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Entscheid

VWBES.2018.404

räumliches Leitbild

9. Januar 2019Deutsch25 min

Source so.ch

Sachverhalt

I.

1. Mit Gemeinderatsbeschluss vom 26.

März 2013 wurde das Vorgehenskonzept zur Revision der Ortsplanung der Stadt

Solothurn beschlossen. Dieses sah vor, in einer ersten Phase eine Stadtanalyse

und die Erarbeitung eines Stadtentwicklungskonzepts (STEK) zu realisieren. In

einer zweiten Phase war die Erarbeitung von kommunalen Masterplänen und

Konzepten vorgesehen und in einer dritten und letzten Phase die Überarbeitung

der Nutzungsplanung beabsichtigt. Am 30. Juni 2015 nahm der Gemeinderat das

Stadtentwicklungskonzept zur Kenntnis und beschloss die Verbindlichkeit von

dessen Leitgedanken für die zweite Phase der Ortsplanungsrevision. Zudem wurde

das Stadtbauamt beauftragt, ein räumliches Entwicklungskonzept (REK) zu

erarbeiten. Zu diesem Zweck schrieb die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn

am 23. Oktober 2015 die Erbringung von Dienstleistungen im Rahmen der

Ortsplanungsrevision im selektiven Verfahren aus. Der detaillierte Aufgabenbeschrieb

lautete: «Für die Erarbeitung des REK 2030 der Stadt Solothurn wird ein

Vorgehen in mehreren Schritten gewählt. Im Rahmen eines Testplanungsverfahrens

erarbeiten drei interdisziplinär zusammengestellte Teams in Konkurrenz

zueinander Masterpläne für die Stadtentwicklung. Im Anschluss an die

Testplanung wird ein Team mit der Synthese der Juryempfehlungen in das

konsolidierte REK 2030 beauftragt. Es ist vorgesehen, das Siegerteam mit der

dritten Phase, der Nutzungsplanung, zu beauftragen». In der Folge wurden drei

Planungsteams ausgewählt und die selektionierten Bewerber am 12. Februar 2016

auf der Plattform SIMAP publiziert. Mit Verfügung vom 22. Juli 2016 vergab das

Stadtbauamt den Auftrag für die Synthese der Juryempfehlungen respektive die

Ausarbeitung des räumlichen Leitbildes gestützt auf den einstimmigen

Juryentscheid an die B.___. Vor der Gemeinderatssitzung vom 20. Dezember 2016

fand gemeinsam mit der Jury und den Mitgliedern der Kommission für Planung und

Umwelt eine Präsentation über den Stand der Ortsplanung und des räumlichen

Leitbilds statt. Zu diesem Anlass wurden auch die Ergebnisse der Testplanung

der drei eingeladenen Teams ausgestellt und die Gemeinderäte erhielten den

Jurybericht. Am 6. Juni 2017 beschloss der Gemeinderat einstimmig das räumliche

Leitbild vom 9. Mai 2017 zur Kenntnis zu nehmen und zu verabschieden. Zudem

wurde das Kapitel 3 mit der Überschrift «Die Stadt als stimmiges Ganzes»,

Konzept der räumlichen Stadtentwicklung, insbesondere die 6 Leitsätze mit den

Handlungsempfehlungen, als Grundlage für die Ausarbeitung des Zonenplans, die

Anpassung des Bau- und Zonenreglements und für die Überarbeitung des

Parkplatzreglements definiert.

2. Am 21. August 2017 fand eine

ausserordentliche Gemeindeversammlung zur «Verabschiedung des räumlichen

Leitbildes (Ortsplanungsrevision)» statt. Die Anträge des Gemeinderates

lauteten wie folgt:

1. Das räumliche Leitbild vom 6. Juni 2017

wird zur Kenntnis genommen und verabschiedet.

2. Das Kapitel 3 «Die Stadt als stimmiges

Ganzes», Konzept der räumlichen Stadtentwicklung, insbesondere diese sechs

Leitsätze mit den Handlungsempfehlungen, dient als Grundlage für die

Ausarbeitung des Zonenplans, die Anpassung des Bau- und Zonenreglements und für

die Überarbeitung des Parkplatzreglements.

In der Botschaft wurde unter anderem auf

den Mitwirkungsbericht und das Leitbild mit Anhang verwiesen. Beide Dokumente

waren vor der Versammlung im Internet aufgeschaltet worden. Die sechs Leitsätze

mit den dazugehörigen Handlungsempfehlungen wurden wiedergegeben. Die vorstehenden

beiden Anträge wurden von der Gemeindeversammlung in geheimer Abstimmung mit

135 Ja-Stimmen gegen 66 Nein-Stimmen bei vier Enthaltungen angenommen.

3. Am 31. August 2017 erhob A.___ (in

der Folge Beschwerdeführer) Abstimmungs- und Aufsichtsbeschwerde beim

Regierungsrat des Kantons Solothurn. Er stellte folgende Rechtsbegehren:

1. Aufhebung

des räumlichen Leitbildes der Stadt Solothurn. Aufhebung sämtlicher Beschlüsse

der Gemeindeversammlung vom 21. August 2017 und Zurückweisung an den

Gemeinderat unter Auflagen.

