Finanz- und Lastenausgleich 2016

SOG 2019 Nr. 17

Sachverhalt

Auf das Jahr 2016 trat im Kanton

Solothurn das neue Gesetz über den Finanz- und Lastenausgleich in Kraft.

Basisjahre für die Bemessung waren die Einwohnerzahlen und das

Staatssteueraufkommen der Jahre 2012 und 2013. Gegen die Berechnung der

Ausgleichsabgabe für das Jahr 2016 erhob die Einwohnergemeinde Däniken

Beschwerde, wobei sie geltend machte, das massgebende Staatssteueraufkommen sei

falsch berechnet worden. Insbesondere hätten Leistungen der Kernkraftwerk

Gösgen-Däniken AG nicht als gemeinwirtschaftliche Leistungen einbezogen werden

dürfen.

Erwägungen

(2.1 Wegleitung «Der neue solothurnische

Finanz- und Lastenausgleich der Einwohnergemeinden [FILAG EG] vom 30. Juni

2015.

)

2.2.1

Mit jedem Finanzausgleichssystem

sollen die Unterschiede bei den Einnahmen und Ausgaben der Einwohnergemeinden

ausgeglichen werden. Basis ist der Solidaritätsgedanke. Nach dem Vorbild des

Bundesfinanzausgleichs wird dabei einerseits bei den Ressourcen, also bei den

Einkünften der Gemeinden, andererseits bei den Ausgaben oder Lasten ein

Ausgleich geschaffen. Man spricht von Ressourcen- und Lastenausgleich. Und

entsprechend werden die Gemeinden auf der Einnahmenseite nach der

Ressourcenstärke unterschieden. Ressourcenstarke Gemeinden haben nach dem

solothurnischen System einen Teil der über dem Durchschnitt (kantonaler

Steuerkraftindex) liegenden Einnahmen in den Finanzausgleich einzuschiessen

(Disparitätenausgleich). Dieser Teil wird jährlich vom Kantonsrat auf Antrag

des Regierungsrates festgelegt (für das laufende Jahr beträgt er 40 %). Damit

erfolgt ein Ausgleich unter den ressourcenstarken und ressourcenschwachen

Gemeinden (horizontaler Ausgleich). In einem anschliessenden vertikalen

Ausgleich (Kanton -> Gemeinde) werden die ressourcenschwachen Gemeinden mit

einem Kantonsbeitrag unterstützt, so dass sie eine bestimmte

«Mindestausstattung» erreichen (für 2017: 92 %).

2.2.2

Der Begriff der Ressource wird im

Gesetz nicht direkt definiert. Nach Duden bedeutet Ressource Hilfsmittel,

Erwerbsquelle, Rohstoff, Reserve oder Geldmittel. Es versteht sich von selbst,

dass im vorliegenden Zusammenhang damit grundsätzlich die einer Gemeinde zur

Verfügung stehenden (Geld-)Mittel gemeint sind, also im Wesentlichen die

tatsächlichen oder möglichen Steuereinnahmen, soll der Ressourcen­ausgleich

doch die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden

verringern (§ 5 Abs. 1 FILAG EG). Nach § 6 FILAG EG sind Grundlage für den

Ressourcenausgleich das Staatssteueraufkommen und die Wohnbevölkerung der

Gemeinde. Aus dem Verhältnis dieses Staatssteueraufkommens zur Einwohnerzahl

einer Gemeinde, verglichen mit der Steuerkraft des gesamten Kantons, errechnet

sich der Steuerkraftindex jeder Gemeinde (§ 9 FILAG EG).

§ 7 FILAG EG definiert das

Staatssteueraufkommen (SSA) als Summe der Staats­steuern der natürlichen und

juristischen Personen aus dieser Gemeinde bei einem Steuerfuss von 100 Prozent,

wobei der Regierungsrat Bestimmungen über die darunter­fallenden Steuerarten

und Betreffnisse erlasse. Dass bei dieser Formulierung unter den Begriff

«Staatssteueraufkommen» nicht bloss die direkte Staatssteuer oder sogar nur die

Einkommens- und Vermögenssteuern fallen, ist klar und ergibt sich bereits aus

dem Wortlaut des Gesetzes selbst, wäre doch sonst nicht noch von Betreffnissen

die Rede. Ebenso klar ist, dass genauer definiert werden muss, was denn alles

unter die Staatssteuern fällt, nennt doch das Gesetz über die Staats- und

Gemeindesteuern (Steuergesetz, BGS 614.11) in seinem ersten Paragraphen zwölf

unterschiedliche Steuerarten, nämlich Einkommens- und Vermögenssteuer von den

natürlichen Personen, Gewinn- und Kapitalsteuer von den juristischen Personen,

Quellensteuer, Grundstückgewinnsteuer, Personalsteuer, Finanzausgleichssteuer

zuhanden der Kirch­gemeinden, Handänderungssteuer, Nachlasstaxe, Erbschafts-

und Schenkungssteuer. Entsprechend enthalten auch die Gemeinderechnungen unter

der entsprechenden Rubrik Finanzen und Steuern verschiedene Konti, in welchen

Steuereingänge verbucht werden, welche alle auf dem Steuergesetz beruhen (vgl.

