Erschliessungsplanung Verkehrsanbindung Thal

Verwaltungsgericht

Urteil vom 24. Mai 2022

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Werner

Gerichtsschreiberin Gottesman

In Sachen

1. Verkehrs-Club

der Schweiz (VCS),

2. Verkehrs-Club

der Schweiz (VCS) Sektion Solothurn,

3. Läbigi

Klus,

alle hier vertreten durch

Rechtsanwältin Ursula Ramseier,

Beschwerdeführer

gegen

Regierungsrat des Kantons Solothurn, vertreten durch Bau- und

Justizdepartement,

Beschwerdegegner

betreffend Erschliessungsplanung

Verkehrsanbindung Thal

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Das Bau- und Justizdepartement des

Kantons Solothurn (BJD) legte vom 30. Oktober 2017 bis 28. November 2017

gestützt auf § 68 des Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) den

Erschliessungsplan über die Verkehrsanbindung Thal, Gesamtprojekt, Abschnitt

Wengimattstrasse bis Thalstrasse, Balsthal auf. Gleichzeitig mit der kantonalen

wurde auch die kommunale Erschliessungsplanung aufgelegt. Rechtsmittel gegen

die kantonale Planung waren beim Regierungsrat einzureichen, solche gegen die

kommunale beim Gemeinderat Balsthal.

Ebenfalls aufgelegt wurden der

Umweltverträglichkeitsbericht vom 30. September 2017 (UVB) und der

Raumplanungsbericht gleichen Datums.

2. Gemäss Projekt beginnt das Trassee

der Verkehrsanbindung Thal ab der Wengimattstrasse westlich der

Solothurnerstrasse. Dabei quert sie in rund 6 - 10 m Höhe auf einem

Viadukt (Brückenbreite 9.5 m) den Schmelzihof, die OeBB-Gleise und die Dünnern.

Die Linienführung verläuft weiter durch das Areal der ehemaligen Firma RTC

Hydraulic Tooling AG (RTC) bis zum Tunnelportal Süd. Von da führt der Tunnel

Guntenflüeli (Fahrbahnbreite 8.0 m) bis zum Tunnelportal Nord. Dieses befindet

sich ca. 3 m über Boden. Das Trassee führt als Brücke über den Lebernweg,

anschliessend auf einer Stützkonstruktion bis zur Dünnernbrücke, überquert den

Hunweg (mit neuer Personenunterführung) und führt schliesslich ebenerdig, ohne

den Augstbach zu queren, bis zur Thalstrasse, an welche es mit einem Kreisel

anschliesst (Raumplanungsbericht vom 30. September

2017 S. 16f.).

Als flankierende Massnahmen sind gemäss

Raumplanungsbericht «Los 10, Flankierende Massnahmen (FLAMA), Verkehrsanbindung

Thal, Bericht Betriebs- und Gestaltungskonzept» der BSB+Partner vom 30. April

2015 (Variante 3) u.a. folgende Gestaltungsmassnahmen geplant: In der Inneren

Klus soll die historische Verschmelzung von Vorplätzen und Strasse (ohne Bäume)

wieder hergestellt werden (ohne Pflästerung). Angestrebt wird ein

rücksichtsvolles Nebeneinander von motorisiertem Verkehr mit Tempo 30,

Velofahrern, Fussgängern und der privaten Nutzung der Vorplätze. Der

südöstliche Ein- und Austritt aus der Inneren Klus wird durch vier quadratisch

angeordnete und in den Strassenraum integrierte Bäume, stellvertretend für das

ehemalige Stöckli, verstärkt. In der Klus (Abschnitt 1, Süd) soll der

Strassenraum mit einer neuen Baumreihe optisch verengt und damit der Eintritt

ins Städtchen Klus «dramatisiert» werden. Im Abschnitt 3 (Nord) ist im Bereich des

Bahnhofs Thalbrücke geplant, das Ortsbild durch den entstehenden Platzbedarf für

die Wendemanöver der Gelenkbusse durch eine begrünte Verkehrsinsel aufzuwerten.

Als Betriebskonzept ist vorgesehen, generell Tempo 30 mit Rechtsvortritt, ohne

Fussgängerstreifen, einzuführen, gewisse Ausnahmen vorbehalten. Die

Langsamverkehrs-Verbindungen sollen durch eine entsprechende

Strassenraumgestaltung attraktiver werden.

Sämtliche wesentlichen Projektunterlagen

sind unter www.thalplus.ch abrufbar (zuletzt besucht am 13. Mai

2022).

3. Innert der Auflagefrist gingen 22

Einsprachen beim Regierungsrat ein, wobei sich zwei davon massgeblich gegen die

kommunale Planung richteten; diese wurden an den Gemeinderat überwiesen und in

der Folge zurückgezogen. Nach Einigungsverhandlungen und Rückzügen trat der

Regierungsrat auf vier Einsprachen mangels Legitimation nicht ein. Diese

Nichteintretensentscheide sind unangefochten in Rechtskraft erwachsen.

Zu behandeln war u.a. die Einsprache des

Verkehrs-Clubs der Schweiz (VCS) vom 28. November 2017, vertreten durch

die Sektion Solothurn. Der VCS hatte die Nichtgenehmigung des gesamten Werks

beantragt, dies aus verschiedenen Gründen. U.a. hatte er geltend gemacht, das

betroffene Gebiet liege in mehreren Schutzgebieten (Inventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS], Bundesinventar der Landschaften

und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung [BLN], Juraschutzzone). Das Viadukt

trete sehr dominant in Erscheinung und beeinträchtige somit die geschützte

Landschaft und das geschützte Ortsbild in unzulässiger Weise.

4. Am 31. März 2020 genehmigte der

Regierungsrat die kantonale «Erschliessungsplanung Verkehrsanbindung Thal,

Gesamtprojekt, Bestandteil Genehmigungsinhalt gemäss Ziffer 1 (ohne TZP)» sowie

die kommunale Teilzonen- und Erschliessungsplanung der Einwohnergemeinde

Balsthal, «Verkehrsanbindung Thal, Gesamtprojekt, Bestandteil

Genehmigungsinhalt gemäss Ziffer 1» und erteilte die notwendige

Ausnahmebewilligung für die Rodung von Waldareal (RRB Nr. 2020/514). Fünf

Einsprachen gegen die kantonale Planung wurden wegen Rückzugs als erledigt

abgeschrieben, zehn Einsprachen wies der Regierungsrat ab, soweit er darauf

eintrat, und eine Einsprache war gegenstandslos geworden. Zwei Beschwerden

gegen die kommunale Planung wurden abgewiesen, soweit der Regierungsrat darauf

eintrat.

5. Mit Eingabe vom 27. April 2020

erhoben der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), vertreten durch den VCS Sektion

Solothurn, und der Verein «Läbigi Klus» Beschwerde gegen den erwähnten RRB und

beantragten dessen Aufhebung. Eventualiter sei die Sache zur Überarbeitung und

Abänderung im Sinne der Beschwerdebegründung zurückzuweisen. Subeventualiter

seien diese Überarbeitungen und Änderungen direkt durch das Verwaltungsgericht

im Rahmen des Beschwerdeverfahrens vorzunehmen. In prozessualer Hinsicht ersuchten

die Beschwerdeführer (neben einer Fristverlängerung zur Begründung ihrer

Eingabe) um Gewährung der aufschiebenden Wirkung. Zudem stellten sie den

Antrag, ein Gutachten der eidgenössischen Kommission für Natur- und

Heimatschutz (ENHK) oder der eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD)

einzuholen.

6. Nachdem das Verwaltungsgericht am 29.

April 2020 die aufschiebende Wirkung gewährt hatte und die Beschwerdeführer

ihre Beschwerde am 17. Juni 2020 einlässlich begründet hatten, schloss das BJD als

instruierendes Departement am 6. August 2020 namens des Regierungsrats auf

Abweisung der Beschwerde.

7. Am 10. September 2020 teilte das

Verwaltungsgericht den Parteien mit, es hole gestützt auf Art. 7 Abs. 2 des

Natur- und Heimatschutzgesetzes (NHG; SR 451) ein Gutachten der EKD ein. Die

EKD teilte mit, da die Begutachtung Fragen zum Schutz von Denkmälern und deren

Umgebung wie auch zum Schutz des Ortsbilds und einer Landschaft von nationaler

Bedeutung umfasse, werde das Gutachten von ihr und der ENHK zusammen verfasst.

8. Pandemiebedingt etwas verzögert, fand

am 15. März 2021 eine Begehung mit der EKD und der ENHK, einer Delegation des

Verwaltungsgerichts sowie sämtlichen Parteien, die gegen das Projekt Beschwerde

erhoben hatten, statt. Gestützt auf die dort gesammelten Eindrücke verfassten

die beiden Kommissionen am 14. Juli 2021 ein umfassendes Gutachten, in welchem

sie zum Schluss gelangten, das Vorhaben führe insgesamt zu einer

schwerwiegenden Beeinträchtigung des Ortsbilds von nationaler Bedeutung und zu

einer leichten Beeinträchtigung des BLN-Objekts Nr. 1020 (Ravellenflue und

Chluser Roggen).

9. In der Folge liessen sich die

Parteien in zwei weiteren Schriftwechseln nochmals ausführlich vernehmen und

hielten sinngemäss an ihren Anträgen und deren Begründung fest.

Erwägungen

II.

1.1

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49

Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12, i.V.m. § 5 Abs. 2 PBG). Der VCS

gehört zu den beschwerdeberechtigten Umweltorganisationen gemäss Art. 55 Abs. 1

lit. b des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01) und Art. 12

Abs. 1 lit. b NHG; die Sektion Solothurn kann ihre Legitimation zudem auf

§ 16 Abs. 2 PBG stützen, weshalb auf ihre Beschwerde einzutreten ist. Ob der

Verein «Läbigi Klus» zur Beschwerde legitimiert ist, ist fraglich. Er beruft

sich selber auf § 16 Abs. 2 PBG, wonach Regionalplanungsorganisationen und

kantonale Vereinigungen, die sich nach ihren Statuten vorwiegend dem Natur- und

Heimatschutz oder der Siedlungs- und Landschaftsgestaltung widmen,

einspracheberechtigt sind, sofern sie mindestens zehn Jahre vor Erhebung der

Einsprache gegründet wurden. Der Regierungsrat bezeichnet die einspracheberechtigten

Organisationen. Gegründet wurde der Verein offenbar 2004 (https://www.umfahrung-klus.ch/bürgerinitative, zuletzt abgerufen am 6. September 2021

und Statuten vom 2. November 2004). Gemäss Art. 2 der Statuten hat der Verein

zum Zweck, das Projekt «Läbigi Klus» zu initialisieren und dessen Umsetzung zu

begleiten (Abs. 1). Die Arbeit des Vereins orientiert sich an der Ideenskizze

«Für eine lebendige Klus ohne die projektierte Umfahrungsstrasse» vom Oktober

2004.