2. Das

Vorgehenskonzept der Ortsplanrevision gemäss den Gemeinderatsbeschlüssen vom

26. März 2013 und 30. Juni 2015 ist einzuhalten.

2.1 Die Planungsphase 1

ist vollständig durchzuführen.

a) Die statistischen

Grundlagen sind zu erheben und in der Stadtanalyse geeignet darzustellen.

2.2 Die Planungsphase 2

ist vollständig durchzuführen.

a) Juryentscheide

innerhalb der Ortsplanungsrevision sind dem Vorgehenskonzept unterstellt und

sind vom Gemeinderat zu bestätigen.

b) Die vorgesehenen

behördenverbindlichen Masterpläne und Planungskonzepte sind zu erarbeiten, vom

Gemeinderat zu beschliessen und von der Gemeindeversammlung zu bewilligen.

c) Planungsaufträge

an Externe sind vom Gemeinderat zu vergeben

2.3 Die Planungsphase 3

ist ordentlich durchzuführen.

a) Das Planungsvorgehen

ist ordentlich zu detaillieren und vom Gemeinderat zu beschliessen.

3. Unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen.

Die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn

verlangte die Abweisung der Beschwerde, sofern darauf einzutreten sei.

4. Der Regierungsrat des Kantons

Solothurn wies die Beschwerde mit Beschluss Nr. 2018/1117 vom 3. Juli 2018 ab,

soweit er darauf eintrat und auferlegte dem Beschwerdeführer die Kosten von CHF

3'000.00. Der Aufsichtsbeschwerde gab er keine Folge. Zur Begründung führte er zusammengefasst

aus, bezüglich der Behördenverbindlichkeit des räumlichen Leitbildes bestehe

Klärungsbedarf. Bis 2007 habe die Gemeindeversammlung, resp. das

Gemeindeparlament gemäss § 9 Abs. 3 Planungs- und Baugesetz gewisse

Grundsatzbeschlüsse der Ortsplanung als behördenverbindlich erklären können.

Dies habe zu Schwierigkeiten geführt, weil gewisse politisch motivierte

Gemeindeversammlungen den Begriff des Grundsatzbeschlusses zuweilen sehr

extensiv ausgelegt und in die gesetzlich verankerte Planungshoheit des

Gemeinderates eingegriffen hätten. Die Konzeption des Gesetzes sei nun

folgende: im breit durch eine Mitwirkung abgestützten Verfahren erlasse die

Gemeindeversammlung ein Leitbild, welches sich über die Grundzüge der

angestrebten räumlichen Ordnung der Gemeinde äussere. Es gebe keine aus dem

Leitbild extrahierten separaten Grundsatzbeschlüsse mehr, welche unmittelbar

wirkten; das Leitbild sei von der Planungsbehörde insgesamt bei der

Nutzungsplanung zu berücksichtigen. Das Leitbild enthalte daher generelle

Aussagen zur räumlichen Entwicklung, welche der Gemeinderat konkret umzusetzen

habe. Die Gemeindeversammlung stimme über das Leitbild als Ganzes ab. Eine

Auswahl einzelner behördenverbindlicher Ziele könne nicht mehr vorgenommen

werden. Eine Behördenverbindlichkeit, wie sie früher für einzelne Ziele

statuiert werden konnte, existiere heute also nicht mehr. Das räumliche

Leitbild werde als Ganzes verabschiedet. Mit dem räumlichen Leitbild würden

lediglich die Grundzüge festgelegt, gestützt auf welche der Gemeinderat alsdann

die Ortsplanung weiterentwickle. Diese Grundzüge hätten oftmals nur den

Charakter eines Wunsches. Sofern es sich bei den Zielen des Leitbildes nicht um

grundsätzliche Vorgaben handle, seien diese ohnehin unbeachtlich, da sie in

unzulässiger Weise in die Kompetenz des Gemeinderates als Planungsbehörde

eingreifen würden. Denn die sogenannte Planungshoheit liege beim Gemeinderat.

Es könne deshalb festgehalten werden, dass sämtliche Ziele des räumlichen

Leitbildes zu berücksichtigen seien, sofern es sich um raumplanerisch relevante

und grundsätzliche Vorgaben handle. Die Rüge des Beschwerdeführers, die Anträge

des Gemeinderates seien nicht klar, irreführend und rechtswidrig gewesen, sei

unbegründet, denn es sei klar gewesen, dass es um die Verabschiedung des

räumlichen Leitbildes gehe. Der zweite Antrag des Gemeinderates an die

Gemeindeversammlung sei an sich überflüssig gewesen und habe nur der

Konkretisierung des ersten Antrages bezüglich Genehmigung des Leitbildes

gedient. Auch könne nicht gesagt werden, das beschlossene räumliche Leitbild

erfülle die minimalen gesetzlichen Vorgaben nicht. Denn das Leitbild sei als

Ganzes bei der Ortsplanungsrevision zu berücksichtigen. Eine Unterteilung in

einen verbindlichen und einen nicht verbindlichen Inhalt könne nicht

vorgenommen werden. Unverbindlich sei der Inhalt des räumlichen Leitbildes

lediglich dann, wenn es sich um raumplanerisch nicht relevante Ziele handle

oder die Ziele nicht grundsätzlicher Art seien und daher in unzulässiger Weise

in die Kompetenz des Gemeinderates eingriffen. Die vom Beschwerdeführer

kritisierten generellen Handlungsanweisungen mit „grosser Flughöhe“ seien somit

gerade Bedingung des räumlichen Leitbildes. Das räumliche Leitbild müsse denn

auch nicht aus einem Plan bestehen, noch einen solchen enthalten. Etwas Anderes

ergebe sich auch nicht aus der „Arbeitshilfe Ortsplanungsrevision“ des Amtes

für Raumplanung (ARP), welche ohnehin lediglich eine Arbeitshilfe darstelle.