z.B. Handbuch Rechnungs­wesen HRM1, Kontenplan, Kapitel 9. Finanzen, Steuern,

S. 64).

Weil der Begriff des

Staatssteueraufkommens nicht genau genug definiert ist, wird der Regierungsrat

im Gesetz ermächtigt und verpflichtet, Bestimmungen über die unter das

Staatssteueraufkommen fallenden Steuerarten und Betreffnisse zu erlassen (§ 7

Abs. 2 FILAG EG). «Betreffnisse» heisst nach Duden Anteile oder anteilige

Summen. Damit wird klar, dass der Gesetzgeber nicht bloss die direkt auf dem

Steuergesetz beruhenden Staatssteuern als Ressource im Sinne des

Finanzausgleichs definieren, sondern weitere Erträge oder Ertragsanteile der

Einwohnergemeinden, eben Betreffnisse, einbeziehen wollte. Welche genau,

überliess er dem Regierungsrat als Exekutivorgan.

2.3

Der Regierungsrat hat in § 1 Abs. 1

Bst. a bis f der FILAV EG die Steuerarten be­zeichnet und die Betreffnisse als

Aufwand- und Besitzsteuern sowie gemein­wirt­schaftliche Leistungen definiert.

Bei den Steuerarten hat er sich an die im Steuergesetz im Kapital A unter der

Überschrift «direkte Staatssteuer» aufgeführten Steuern gehalten. Als

gemeinwirtschaftliche Leistungen hat er freiwillige respektive vertraglich

vereinbarte Zahlungen Dritter an die Gemeinde definiert. Darunter fallen nach

der Verordnung unter anderem Zahlungen, welche aus besonderen wirtschaftlichen

Vorteilen dieser Dritten aufgrund von öffentlichen Einrichtungen resultieren (§

1.

Abs. 2 FILAV EG). Dass es sich bei den Zahlungen der KKG um

gemeinwirtschaftliche Leistungen in diesem Sinne handelt, wird von der

Beschwerdeführerin grundsätzlich nicht bestritten.

2.4

Die Beschwerdeführerin macht eine

Verletzung verschiedener Grundrechte geltend und bringt im Rahmen einer

abstrakten Normenkontrolle vor, die Delegationsnorm in § 7 Abs. 2 FILAG EG

sei zu unbestimmt und mit Erlass von § 1 FILAV EG habe der Regierungsrat seine

Kompetenzen überschritten und damit Eigentumsfreiheit, Gemeindeautonomie und

Gleichbehandlungsgebot verletzt.

Zunächst ist festzuhalten, dass eine

abstrakte Normenkontrolle längst nicht mehr möglich ist. Gesetz und Verordnung

sind seit dem 1. Januar 2016 in Kraft. Das Gesetz wurde nach einem Referendum

in der Volksabstimmung vom 30. November 2014 angenommen, ohne dass dieser

Beschluss angefochten wurde. Auch die Verordnung vom 16. Dezember 2014

wurde nicht mittels Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

angefochten, obwohl die Beschwerdeführerin bereits im Gesetzgebungsverfahren,

in welchem sie sich vernehmen liess, die Meinung vertrat, sie «sehe es als

willkürlich an, das Staatssteueraufkommen mit weiteren Erträgen, wie z.B.

gemeinwirtschaftlichen Leistungen, …, die gar keine Steuern darstellen, zu

ergänzen. Der Begriff würde dadurch verfälscht und der Regierungsrat bekäme

einen Blankoscheck bezüglich der Definition Steueraufkommen.». Entsprechend

hatte sie die ersatzlose Streichung von § 7 Abs. 2 FILAG EG gefordert. Weitere

Ausführung zur Möglichkeit der abstrakten oder konkreten Normenkontrolle (Art.

88.

Abs. 3 Kantonsverfassung [KV, BGS 111.1]) erübrigen sich jedoch, denn auch

im Rahmen der konkreten Normenkontrolle erweist sich der Vorwurf der

Gesetzwidrigkeit als unbegründet (vgl. sogleich Erwägung 2.5).

Zudem ist klarzustellen, dass Gemeinden

als Glieder des Staates nicht Träger von Grund- oder Menschenrechten sind.

Grundrechte wie die Eigentumsgarantie stehen primär den Individuen zu, also den

natürlichen Personen, daneben unter Umständen auch privaten juristischen

Personen oder Personenvereinigungen (vgl. z.B. Rainer J. Schweizer in: St.

