in

den letzten Jahren vermehrt die Haltung durchgesetzt, be­stehende Ortskerne mit

ihren gewachsenen Qualitäten mit Bauten in zeitgemässer Architektursprache zu

ergänzen, sodass das Neue ablesbar bleibe und ein Dialog zwischen Alt und Neu

entstehe. Die Ortsbaulichen Leitlinien von 2015 orientierten sich an dieser

Grundhaltung und hätten zum Ziel, dass das Neue seine eigenen Qualitäten

entwickeln könne und sich so eine attraktive Weiterentwicklung des Ortskerns

ergebe. Sodann wird sinngemäss darauf hingewiesen, dass wegen der als

Kompromiss gewählten Pult- statt Flachdächer das oberste Geschoss anzurechnen

sei, was gegenüber einer nicht anrechenbaren Attikalösung bei vergleichbarem

Gebäude­volumen eine deutlich höhere Ausnutzungsziffer und Gebäudehöhe zur

Folge habe. Das Ausschöpfen des möglichen Spielraums (betr. Abweichung von den

Vorschriften der Kernzone) sei gerechtfertigt.

4.6

Sämtliche Beteiligten (auch die

Mehrheit des Gemeinderats) gingen zunächst von der Zulässigkeit von

Flachdächern aus, ja, durften aufgrund der Ortsbaulichen Leitlinien schliessen,

dass diese Dachform auch von der Gemeinde gewollt sei. Im Rahmen der

gemeinsamen Gespräche gab es dann Opposition von Seiten zweier Gemeinderäte,

die sich grundsätzlich gegen Flachdächer in der Gemeinde aussprachen. Deshalb

einigte man sich auf die Variante mit den Pultdächern, als Kompromiss zwischen

Sattel- und Flachdach. Als die Einsprachen zu behandeln waren, war der Gemeinderat

personell neu besetzt, wobei zwei Mitglieder (der heutige Gemeindepräsident als

damaliger Einsprecher und eine Gemeinderätin, deren Ehemann Einsprache erhoben

hatte) bei der Beratung in den Ausstand traten. Zwar ist die «Kehrtwende»

einigermassen erstaunlich. Indes ist, wie gesehen, Planungsbehörde der

Gemeinderat, und er entscheidet erstinstanzlich über das weitere Schicksal

eines Plans. So wurde im Einspracheentscheid als Erklärung denn auch dargelegt,

der Gemeinderat habe sich im Februar 2016 nicht vertieft mit den Ortsbaulichen

Leitlinien auseinandergesetzt, obwohl diese behördenverbindlich seien. Der

Regierungsrat erachtete dieses Vorgehen als willkürlich und krassen Verstoss

gegen das Gebot von Treu und Glauben.

4.7

Dabei wird ausser Acht gelassen,

dass die planende Bauherrschaft keine Garantie dafür hat, dass ein Vorhaben

genau wie vorbesprochen dereinst auch genehmigt wird. Der Auflagebeschluss des

Gemeinderats ergeht nicht vorbehaltlos, sonst verkäme das Auflage- und

Einspracheverfahren zur blossen Farce. Es ist durchaus denkbar, dass die

Planungsbehörde im Einspracheverfahren auf Aspekte hingewiesen wird, denen sie

bis anhin zu wenig Beachtung geschenkt hat und die sie im Rahmen der

umfassenden Interessenabwägung nicht einfach von der Hand weisen kann, ohne

sich Rechtswidrigkeit vorwerfen zu lassen. Nach ständiger Rechtsprechung

verleiht der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben einer

Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens, sofern eine

Vertrauensgrundlage besteht, auf welche die Person, die sich darauf beruft,

berechtigterweise vertrauen durfte, sofern sie gestützt darauf nachteilige

Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (BGE 137

I 69 E. 2.5.1 S. 73). Eine Vertrauensgrundlage kann sich namentlich aus einer

vorbehaltlosen und nicht erkennbar unrichtigen Auskunft einer dafür zuständigen

Person in einem konkreten Fall ergeben (BGE 137 II 182 E. 3.6.2 S. 193; 131 II

627.

E. 6.1 S. 637). Die Rechtsfolge des Vertrauensschutzes ist in erster Linie,

dass die Behörde an die Vertrauensgrundlage gebunden ist. Es bleibt jedoch

abzuwägen, ob ausnahmsweise trotzdem das öffentliche Interesse an der richtigen

Rechtsanwendung dem Vertrauensschutz vorzugehen hat. Wird von der begründeten

Vertrauensgrundlage aufgrund überwiegender entgegenstehender Interessen

abgewichen, kann stattdessen ein Anspruch auf Entschädigung entstehen (Urteil

2C_502/2013 E. 2.1 mit zahlreichen Hinweisen zu Literatur und Rechtsprechung).