Der Beschwerdeführer verkenne, dass das räumliche Leitbild lediglich die

Stossrichtung für die eigentliche Ortsplanung vorgeben solle. Einen eigentlichen

Plan dazu brauche es nicht, das Leitbild als solches genüge. Das von der

Gemeindeversammlung am 21. August 2017 verabschiedete räumliche Leitbild

erfülle ohne weiteres die gesetzlichen Anforderungen. Auch könne nicht gesagt

werden, der vom Gemeinderat vorgesehene und beschlossene Planungsprozess

entspreche nicht den Vorschriften der Gemeindegesetzgebung.

5. Entsprechend der

Rechtsmittelbelehrung erhob der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 13. August

2018 beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.

Das Bundesgericht trat mit Urteil vom 16. Oktober 2018 (1C_384/2018) auf die

Beschwerde nicht ein und überwies die Eingabe des Beschwerdeführers dem

Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn zur Behandlung, da gemäss

Bundesgerichtsgesetz nur eine gerichtliche Instanz als Vorinstanz in Betracht

komme. Der kantonale Instanzenzug sei deshalb noch nicht erschöpft. Daran

ändere nichts, dass im kantonalen Recht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an

das Verwaltungsgericht gegen den Beschluss des Regierungsrats nicht vorgesehen

sei. Die entsprechende kantonale Verfahrensordnung sei mit Art. 29a BV und den

Zielsetzungen des Bundesgerichtsgesetzes nicht vereinbar.

6. Im Verfahren vor Bundesgericht

stellte der Beschwerdeführer folgende Rechtsbegehren:

1. Der Beschluss des Regierungsrates vom 3.

Juli 2018 (RRB 2018/1117) sowie der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 21.

August 2017 seien aufzuheben.

2. Die vorbereitenden Behörden seien

anzuweisen, der Gemeindeversammlung eine Vorlage zum räumlichen Leitbild

vorzulegen, die dem Raumplanungsrecht von Bund und Kanton entsprechen und bei

der den Stimmberechtigten eindeutig und widerspruchsfrei der rechtliche

Stellenwert und die Verbindlichkeit des Beschlusses aufgezeigt wird.

3. Die Kosten des RRB seien zu reduzieren.

Zur Begründung führte er aus, sowohl in

der Vorbereitung wie auch in der Durchführung der Gemeindeversammlung sei es zu

Unregelmässigkeiten, Widersprüchlichkeiten und falschen Sachinformationen

gekommen. Im Besonderen würden ein unklares Antragsdispositiv, widersprüchliche

Aussagen zur Behördenverbindlichkeit, widersprüchliche Aussagen über den

minimalen Inhalt eines räumlichen Leitbilds und ein mangelhaftes Mitwirkungsverfahren

bemängelt. Unter diesen Umständen könne keine Rede davon sein, dass jeder Stimmberechtigte

seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess

der Meinungsbildung habe treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck

bringen können. Der zweite Antrag des Dispositivs sei überflüssig und nicht

notwendig gewesen, was sogar der Regierungsrat zugestehe. Die Wahl- und

Abstimmungsfreiheit beinhalte den Anspruch auf eine klare und korrekte

Fragestellung. Im vorliegenden Fall sei diese Anforderung nicht erfüllt.

Bezüglich der Verbindlichkeit des Leitbilds sei für den Stimmbürger nicht klargeworden,

was grundsätzliche Vorgaben seien und was nicht. Es sei völlig unklar, was

Wunsch und was Ziel sei. Im Übrigen gebe es die nach Ansicht der Stadt

Solothurn abgeschaffte Behördenverbindlichkeit offenbar in anderen Gemeinden

des Kantons Solothurn nach wie vor. Dies sei willkürlich und nicht zulässig. Zudem

gebe es im Leitbild einerseits Handlungsanweisungen, andererseits Handlungsempfehlungen.