(Abs. 2). Der Verein kann im Rahmen seiner Zweckbestimmung

Öffentlichkeitsarbeit betreiben und zu aktuellen verkehrspolitischen Themen der

Region Thal/Gäu/Solothurn Stellung nehmen. Er kann mit anderen juristischen

Personen zusammenarbeiten oder sich an diesen beteiligen (Abs. 3). Ob dieser

eng formulierte und sehr projektbezogene Vereinszweck den Vorgaben des

kantonalen Rechts genügt, ist fraglich, kann hier aber offen bleiben, da die

Legitimation des VCS klar zu bejahen und die Beschwerde damit materiell zu

behandeln ist.

1.2

Abzuweisen ist der Antrag der

Beschwerdeführer auf Durchführung eines Augenscheins und ergänzende Befragung

der eidgenössischen Fachkommissionen EKD und ENHK. Selbst wenn kein eigentlicher

gerichtlicher Augenschein mit Parteibefragung stattgefunden hat, waren

sämtliche Verfahrensbeteiligten an der Begehung der Kommissionen am 15. März

2021.

vor Ort dabei und hatten die Möglichkeit, ihre Anliegen anzubringen. Die

ergangenen Rechtsschriften sind umfangreich, ebenso die dazugehörigen Akten und

Planunterlagen. Der Sachverhalt ist damit hinreichend klar erstellt, weshalb

auf einen zusätzlichen Ortstermin verzichtet wird (§ 52f. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11).

2.1

Der Regierungsrat kann in kantonalen

Nutzungsplänen u.a. Kantonsstrassen und andere Verkehrsanlagen von kantonaler

und regionaler Bedeutung sowie Wanderwege festlegen (§ 68 Abs. 1 lit. c PBG).

Solche kantonalen Nutzungspläne werden vom BJD nach Anhörung der interessierten

Gemeinden aufgelegt, über Einsprachen dagegen und die Genehmigung beschliesst

der Regierungsrat (vgl. § 69 PBG). Das Verfahren richtet sich ansonsten wie bei

kommunalen Nutzungsplänen nach den §§ 15 ff. PBG. Nach § 18 PBG

überprüft der Regierungsrat die Pläne auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit und

auf die Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen. Pläne, die rechtswidrig

oder offensichtlich unzweckmässig sind, weist er an die Planungsbehörde zurück

(Abs. 2). Allfällige Änderungen kann er selber beschliessen, wenn deren Inhalt

eindeutig bestimmbar ist und die Änderungen der Behebung offensichtlicher

Mängel oder Planungsfehler dienen (Abs. 3).

2.2

Art. 33 Abs. 3 lit. b des

eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700) verlangt die volle

Überprüfung der Verfügungen und Nutzungspläne im Sinne von Art. 33 Abs. 2

RPG durch mindestens eine Beschwerdebehörde. Diese volle Überprüfung schliesst

nicht aus, dass sich die Rechtsmittelbehörde auch bei umfassender Kognition

Zurückhaltung auferlegt, soweit über die Zweckmässigkeit planerischer

Massnahmen zu befinden ist. Sie darf nicht unter mehreren zweckmässigen

Lösungen wählen bzw. ihr eigenes Ermessen an die Stelle des zuständigen

Gemeinwesens setzen, sondern hat sich lediglich mit dem Nachweis zu begnügen,

dass überhaupt angemessen verfügt worden ist. Eine derartige Zurückhaltung ist

insbesondere bei der Überprüfung von Nutzungsplänen geboten, wo den

Planungsbehörden von Gesetzes wegen ein Ermessensspielraum zusteht (Art. 2 Abs.

3.

RPG). Eine entsprechende Zurückhaltung drängt sich vor allem auf, wenn es um

die Würdigung lokaler Verhältnisse geht, Fachwissen eine entscheidende Rolle

spielt oder Zukunftsprognosen anzustellen sind sowie bei Fragen im Grenzbereich

zwischen Recht und Ermessen (vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar

RPG, Bern 2006, Art. 33 N. 64 und 66 mit zahlreichen Hinweisen zur

bundesgerichtlichen Rechtsprechung und Literatur; ebenso Heinz

Aemisegger/Stephan Haag in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.],

Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020,

Art. 33 N 83 ff.). Insofern belässt das Verwaltungsgericht der Planungsbehörde

bei der Überprüfung in fachlicher Hinsicht den notwendigen

Beurteilungsspielraum, dies trotz seiner umfassenden Kognition nach § 67bis

Abs. 2 VRG es ist nicht selber Planungsbehörde.

3.

Neben etlichen anderen Rügen machten

die Beschwerdeführer insbesondere geltend, es sei ein Gutachten der

eidgenössischen Kommission für Natur- und Heimatschutz (ENHK) und/oder der

eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) einzuholen, dies einerseits,

weil der Bau einer neuen Hochstrasse durch die enge, geologisch einmalige Klus

direkt am Rand des BLN-Perimeters «Ravellenflue und Chluser Roggen» erhebliche

Auswirkungen auf das BLN-Objekt Nr. 1020 haben könne. Andererseits müssten für

den Bau der Hochstrasse mehrere Häuser abgebrochen werden, die im Perimeter ISOS

lägen. Dass dadurch eine erhebliche Beeinträchtigung des schützenswerten

Ortsbilds drohe, sei offensichtlich.

3.1

Die Innere Klus ist im ISOS als

Objekt Nr. 3143 (Spezialfall) eingetragen. Allgemein wird deren Lagequalität im

ISOS wie folgt beschrieben: «Ausserordentliche Lagequalitäten dank der

Situation in einer geologisch einzigartigen Landschaft in der engen Klus, deren

Talboden durch die Dünnern zweigeteilt wird». Unter dem Titel «räumliche

Qualitäten» wird ausgeführt: «Hohe räumliche Qualitäten wegen der kompakten

Zeilenbebauung im Städtchen und der Folge traufständiger Gebäude in der

Vorstadt, dominiert von der hoch oben situierten Burganlage. In spannungsvollem

Gegensatz dazu die Grünflächen mit Solitärbauten sowie das weite Industrieareal

mit den grossen Fabrikhallen». Und zu den architekturhistorischen Qualitäten

heisst es: «Bemerkenswerte architekturhistorische Qualitäten aufgrund der

Baugruppen, Anlagen und Einzelbauten, an welchen sich die historische,

wirtschaftliche und räumliche Entwicklung des Ortes deutlich ablesen lässt und

deren Entstehung eine weite Zeitspanne umfasst: von der mittelalterlichen Burg

und dem spätmittelalterlichen Städtchen mit teilweise barocken Gebäuden bis zu

den klassizistischen und historistischen Erweiterungsbauten in der Vorstadt,

den öffentlichen Gebäuden, wertvollen Arbeitersiedlungen und dem ausgedehnten

Industrieareal mit Bauten aus dem Zeitalter der Industrialisierung bis heute».

Während das mittelalterliche Städtchen dem Erhaltungsziel A, Erhalten der

Substanz, zugeteilt ist (siehe Art. 9 Abs. 4 lit. a der Verordnung über das

Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12]:

«Erhalten der Substanz bedeutet, alle Bauten, Anlageteile und Freiräume

integral zu erhalten und bestehende Beeinträchtigungen zu beseitigen; Erhalten

der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche bedeutet, die für das

Ortsbild wesentliche Vegetation und Altbauten zu bewahren und bestehende

Beeinträchtigungen zu beseitigen»), gilt für die Arbeiterhäuser, die für den

Strassenbau abgebrochen werden sollen, das Erhaltungsziel B, Erhalten der

Struktur (Art. 9 Abs. 4 lit. b VISOS: «Erhalten der Struktur bedeutet, die

Anordnung und die Gestalt der Bauten und Freiräume zu bewahren und die für die

Struktur wesentlichen Elemente und Merkmale integral zu erhalten»). Kantonal

geschützt ist der Schmelzihof, der wie die meisten Bauten in der Klus parallel

zur Talrichtung steht und im ISOS E 0.0.6 mit Erhaltungsziel A eingetragen ist.

Auf der gegenüberliegenden Strassenseite befinden sich an der

Solothurnerstrasse 47-53 die sogenannten Beamtenhäuser, die ebenfalls kantonal

geschützt und im ISOS mit Hinweis 0.0.10 verzeichnet sind. Nähere Ausführungen

zu den ISOS-Einträgen folgen in E. 4 im Zusammenhang mit dem Gutachten der

beiden eidgenössischen Kommissionen.

3.2

Direkt an den Projektperimeter

angrenzend erstreckt sich das BLN-Objekt Nr. 1020, «Ravellenflue und

Chluser Roggen». Beschrieben wird die Landschaft im Objektblatt unter Ziff. 2.1

folgendermassen: «Ravellenflue und Chluser Roggen bilden die östliche Hälfte

der bewaldeten Klus, die sich als 500 Meter tiefer Einschnitt zwischen Balsthal

und Oensingen durch die erste Jurakette erstreckt. Der Aufbau der Klus in Form

einer komplexen Verfaltung mit einer Überschiebung ist eine geologische

Besonderheit und aussergewöhnlich gut einsehbar. Markant ragen aus den

Felsbändern und den Flühen das im Mittelalter erbaute Schloss Neu Bechburg und

die Burg Alt Falkenstein an den beiden Eingängen des Tales auf. Die

Ravellenflue ist aufgrund extremer Trockenheit und tiefer Lage im obersten Teil

von einem lockeren Flaumeichenbuschwald bewachsen, der im Bereich des Gipfelgrates

in natürliche Felsnasen und eine Kalkfelsflur übergeht. Diese trockenwarme

Felslandschaft im fliessenden Übergang zwischen Wald und Fels ist Lebensraum

für eine aussergewöhnliche Vielfalt wärmeliebender Pflanzen und Tiere. Die

Ravellenflue sowie der Chluser und der Oensinger Roggen sind mit insgesamt drei

Einzelhöfen sehr dünn besiedelt. Das Kulturland ist von Wiesen und Weiden sowie

vor allem am Oensinger Roggen von zahlreichen Hecken, Einzelbäumen und

Sträuchern geprägt».

Begründet wird die nationale Bedeutung

dieser Landschaft mit dem exemplarischen Einblick in den tektonischen Bau des

Faltenjuras, den zusammenhängenden, vielfältigen und überwiegend naturnahen

Wäldern auf kalkreichem Untergrund, dem grossen Reichtum an trockenwarmen

Lebensraumtypen auf Kalkfels, der Vielfalt an seltenen und bedrohten

Pflanzenarten, dem schweizweit einzigen Standort des Felsen-Bauernsenfs und den

historisch bedeutenden und landschaftsprägenden Bauten, dem Schloss Neu

Bechburg und der Burg Alt Falkenstein (vgl. Ziff. 1 des Objektblatts).