4.8

Hier sah der zur Auflage gebrachte

Gestaltungsplan eine Dachform vor, die weder in den Ortsbaulichen Leitlinien

noch im Zonenreglement explizit vorgesehen ist. Zwar sind im Gestaltungsplan

Abweichungen von der Grundnutzung zulässig (vgl. § 44 Abs. 4 und § 45 Abs. 2

PBG). Die Anforderungen und das Ausmass der Abweichungen von der

Grundnutzungsordnung werden aber im Gesetz nicht näher umschrieben. Gleichwohl

dürfen die Abweichungen nicht dazu führen, dass die planerisch und demokratisch

abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert würde (BGE 135 II 209 E.

5.2

S. 219 mit Hinweisen; Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in:

Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Zürich 2016, Vorbem. N. 76 ff.). Ob die Pultdachvariante unter die noch

zulässigen Abweichungen subsumierbar wäre, kann hier offenbleiben. Unbestritten

ist, dass für Horriwil markante Steildächer ortstypisch sind (vgl. den in E. 4.5

hiervor zitierten Vorprüfungsbericht des ARP) und neu gemäss den Ortsbaulichen

Leitlinien auch Flachdächer zugelassen werden sollen. Von den Einsprechern auf

die in den kommunalen Grundlagen nirgends vorgesehene Dachform hingewiesen, durfte

der Gemeinderat das öffentliche Interesse an der richtigen Anwendung der

rechtlichen Grundlagen höher gewichten als das private Interesse der Grundeigentümerinnen

an der Realisierung des aufgelegten Plans. Eine etwaige Schadendersatzpflicht

des Gemeinderats für seinen nicht vorhersehbaren Meinungswechsel ist nicht an

dieser Stelle zu prüfen. Offensichtlich unzweckmässig oder rechtswidrig ist die

vom Gemeinderat letztlich favorisierte Lösung bezüglich der Dachform jedenfalls

nicht. Will die Planungsbehörde einen Gestaltungsplan, der die planerischen und

reglementarischen Vorgaben der Gemeinde erfüllt, und versagt ihr dies der

Regierungsrat, obwohl er die Planung einzig auf Recht- und Zweckmässigkeit zu

prüfen hat, so verletzt er mit diesem Vorgehen die Gemeindeautonomie.

4.9

Recht zu geben ist dem Regierungsrat

allerdings darin, dass die Gemeinde, was sie auch zugesteht, in ihrem

Einspracheentscheid zwar auf zu ändernde Sonderbauvorschriften hingewiesen,

diese aber nicht beschlossen und ausformuliert hat, was im entsprechenden

Entscheid hätte geschehen müssen. Solange die Sonderbauvorschriften nicht

angepasst sind, erweisen sie sich tatsächlich als offensichtlich unzweckmässig,

insbesondere die Vorschrift über das zurückzuversetzende 3. Geschoss. Anzupassen

sind aber wohl auch die maximale Ausnützung und möglicherweise auch die

restriktiven Vorschriften (des Zonenreglements) bezüglich Gestaltung der

Dächer, insbesondere von Lukarnen, Dacheinschnitten und Dachfenstern.

5.1

Der vom Regierungsrat genehmigte ursprüngliche

Auflageplan sieht zwei voneinander getrennte Einstellhallen mit zwei

Einfahrten, einmal an der westlichen Parzellengrenze von GB Horriwil Nr. 1032

(Erschliessung Haus C) und einmal mit Rampe direkt auf die […]strasse

(Erschliessung Häuser A und B) vor. Der Gemeinderat gelangte aufgrund der

Vorbringen im Einspracheverfahren zum Schluss, mit der östlichen Ein- und

Ausfahrt der Tiefgarage werde die Sicherheit der Schulkinder zu sehr gefährdet.

Auch nach Realisierung der geplanten Wohnungen mit den entsprechenden

Parkierungsmöglichkeiten bleibt die […]strasse immer noch eine nur schwach

befahrene Quartierstrasse. Die nun geplante Einfahrt zur Erschliessung der

Häuser A und B erscheint tatsächlich nicht besonders durchdacht, führt doch die

Ein- und Ausfahrt direkt über den Eingangsbereich zu den Wohnungen im Haus B.

Dazu hatte das ARP in seiner Vorprüfung vom 6. Juni 2016 festgehalten:

«Die unterirdische Parkierung ist zu

begrüssen, da so die Umgebung nicht unnötig mit Parkplätzen belastet wird. Die

Rampe zur Einstellhalle unter dem Haus C wurde optimiert. Die Rampe zur

Einstellhalle der Häuser A und B direkt an der […]strasse beurteilen wir

hinsichtlich der Sichtverhältnisse und der Vorplatzgestaltung als nicht

optimal. Auf Grund der Topografie und der bestehenden Versickerungsanlage ist

in diesem Bereich eine andere Lösung allerdings kaum realisierbar».