Es sei unverständlich, wie es Handlungsanweisungen geben könne, wenn das ganze

Leitbild angeblich unverbindlich sei. Dies sei ein fundamentaler Widerspruch

und trage massgeblich zu Unsicherheiten über die Verbindlichkeit des

Abstimmungsgegenstandes bei. Auch das Raumplanungsamt des Kantons Solothurn sei

in seinem Mitwirkungsbericht zum räumlichen Leitbild der Meinung gewesen, die

Verbindlichkeit desselben sei unklar und habe eine bessere Darstellung des

verbindlichen Inhalts verlangt. Der Gemeindeversammlung sei ein räumliches

Leitbild vorgelegt worden, das eben gerade nicht aus dem

Stadtentwicklungskonzept und dem räumlichen Entwicklungskonzept, sondern aus

sechs unverbindlichen Leitsätzen bestanden habe, und keine räumlichen Aussagen

gemacht habe, welche auch nicht in einem Plan „verortet“ und räumlich

dargestellt worden seien. Die Darstellung des Planungsablaufs habe aufgezeigt,

dass zwar eine breite Mitwirkung durchgeführt worden sei, dass aber im weiteren

Verlauf die Ergebnisse aus dem Stadtentwicklungskonzept, respektive aus dem

Mitwirkungsverfahren, nicht mehr weiterverfolgt worden seien. Das wesentliche

Ergebnis aus der Mitwirkung, nämlich die 18 Leitgedanken mit der entsprechenden

Verortung, fänden sich nicht mehr im Leitbild. Die städtischen Behörden hätten

demnach eigenmächtig die Bevölkerung um ihr Mitwirkungsrecht gebracht und damit

mehrere Gesetzesbestimmungen verletzt. Aufgrund des äusserst komplizierten

Planungsablaufs sei den wenigsten Stimmberechtigten an der Gemeindeversammlung

klar gewesen, dass sie um die Mitwirkung betrogen worden seien. Das räumliche

Leitbild hätte unbedingt aus den beiden Elementen Plan und Bericht bestehen

müssen, wie es das Raumplanungsamt in seiner Arbeitshilfe zur Ortsplanungsrevision

auch vorsehe. Nur so könne es seine Funktion als Richtplan auf kommunaler

Stufe, welche es gemäss Meinung der Stadt Solothurn habe, erfüllen. Wenn das

Leitbild also die Funktion eines kommunalen Richtplanes übernehme, müsse es

auch über die erforderlichen Inhalte verfügen, mit der erforderlichen Präzision

ausgearbeitet (d. h. mit Text und Plan versehen) und behördenverbindlich sein.

Bezüglich der ihm auferlegten Kosten bemängelte der Beschwerdeführer, dass

diese viel zu hoch ausgefallen seien und der Eindruck entstehe, dass er

regelrecht abgestraft werden solle. Eine Recherche habe ergeben, dass die

Kosten bei Regierungsratsbeschlüssen (RRB) in der Regel zwischen CHF 1200.00 und

1800.00 liegen würden. Die weitaus höhere Kostenauflage sei zudem mit keinem

Wort begründet worden.

7. Der Regierungsrat des Kantons

Solothurn, vertreten durch das Bau- und Justiz Department (BJD), liess sich mit

Eingabe vom 11. September 2018 beim Bundesgericht und mit Eingabe vom 2.

November 2018 beim Verwaltungsgericht vernehmen. Er beantragte, die Beschwerde abzuweisen,

soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge zulasten des

Beschwerdeführers. Zur Begründung führte er aus, der Beschwerdeführer verkenne,

dass es eine eigentliche Behördenverbindlichkeit von Grundsatzbeschlüssen nicht

mehr gebe. Die semantische Differenz zwischen «behördenverbindlich» und «zu

berücksichtigen» bestehe darin, dass der Gemeinderat bei behördenverbindlichen

Vorgaben keinerlei Spielraum mehr habe, während von Zielen, welche es zu

berücksichtigen gelte, in begründeten Fällen - nämlich dann, wenn andere

Vorgaben im Einzelfall stärker zu gewichten sind - abgewichen werden könne. Soweit

der Beschwerdeführer geltend mache, in anderen Gemeinden habe man einzelne

Ziele als behördenverbindlich erklärt, sei ihm entgegenzuhalten, dass diese

verabschiedeten räumlichen Leitbilder nicht angefochten worden seien und

deshalb gar keine rechtliche Beurteilung durch den Regierungsrat habe erfolgen

können. Die gesetzlichen Vorgaben, respektive die diesbezügliche Änderung des

Gesetzes per 1. Januar 2008, seien hinsichtlich einzelner behördenverbindlicher

Grundsatzbeschlüsse völlig klar. Letztere gebe es nicht mehr. Falls einzelne

Gemeinden oder das Amt für Raumplanung diesen Begriff weiterhin benutzen

würden, sei dies etwas ungeschickt, denn die Möglichkeit, einzelne

Grundsatzbeschlüsse als behördenverbindlich zu erklären, sei ja eben aufgehoben

worden. Woraus der Beschwerdeführer aber ableite, das gesamte Leitbild sei «angeblich

unverbindlich» sei schleierhaft. Das Leitbild als Ganzes sei für den

Gemeinderat als Planungsbehörde insofern verbindlich, als es bei der

Ortsplanungsrevision zu berücksichtigen sei und lediglich in begründeten Fällen

davon abgewichen werden könne. Es sei festzuhalten, dass die Verabschiedung des

Leitbildes ordentlich traktandiert worden sei und die Stimmbürger

richtigerweise dahingehend orientiert worden seien, dass das Leitbild als

Ganzes zu berücksichtigen sei. Die Stimmberechtigten hätten sehr wohl gewusst,

worüber zu befinden gewesen sei, weshalb auch der Rückweisungsantrag anlässlich

der Gemeindeversammlung vom 21. August 2017 abgelehnt worden sei. Der

Beschwerdeführer bestätige, dass eine breite Mitwirkung stattgefunden habe.