Als Schutzziele werden u.a. der Erhalt

des landschaftlichen Charakters und der Silhouette der Ravellenflue sowie des

Chluser Roggens und des Oensinger Roggens formuliert; ebenso sollen die

geologischen und geomorphologischen Formen und Strukturen, die Vielfalt der

Waldgesellschaften und das Mosaik von Wald, Fels und Offenland erhalten werden.

Auch das Schloss Neu Bechburg und die Burg Alt Falkenstein sollen in ihrer

Substanz und mit ihrem Umfeld erhalten bleiben (siehe Ziff. 3 des

Objektblatts).

3.3

Durch die Aufnahme eines Objekts von

nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in

besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von

Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche

Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten

Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Wahrnehmung einer Bundesaufgabe nur

in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige

Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2

NHG). Der von den Inventaren ausgehende Schutz ist damit im Grundsatz an eine

Interessenabwägung geknüpft; diese fällt umso strenger aus, als Eingriffe in

Schutzobjekte von nationaler Bedeutung einer qualifizierten Rechtfertigung im

Sinne von gleich- oder höherwertigen Interessen von nationaler Bedeutung

bedürfen. Diese Schutzbestimmung gilt indes, wie Art. 6 Abs. 2 NHG festhält,

lediglich bei der Erfüllung von Bundesaufgaben (Art. 2 und 3 NHG) in unmittelbarer

Weise. Bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben - wozu im

Grundsatz die Nutzungsplanung zählt - wird der Schutz von Ortsbildern durch

kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet. Dies ergibt sich

verfassungsrechtlich aus Art. 78 Abs. 1 BV, wonach die Kantone für den Natur-

und Heimatschutz zuständig sind (BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 212 mit Hinweisen).

Auch bei der Erfüllung von kantonalen

(und kommunalen) Aufgaben sind indessen Bundesinventare wie das ISOS von

Bedeutung. Ihrer Natur nach kommen sie Sachplänen und Konzepten im Sinne von

Art. 13 RPG gleich. Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art.

2.

RPG) legen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen

fest (Art. 6 RPG) und berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form

von Konzepten und Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der

Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen

des Bundesinventars auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung (Art. 14 ff.

RPG), insbesondere in die Ausscheidung von Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG) und

in die Anordnung von andern Schutzmassnahmen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Die derart

ausgestaltete Nutzungsplanung ist auch für die Eigentümer verbindlich. Insoweit

besteht für die Kantone (und Gemeinden) eine Pflicht zur Berücksichtigung von

Bundesinventaren. Die Pflicht zur Beachtung findet zum einen ihren Niederschlag

in der Anwendung der die Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs-)Planung. Zum

andern darin, dass im Einzelfall erforderliche Interessenabwägungen im Lichte

der Heimatschutzanliegen vorgenommen werden. Das ist insbesondere der Fall,

wenn von der Grundnutzungsordnung abgewichen werden soll (BGE 135 II 209 E. 2.1

S. 213 mit Hinweisen zur Literatur).

Wenn bei der Erfüllung einer

Bundesaufgabe ein inventarisiertes Objekt erheblich beeinträchtigt werden

könnte oder sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen, so hat

die zuständige Behörde (vgl. Art. 7 Abs. 1 NHG) rechtzeitig ein Gutachten durch

eine Kommission nach Art. 25 Abs. 1 NHG einzuholen, worin darzulegen ist, ob

das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2

NHG; BGE 143 II 77 E. 3.2 S. 85f.; Urteile 1C_482/2012 des Bundesgerichts vom

14.

Mai 2014 E. 3.5 mit Hinweis und 1C_217/2018). Soll der durch die Art. 6 und

7.

NHG angestrebte verstärkte Schutz nicht unterlaufen werden, sind an das

Kriterium der möglichen Beeinträchtigung geringe Anforderungen zu stellen. Es

ist immer dann erfüllt, wenn die zuständige Stelle eine Beeinträchtigung (im

Sinne der Inventare) nicht mit Sicherheit ausschliessen kann. Im Zweifelsfall

ist somit die Kommission beizuziehen (Jörg Leimbacher, in:

Keller/Zufferey/Fahlränder [Hrsg.], Kommentar NHG, Zürich 2019, Art. 7 N. 6).

3.4

Was unter der Erfüllung einer

Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 Bundesverfassung (BV, SR 101) zu

verstehen ist, führt Art. 2 Abs. 1 NHG in nicht abschliessender Weise aus: Dazu

gehören insbesondere die Planung, Errichtung und Veränderung von Werken und

Anlagen durch den Bund, wie z.B. Bauten und Anlagen der Bundesverwaltung,

Nationalstrassen oder Bauten und Anlagen der Schweizerischen Bundesbahnen (lit.

a), die Erteilung von Konzessionen und Bewilligungen, wie zum Bau und Betrieb

von Verkehrsanlagen, Transportanstalten, Werken und Anlagen zur Beförderung von

Energie, Flüssigkeiten oder Gasen oder zur Übermittlung von Nachrichten sowie

Bewilligungen zur Vornahme von Rodungen (lit. b), die Gewährung von Beiträgen

an Planungen, Werke und Anlagen, wie Meliorationen, Sanierungen

landwirtschaftlicher Bauten, Gewässerkorrektionen, Anlagen des Gewässerschutzes

und Verkehrsanlagen (lit. c). Entscheide kantonaler Behörden über Vorhaben, die

voraussichtlich nur mit Beiträgen nach Abs. 1 lit. c verwirklicht werden, sind

der Erfüllung von Bundesaufgaben gleichgestellt (Art. 2 Abs. 2 NHG).

Nach ständiger Rechtsprechung kann eine

Bundesaufgabe auch dann vorliegen, wenn eine kantonale Behörde verfügt hat,

beispielsweise bei der Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG

(grundlegend BGE 112 Ib 70 E. 4b S. 74 ff.). Nach der bundesgerichtlichen

Praxis ist zudem die Erstellung von Zivilschutzbauten (Urteil 1A.231/1998 vom

12.

Juli 1999 E. 1b/bb, in: URP 2000 S. 659) und von Mobilfunkanlagen (BGE 131 II 545 E. 2.2 S. 547 f. mit Hinweis) eine Bundesaufgabe, und zwar selbst dann,

wenn dies im ordentlichen Baubewilligungsverfahren innerhalb der Bauzone

geschieht. Ausdrücklich in Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG erwähnt ist die

Rodungsbewilligung: Erteilt eine kantonale Forstbehörde eine Rodungsbewilligung

oder stellt sie diese verbindlich in Aussicht, so erfüllt sie eine

Bundesaufgabe (BGE 121 II 190 E. 3c/cc S. 197). Im jüngeren Urteil 1C_86/2020

vom 22. April 2021 hat das Bundesgericht in E. 4 mit Verweis auf BGE 142 II 509

E. 2.5 S. 515f. festgehalten, Neueinzonungen, die sich auf Art. 15 des revidierten

RPG (in der Fassung vom 15. Juni 2012) stützten, stellten nach der

Rechtsprechung eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV bzw. Art. 2

NHG dar. Auch der Biotop- und der Moorschutz sind den Kantonen übertragene

Bundesaufgaben (BGE 133 II 220 E. 2.2 S. 223; 118 Ib 11 E. 2e S. 15 f.).

Ebenfalls zu den Bundesaufgaben gehört der Schutz von wildlebenden Säugetieren

und Vögeln (BGE 136 II 101 E. 1.1 S. 103). Gleiches gilt für die Bewilligung

von technischen Eingriffen in ein Gewässer nach Art. 8 ff. des Bundesgesetzes

vom 21. Juni 1991 über die Fischerei (BGF; SR 923.0) bzw. für die Erteilung von

fischereirechtlichen Bewilligungen (BGE 110 lb 160 E. 2 S. 161) sowie für den

spezifischen Gewässerschutz, insbesondere die Sicherung angemessener

Restwassermengen (Urteil 1C_262/2011 vom 15. November 2012 E. 1.1, nicht publ.

in: BGE 139 II 28; vgl. zum Ganzen BGE 139 II 271 E. 9.2 S. 273 f. und Urteil

1C_482/2012 vom 14. Mai 2014 E. 3.4).

Voraussetzung für das Vorliegen einer

Bundesaufgabe ist gemäss Bundesgericht in erster Linie, dass die angefochtene

Verfügung eine Rechtsmaterie betrifft, die in die Zuständigkeit des Bundes

fällt, bundesrechtlich geregelt ist und einen Bezug zum Natur- , Landschafts-

und Heimatschutz aufweist. Das ist einerseits der Fall, wenn die

bundesrechtliche Regelung (zumindest auch) den Schutz von Natur, Landschaft

oder Heimat bezweckt; andererseits ist eine Bundesaufgabe zu bejahen, wenn der

bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der Beeinträchtigung schützenswerter Natur,

Orts- und Landschaftsbilder in sich birgt (Urteil 1C_482/2012 vom 14. Mai 2014

E. 3.4 mit Hinweis auf BGE 139 II 271 E. 9.3 und 9.4 S. 274 f.).

3.5

Im zu beurteilenden Fall greift die

Rechtsprechung, wonach die Erteilung von durch das Bundesrecht geregelten

Spezialbewilligungen eine Bundesaufgabe darstellt; vorliegend wurden mehrere

Bewilligungen erteilt bzw. in Aussicht gestellt (Rodungsbewilligung,

gewässerschutzrechtliche, wasserrechtliche und fischereirechtliche

Bewilligung), die auch den Schutz von Natur und Landschaft bezwecken (BGE 118

Ib 1 E. 1c S. 7; 120 Ib 27 E. 2c/aa S. 30 f.; Urteil 1C_262/2011 vom 15.

November 2012 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 139 II 28). Dass diese Bewilligungen

ein Vorhaben betreffen, das über weite Teile im Baugebiet liegt, ist, wie

ausgeführt, nicht entscheidend (BGE 139 II 271 E. 10.3 S. 276; 131 II 545 E.

2.2

S. 547). Zwar stellen die Nutzungsplanung und die Vergabe von

Baubewilligungen im Baugebiet grundsätzlich eine kantonale Aufgabe dar. Die

Bewilligungsbehörde handelt jedoch vorliegend zugleich in Erfüllung einer

Bundesaufgabe, da das Projekt diverser bundesrechtlicher Bewilligungen bedarf

und die Trasseeführung unmittelbar durch die Klus führt, deren «Innere Klus»

durch das ISOS geschützt ist. Der erforderliche Bezug zum Natur-, Landschafts-

und Heimatschutz ist damit ohne Weiteres gegeben. Kommt hinzu, dass auch der

Kanton im Jahr 1997 bei der Prüfung einer früheren Variante ein Gutachten

(damals bei der ENHK) zum nämlichen Thema eingeholt hatte.