Galler Kommentar zur BV, 3. Auflage 2014, Vorbemerkungen zu Art. 7 – 36, N 7

mit Hinweisen). Die Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie, welche eine

Gemeinde allenfalls bei Enteignung eines Grundstücks im Finanzvermögen oder

einem ähnlichen Sachverhalt geltend machen könnte, geht ins Leere, ebenso die

Rüge der Verletzung weiterer Individualrechte.

Schliesslich ist noch festzuhalten, dass

im Bereich des Finanzausgleichs keine Gemein­deautonomie besteht, hat doch der

Kanton – unter Einbezug der Gemeinden im Gesetz­gebungsverfahren – dieses

Gebiet abschliessend mit eigenen kantonalen Bestim­mungen geregelt. Auch die

Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie verfängt nicht.

2.5

Zu prüfen bleibt, ob die

Verordnungsbestimmungen von § 1 Abs. 1 lit. g und § 1 Abs. 2 FILAG EG

übergeordnetem kantonalem oder Bundesrecht widersprechen und deshalb nicht

anwendbar sind.

2.5.1

Überträgt der Gesetzgeber seine

Rechtsetzungsbefugnisse an die Exekutive, liegt eine sogenannte

Gesetzesdelegation vor. Diese ist nach ständiger Praxis des Bundes­gerichts zum

kantonalen Recht unter folgenden kumulativ zu erfüllenden Voraus­setzungen

zulässig (vgl. z.B. BGE 128 I 327 E.4.1): Die Gesetzesdelegation darf nicht

durch die Kantonsverfassung ausgeschlossen sein; die Delegationsnorm muss in

einem Gesetz enthalten sein; die Delegation muss sich auf ein bestimmtes, genau

umschrie­benes Sachgebiet beschränken und die Grundzüge der delegierten

Materie, d.h. die wichtigsten Regelungen müssen im Gesetz selbst enthalten sein

(vgl. z.B. Pierre Tschannen, St. Galler Kommentar zur BV. 3. Auflage 2014, Art.

164.

N 35.

2.5.2

Die solothurnische

Kantonsverfassung verbietet eine Gesetzesdelegation nicht. Nach Art. 71 Abs. 1

KV erlässt der Kantonsrat alle grundlegenden und wichtigen Bestim­mungen in

Form des Gesetzes. Nach Art. 78 Abs. 1 bestimmt der Regierungsrat unter

Vorbehalt der Volksrechte und der Rechte des Kantonsrats die wichtigen Ziele

und Mittel des staatlichen Handelns, nach Art. 79 unter der Überschrift

«Rechtsetzung» erlässt er Verordnungen auf der Grundlage und im Rahmen der

Gesetze».

2.5.3

Auch alle weiteren Voraussetzungen

einer zulässigen Delegation sind, wie oben bereits dargelegt (Ziff. 2.2 und

2.

), erfüllt: Die Delegationsnorm steht ausdrücklich im formellen Gesetz

selber, wo in § 7 Abs. 2 FILAG EG der Regierungsrat ermächtigt und verpflichtet

wird, das massgebende Staatssteueraufkommen im Sinne des Ressourcenausgleichs

zu bestimmen. Die Delegation beschränkt sich auf ein klar umgrenztes

Sachgebiet, nämlich die exakte Bestimmung des Staatssteueraufkommens im Sinne

des Finanzausgleichsgesetzes, und die wichtigsten Bestimmungen, nämlich wie

sich das Staatssteueraufkommen zusammensetzt und dass es auf einen Steuerfuss

von 100 Prozent aufgerechnet wird, ergeben sich aus dem Gesetz selber (§ 7 Abs.

1.

und Abs. 2 FILAG EG).

Auch die etwas strengeren Vorschriften

zu Delegationsnormen im Abgaberecht sind eingehalten: Das Gesetz regelt den

Kreis der Abgabepflichtigen, nämlich die nach den gesetzlichen Vorschriften zu

ermittelnden finanzstarken Gemeinden, den Gegenstand der Abgabe

(Disparitätenausgleich) und die Bemessungsgrundlage (Steuerkraft bzw.

Steuerkraftindex der Gemeinden). Alle entsprechenden Vorschriften sind im

Gesetz selber enthalten.

2.5.4

Insbesondere sprengt die

Verordnung entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keineswegs den Rahmen

des Gesetzes, wenn sie als Betreffnisse im Sinne des Gesetzes in § 1 Abs. 2

FILAV EG sogenannte gemeinwirtschaftliche Leistungen als freiwillige oder

vertraglich vereinbarte Zahlungen Dritter an die Gemeinde in das

Staatssteueraufkommen einbezieht. Solche steuerähnlichen Zahlungen von einem gewissen

Umfang erhöhen ganz offensichtlich die finanzielle Leistungsfähigkeit einer

Gemeinde, welche ja zu bestimmen ist.