Eine gesetzliche Vorgabe, wie die Ergebnisse einer Mitwirkung in ein räumliches

Leitbild einzufliessen hätten, bestehe nicht. In welcher Form die Mitwirkung Eingang

in das Leitbild gefunden habe, sei für sämtliche Stimmberechtigten beim Lesen

desselben ersichtlich geworden. Von einer Täuschung der Stimmbürger und

Stimmbürgerinnen könne keine Rede sein. Unzufriedenen Stimmberechtigten habe es

zudem offen gestanden, dem Rückweisungsantrag zuzustimmen oder sich gegen die

Verabschiedung des Leitbildes auszusprechen. Der Beschwerdeführer verkenne

zudem, dass der Gemeinderat von seinem ursprünglich gewählten Vorgehen

abweichen könne und bloss relevant sei, was er schlussendlich zuhanden der

Gemeindeversammlung verabschiede. Dass anstelle eines räumlichen

Entwicklungskonzepts (REK) direkt ein räumliches Leitbild - sofern es denn

überhaupt eine Differenz gebe - erarbeitet wurde, sei daher unbeachtlich.

Soweit der Beschwerdeführer geltend mache, das Amt für Raumplanung halte in

seiner Arbeitshilfe zur Ortsplanungsrevision fest, dass das räumliche Leitbild

aus Karte/Plan und Bericht bestehe, verkenne er, dass die Arbeitshilfe keine

gesetzliche Vorgabe darstelle. Er übersehe zudem geflissentlich, dass in eben

dieser Arbeitshilfe der Stellenwert der Karte relativiert und ausdrücklich

erwähnt werde, dass es bei manchen Gemeinden sinnvoll sei, die Karte

wegzulassen. Zudem werde darauf hingewiesen, dass keine gestalterischen

Vorgaben gemacht würden. Bezüglich der Kosten lege der Gebührentarif des

Kantons Solothurn für Beschwerdeentscheide des Regierungsrates einen

Gebührenrahmen von CHF 100.00 bis 7000.00 fest. Innerhalb dieses

Gebührenrahmens seien die Gebühren nach dem Zeit- und Arbeitsaufwand, nach der

Bedeutung des Geschäftes, nach dem Interesse an der Verrichtung sowie nach der

wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Gebührenpflichtigen zu bemessen. Rechne

man bei einem Stundenansatz von CHF 175.00 (Tarifstufe 3, juristischer

Sekretär), ergebe sich ein Stundenaufwand von bloss 17 Stunden. Tatsächlich

habe aber der Arbeitsaufwand für die Bearbeitung der Beschwerde (die

Aufsichtsbeschwerde, für welche keine Kosten erhoben wurden, ausgenommen) bei

mehreren Tagen gelegen. Eine tatsächlich kostendeckende Gebühr wäre noch

deutlich höher ausgefallen.

8. Nachdem das Verfahren dem

Verwaltungsgericht überwiesen wurde, erhielten die Parteien Gelegenheit, sich

nochmals abschliessend zu äussern. Davon machte der Beschwerdeführer Gebrauch,

indem er am 15. November 2018 seine Beschwerde ergänzte. Das Stadtbauamt habe

mit Beschluss des Gemeinderates vom 30. Juni 2015 den Auftrag erhalten, ein

räumliches Entwicklungskonzept zu erarbeiten. Dieses Entwicklungskonzept sowie

ein Plan oder eine Karte würden fehlen, weshalb das räumliche Leitbild nicht

vollständig sei. Da an der entscheidenden Abstimmung dieser Umstand nicht

bekannt gewesen sei, sei das Gebot der Transparenz in grober Weise verletzt

worden. Es sei der Eindruck entstanden, dass die Behörden das fehlende

räumliche Entwicklungskonzept vor den Stimmberechtigten verheimlichen wollten.

Erst an der ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 21. August 2017 sei

erstmals deutlich geworden, dass das verlangte räumliche Entwicklungskonzept

offenbar nicht erstellt worden sei. Für die Stimmberechtigten habe es vor der

Abstimmung über das Leitbild zu keinem Zeitpunkt irgendwelche Anzeichen dafür

gegeben, dass das vom Gemeinderat beschlossene und in Auftrag gegebene

räumliche Entwicklungskonzept fehlen würde. Die Öffentlichkeit sei zu keinem

Zeitpunkt darüber informiert worden. Deshalb sei das erstellte räumliche

Leitbild unrechtmässig gewesen und ein solches könne einer Gemeindeversammlung

nicht zur Verabschiedung vorgelegt werden. Das Amt für Raumplanung überprüfe

und genehmige die räumlichen Leitbilder. In ständiger Praxis verlange es, dass

wichtige Leitsätze, raumwirksame Tätigkeiten sowie deren Verortung mit Text und

Karte darzustellen seien. Diese Teile des Leitbildes müssten

behördenverbindlich verabschiedet werden. Ein räumliches Leitbild enthalte in der

Regel auch politische Inhalte. Diese Teile seien - im Gegensatz zu den

raumwirksamen planerischen Tätigkeiten - nur zu berücksichtigen und müssten

nicht mit Text und Karte ergänzt sein. Jener Teil des räumlichen Leitbilds, der

die raumwirksamen Tätigkeiten enthalte und mit Text und Karte versehen sein

müsse, unterstehe demnach dem Bundesrecht über die Raumplanung. § 9 Abs. 4 Bst.

a des Planungs- und Baugesetzes bleibe somit unbeachtlich.