3.6

Zwar wurde das Projekt bereits auf

Richtplanstufe unter der Bezeichnung «Verkehrsentlastung Klus» als Beschluss

festgesetzt. Indes lässt die E. 2.3.7.2 des angefochtenen RRB Nr. 2020/514 auf

S. 32 vermuten, dass dem ISOS bei der kommunalen Zonenplanung nicht genügend

Gewicht beigemessen wurde. So wird dargelegt, bei so viel Brachland dürfte es

möglich sein, die dem Städtchen vorgelagerten Grünräume als unüberbaubare Zonen

zu erklären, damit die Abgrenzung zwischen den einzelnen Siedlungsteilen, aber

auch zu Balsthal klar erkennbar blieben […]. Wohl werde das Bauwerk der

Entlastungsstrasse in diesem Abschnitt (zwischen Kantonsstrasse und

Industrieareal) prägnant in Erscheinung treten, womit der lokalen Zielsetzung

des ISOS in diesem Bereich nicht entsprochen werde. Nachdem aber die

Brachflächen heute zu Gewerbezwecken überbaut werden dürften, die

Entlastungsstrasse der Revitalisierung des Städtchens und der Reduktion der

Lärm- und Luftbelastung diene, könne in diesem Bereich von einem mässigen

Konflikt mit dem ISOS gesprochen werden. Gewisse Ziele des ISOS würden mit dem

Projekt erreicht, andere nicht.

Im vom Kanton eingeholten ersten

Gutachten der SKK Landschaftsarchitekten vom 2. Dezember 2010 wurde zudem

unter dem Stichwort «Beurteilung Konflikt» ausgeführt, gemäss den Plänen

erfordere die Variante OW-3 OPT den Abbruch eines zum Ensemble im Gebiet 3

gehörigen Gebäudes (Doppelhaus Guntenfluhweg 9/11, direkt betroffen ist Nr.

11). Damit werde direkt in die schutzwürdige Bebauungsstruktur eingegriffen.

Zudem übersteige die Dimension des breiten Einspurbereichs beim Anschluss

Sagmattstrasse die Grössenordnung, wie sie in diesem Gebiet zur Erhaltung der

Schutzwerte angezeigt wäre (Strassen kleinräumig ausbauen). Und allzu hohe

Lärmschutzwände würden ebenfalls die schutzwürdige Bebauungsstruktur

beeinträchtigen. Der Konflikt mit den Zielen des ISOS in diesem Gebiet werde

von den SKK Landschaftsarchitekten deshalb als stark eingeschätzt. Allerdings

finde sich keine entsprechende Umsetzung des ISOS im gültigen Zonenplan und in

der Zonenordnung. Das fragliche ISOS-Gebiet 3 gehöre zu den Wohnzonen W2A sowie

W3; die schutzwürdige Bebauungsstruktur gemäss ISOS erfahre im Zonenplan keinen

weitergehenden Schutz. Ob der Konflikt mit dem ISOS die Genehmigungsfähigkeit

des Projekts gefährden könnte, würden die Gutachter darum bezweifeln.

Diese Ausführungen legen offensichtlich

den Schluss nahe, dass bereits bei der Zonenplanung gewisse Konflikte mit dem

ISOS nicht berücksichtigt wurden. Insofern rechtfertigte sich der Beizug der

eidgenössischen Kommissionen erst recht (vgl. Art. 7 Abs. 2 NHG).

3.7

Die Stellungnahme der

eidgenössischen Kommissionen ist für die entscheidenden Behörden und die

Gerichte nicht bindend. Das Gutachten bildet eine der Grundlagen für die

Abwägung aller Interessen durch die Entscheidbehörde (Art. 7 Abs. 3 NHG). Es

stellt jedoch eine bundesrechtlich vorgeschriebene amtliche Expertise dar, der

grosses Gewicht zukommt und von deren Ergebnis – namentlich bezüglich der

tatsächlichen Feststellungen – nur aus triftigen Gründen bzw. bei begründeten

Zweifeln abgewichen werden darf (Urteil 1C_893/2013 vom 1. Oktober 2014 E.

5.3.3; BGE 136 II 214 E. 5 S. 223 f.; 127 II 273 E. 4b S. 281; BVR 2009 S. 129

E. 7.3; Urteil des bernischen Verwaltungsgerichts VGE 100.2014.226 vom 16. März

2016.

in BVR 2017 S. 556 ff., 565). Der zitierte Abs. 3 von Art. 7 NHG ist erst

am 1. April 2020 in Kraft getreten. Er spiegelt die bereits vorher gängige

Praxis nun auf Gesetzesebene wider, wonach die Gutachten der ENHK und EKD nicht

als einzige, sondern als eine Grundlage von mehreren für den Entscheid über

solche Projekte betrachtet werden. Damit soll die Bedeutsamkeit der Gutachten

im Gesetz festgehalten werden (BBl 2019 349 S. 352 unten).

4.

Die eidgenössischen Kommissionen

haben ihre Beurteilung in verschiedene Teilbereiche aufgeteilt. Dabei haben sie

jeweils in einem ersten Schritt die Schutzziele des ISOS konkretisiert und

danach die Konsequenzen aufgezeigt, die eine Realisierung des strittigen

Projekts für diese Schutzziele hätte.

4.1

Zu den Auswirkungen der

Umfahrungsstrasse im Perimeter Wengimattstrasse bis Tunnelportal Süd (also in

Fahrtrichtung von Oensingen herkommend) wird dargelegt, die Kommissionen hätten

als erstes Schutzziel «die ungeschmälerte Erhaltung der prägnanten und für das

Ortsbild typischen, parallel zum heutigen Flusslauf und Tal orientierten

Siedlungsstrukturen und Infrastrukturen zwischen dem Städtchen Innere Klus und

der Äusseren Klus» konkretisiert. Aus ihrer Sicht würde insbesondere das

Viadukt, welches das Tal zwischen dem Knoten Wengimattstrasse und der südlichen

Tunneleinfahrt in Hochlage diagonal queren soll, in dieser charakteristischen

Konfiguration aus linearen Landschaftselementen und zumeist parallel dazu

angeordneten Infrastrukturen und Bauten eine schwere Beeinträchtigung

darstellen. Als neues und fremdartiges Element würde das Viadukt, das in einer

Höhe von 6 – 10 m das Gewerbegebiet, die Bahngeleise und die Dünnern überquere,

wegen seiner das Tal diagonal durchschneidenden Linienführung und seiner

massiven Präsenz in exponierter Lage «nicht nur die anthropogenen Elemente,

sondern auch die natürlichen Eigenschaften der Klus und ihre Bedeutung für die

heutige Kulturlandschaft verunklären». Mit den vorgesehenen Lärmschutzwänden

beidseits des Viadukts wirke die Verkehrsinfrastruktur dreidimensional, was die

negative Wirkung zusätzlich verstärke. Damit würde das Viadukt wesentliche

Qualitäten des Ortsbilds von nationaler Bedeutung schmälern und im Widerspruch

zum erwähnten Schutzziel stehen. Darüber hinaus würde das Viadukt auch die über

dem Städtchen thronende Siedlung der Burg Alt Falkenstein in ihrer Wirkung

beeinträchtigen. Insbesondere die Sichtachse von der Autobrücke südlich des

Bahnhofs Klus nach Norden würde durch das Viadukt stark gestört. Das Vorhaben

stehe damit auch in Konflikt zum Schutzziel «ungeschmälerte Erhaltung der

Wirkung der Burg Alt Falkenstein in Substanz und als Wahrzeichen der Inneren

Klus», obwohl die Substanz der Burg durch das Vorhaben nicht in Frage gestellt

werde.

Die beim Knoten Wengimattstrasse

stehenden geschützten Denkmäler Schmelzihof (Wengimattstrasse 2) und

«Beamtenhäuser» (Solothurnstrasse 47-53) würden in ihrer massgeblichen Umgebung

sowie in ihrem Zusammenspiel einschneidende Veränderungen erfahren. Auch wenn

der Fläche, die sich nordwestlich des Schmelzihofs ausdehne und von dessen

Balkon an der nordwestlichen Fassade aus überschaut werde, kein gestalterischer

Eigenwert zukomme, so wohne ihr als von Baureihen geprägter Freiraum doch eine

strukturierende Bedeutung im Ortsbild inne. Durch das Viadukt werde der

Freiraum visuell und teilweise auch physisch in zwei Teile zerschnitten.

Insbesondere würde aber die Wirkung des Schmelzihofs geschmälert, weil dessen

nordwestliche Fassade mit der expressiven Erkerkonstruktion durch das ab der

Solothurnerstrasse um 6% markant ansteigende Viadukt von Standorten entlang der

Solothurnerstrasse wie auch vom Bahnhofplatz Klus stark bedrängt und teilweise

verdeckt würde. Der Anschluss an die Solothurnerstrasse solle im Bereich des

Schmelzihofs und der «Beamtenhäuser» erfolgen. Durch den neuen, dominanten

Verkehrsknotenpunkt, der sich zwischen das Ensemble schöbe, und die bereits

zwischen dem Schmelzihof und den Beamtenhäusern ansteigende Umfahrungsstrasse

würde die torähnliche Situation, die heute den ortsbildlichen Auftakt zum

historischen Städtchen Klus bilde, stark gestört. Auch wenn die Substanz der

geschützten Denkmäler nicht unmittelbar infrage gestellt sei, würde das Vorhaben

durch die Verbauung von wesentlichen Sichtachsen und der Umdeutung der

räumlichen Beziehung doch dem Schutzziel «ungeschmälerte Erhaltung der

baukulturellen Zeugen, welche die Geschichte des mittelalterlichen Städtchens

wie auch die Industriegeschichte in der Inneren Klus dokumentieren, in Substanz

und Wirkung» widersprechen und zu einer schweren Beeinträchtigung des Ortsbilds

führen.

Immerhin halten die Kommissionen dem

Projekt im Bereich der Industriebauten westlich der Dünnern zugute, die neue, dort

in 6 – 8 m über das Areal führende Strasse wirke zwar trennend. Der

industrielle und gewerbliche Charakter des Gebiets werde damit jedoch nicht

geschmälert und es wären keine historisch wertvollen Industriebauten direkt

betroffen (Schutzziel «ungeschmälerte Erhaltung des industriellen und

gewerblichen Charakters des Gebiets G2»).

4.2

Von der Umfahrungsstrasse seien auch

die Ortsbildteile nördlich des Tunnels Guntenflüeli zwischen dem Tunnelportal

Nord und dem Kreisanschluss Thal betroffen. Der geplante Abbruch des

Einfamilienhauses und der Mehrfachgaragen auf den Parzellen Nrn. 2408, 3787 und

3788.

liege innerhalb der Umgebungsrichtung U-Ri VII des ISOS. In diesem Bereich

komme den Bauten unmittelbar entlang des Guntenfluhwegs keine Ortsbildrelevanz

zu, so dass die Situation heute wie bereits zur Zeit der ISOS-Aufnahme nicht

mit dem generellen Erhaltungsziel gemäss VISOS übereinstimme. Das Vorhaben

würde in diesem Bereich darum keine Beeinträchtigung darstellen.