2.5.5

Im hier zu beurteilenden

Anwendungsfall handelt es sich konkret um drei verschiedene regelmässige

Zahlungen der KKG an die Gemeinde, welche auf zwei Vereinbarungen vom 11. Mai

2006.

und einer Zusicherung vom 20. Mai 2006 beruhen.

2.5.5.1

In der Vereinbarung zwischen der

KKG und der Einwohnergemeinde Däniken betreffend Abgeltung

gemeinwirtschaftlicher Leistungen verpflichtet sich die KKG zu einer pauschalen

jährlichen Entschädigung von CHF 1'200’000.00 (indexiert, Basis Dezember 2005)

an die Gemeinde (und davon in kleinerem Umfang an weitere Regionsgemeinden) bis

zum Zeitpunkt, in welchem die Stromproduktion eingestellt wird und darüber

hinaus in halber Höhe für maximal weitere 20 Jahre. Die Aufteilung auf die

Standort- und weiteren Gemeinden folgt dem Steuerverteiler [des Kantons], wie

auch die ganze Vereinbarung gemäss deren Ingress im Zusammenhang mit der

Steuervereinbarung zwischen KKG und Kanton steht. Sie steht zudem gemäss Art. 3

unter dem Vorbehalt, dass die Gemeinde kein Kernkraftwerk- und

Brennelementsteuerreglement oder ein Reglement mit einem gleichartigen

Steuerobjekt erlässt.

Dass diese Abgeltung steuerähnlich ist,

liegt auf der Hand. Die Gemeinde erhält diese Leistungen jährlich ohne konkrete

Gegenleistungen zur Abgeltung der Leistungen, welche sie als Standortgemeinde

erbringt. Der Einbezug einer solchen Leistung als gemeinwirtschaftliche

Leistung bzw. als Betreffnis im Sinne von § 7 Abs. 2 FILAG EG zur Ermittlung

der Steuerkraft der Gemeinde entspricht der Intention des Gesetzes und ist von

Gesetz und Verordnung abgedeckt.

2.5.5.2

In einer zusätzlichen

Zusicherung vom 20. Mai 2006 verpflichtete sich die KKG gegenüber der Gemeinde

Däniken, bei einer Steuerfusssenkung des derzeitigen Steuerfusses von 123 % für

juristische Personen die diesbezügliche aus der Veranlagung KKG resultierende

Einbusse für die Dauer der Vereinbarung betreffend Abgeltung

gemeinwirtschaftlicher Leistungen jährlich auszugleichen. Gestützt auf diese

Zusicherung reduzierte die Gemeinde Däniken den Steuerfuss für juristische

Personen auf 50 %, und die KKG bezahlt seither den entsprechenden Ausgleich und

verbucht sie als Steuern.

Dass die auf dieser Zusicherung

beruhenden Ausgleichszahlungen als Steuern zu behandeln sind, wurde von der

Gemeinde im Einspracheverfahren nicht bestritten. Dass sie bei der Ermittlung

des Staatssteueraufkommens in die Berechnung einzubeziehen sind, ist klar. Sie

tragen wesentlich zur Steuerkraft der Gemeinde bei und ermöglichten es dieser

zudem, anderen juristischen Personen Standortvorteile in Bezug auf die

Steuerbelastung zu bieten (vgl. Stellungnahme der Gemeinde an das

Volkswirtschafts­departement vom 16. Februar 2016).

2.5.5.3

In der zweiten Vereinbarung vom

11.

Mai 2006 betreffend Sicherstellung und Unterhalt von Erschliessungsanlagen

verpflichtete sich die Gemeinde zum Unterhalt sämtlicher sich auf öffentlichem

Grund befindenden Erschliessungsanlagen wie Stras­sen, Trottoirs, öffentliche

Beleuchtung, Kunstbauten, Kanalisations- und Wasserlei­tungen, insbesondere im

Aarefeld ab Hard und Unterdorf bis zum KKG auf eigene Kosten. Im Gegenzug

verpflichtete sich die KKG, der Gemeinde jährlich eine Entschädigung von CHF

300'000.00 zu bezahlen, indexiert und zeitlich limitiert wie die andere

Vereinbarung (oben E. 2.5.5.1).

Auch der Einbezug dieser Leistungen der

KKG in das Staatssteueraufkommen als Be­treffnisse bzw. gemeinwirtschaftliche

Leistungen entspricht Gesetz und Verordnung. Die Verpflichtung der Gemeinde zum

Unterhalt der gemeindeeigenen öffentlichen Er­schliessungsanlagen ergibt sich

bereits aus dem Gesetz; darin liegt keine zusätzliche (Gegen-)Leistung der

Gemeinde. Soweit es um Strassen, Beleuchtung, Kunstbauten etc. geht, müssen

diese aus Steuermitteln unterhalten werden, bei Kanalisations- und

Wasserleitungen aus den anfallenden Gebühren. Da die Lebensdauer von Leitungen

erfahrungsgemäss zwischen 50 und 90 Jahren liegt und der Unterhalt in der Regel

nicht sehr aufwendig ist, entsteht der Grossteil der Unterhaltsaufwendungen für

Strassen und Kunstbauten. Eine Entschädigung für solche gesetzlichen Leistungen

der Gemeinde hat demzufolge offensichtlich steuerähnlichen Charakter. Er

ermöglicht der Gemeinde, den Steuersatz tiefer zu halten und die

Gebührenrechnung für Wasser- und Abwasser wesentlich zu entlasten, zugunsten

aller Einwohner und Steuerzahler der Gemeinde.