9. Damit erweist sich das Verfahren als

spruchreif. Für die Standpunkte der Parteien und ihre weiteren Vorbringen wird

auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, wird in den nachstehenden

Erwägungen darauf eingegangen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie wurde vom Bundesgericht mit Entscheid 1C_384/2018

vom 16. Oktober 2018 dem Verwaltungsgericht zur Beurteilung überwiesen. A.___ ist

als Stimmbürger der Stadt Solothurn durch den angefochtenen Entscheid beschwert

und damit zur Beschwerde legitimiert

(vgl. § 200 lit. g des Gemeindegesetzes, GG, BGS 131.1). Auf die Beschwerde ist

einzutreten.

2.

Gemäss § 9 Abs. 1 des Planungs- und

Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) ist die Ortsplanung Sache der Einwohnergemeinde.

Sie besteht im Erlass von Nutzungsplänen und der zugehörigen Vorschriften und

stützt sich auf einen Raumplanungsbericht. Planungsbehörde ist der Gemeinderat

(Abs. 2). Gemäss Abs. 3 gibt die Einwohnergemeinde ihrer Bevölkerung

Gelegenheit, sich über die Grundzüge der anzustrebenden räumlichen Ordnung der

Gemeinde zu äussern (Leitbild). Die Ortsplanung hat sich laut Abs. 4 an die

kantonalen und regionalen Pläne zu halten und im Rahmen der §§ 1 und 4

namentlich zu berücksichtigen: das von der Gemeindeversammlung oder dem

Gemeindeparlament verabschiedete Leitbild der Gemeinde (Bst. a); die kantonalen

und regionalen Interessen (Bst. b); eine zweckmässige Abstimmung mit der

Planung der Nachbargemeinden (Bst. c). Weitere gesetzliche Bestimmungen auf

kantonaler Stufe existieren nicht. Das Amt für Raumplanung hat im August 2009

eine «Arbeitshilfe Raumplanungsrevision» publiziert.

2.1

Bis zum 31. Dezember 2007 lautete

Absatz 3 des § 9 PBG wie folgt:

Die Einwohnergemeinde gibt ihrer

Bevölkerung Gelegenheit, sich über die Grundzüge der anzustrebenden räumlichen

Ordnung der Gemeinde zu äussern. Die Gemeindeversammlung bzw. das

Gemeindeparlament kann solche Grundsatzbeschlüsse als behördenverbindlich

erklären.

In der Botschaft und dem Entwurf des

Regierungsrates an den Kantonsrat vom 19. September 2006 (RRB Nr.

2006/1727) hielt der Regierungsrat zu dieser Änderung fest, in der Praxis hätte

es bezüglich der Behördenverbindlichkeit Schwierigkeiten gegeben. Dies

insbesondere, weil politisch motivierte Gemeindeversammlungen den Begriff des

«Grundsatzbeschlusses» zuweilen sehr extensiv ausgelegt und in die gesetzlich

verankerte Planungshoheit des Gemeinderates eingegriffen hätten. Beschlüsse

über die Breite einer bestimmten Strasse oder die Planung eines Trottoirs

könnten ebenso wenig Grundsatzbeschlüsse darstellen wie die Forderung nach

Begrünung bestimmter Zonen. Das seien Kompetenzen der Exekutive. Vielmehr solle

es um grundsätzliche Aussagen zur Entwicklung der Gemeinde gehen: Aussagen über

das beabsichtigte Wachstum im Rahmen der Vorgaben des kantonalen Richtplanes,

wie sich die Gemeinde strukturell (Industrie, Gewerbe, Dienstleistungen)

entwickeln solle oder welche Bedürfnisse zum Beispiel für welche Bevölkerungsstrukturen

abgedeckt werden sollen. Die Konzeption des Gesetzes sei neu folgende: Im breit

durch eine Mitwirkung abgestützten Verfahren erlasse die Gemeindeversammlung

ein Leitbild, welches sich über die Grundzüge der angestrebten räumlichen

Ordnung der Gemeinde äussere. Es gebe keine aus dem Leitbild extrahierten separaten

Grundsatzbeschlüsse mehr, welche unmittelbar wirkten. Das Leitbild sei von der

Planungsbehörde insgesamt bei der Nutzungsplanung zu berücksichtigen. Es

enthalte daher eher generelle Aussagen zur räumlichen Entwicklung, welche der

Gemeinderat dann konkret umzusetzen habe.