Der gegen Norden gerichteten Baugruppe B

0.2

wohne nach Ansicht der Kommissionen hingegen eine sehr hohe ortsbildliche

Qualität inne, die sich insbesondere in den räumlichen Bezügen der um 1900

entstandenen Arbeiterhäusern und den in den frühen 1970er Jahren gebauten, quer

liegenden Mehrfamilienhäusern zeige. Zwischen den Bauten spannten sich

grosszügige Rasenflächen mit altem Baumbestand auf, die Rasenflächen würden

ineinander überfliessen und zu einem parkartigen Ganzen verschmelzen, das sich

bis zum Augstbach erstrecke. Auch wenn der zum Abbruch vorgesehenen Baute

Thalstrasse 1/3 kein hoher bzw. dem Haus Guntenfluhweg 9/11 aufgrund der

weitgehend intakten bauzeitlichen Substanz ein gewisser architekturhistorischer

Eigenwert zukomme, so stelle das über die Zeit gewachsene Ensemble ein

wichtiges lokales Zeugnis sozialer Einrichtungen dar, dessen authentische

Wirkung teilweise und räumliche Qualitäten vollumfänglich bis heute erhalten

seien. Ganz wesentlich sei, dass sowohl der Abbruch der beiden Bauten wie auch

der Bau der Umfahrungsstrasse, die auch hier mit hohen Lärmschutzwänden eine

dreidimensionale Wirkung erlangen würde, zur unwiederbringlichen Zerstörung

eines Teils der qualitätsvollen Siedlungsstruktur führen würde. Durch den

Verlust der Bauten und des Freiraums zwischen dem östlichsten Wohnhaus aus den

1970er Jahren und der Dünnern wäre die ursprüngliche Anordnung nicht mehr

ablesbar und das Verhältnis zwischen den noch verbleibenden Bauten der Baugruppe

B 0.2 würde gestört. Das Vorhaben stehe somit in einem deutlichen Widerspruch

zum Schutzziel «ungeschmälerte Erhaltung der klar ablesbaren Struktur der

Baugruppe B 0.2 mit den prägenden Bauten und Freiräumen sowie den dadurch

definierten räumlichen Qualitäten» und würde eine schwere Beeinträchtigung des

Ortsbilds bedeuten. Der unmittelbar am nördlichen Rand der Baugruppe B 0.2

geplante Anschluss an die bestehenden Strassen mit einem Kreisel würde in der

Struktur der Baugruppe nach Meinung der Kommissionen ebenfalls störend wirken.

4.3

Was das BLN-Objekt Nr. 1020

anbelangt, gelangten die Kommissionen zum Schluss, das Schutzziel 3.1, den

landschaftlichen Charakter und die Silhouette der Ravellenflue, des Chluser

Roggens und des Oensinger Roggens zu erhalten, werde nicht in erheblichem Masse

beeinträchtigt. Weder würde die Silhouette des Roggens noch die bewaldete

Flanke direkt tangiert. Wie bei der Ortsbildbeurteilung ausgeführt, würde die

Wirkung der Burg Alt Falkenstein durch das quer durch das Tal verlaufende Viadukt

relativiert; wichtige Sichtachsen würden gestört. Das ISOS-Schutzziel

«ungeschmälerte Erhaltung der Wirkung der Burg Alt Falkenstein in Substanz und

als Wahrzeichen der Innern Klus» stimme mit dem BLN-Schutzziel 3.8 «das Schloss

Neu Bechburg und die Burg Alt Falkenstein in ihrer Substanz und mit ihrem

Umfeld erhalten» überein. Somit würde auch das BLN-Objekt durch das Vorhaben

beeinträchtigt, jedoch nur in leichtem Masse.

4.4

Hinsichtlich der flankierenden

Massnahmen (FLAMA) halten die Kommissionen dafür, durch die Umfahrung würde ein

wesentlicher Teil des Verkehrs, der heute das Städtchen Klus belaste, auf die

Umfahrungsstrasse geführt. Damit würde sich die Lärm- und Luftbelastung

unmittelbar im Städtchen stark verbessern, was auch im Sinne der generellen

Empfehlungen des ISOS liege. Das Vorhaben würde somit zu einer deutlichen

Verbesserung in Bezug auf das Schutzziel «ungeschmälerte Erhaltung der

kompakten Zellenbebauung des Städtchens Klus in Substanz und Wirkung» führen.

Die Entlastung dürfte auch die Situation vor den Arbeiterhäusern Baugruppe 3.1

verbessern; durch die Nähe der Umfahrungsstrasse und die Addition von

Verkehrsflächen westlich des Augstbachs dürfte diese Verbesserung aber nach

Auffassung der Kommissionen nur gering sein.

4.5

Zusammengefasst hielten die

Kommissionen in ihrem Gutachten vom 14. Juli 2021 fest, das Vorhaben würde den

Zusammenhang von Siedlung und natürlich geformter Landschaft, d.h. den

Charakter der historisch gewachsenen Strukturen, praktisch im ganzen Ortsbild

von nationaler Bedeutung stark verändern und die ortsbildlichen Qualitäten

schmälern. Gesamthaft beurteilten die EKD und die ENHK die beschriebenen

negativen Auswirkungen hinsichtlich der Schutzziele als schwere

Beeinträchtigung des Ortsbilds von nationaler Bedeutung. Die positiven

ortsbildlichen Auswirkungen im Städtchen selbst und in den angrenzenden

Bereichen vermöchten nach Fachmeinung der Kommissionen die festgestellte

schwere Beeinträchtigung nicht aufzuwiegen.

Angesichts der Tragweite der

festgestellten Konflikte mit den konkretisierten Schutzzielen des ISOS und der

Denkmäler seien die Kommissionen der Ansicht, dass geringfügige Änderungen am

vorliegenden Vorhaben den Grad der Beeinträchtigung kaum vermindern würden.

Eine leichte Beeinträchtigung der konkretisierten Schutzziele und damit

hinsichtlich des Ortsbilds von nationaler Bedeutung könne mit dem vorliegenden

Projekt nicht erreicht werden.

Auf der Basis der beigezogenen

Unterlagen und der Ergebnisse des Augenscheins ihrer Delegation kamen die Kommissionen

zum Schluss, das Vorhaben würde zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung des

Ortsbilds von nationaler Bedeutung und zu einer leichten Beeinträchtigung des

BLN-Objekts führen.

4.6

Nachfolgend ist zu prüfen, ob für

das Verwaltungsgericht Anlass besteht, von den Beurteilungen der Kommissionen

abzuweichen.

5.

Vorab ist festzuhalten, dass den

kantonalen und kommunalen Vorinstanzen nicht vorzuwerfen ist, sie hätten

leichtfertig auf die Einholung eines eidgenössischen Fachgutachtens verzichtet.

Die umfangreiche, langjährige Planung ist unter Einbezug massgeblicher Betroffener

und zahlreicher Fachstellen erfolgt. Zudem wurden zwei Gutachten der SKK

Landschaftsarchitekten (vom 2. Dezember 2010 und 1. November 2017) eingeholt,

die sich - wenn auch nicht allzu ausführlich - mit den Wirkungen des Projekts

auf die im ISOS formulierten Schutzziele auseinandergesetzt haben. Eng ins

Verfahren eingebunden war die kantonale Denkmalpflege. Im UVB wurde Bezug auf

das ISOS und andere Besonderheiten genommen und die Interessenabwägung

aufgezeigt. Entsprechend hat der Regierungsrat in seiner Stellungnahme zum

Gutachten grundlegende Kritik an diversen Punkten geäussert, auf die

nachfolgend einzugehen ist.

5.1.1

Das BJD bemängelt namens des

Regierungsrats sinngemäss, das Gutachten fokussiere zu sehr auf den

historischen Kontext und lasse den Ist-Zustand gänzlich ausser Acht.

Insbesondere wird gerügt, das historische Städtchen sei nicht begangen worden.

Eine sorgfältige Prüfung der Ist-Situation sei zwingende Voraussetzung für die

Beurteilung, ob das Projekt die Schutzziele beeinträchtige.

5.1.2

Dieser Vorhalt geht offensichtlich

fehl. Das Gutachten äussert sich in Ziff. 3.2 sehr wohl zur aktuellen Situation

vor Ort. Erwähnt werden etwa die Lachsräucherei Dyhrberg oder der «erst jüngst

eingerichtete, die Verkehrssituation akzentuierende Kreisel». Die

Gesamtsituation wird in Kontext gestellt zum ISOS-Eintrag. Dass dabei auf die

Siedlungsgeschichte Bezug genommen wird, versteht sich von selbst. So kann

gezeigt werden, wie das Ortsbild von nationaler Bedeutung gewachsen ist, wie es

sich verändert hat. Es wird verglichen zwischen dem Zustand zur Zeit der

ISOS-Aufnahme und der heutigen Situation (ausführlich etwa S. 7 des

Gutachtens). Dieser Vorwurf des Regierungsrats ist unbegründet.

5.2.1

Sodann stört sich der Regierungsrat

daran, dass gewisse neue Bauten im Gutachten gänzlich unerwähnt blieben. Genannt

werden die Lachsräucherei Dyhrberg «mit optisch zweifelhafter und industriell

anmutender Blechfassade», welche die Sichtbeziehung und die Erkennbarkeit der

Innern Klus entscheidend schwäche, und die Autowaschanlage «der Blaue Elephant»

unmittelbar neben der Gleisanlage am Ende der Baumallee in UZo IV, die

unmittelbar neben der Querung durch das Viadukt liege. Zudem erwähnt das

Departement namens des Regierungsrats die Unterstation AEN, AEK, Onyx in

unmittelbarer Nachbarschaft zum Objekt 0.0.4, dem ehemaligen Schulhaus mit

Pausenplatz und Platanen, welche die Sichtbeziehungen in beide Richtungen

versperre und keine Erkennbarkeit der dahinterliegenden Bebauung ermögliche.

Die überproportionale Coop-Tankstelle an der Torsituation mit dem Schmelzihof

0.0.6

und dem Bahnhof Klus beeinträchtige beide letztgenannten Objekte durch

ihr enormes Volumen und behindere die Sichtbeziehungen. Die Gebäude an der

Solothurnerstrasse zwischen Schmelzihof und Unterstation seien alle

verschwunden oder ersetzt worden. Dort befinde sich jetzt eine Brache mit Auto-

und Containerabstellplatz.