Bedenken zu den Sichtverhältnissen und

damit zur Verkehrssicherheit bei der vorgesehenen Einfahrt waren also bereits

damals vorhanden, selbst wenn der Gemeinderat bei der Ausarbeitung des

Auflageplans nicht weiter darauf eingegangen war. In den Ortsbaulichen

Leitlinien ist vorgesehen, dass die Parkierung grundsätzlich unterirdisch zu

lösen sei. Einzelne oberirdische Besucherparkplätze seien zulässig. Die genaue

Lage der Tiefgaragen und eine allfällige Verbindung und Erschliessung über eine

gemeinsame Zufahrt seien im Projekt/Gestaltungsplan festzulegen. Unter dem

Titel «Zufahrten Tiefgaragen» wird ausgeführt, grundsätzlich seien die

Tiefgaragen ab der […]strasse zu erschliessen.

5.2

Mit der vom Gemeinderat im

Einspracheentscheid beschlossenen einzigen Einfahrt an der westlichen

Parzellengrenze von GB […] Nr. 1032 verfügt die Überbauung zwar gesamthaft über

eine hinreichende Erschliessung, jedenfalls wenn eine gemeinsame und

gleichzeitige Überbauung erfolgt. Und selbst wenn in den Ortsbaulichen

Leitlinien mittels roter Pfeile zwei Zufahrten für Tiefgaragen dargestellt

werden, schliesst der dazugehörige Text die Variante der Planungsbehörde nicht unbedingt

aus: Wie gesehen wird eine im Gestaltungplan festzulegende gemeinsame

Zufahrt ausdrücklich erwähnt. Zur Lage der Tiefgarage wird die grundsätzliche

Erschliessung über die […]strasse festgelegt. Dem wird mit dem Vorhaben der

Gemeinde immer noch Rechnung getragen. Allerdings wird mit dieser geänderten

Vorgabe auch in dieser Hinsicht die bisherige Planung umgestossen und der

entsprechende Aufwand zunichte gemacht, und zwar mit nicht überzeugender Argumentation

und unter Ausklammerung der daraus sich ergebenden Probleme, z.B. betreffend

die Durchfahrt unter den Leitungen, die unter der Zufahrtsstrasse zu den

Einfamilienhausparzellen liegen. Auch die in den Sonderbauvorschriften

vorgesehene Etappierung der Überbauung ist unter Umständen in Frage gestellt,

zumal die beiden Grundstücke im Plangebiet verschiedenen Eigentümerinnen

gehören. Der Regierungsrat, der die Einsprache der Grundeigentümerinnen in

diesem Punkt zumindest im Ergebnis wohl zu Recht als begründet erachtete, zeigt

aber in seinem Entscheid die Rechtswidrigkeit des kommunalen Vorschlags nicht

auf, sondern verweist bloss auf die Ortsbaulichen Leitlinien mit den

vorgesehenen zwei Einfahrten. Die Erschliessungslösung der Beschwerdegegnerinnen

mit zwei separaten Tiefgaragen ist, abgesehen von der unglücklichen Anordnung

der Ausfahrt vor dem mittleren Haus, durchaus recht- und zweckmässig. Es geht

aber im Planverfahren im Unterschied zum Baugesuchsverfahren nicht darum, ob

das Vorhaben eines Privaten rechtmässig ist und dieser Anspruch auf eine

Bewilligung hat, sondern ob die Planungsabsicht der Gemeinde recht- und

zweckmässig ist. Indem der Regierungsrat dem Vorhaben der Beschwerdegegnerinnen

Vorrang eingeräumt hat, ohne die etwaige rechtliche Fehlerhaftigkeit der

kommunalen Planung aufzuzeigen, hat er sein Prüfungsermessen überschritten und

die planerische Hoheit der Gemeinde missachtet. Ohnehin hätte er bezüglich des

betroffenen Grundstücks GB Nr. 1196, auf welchem die Häuser A und B mit der

(zweiten) Einfahrt in die (separate) Tiefgarage zu stehen kommen sollen, keinen

gutheissenden Beschwerdeentscheid zugunsten der C.___ AG treffen dürfen, da bei

ihm diesbezüglich gar keine gültige Beschwerde erhoben war, ist doch die C.___ AG

entgegen ihrer Behauptung in der Beschwerdeschrift gemäss Grundbuchauszug nicht

Miteigentümerin, sondern in einer einfachen Gesellschaft zusammen mit der […] GmbH

Gesamteigentümerin und damit nicht alleine zur Beschwerde legitimiert.

Verfahrensökonomische Gründe machen das Vorgehen des Regierungsrats zwar

nachvollziehbar, rechtfertigen aber weder das Absehen von der Prüfung der

Beschwerdelegitimation und das Eintreten auf die Beschwerde noch den Eingriff

in die Gemeindeautonomie ohne genügende Begründung.