2.2

Die Ausgangslage ist demnach völlig

klar. Den (früheren) Begriff der Behördenverbindlichkeit gibt es im revidierten

geltenden Gesetzestext nicht mehr. Damit wurde der Gemeindeversammlung die

Möglichkeit genommen, einzelne Sätze des Leitbildes in den Vordergrund zu

stellen und die Planungsbehörde zu verpflichten, diese zwingend weiter zu

berücksichtigen. Man wollte dadurch eben genau verhindern, dass die

Gemeindeversammlung in die Planungshoheit des Gemeinderates eingreift und damit

einzelne (möglicherweise untergeordnete) Punkte der Planung, wie z.B. die

Erstellung eines Trottoirs, herausgreift und damit die gesamte Planung

präjudiziert. Die Gemeindeversammlung soll auf das grosse Ganze, nämlich wohin

sich die Gemeinde in den nächsten circa 15 Jahren entwickeln soll, Einfluss

nehmen können. Die konkrete Umsetzung ist anschliessend Sache der

Planungsbehörde, nämlich des Gemeinderates. Wenn heute noch - wie im

vorliegenden Fall geschehen (vgl. Ziffer 2 des Beschlusses der

Gemeindeversammlung vom 21. August 2017) - einzelne Leitsätze speziell erwähnt

werden, dann bloss, um diesen mehr Gewicht zu geben. Ein räumliches Leitbild

enthält sehr viele Aussagen zu verschiedensten Themen, die nicht alle gleich

wichtig sind. Wenn einzelne dieser Themen herausgegriffen und speziell erwähnt

werden, dient dies bloss der Präzisierung des Gesamtbildes. Entscheidend ist

das Leitbild als Ganzes. Dieses ist von der Planungsbehörde in der weiteren

Planung zu berücksichtigen. Dass der Begriff der Behördenverbindlichkeit immer

noch existiert und verwendet wird, indem Gemeindeversammlungen

«behördenverbindliche» Beschlüsse fassen, ändert daran nichts, ebenso wenig wie

die weiteren Ausführungen des Beschwerdeführers in seinen Rechtsschriften.

2.3

Auch aus der Arbeitshilfe

Ortsplanungsrevision des ARP kann der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten

ableiten. Bezüglich der rechtlichen Verbindlichkeit des Leitbildes hält die

Arbeitshilfe unmissverständlich fest, dass es keine aus dem Leitbild einzeln

herausgegriffenen Grundsatzbeschlüsse mehr gebe (dies im Gegensatz zur früheren

Gesetzgebung). Das Leitbild sei von der Planungsbehörde gemäss § 9 Abs. 4 lit.

a PBG als Ganzes bei der Nutzungsplanung zu berücksichtigen. Zwar hält die

Arbeitshilfe fest, das Leitbild bestehe aus den Elementen Karte/Plan und

Bericht, doch stellt sie ausdrücklich auch die Frage, ob das Leitbild nur mit

der Karte funktioniere. Die Erfahrung zeige nämlich, dass es bei manchen

Gemeinden sinnvoll sei, die Karte wegzulassen. Damit wird gleichzeitig gesagt,

dass eine Karte oder ein Plan - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers -

nicht zwingender Bestandteil eines räumlichen Leitbildes sein muss. Gerade in

städtischen Verhältnissen - wie vorliegend - wäre es ein grosser zusätzlicher

Aufwand, im Stadium des räumlichen Leitbildes bereits eine aussagekräftige

Karte respektive einen Plan zu erstellen. Die Verhältnisse sind meist

kompliziert und da die Planung noch nicht verbindlich ist, macht es keinen Sinn,

das räumliche Leitbild mit einem Plan zu verdeutlichen. Wie der Richtplan macht

auch ein Leitbild keine parzellenscharfe Aussage. Generell ist zu sagen, dass

die Arbeitshilfe nicht mehr ist, als ihr Titel sagt, nämlich eine Hilfe für die

Einwohnergemeinden. Sie hat keine weitere rechtliche Bedeutung und lässt denn

auch den Planungsbehörden die nötige Freiheit, indem sie ausdrücklich keine

gestalterischen Vorgaben macht und mehrheitlich nur Fragen stellt, die im Sinne

einer Checkliste den Gemeinden bei der Planung eben Hilfe bieten sollen. Auch

aus dem Modul 10 «Information und Mitwirkung» kann der Beschwerdeführer nichts

zu seinen Gunsten ableiten. Information und Mitwirkung seien zwar Voraussetzung

für die regierungsrätliche Genehmigung, in welcher Form diese aber durchgeführt

werde, sei offen. Sie diene dazu, die Interessen der Bevölkerung direkt in die

Planung einzubringen. Explizit wird erwähnt, dass die Gemeindebehörde in der

Wahl der Mitwirkungsform frei sei. In der Tat hält § 3 des PBG, der sich auf

Art. 4 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) stützt, fest, dass

Kanton, Einwohnergemeinden und Regionalplanungsorganisationen die Bevölkerung

frühzeitig über Ziele und Ablauf der Planungen unterrichten und dafür sorgen,

dass die Bevölkerung in geeigneter Weise mitwirken kann. Als Mindestgarantie

fordert Art. 4 RPG, dass die Planungsbehörden neben der Freigabe der Entwürfe

zur allgemeinen Ansichtsäusserung Vorschläge und Einwände nicht nur

entgegennehmen, sondern auch materiell beantworten (BGE 111 Ia 164 E. 2d S.

168). Es genügt allerdings, wenn sich die Behörden materiell mit den

Vorschlägen und Einwänden befassen, eine individuelle Beantwortung wird nicht

verlangt (BGE 135 II 286 E. 4.1 S. 290, mit Hinweisen zu Bernhard Waldmann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, 2006, N 13 zu Art. 4 RPG; siehe auch

Urteil des Bundesgerichts 1C_101/2007 vom 26. Februar 2008 E. 3.1). Die

Mitwirkung im Sinne von Art. 4 RPG stellt eine Einflussmöglichkeit dar, die von

den Instrumenten der direkten Demokratie und des Rechtsschutzes zu

unterscheiden ist. Sie gehört wie das Vernehmlassungsverfahren zu jenen

institutionellen Formen, die keine rechtliche Bindung, sondern blosse

politische Einflussnahme bewirken. Information und Mitwirkung ermöglichen die

notwendige Breite der Interessenabwägung, bilden eine wichtige Grundlage für

den sachgerechten Planungsentscheid und tragen damit zu einer qualitativ guten

Planung bei. Deshalb verlangt deren Durchführung einen Zeitpunkt, in welchem

die abschliessende Interessenabwägung noch offen ist (BGE 135 II 286 E. 4.2.3 S.