5.2.2

Wie bereits gezeigt, fand die

Lachsräucherei Dyhrberg sehr wohl Erwähnung im Gutachten. Für die Kommissionen

stand aber in Vordergrund, dass auch dieser Gebäudekomplex – wie das

Stationsgebäude der OeBB, der Schmelzihof und das ehemalige Schulhaus – der

Linearität des engen Tals folgt und parallel liegt zu den Schluchthängen. Die

Materialisierung der Räucherei stand nicht zur Diskussion und kann auch hier

nicht vom eigentlich zu beurteilenden Strassenprojekt ablenken, das mit seinem

die Schlucht querenden Viadukt diese typische und weitgehend erhaltene Parallelität

eben aufhebt oder doch massgeblich stört. Was die Autowaschanlage und die

Unterstation anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass diese Bauten

offensichtlich behördlich bewilligt wurden. Gegen die in Ziff. 3.5 S. 9 f. des

Gutachtens konkretisierten Schutzziele verstossen sie nicht. Im Übrigen

verbietet das ISOS Neubauten nicht, der einmal erhobene Zustand wird nicht

«zementiert». Selbst wenn die vom Departement zitierten Beispiele nicht

unbedingt im Einklang mit dem Schutzziel stehen würden, hat dies nicht

automatisch zur Folge, dass ein erheblich stärkerer Eingriff deswegen

gerechtfertigt wäre, quasi nach dem Motto: «Es kommt nun auch nicht mehr darauf

an». Mit dieser Argumentation würde das ISOS seines Sinns entleert und verkäme

zu leerem Buchstaben. Art. 7 Abs. 2 NHG sieht den Beizug der eidgenössischen

Kommissionen entsprechend nur bei der Möglichkeit einer erheblichen

Beeinträchtigung vor. Ähnlich verhält es sich mit der Coop Tankstelle, die zwar

recht prominent in Erscheinung tritt, allerdings vor dem Kreisel (von Oensingen

herkommend) und in deutlichem Abstand zum Schmelzihof und den ehemaligen

Beamtenhäusern, die das eigentliche Tor zum Städtchen bilden. Das Viadukt

hingegen beginnt direkt vor diesen letztgenannten Bauten zu steigen und lässt

diese quasi verschwinden. Auch wenn die Kommissionen nicht sämtliche dieser vom

Regierungsrat jetzt genannten Bauten erwähnt haben, deutet dies nicht

unweigerlich auf schwere Mängel des Gutachtens hin. Es fand sehr wohl eine

Aufnahme der Ist-Situation statt, einer Situation, die bereits heute gewisse

Verstösse gegen die Schutzziele des ISOS aufweist. Die Umfahrungsstrasse lässt

sich aber damit nicht vergleichen, tritt sie doch ungleich prominenter und

massiger in Erscheinung als etwa die vom Regierungsrat bemängelte Verkleidung

bei der Lachsräucherei Dyhrberg. Wie die Kommissionen in Ziff. 3.2 S. 5 des

Gutachtens festhalten, ist die besondere geologisch-topographische Situation

der Balsthaler Klus konstituierend für das Ortsbild von nationaler Bedeutung.

Und diese wird weder durch die Lachsräucherei noch durch die Tankstelle oder

die Waschanlage massgeblich beeinträchtigt.

5.3

Soweit der Regierungsrat zum

ISOS-Gebiet G2 erwähnt, auch dort seien im ISOS aufgeführte Bauten entfernt und

durch anspruchslose Bebauungen ersetzt worden, ist darauf hinzuweisen, dass

sich die Kommissionen sehr wohl mit diesem Gebiet auseinandergesetzt und in

dieser Hinsicht einen positiven Aspekt des Verkehrsprojekts hervorgehoben

haben. Sie halten ihm nämlich im Bereich der Industriebauten westlich der

Dünnern zugute, die neue, dort in 6 – 8 m über das Areal führende Strasse würde

zwar trennend wirken. Der industrielle und gewerbliche Charakter des Gebiets

werde damit jedoch nicht geschmälert und es wären keine historisch wertvollen

Industriebauten direkt betroffen (Schutzziel «ungeschmälerte Erhaltung des

industriellen und gewerblichen Charakters des Gebiets G2»; vgl. E. 4.1

hiervor).

5.4.1

Weiter rügt das zuständige

Departement, das Gutachten stelle das Viadukt im Ergebnis mit den bestehenden

Landschaftselementen gleich, was falsch sei bzw. einer simplen Sicht aus der

Luft entspreche und die Anstrengungen der Projektverfasser negiere, das Viadukt

gestalterisch vom Boden aus der Umgebung anzupassen. Nach detaillierten

Ausführungen zur Gestaltung der Pfeiler vertritt das BJD die Auffassung, ein

Fussgänger werde die im Gutachten gerügte Diagonalität des Viadukts nicht so

wahrnehmen. Vielmehr würden die Pfeiler und die Untersicht des Viadukts die

Linearität von bestehender Strasse, Gleisen und Gewässer aufnehmen.

5.4.2

Die Kommissionen verkennen die

Arbeit der Projektverfasser keineswegs. So wird denn auch S. 11/12 bei der

Beschreibung des Vorhabens dargelegt, um die Auswirkungen auf das Orts- und

Landschaftsbild möglichst zu reduzieren, werde das Viadukt so kurz und schlank

wie möglich errichtet, die Lärmschutzwände würden transparent und in einer

minimalen Höhe ausgebildet; die Pfeiler aus wetterfestem Stahl seien als zehn

schlanke, in Talrichtung angeordnete Stützenpaare geplant. Dem Fussgänger wird

aber nicht als erstes auffallen, dass die Pfeiler parallel zu den Gleisen

verlaufen; ins Auge sticht das Viadukt mit seinen Lärmschutzwänden, welches das

Tal diagonal durchschneidet. Selbst wenn die Strasse anschliessend linear zur

gesamten Besiedlung verläuft, ist es die dominante Talquerung in 6-10m Höhe,

die gemäss den Kommissionen zur schweren Beeinträchtigung der Schutzziele

führt, was durchaus nachvollziehbar ist.

Offensichtlich ist auch, dass die vom

Regierungsrat mehrfach herangezogene Coop-Tankstelle bei Weitem keinen

vergleichbaren Eingriff in das Orts- und Landschaftsbild darstellt wie das

Viadukt, das wie ein Querriegel von Weitem sichtbar sein wird und wohl noch vor

der Burg Alt Falkenstein die Blicke auf sich ziehen wird.

5.5.1

Der Regierungsrat stellt sodann in

Abrede, dass beim Schmelzihof heute noch eine torähnliche Situation bestehe.

Ebenfalls bemängelt wird die Situation rund um den Schmelzihof, die vom

Departement als Bricolage bezeichnet wird und von der Gemeinde als Industrie-

und Gewerbezone ausgeschieden wurde. Werte, die früher zweifellos bestanden

hätten, seien heute nicht mehr vorhanden.

5.5.2

Dem Regierungsrat ist

zuzugestehen, dass die heute nördlich des Schmelzihofs bestehende

Autoabstellfläche unter Gesichtspunkten des Ortsbildes sicher nicht

befriedigend ist. Auch das Gutachten nimmt dies auf, hält aber fest, der Fläche

komme kein «gestalterischer» Eigenwert zu (S. 13). Für die eigentliche

Torsituation, die von den Kommissionen betont wird, spielt dieses Gebiet aber

keine Rolle, zumal es kaum einsehbar ist. Vor dem Schmelzihof und den

Beamtenhäusern, also aus Richtung Oensingen kommend, kann von Bastelei keine

Rede sein. Die immer wieder erwähnte Coop-Tankstelle ist deutlich von diesen

Bauten abgegrenzt, die nach dem Kreisel (wiederum in Fahrtrichtung Balsthal)

unverändert das eigentliche Einfahrtstor in die Klus darstellen: Von diesem

Punkt an säumen, parallel zum Talverlauf, die Häuser des Städtchens die

Strasse. Nördlich thront die Burg Alt Falkenstein über der Szenerie. Es bedarf

keiner grossen Vorstellungskraft, um die Schlussfolgerung der Gutachter

nachzuvollziehen, wonach das Viadukt, das genau über bzw. unmittelbar vor dem

Schmelzihof zu steigen beginnt, diese torähnliche Situation stark stören würde.

5.6

Der Regierungsrat argumentiert über

weite Teile massgeblich mit früheren «Bausünden» im fraglichen Gebiet und

scheint daraus einen Anspruch ableiten zu wollen, nun auch erheblich gröbere

Verstösse gegen die Schutzziele des ISOS zuzulassen. Damit vermag er aber keine

qualifizierten Mängel des Gutachtens aufzuzeigen. Schliesslich kann er aus dem

Umstand, dass die ENHK 1997 gegen das damalige Vorhaben keine massgeblichen

Einwände hatte, nichts ableiten. Einerseits standen damals

landschaftsschützerische Belange im Vordergrund, andererseits war die

Linienführung eine andere. Insbesondere die nun massgeblich kritisierte

Dünnernquerung war weiter südlich geplant, in deutlicherem Abstand zum

Schmelzihof und den Beamtenhäusern. Und die Beeinträchtigung des Wohngebiets

nördlich des Tunnels war weniger einschneidend als bei der aktuellen

Variante.

5.7

Zusammenfassend besteht für das

Verwaltungsgericht kein Anlass, die Schlussfolgerungen der eidgenössischen

Kommissionen grundsätzlich in Frage zu stellen. Die detaillierten Ausführungen

des Regierungsrats lassen keine falschen Sachverhaltserhebungen durch die

Gutachter erkennen.

6.1

Nach Art. 6 Abs. 2 NHG darf ein

Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei

Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn bestimmte

gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung

entgegenstehen.

In einem nächsten Schritt ist also zu

prüfen, ob gleich- oder höherwertige Interessen von nationalem Interesse

vorhanden sind, die einen Eingriff in die von den Kommissionen konkretisierten

Schutzziele des ISOS rechtfertigen. Neben dem Gutachten fliessen in die

Abwägung als Entscheidungsgrundlagen insbesondere die Gesuchs-, Projekt- bzw.

Planungsunterlagen, die Stellungnahmen kantonaler Fachbehörden, Einsprachen etc.

ein (vgl. BBl 2019 349 S. 353).

6.2

Beeinträchtigungen im Sinne eines

Abweichens von der ungeschmälerten Erhaltung als schwere Eingriffe in ein

geschütztes Objekt sind mithin nur unter den Voraussetzungen von Art. 6 Abs. 2

NHG zulässig. Damit statuiert diese Bestimmung strengere Anforderungen an das

Abwägungsprozedere als z.B. Art. 3 der Raumpla­nungsverordnung vom 28. Juni

2000.