2.5.6

Eine Verletzung der

Delegationsvorschriften und damit des übergeordneten kantonalen Rechts oder von

Bundesrecht, insbesondere der Bundesverfassung, ist auch durch die konkrete

Anwendung der Vorschriften des FILAG EG und der FILAV EG nicht auszumachen. Die

Rüge der Beschwerdeführerin ist unbegründet.

2.6

Die Beschwerdeführerin macht weiter

geltend, von den im ganzen Kanton angerechneten rund CHF 3 Mio.

gemeinwirtschaftlichen Leistungen stammten CHF 2.3 Mio. von ihr. Die FILAV EG

sei deshalb auf sie gemünzt und dies widerspreche einerseits dem Gleichheitsgebot,

andererseits Art. 136 KV, welcher normiere, dass durch den Finanzausgleich

ausgewogene Verhältnisse in der Steuerbelastung und in den Leistungen der

Gemeinden zu erreichen sei. Das Gegenteil ist der Fall.

Richtig ist, dass der Grossteil der beim

Ressourcenausgleich im Kanton unter der Bezeichnung «gemeinwirtschaftliche

Leistungen» bei der Berechnung des Steuerkraftindexes angerechneten Summen aus

den Zahlungen der KKG in Däniken und (zu einem kleineren Teil) der Postbetriebe

in Härkingen stammen. Richtig ist auch, dass der Gesetzgeber darauf abzielte,

solche Leistungen in den Finanzausgleich einzubeziehen und die kritisierten

Bestimmungen zu diesem Zweck in dieser Form erlassen wurden; das war

allerdings, wie dargelegt, im Gesetzgebungsprozess von Anfang an transparent

dargelegt (oben Erwägung 2.4).

Gerade das Beispiel Däniken zeigt, dass

die Gemeinde in den letzten Jahren und Jahrzehnten von diesen Leistungen

erheblich profitiert hat (und weiter profitiert). Würde die Beschwerdeführerin

berechtigt, die ganzen, doch beträchtlichen jährlichen Zahlungen der KKG in

Millionenhöhe ohne Anrechnung beim Finanzausgleich in der Gemeindekasse zu

behalten, würden ihre Einwohner im Vergleich zu allen Einwohnern des Kantons

finanziell noch mehr privilegiert. Dies zeigt sich eindrücklich sowohl an der

Entwicklung des Steuersatzes in Däniken – auf inzwischen 77 % bei den

natürlichen und 50 % bei den juristischen Personen – als auch am Beispiel der

Wassergebühren, die ebenso eindeutig und klar unter dem kantonalen Durchschnitt

liegen. Dies widerspricht dem hinter dem Finanzausgleich steckenden

Solidaritätsgedanken und auch Art. 136 KV. Natürlich mag auf den ersten Blick

der Anteil der Beschwerdeführerin von 71.2 % an den gesamten

gemeinwirtschaftlichen Leistungen im Kanton beträchtlich erscheinen. Immerhin

werden aber bei insgesamt 15 Gemeinden gemeinwirtschaftliche Leistungen

einbezogen, und bei vier davon wurden in den Bemessungsjahren 2011 und 2012

sechsstellige Beträge angerechnet (vgl. Urkunde 35 Beschwerdegegner). Eine

«Sonderbehandlung» der Beschwerdeführerin liegt nicht vor; die Gemeinde Däniken

ist schliesslich die einzige Gemeinde im Kanton, auf deren Gemeindegebiet ein

Atomkraftwerk steht, dessen Betreibergesellschaft solch erhebliche Leistungen

für die Standortgemeinde erbringt.

Eine Verletzung des

Gleichbehandlungsgebots oder ein Verstoss gegen Treu und Glauben lässt sich

daraus nicht erkennen, soweit diese Rechte überhaupt als Grundrechte oder

Verfahrensgrundsätze zur Anwendung gelangen.

2.7

Schliesslich macht die

Beschwerdeführerin geltend, Ungleichbehandlung und Willkür werde deutlich, wenn

verschiedene Einnahmen von anderen Gemeinden mit den ihren verglichen würden.

Dies zeige sich an den Städtischen Betrieben Olten (SBO), die jährlich der

Stadt Olten geldwerte Leistungen, Verzinsungen und Zinserträge abliefern

würden, ohne dass diese als gemeinwirtschaftliche Leistungen qualifiziert und

im Finanzausgleich einbezogen würden.