291.

f. mit Hinweisen).

2.4

Auch insoweit der Beschwerdeführer vorbringt,

das räumliche Leitbild, das die Gemeindeversammlung am 21. August 2017

beschlossen hat, erfülle die gesetzlichen Anforderungen des RPG, respektive des

PBG nicht, kann er nicht gehört werden. Der Beschwerdeführer verkennt, dass das

räumliche Leitbild lediglich die Stossrichtung für die eigentliche Ortsplanung

vorgeben soll, daher detailliertere Vorgaben darin keinen Platz finden. Diese

weitergehende und detailliertere Planung findet erst im nächsten Schritt,

nämlich in der effektiven Nutzungsplanung, für die der Gemeinderat als

Planungsbehörde zuständig ist, statt. Das von der Gemeindeversammlung

verabschiedete Leitbild enthält grundlegende Stossrichtungen und

Handlungsempfehlungen, wie diese Ziele erreicht werden sollen. Es erfüllt, wie

die Vorinstanz richtig festhält, ohne weiteres die gesetzlichen Anforderungen

an ein räumliches Leitbild im Sinne des Planungs- und Baugesetzes. Insoweit

sich der Beschwerdeführer bezüglich des Vorgehens in der Planung auf die beiden

Gemeinderatsbeschlüsse vom 26. März 2013 und vom 30. Juni 2015 beruft und

moniert, der Gemeinderat habe sich nicht an seine Beschlüsse gehalten und ein

anderes Vorgehen gewählt, als ursprünglich beschlossen, ist ihm

entgegenzuhalten, dass eine Planung kein fixer Prozess ist und keinen fixen

Ablauf kennt. Es ist schrittweise vorzugehen und der Prozess ist ständig zu

überprüfen und allenfalls anzupassen. Wie gesehen, bestehen für das

Mitwirkungsverfahren im Planungsprozess keine fixen Regeln. Für das vorliegende

Verfahren ist massgebend, was der Gemeindeversammlung vom 21. August 2017 für

Informationen vorlagen und ob bis dahin keine Verfahrensfehler begangen (und

gerügt) wurden. Solche sind keine ersichtlich und wurden auch nicht geltend

gemacht. Der Gemeinderat hat mit Beschluss vom 6. Juni 2017 - nach einer

mehrjährigen Erarbeitung, in Kenntnis des Juryberichtes und der Ergebnisse der

Testplanung - das räumliche Leitbild zuhanden der Gemeindeversammlung

einstimmig genehmigt und verabschiedet. Dieser Gemeinderatsbeschluss blieb

unangefochten. Die Einladung zur ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 21.

August 2017, die die Anträge und die Botschaft dazu enthielt, verwies unter

anderem auf den Mitwirkungsbericht sowie das Leitbild mit dessen Anhang, welche

im Internet abrufbar waren. Die sechs Leitsätze mit den dazugehörigen

Handlungsempfehlungen wurden explizit wiedergegeben. Damit ist klar, dass die

Stimmbürgerinnen und Stimmbürger der Stadt Solothurn genügend Informationen

besassen, um am 21. August 2017 gültig über die Verabschiedung des räumlichen

Leitbildes beschliessen zu können, was sie denn auch gesetzeskonform taten.

Weitergehende Ansprüche hat der Beschwerdeführer als Stimmbürger nicht. Eine

Gehörsverletzung liegt ebensowenig vor.

3.

Der Beschwerdeführer rügt weiter die

unangemessene Kostenauferlegung. Hierzu kann auf die Ausführungen der

Vorinstanz verwiesen werden. Nach § 18 Abs. 1 lit. a des Gebührentarifs (GT,

BGS 615.11) ist für verwaltungsrechtliche Entscheide und Beschwerdeentscheide

des Regierungsrates, sofern keine spezielle Gebühr vorgesehen ist, eine Gebühr

von CHF 100.00 – 7'000.00 geschuldet. Nach § 3 GT sind die Gebühren nach dem

Zeit- und Arbeitsaufwand, nach der Bedeutung des Geschäftes, nach dem Interesse

an der Verrichtung sowie nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des

Gebührenpflichtigen zu bemessen. Die vom Regierungsrat erhobene Gebühr von CHF

3'000.00 liegt im mittleren Bereich. Angesichts des doch recht beträchtlichen

Aufwandes und der Bedeutung des Geschäfts ist deren Höhe nicht zu beanstanden.

Ein Ermessensmissbrauch und damit eine Rechtsverletzung im Sinne von § 67bis

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) liegt nicht vor.

4.

Die Beschwerde erweist sich somit als

unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem

Ausgang hat A.___ nach § 77 VRG die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 3'000.00

festzusetzen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen sind. Der

Gebührenrahmen beträgt nach § 147 GT CHF 50.00-15’000.00.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

von CHF 3'000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die

Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Kaufmann

Das vorliegende Urteil wurde vom

Bundesgericht mit Urteil 1C_100/2019 vom 16. Mai 2019 bestätigt.