(RPV; SR 700.1) über die allgemeine Interessenabwägung. Bei einem schweren

Eingriff dürfen konsequenterweise nur Eingriffsinteressen von ebenfalls

nationaler Bedeutung in die Abwägung einbe­zogen werden (Urteil 1C_86/2020 vom

22.

April 2021 E. 4.2 mit Hinweisen). Mit der Wendung «Interessen von ebenfalls

nationaler Bedeutung» zielt Art. 6 Abs. 2 NHG auf öffentliche Interessen von

besonderer Qualität (Pierre Tschannen/Fabian Mösching, Nationale Bedeutung von

Aufgaben‐ und Eingriffsinteressen im Sinne von

Art. 6 Abs. 2 NHG, Gutachten im Auftrag des Bundesamts für Umwelt [BAFU], Bern,

7.

November 2012, S. 25). Bei der Ermittlung der berührten Interessen dürfen

für einen Eingriff also nur qualifizierte Interessen in Frage kommen. Die

Abwägung mit den Schutzinteressen ist ausserdem nur zulässig, wenn sich bei der

Beurteilung der Interessen gezeigt hat, dass die Eingriffsinteressen mindestens

von gleichem Gewicht sind wie die Schutzinteressen (i.d.S. Tschannen/Mösching

S. 45).

6.3

Demgegenüber werden Eingriffe, die

eine geringfügige Beeinträchtigung bewirken, als zulässig erachtet, wenn sie

sich durch ein Interesse rechtfertigen lassen, das gewichtiger ist als das

Interesse am Schutz des Objekts (BGE 127 II 273 E. 4c S. 282 f.; vgl. auch Art.

10.

Abs. 2 VISOS). Bei einem geringfügigen Eingriff hängt deshalb die

Bewilligung nicht von dessen nationaler Bedeutung ab. Zudem dürfen wegen

solcher Einzeleingriffe, die zwar für sich allein mit leichten Nachteilen

verbunden sind, nicht negative Präjudizien für eine Folgeentwicklung zu

erwarten sein, die insgesamt für den Natur- und Heimatschutz zu einem erheblich

nachteiligen Ergebnis führen (Urteil 1C_86/2020 vom 22. April 2021 E. 4.2 mit

Hinweisen).

Soweit das Natur- und Heimatschutzrecht

einzelne Aspekte der Interessenabwägung konkret regelt, ist vorweg zu klären,

ob die Festsetzungen im Rahmen eines Nutzungsplans mit diesen Vorschriften zu

vereinbaren sind. Erst wenn dies zutrifft, ist die Abwägung aller zu

berücksichtigenden Interessen im Rahmen der Raumplanung koordiniert

durchzuführen (vgl. BGE 146 II 347 E. 3.5 S. 353 mit Hinweisen).

6.4

Lehre und Rechtsprechung

unterscheiden zwischen Bundesaufgaben von grundsätzlich nationaler Bedeutung

einerseits und den zu treffenden Vorkehrungen im Einzelfall. Die abstrakte

Zuerkennung einer nationalen Bedeutung heisst somit nicht ohne weiteres, dass

auch jedes konkrete Vorhaben zur Verwirklichung der Aufgabe von nationaler

Bedeutung ist. Die «nationale Bedeutung» ist gemäss Tschannen/Mösching (S.

23f.) doppelt zu verifizieren. Die beiden zitierten Autoren schlagen vor,

zunächst nach der nationalen Bedeutung des Aufgabeninteresses an sich zu

fragen, also, ob die Aufgabe grundsätzlich einem öffentlichen Interesse von

nationaler Bedeutung dient. In einem zweiten Schritt lautet die Fragestellung,

ob das zu beurteilende Projekt mit dem damit verbundenen schweren Eingriff

ausreichend zur Verwirklichung des Aufgabeninteresses von nationaler Bedeutung

beiträgt.

6.5

Gelangt man zum Schluss, ein

«Abweichen» von der ungeschmälerten Erhaltung sei gestützt auf ein gleich- oder

höherwertiges Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung zulässig, so ist

immer noch die Pflicht zur «grösstmöglichen Schonung» des Inventarobjekts zu

beachten (Art. 6 Abs. 1 NHG). Der Eingriff darf nicht weiter gehen, als dies

zur Erreichung des Ziels erforderlich ist, und es dürfen keine ungeeigneten

oder unnötig schädigenden Massnahmen ergriffen werden (Tschannen/Mösching, S.

20.

mit Verweis).

Und auch für die allfällige Annahme

eines leichten Eingriffs in der Gesamtwirkung ist nach der Rechtsprechung die

Prüfung von Alternativstandorten (resp. hier Alternativvarianten) vorausgesetzt

(Urteil 1C_86/2020 des Bundesgerichts vom 22. April 2021 E. 4.4).

7.1.1

Bei der Frage, ob den Schutzzielen

des ISOS öffentliche Interessen von nationaler Bedeutung gegenüberstehen,

vermag der Hinweis des Regierungsrats auf die Festsetzung im Richtplan und

dessen Genehmigung durch den Bundesrat nicht zu überzeugen. Im Richtplan ist

unter der Abstimmungskategorie «Festsetzung» festgehalten:

«Handlungsanweisungen: Die Verkehrsanbindung Thal sieht eine Umfahrung des

Städtchens Klus (Balsthal) auf der Westseite des Von-Roll-Areals mit

flankierenden Massnahmen auf der bestehenden Ortsdurchfahrt vor». Eine konkrete

Aussage über den Streckenverlauf, Sinn und Zweck der Umfahrung oder gar ein

Hinweis auf mögliche Varianten findet sich nicht. In der Richtplankarte ist die

Linienführung grob mit roten Punkten aufgeführt. Sie entspricht aber nicht der

heute streitigen Variante, sondern eher einer «angedachten» Streckenführung.

Das macht auf dieser planerischen Stufe durchaus Sinn, zumal ein

Richtplaneintrag weder parzellenscharf noch grundeigentümerverbindlich ist. Es zeigt

aber auch, dass dem Richtplan nicht diese Bedeutung zukommt, die ihm der

Regierungsrat hier beimessen will. Im Genehmigungsbeschluss des Bundesrats

findet sich keine explizite Erwähnung des Projekts oder gar des ISOS. Das Zitat

des Regierungsrats (Gutachten Tschannen/Mösching) greift darum zu kurz. Die

beiden Autoren halten zwar dafür, die Genehmigung durch den Bundesrat setze

unter anderem voraus, dass die raumwirksamen Aufgaben des Bundes und der

Nachbarkantone sachgerecht berücksichtigt wurden. Relativierend weisen die

Gutachter aber darauf hin, Vorhaben mit weitreichenden Auswirkungen auf Raum

und Umwelt bedürften schon auf Richtplanstufe einer Positivplanung. Dies treffe

beispielweise auf grössere Abbaustandorte und Deponien, bedeutende Anlagen zur

Energiegewinnung, regionale Wasserfassungen oder überörtliche Verkehrswege zu.

Sollte der Bundesrat über genügende Beurteilungsgrundlagen unterhalb der

Konzept- oder Sachplanstufe verfügen, könne derartigen Richtplanaussagen im

Genehmigungsbeschluss nationale Bedeutung zuerkannt werden (allerdings sei zu

fordern, dass die Beurteilung mit besonderer Sorgfalt erfolgt). Sachgerecht

dürfte ein solches Vorgehen nach Meinung der Autoren vorab bei regional zu

erfüllenden Aufgaben von nationaler Bedeutung sein. Analoges gelte für

Richtplanaussagen, die die Freihaltung von Inventarobjekten bezweckten und

insofern der Negativplanung zuzuordnen seien (Tschannen/Mösching, S. 42f.).

Diese Vorgaben sind hier mitnichten erfüllt. Der Verkehrsanbindung Thal kommt nur

– aber immerhin – regionale Bedeutung zu (vgl. BGE 127 II 273 E. 4e S. 286),

keine gesamtschweizerische. Schon an dieser Stelle sei auf die erste

Einschätzung in der Planungsstudie von 2008 (E. 7.6.1 hiernach) verwiesen,

wonach der Effekt der Umfahrung Klus erheblich überschätzt werde, wenn sie

effektiv als massgebend für die Prosperität der ganzen Region Thal betrachtet

werde.

7.1.2

Die Umfahrung an sich kann nicht

als Vorhaben von ebenfalls nationalem Interesse qualifiziert werden. Es handelt

sich in erster Linie um ein örtlich eng begrenztes Stauproblem, das hier gelöst

werden soll, und die dadurch erschwerte Anbindung der Region Thal an die

Nationalstrasse mit Auf-/Abfahrt in Oensingen, die verbessert werden soll. Im

Kurzbericht zur Mobilitätsstrategie wird entsprechend festgehalten, der

Grossteil der Fahrten durch die Klus beginne oder ende im Bezirk Thal, da

ansonsten höhere Querschnittswerte an den übrigen Übergängen zu beobachten

wären (Mobilitätsstrategie Thal von 2012, Kurzbericht, S. 4). Weitere

Erwägungen hierzu erübrigen sich.

7.2

Die öffentlichen Interessen, die

hier in Konkurrenz zum Ortsbildschutz stehen könnten, sind Lärm- und

Luftschutz. Es dürfte unbestritten sein, dass der Schutz der Bevölkerung vor

übermässigen Immissionen durch Lärm und Schmutz grundsätzlich von

nationaler Bedeutung ist (Bsp. für öffentliche Interessen bei

Tschannen/Mösching S. 26 ff.). Im ISOS-Eintrag zum Objekt Nr. 3143 wird denn

auch auf die Lärm- und Luftsituation in der Klus Bezug genommen, indem S. 12

unter dem Titel Empfehlungen ausgeführt wird: «Jede Massnahme ist zu

unterstützen, welche die historische Bedeutung des Städtchens betont und dessen

Gebäude einer adäquaten Nutzung zuführt. Massnahmen zur Eindämmung der durch

den Verkehr verursachten Lärm- und Luftbelastungen sind zu realisieren».

Allerdings weisen die vorgängig zitierten Autoren auch darauf hin, dass das

Gesetz immerhin einen Unterschied zwischen Objekten von nationaler und solchen

von bloss regionaler oder lokaler Bedeutung (Art. 4 NHG) mache. Dies lasse

wenigstens den Rückschluss zu, dass Eingriffsinteressen von «ebenfalls

nationaler Bedeutung» mehr als nur örtlich begrenzte Relevanz aufweisen müssen

(Tschannen/Mösching, S. 23). Dies ist hier klar zu verneinen, ohne damit die

missliche Lage im betroffenen Gebiet zu verharmlosen. Im Fokus steht ein eng

begrenztes Gebiet, die Innere Klus und Balsthal selber.

Der Vollständigkeit halber sei die

Interessenabwägung zwischen den (schwer) beeinträchtigten Schutzzielen des ISOS

und dem Schutz der betroffenen Kluser und Balsthaler Bevölkerung vor Lärm und

Luftverschmutzung dennoch vorgenommen.