Wie die Beschwerdegegnerin richtig

vermerkt, handelt es sich aber bei den Leistungen der SBO nicht um

gemeinwirtschaftliche im Sinne von § 1 Abs. 2 FILAV EG. Weder der

Verwaltungskostenbeitrag, noch die Verzinsung des Dotationskapitals, noch die

Konzessionsgebühr sind steuerähnliche freiwillige Zahlungen. Die Zahlungen

erfolgten als Abgeltung von Leistungen und Rechten, welche die Stadt Olten

gegenüber der SBO in einem bestimmten Bereich erbracht, resp. gewährt hat. Im

Übrigen sind die SBO ein Gemeindeunternehmen mit eigener öffentlich-rechtlicher

Rechtspersönlichkeit gemäss Art. 158 Abs. 2 Gemeindegesetz (GG, BGS 131.1),

also ein Bestandteil des Gemeinwesens und nicht Dritter im Sinne von § 1 Abs. 2

FILAV EG. Ob die «Werke» von einer Gemeinde direkt über die Gemeinderechnung

geführt werden oder ausgelagert in einem Gemeindeunternehmen, macht letztlich

keinen erheblichen Unterschied, sind doch in beiden Varianten selbständige

Rechnungen zu führen, damit die gegenüber den Gemeindebewohnern erbrachten

Leistungen (Wasser-, Stromversorgung etc.), welche von diesen über Gebühren

finanziert werden, gestützt auf das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip

überprüft werden können. Wollte man Einnahmen von ausgegliederten Werken beim

Staatssteueraufkommen anrechnen, wären wohl auch alle entsprechenden

Gebührenerträge bzw. -überschüsse einzubeziehen, damit das

Gleichbehandlungsgebot nicht verletzt würde.

2.8

Der Hauptantrag der

Beschwerdeführerin erweist sich damit als unberechtigt und ist abzuweisen,

ebenso der in der Replik gestellte Eventualantrag. Die jährlichen Zahlungen der

KKG zur Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Leistungen und zur Sicherstellung und

Unterhalt von Erschliessungsanlagen sind bei der Ermittlung des

Staatssteueraufkommens nach FILAG EG ebenfalls einzubeziehen.

3.

Zu prüfen bleibt, ob

die Berechnung des Departements, wie behauptet wird, insofern falsch oder sogar

willkürlich ist, als sie die Zahlungen aus der Zusicherung der KKG vom 20. Mai

2006.

(oben Erw. 2.5.5.2) als zusätzlich zu den Steuern zu leistende

gemeinwirtschaftliche Leistungen vollumfänglich in die Ermittlung des

Staatssteueraufkommens einbezieht.

3.1

Die Beschwerdeführerin führt aus

(Ziff. 22 der Beschwerdeergänzung vom 16. Juni 2016), es handle sich um eine

doppelte Aufrechnung, indem die Einnahmen vom KKG durch das Zugeständnis zum

Steuerausgleich auf 173 % hochgerechnet worden sei. Korrekterweise müssten die

Steuern von 50 % auf 100 % aufgerechnet werden und die zusätzliche Abgabe wäre

eins zu eins in ihrem vollen Umfang mit 23 % zu bemessen. Alternativ dazu

liesse sich auch die Ansicht vertreten, dass die Zahlung von 123 % auf 100 %

reduziert werde. Die vollumfängliche Aufrechnung der Zahlung von 73 % neben der

Aufrechnung der Steuern führe zu einer willkürlichen Doppelbelastung.

3.2

Das Departement macht geltend, es

handle sich bei den zusätzlichen Leistungen des KKG eben nicht um Steuern,

sondern um zusätzlich vertraglich vereinbarte Abgaben. Eine Vermischung der

Aufrechnung des Gemeindesteueraufkommens mit den Abgaben der KKG AG sei nicht

zulässig (Stellungnahme vom 21. Juli 2016, S. 6). Bereits im

Einspracheentscheid (Ziff. 2.3.2.9.4, S. 7 f.) hatte sie sich ausführlich mit

der Argumentation der Gemeinde auseinandergesetzt und dort erklärt, die

Abgeltungen seien von der Gemeinde nie als Steuern verbucht worden, sondern

immer als gemeinwirtschaftliche Leistungen. Sie seien demzufolge beim

altrechtlichen Finanzausgleich nie als Steuern qualifiziert und nie bei der

Bemessung der Steuerkraft eingerechnet worden. Der Umstand, dass die KKG diese

Zahlungen als Steuern verbuche und ausweise, sei nicht entscheidend, ebenso

wenig wie der Zusammenhang mit der Steuersenkung für juristische Personen von

123.

% auf 50 % auf das Jahr 2007.