6.

Die Beschwerde der Gemeinde erweist

sich somit als begründet; sie ist gutzuheissen und der Entscheid vom 3. Juli

2018.

des Regierungsrats aufzuheben. Weitere Verfahrensverzögerungen sind aber

zu vermeiden. Die Beschwerdeführerin hat den Gestaltungsplan «Dorfzentrum Nord»

und die dazugehörigen Sonderbauvorschriften im Sinne ihres Entscheids vom 28.

September 2017 innert vier Monaten nach Rechtskraft dieses Urteils zu

überarbeiten. Falls zur Wahrung der Rechte Dritter, z.B. bisher nicht

beteiligter Anstösser, notwendig – beispielsweise wegen einer zufolge der

verlangten Steildächer erheblich grösseren Gebäudehöhe –, ist der abgeänderte

Plan dann nochmals aufzulegen und anschliessend an ein allfälliges zusätzliches

Einspracheverfahren und den definitiven Planbeschluss dem Regierungsrat zur

formellen Genehmigung einzureichen.

7.1

Bei diesem Ausgang haben der Kanton

Solothurn (vgl. SOG 2010 Nr. 20) und die Beschwerdegegnerinnen die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 3'000.00 je hälftig, also mit je

CHF 1'500.00 zu tragen. Zudem haben sie die Beschwerdeführerin für das

Verfahren vor Verwaltungsgericht angemessen zu entschädigen. Der Vertreter der

Beschwerdeführerin macht einen zeitlichen Aufwand von 28.25 h à CHF 250.00

geltend. Dies entspricht etwas mehr dreieinhalb Arbeitstagen. Da der Anwalt

erst im Verfahren vor Verwaltungsgericht mandatiert wurde und der geltend

gemachte Stundenansatz im von § 160 Abs. 2 des Gebührentarifs (GT; BGS 615.11)

vorgegebenen Rahmen liegt, ist der Beschwerdeführern eine Parteientschädigung

im geltend gemachten Umfang von insgesamt CHF 7'972.30 (inkl. Auslagen und

MWST) zuzusprechen. Diese ist je hälftig vom Kanton und den

Beschwerdegegnerinnen zu tragen. Das Gesuch um Ausrichtung einer

Parteientschädigung zugunsten der Beschwerdegegnerinnen muss abgewiesen werden.

7.2

Neu zu regeln ist bei diesem

Ergebnis auch der Kostenentscheid des Beschwerdeverfahrens vor dem

Regierungsrat. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500.00 sind

vom B.___ AG und der C.___ AG je zur Hälfte, unter Solidarhaft, zu tragen.

Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren vor Regierungsrat steht den

Grundeigentümerinnen keine zu; da die Gemeinde nicht vertreten war, steht auch

ihr keine Entschädigung zu. Die Genehmigungsgebühr zu Lasten der Gemeinde

entfällt vorderhand.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen: Die

Verfügung des Regierungsrats vom 3. Juli 2018 wird aufgehoben.

2. Die Einwohnergemeinde Horriwil hat

innert vier Monaten ab Rechtskraft dieses Urteils einen im Sinne ihres

Entscheids vom 28. September 2017 überarbeiteten Gestaltungsplan «Dorfzentrum

Nord» mit angepassten Sonderbauvorschriften zu beschliessen und anschliessend

(im Sinne von Erw. 6) zur Genehmigung einzureichen.

3. Der Kanton Solothurn hat CHF 1'500.00 an

die Verfahrenskosten vor Verwaltungsgericht zu zahlen.

4. Die B.___ AG und die C.___ AG haben unter

solidarischer Haftbarkeit insgesamt CHF 1'500.00 an die Verfahrenskosten

vor Verwaltungsgericht zu zahlen.

5. Der Kanton Solothurn sowie die B.___ AG zusammen

mit der C.___ AG haben die Einwohnergemeinde Horriwil für das Verfahren vor

Verwaltungsgericht mit je CHF 3'986.15 (insgesamt CHF 7'972.30, inkl.

Auslagen und MWST) zu entschädigen, wobei die B.___ AG und die C.___ AG für

ihren Anteil von CHF 3'986.15 solidarisch haften.

6. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens vor

dem Regierungsrat von CHF 1'500.00 sind unter Solidarhaft von der B.___ AG und

der C.___ AG zu bezahlen.

7. Die Gesuche der B.___ AG und der C.___ AG

um Ausrichtung von Parteientschädigungen für die Beschwerdeverfahren vor

Regierungsrat und Verwaltungsgericht werden abgewiesen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht

werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe

bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die

Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der

Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters

zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des

Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des

Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die

Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Gottesman