3.3

Formal sind die von der KKG gestützt

auf ihre Zusicherung vom 20. Mai 2006 ab dem Jahr 2007 geleisteten Zahlungen

zur Kompensation der Einbusse aus der Reduktion des Steuersatzes für

juristische Personen zwar keine Steuern, beruhen sie doch auf der Vereinbarung

mit der Gemeinde bzw. auf der Zusicherung der KKG. Materiell entsprechen sie

jedoch tatsächlich Gemeindesteuern, wird doch ihre Höhe ausschliesslich nach

der Steuergesetzgebung ermittelt und zusammen mit dem Steuerbetrag von der

Gemeinde in Rechnung gestellt. Die Steuerkompensationszahlung hängt direkt mit

dem Steuerfuss für juristische Personen der Gemeinde zusammen. Wird dieser

erhöht, nimmt die Abgabe entsprechend ab. Es ist nicht entscheidend, ob diese

Abgeltung steuerrechtlich (bei der KKG) oder nach Gemeinderecht als Steuer oder

als andere Leistung verbucht wird, geht es doch hier um die Bestimmung der

Steuerkraft nach dem Finanzausgleichsgesetz. Die Steuerkraft der Gemeinde wird

durch die Aufrechnung der tatsächlich geleisteten Steuern der KKG als

juristische Person von 50 % (entsprechend dem Gemeindesteuerfuss) auf 100 %

entsprechend § 7 Abs. 1 FILAG EG und dem zusätzlichen Einbezug des tatsächlich

geleisteten zusätzlichen Steuerersatzes von 73 % (50 % + 23 %) zum

Nachteil der Gemeinde erheblich verzerrt, könnte diese doch bei einer Erhöhung

ihres Steuersatzes für juristische Personen z.B. auf 100 % - bei welcher dann

keine Aufrechnung nach § 7 Abs. 1 FILAG EG mehr erfolgte - nicht zu mehr

Einnahmen von der KKG gelangen, weil sich die Abgeltung entsprechend (auf 23 %)

verminderte. Insoweit zeigt sich klar, dass eben ein eindeutiger Zusammenhang

mit der Steuererhebung besteht, was ja schon aus der Entstehungsgeschichte klar

und unbestreitbar ist (vgl. oben Erw. 2.5.5.2). Entsprechend der Argumentation

der Gemeinde ist deshalb bei der Ermittlung der Steuerkraft bzw. des

Staatssteueraufkommens nach FILAG EG neben der Aufrechnung der tatsächlich von

der KKG geleisteten Steuern (von 50 %) auf 100 % nicht die ganze

Steuerersatzabgeltung einzubeziehen, sondern nur die zusätzlichen 23 %. In

diesem Umfang erweist sich die Beschwerde als begründet.

(Urteil VWBES.2016.197 vom 29. August

2017, insoweit bestätigt vom Bundesgericht im Urteil 2C_874/2017 vom 12.

Dezember 2018)

Das Bundesgericht wies das Verfahren zu

neuem Entscheid zurück, soweit das Verwaltungsgericht nicht auf ein

Eventualbegehren eingetreten war. Zum dort vorgebrachten Argument, das

Staatssteueraufkommen hätte für die Personal-, Quellen- und Hundesteuern nicht

auf 100 % aufgerechnet werden dürfen, hielt das Gericht im neuen Urteil

Folgendes fest:

1.1

Nach § 1 der Verordnung über den

Finanz- und Lastenausgleich der Einwohnergemeinden (Finanz- und Lastenausgleichsverordnung,

FILAV EG, BGS 131.731) gehören zum Staatssteueraufkommen einer Gemeinde

folgende Steuerarten und Betreffnisse: Einkommens- und Vermögenssteuern von

natürlichen Personen (lit. a), Gewinn- und Kapitalsteuern von juristischen

Personen (lit. b), Personalsteuern (lit. c), Quellensteuern (lit. d),

Grundstückgewinnsteuern (lit. e), Nach- und Strafsteuern (lit. f) und weitere

Betreffnisse wie Aufwand- und Besitzsteuern sowie gemeinwirtschaftliche Leistungen

(lit. g). Damit wird das Staatssteueraufkommen (SSA) (vgl. § 7 des

Gesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich der Einwohnergemeinden [Finanz-

und Lastenausgleichsgesetz, FILAG EG, BGS 131.73]), eine der beiden massgebenden

Grössen für den Finanzausgleich (nebst der Wohnbevölkerung, vgl. § 6 FILAG EG),

definiert.

1.2

Wie schon im Urteil vom 29. August

2017.

ausgeführt, will das solothurnische Finanz­ausgleichsystem – basierend auf

dem Solidaritätsgedanken und sich an das Bundesfinanzausgleich-Modell haltend –

zwischen den finanzstarken und den finanz­schwachen Gemeinden des Kantons einen

Ausgleich schaffen. Basis der Berechnung bilden dabei einerseits die

Ressourcen, andererseits die Lasten. Für die Berechnung des

Ressourcenausgleichs bilden das Staatssteueraufkommen und die Wohnbe­völkerung

die Grundlage (vgl. § 6 FILAG EG). Da mit einem solchen System immer zwei

Kategorien von Gemeinden geschaffen werden, nämlich solche, die in den Finanz­ausgleich

bezahlen müssen und solche, die aus dem Finanzausgleich Geld erhalten, ist das

Gebot der rechtsgleichen Behandlung nicht ohne weiteres umzusetzen. Lehre und

Rechtsprechung sind sich deshalb auch einig, dass Pauschalisierung bzw. Schema­tisierung

bei Finanzausgleichssystemen praktisch unvermeidlich und verfassungs­rechtlich

zulässig sind (vgl. insbesondere Urteil des Bundesgerichts 2C_542/2011 vom 3.

Juni 2012, E. 5.1 und 5.3, mit entsprechenden Hinweisen).

1.3

Das Verwaltungsgericht hat im Urteil

vom 29. August 2017 (II. Ziff. 2.4) rechtskräftig die Rüge der

Beschwerdeführerin, die Delegationsnorm in § 7 Abs. 2 FILAG EG sei zu

unbestimmt und mit Erlass von § 1 FILAV EG habe der Regierungsrat seine

Kompetenzen überschritten und verschiedene Grundrechte verletzt, abgewiesen.

Ebenso hat es festgestellt, dass § 1 Abs. 1 lit. g und § 1 Abs. 2 FILAG EG

nicht übergeordnetem kantonalem oder Bundesrecht widersprechen und deshalb

anwendbar sind (II. 2.5 bis 2.5.4). Dasselbe gilt selbstredend auch für § 1

Abs. 1 lit. c (Personalsteuern) und lit. d (Quellensteuer). Die Hundesteuer

gilt als Besitzsteuer und fällt unter § 1 Abs. 1 lit. g FILAV EG und die

entsprechende Rüge wurde bereits durch das Bundesgerichtsurteil behandelt, wenn

auch nur auf die gemeinwirtschaftlichen Leistungen beschränkt.

2.

Die Beschwerdeführerin verlangt die

Nicht-Aufrechnung auf 100 Prozent der Personal-, Quellen- und Hundesteuer.

Damit will sie unter den Steuerarten und Betreffnissen gemäss § 1 FILAV EG eine

Unterscheidung treffen und zwei Kategorien von Steuerarten, respektive

Berechnungsmethoden schaffen. Dies entspricht aber ganz und gar nicht dem

System des solothurnischen Finanzausgleichs und damit dem Willen des

Gesetzgebers. Im Übrigen ist das Begehren neu. Wie aus dem angefochtenen

Entscheid vom 23. Mai 2016 (Ziffer 2.3.1.2) hervorgeht, erfolgte die

Aufrechnung dieser drei Steuerarten, respektive der Einbezug ins

Staatssteueraufkommen auch schon unter den beiden alten

Finanzausgleichssystemen (seit 1999) – von allen Gemeinden (auch der Beschwerdeführerin)

unangefochten – auf dieselbe Art und Weise. Ein gerechter und dem Finanz- und

Lastenausgleichsgesetz entsprechender Ausgleich zwischen den Gemeinden ist nur

möglich, wenn alle Einkünfte (Ressourcen) auf dieselbe Art

behandelt werden. Hinzu kommt, dass bei der praktischen Umsetzung neue

Ungleichbehandlungen entstehen würden, da nur rund 60 % der Gemeinden die

Quellensteuer als separate Steuerart in ihrer Jahresrechnung ausweisen (vgl. Ziff.

2.3.2.3

der angefochtenen Verfügung). Die Personalsteuer wird nur von ein paar

wenigen Gemeinden separat erfasst (vgl. Ziff. 2.3.2.4) und die Hundesteuer

nicht einmal von der Beschwerdeführerin selbst (vgl. Urkunde 16 und 17). Wenn

die Beschwerdeführerin moniert, durch die Berechnungsart des Kantons werde eine

hypothetische Steuereinnahme geschaffen, die ihr gar nicht erwachse, verkennt

sie, dass dies auch bei den übrigen Steuerarten gemäss § 1 Abs. 1 FILAV EG der

Fall ist. Das SSA ist tatsächlich eine hypothetische, respektive rechnerische

Grösse und entspricht nicht den der Gemeinde effektiv zufliessenden und zur

Verfügung stehenden Ressourcen.

3.

Die Beschwerde vom 3. Juni 2016 erweist

sich somit auch in diesem Punkt als unbegründet und ist abzuweisen. Die Kosten

des Verfahrens trägt der Kanton Solothurn. Die Ausrichtung einer

Parteientschädigung kommt bei diesem Ausgang nicht in Frage. Die entsprechenden

Anträge sind abzuweisen.

(Urteil VWBES. 2019.11 vom 21. Oktober

2019, rechtskräftig)