7.3

Laut Raumplanungsbericht hat die

Strassenverkehrszählung 2010 für die Solothurnerstrasse einen

durchschnittlichen täglichen Verkehr (DTV) von 21‘000 Motorfahrzeugen

ausgewiesen (so ebenfalls festgehalten im Kurzbericht Mobilitätsstrategie S.

3). Die Lastrichtung sei am Morgen die Fahrtrichtung Oensingen, am Abend die

Fahrtrichtung Balsthal. Die Morgenspitze liege zwischen 6 und 8 Uhr und könne

in der Regel bewältigt werden. Ebenso gebe es zwei Spitzenstunden am Abend von

16.

bis 18 Uhr; diese Abendspitzen führten regelmässig zu Staus. Die Staus

behinderten auch den öffentlichen Verkehr, was dessen Fahrzeiten verlängern

könne und im schlimmsten Fall dazu führe, dass ein Anschluss nicht gewährleistet

werden könne. Als Folge werde die Attraktivität des öffentlichen Verkehrs

beeinträchtigt. Der Verkehr beeinträchtige durch seine starke Lärm- und

Luftbelastung die Wohn- und Lebensqualität im geschützten, historischen

Städtchen Klus. Dort seien die Abwärtserscheinungen augenfällig; es werde nicht

investiert. Die Folge sei ein sukzessiver Zerfall. Dies äussere sich z.B. durch

Nutzungsänderungen in unerwünschte Richtungen und Leerstände

(Raumplanungsbericht S. 6). Diese Situation ist gerichtsnotorisch.

7.4.1

Im Umweltverträglichkeitsbericht

(UVB) der Sieber, Cassina + Partner AG vom 30. September 2017 wird S. 48 und 51

zur Luftbelastung nach Realisierung des Projekts Folgendes prognostiziert:

«Gemäss Berechnungen führt die VA Thal

gegenüber dem Referenzzustand zu einer Reduktion der Stickoxidemissionen um 0.6

kg/d oder 17 % und der Feinstaubemissionen um etwa 5 g/d oder knapp 9 %. Die

Abnahme der Emissionen Massnahmenkategorie B gemäss Baurichtlinie Luft

Emissionsabnahme während Betriebsphase ist wesentlich auf eine Verflüssigung

des Verkehrs zurückzuführen. Diese wird durch die Wahl der „levels of service“

im Modell angenommen. Dabei können insbesondere Kreuzungssituationen nur

ungenügend berücksichtigt werden. Im Falle der Überlastung einzelner Knoten

können im Modell die Emissionen daher lokal unterschätzt werden.

Sofern die Emissionen von Schadstoffen

aus dem Strassenverkehr bis 2030 im erwarteten Umfang gesenkt werden können,

ist sowohl im Referenz- wie im Betriebszustand nur noch punktuell mit

Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte zu rechnen. Die Emissionen von

primärem Feinstaub haben in diesem Fall keinen nennenswerten Einfluss auf die

Gesamtimmission mehr. Werden die Emissionsfaktoren nicht im erwarteten Umfang

gesenkt oder kommt es zu einem massiv höheren Verkehrsaufkommen als

prognostiziert, muss insbesondere im Bereich der Tunnelportale auch 2030 noch

mit Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte gerechnet werden […]. In Bezug

auf die betroffene Bevölkerung führt das Projekt zu einer Verringerung der

Belastung entlang der Solothurnerstrasse in Klus, eine Mehrbelastung erfährt

das Wohnquartier Neumatt nahe dem neuen Thalkreisel».

7.4.2

Und zur Lärmsituation nach

Inbetriebnahme der Umfahrung wird S. 56 f. u.a. dargelegt:

«Die Verkehrsanbindung Thal führt im

Betriebszustand zu einer Verkehrsverminderung im Städtchen Klus. Jedoch ist

insbesondere das Siedlungsgebiet im Nordabschnitt von der neuen Strasse und dem

zunehmenden Verkehrsaufkommen betroffen. Die verwendeten Verkehrszahlen basierend

auf dem Gesamtverkehrsmodell des Kantons Solothurn (GVM) und die daraus

berechneten Emissionspegel für die einzelnen Abschnitte im Ist-Zustand und im

Betriebszustand sind im Anhang 4.1 ersichtlich.

Mit der Umsetzung der Verkehrsanbindung

Thal wird der Durchfahrtsverkehr durch das Städtchen Klus reduziert.

Grundsätzlich werden rund 75% des Durchfahrtsverkehrs über die Entlastung

geleitet. Die Durchfahrt Klus ist die Hauptverkehrsachse von den umliegenden

Gemeinden zur nahe gelegenen Nationalstrasse. Bereits heute führt der gesamte

Verkehr über diesen Engpass. Aufgrund dieser Erkenntnisse entsteht mit der

Erstellung der Verkehrsanbindung Thal keine Verkehrszunahme im Städtchen Klus,

jedoch wird eine Zunahme der Lärmemissionen auf dem umliegenden Strassennetz

erwartet.

Die in der UVB-Voruntersuchung [2] und

im Technischen Bericht [1] durchgeführten Lärmberechnungen zeigen eine

Überschreitung der Planungs- und Immissionsgrenzwerte im umliegenden

Strassennetz der Verkehrsanbindung Thal. Daher wurden in Absprache mit dem Amt

für Raumplanung (ARP) und dem Amt für Umwelt (AfU) des Kantons Solothurn im

Rahmen des Technischen Berichts verschiedene Lärmschutzmassnahmen definiert.

Als erste Massnahme an der Quelle wird

für die Verkehrsanbindung Thal der Einbau eines lärmarmen Belags vom Typ SDA 8

Klasse B vorgesehen. Für diesen Belag wird ein Korrekturwert von -1 dB(A)

angenommen. Neben dem Einbau des lärmarmen Belags wurden als weitere Massnahme

im Ausbreitungsweg der Einbau von Lärmschutzwänden definiert, wobei die

vorgesehenen Lärmschutzbauten keine Ortsbild-Riegel darstellen und zudem zu

keiner Verschattung der Liegenschaften in der Umgebung führen sollen […].

Mit den vorgesehenen Lärmschutzwänden

kann die Lärmbelastung in den betroffenen Gebäuden vor allem in den untersten

Geschossen deutlich gesenkt werden. Trotzdem können an insgesamt zwölf

Liegenschaften die Planungswerte nicht über alle Geschosse eingehalten werden.

Zudem bleiben bei sechs dieser Liegenschaften die Immissions­grenzwerte

überschritten. Die Lärmbelastungstabelle für die Liegenschaften in der ersten

und zweiten Bautiefe der Verkehrsanbindung Thal mit Überschreitung der PW im

Betriebs­zustand ohne Massnahmen ist in Anhang A4.3 ersichtlich.».

Im UVB werden die Liegenschaften

aufgeführt, bei denen wegen Überschreitung der Immissionsgrenzwerte

Lärmschutzfenster eingebaut werden sollen. Dennoch müssen für zwölf

Liegenschaften Erleichterungen nach Art. 7 Abs. 2 der Lärmschutzverordnung

(LSV, SR 814.41) beantragt werden (Anhang A4.2 des UVB). Wesentlich

miteinzubeziehen sind die Flankierenden Massnahmen (FLAMA): Gemäss den

Verfassern des UVB führen die vorgesehenen FLAMA grundsätzlich zu einer

Reduktion der Lärmemissionen im Zentrum des Städtchens Klus. Insbesondere mit der

Temporeduktion sowie den optischen Verengungen der Strasse könne eine

Verkehrsberuhigung und Verminderung der Lärmemissionen erreicht werden.

7.4.3

Schliesslich wird im UVB auch

Dispositiv

Bezug auf das Ortsbild und Kulturdenkmäler genommen. Zwar wird erkannt, das

Projekt beeinträchtige das Landschafts- und Ortsbild. Die Beeinträchtigungen

seien jedoch deutlich geringer als bei anderen Projektvarianten, welche zu

einem früheren Zeitpunkt geprüft worden seien. Dank der geänderten

Linienführung erfolge für den Kernbereich des Städtchens Klus eine deutliche

Verbesserung und der Eingriff ins Ortsbild habe deutlich reduziert werden

können (S. 162). S. 163 wird lediglich ausgeführt, vom Vorhaben seien keine im

Zonenplan der Gemeinde Balsthal enthaltenen unter Denkmalschutz stehenden

Gebäude und auch keine schützenswerten oder erhaltenswerten Gebäude betroffen.

Die beiden abzubrechenden Gebäude seien auch im ISOS nicht als Einzelobjekte

aufgeführt. Diese Einschätzung deckt sich offensichtlich in keiner Weise mit

der Beurteilung durch die eidgenössischen Kommissionen.

7.5 Mit der Umfahrung können – unter

Einbezug der FLAMA - sicher Verbesserungen in Sachen Luftqualität und

Lärmverminderung in der Inneren Klus erreicht werden. Nicht zu verkennen ist

aber, dass es auch zu einer Umlagerung der Lärmbeeinträchtigung kommen wird

(vgl. UVB S. 56). Bezüglich der Luftqualität geht der UVB von einer generellen Senkung

der Schadstoffemissionen im Strassenverkehr aus (S. 51). Die aus der

Umfahrung resultierenden Verbesserungen für die betroffene Bevölkerung in der

Klus sind sicher positiv zu werten. Dieses Ziel kann aber auch mit einer für

die im ISOS formulierten Schutzgüter weniger einschneidenden Linienführung

erreicht werden. Der Regierungsrat verweist selber auf das damals wohlwollende

Gutachten der ENHK aus dem Jahr 1997. Beim damaligen Projekt war die

Dünnernquerung bspw. weiter südlich des Schmelzihofs geplant.

7.6.1 Selbst wenn aber dem Luft- und

Lärmschutz der betroffenen Bevölkerung ein grösseres Gewicht beigemessen würde

als den Schutzzielen des ISOS und ein «Abweichen» von der ungeschmälerten

Erhaltung als zulässig erachtet würde, wäre immer noch die Pflicht zur

«grösstmöglichen Schonung» des Inventarobjekts zu beachten. Dass es hier

andere, schonendere Varianten gab, zeigen die beiden Planungsstudien der Ernst

Basler + Partner AG (EBP=) aus den Jahren 2008 und 2011. Im Juni 2008 war die

erste Studie zum Schluss gelangt, unter der Annahme, dass flankierende

Massnahmen im Dorf Klus (u.a. Verkehrslenkungsmassnahmen) längerfristig nicht

genügten, solle die Variante OW3 (ebenerdige Trassierung westlich des Augst-

und Dünnernbaches, Brückenviadukt über Dünnern, Rangiergleise OeBB-Linie und

Kiesplatz nördlich des Schmelzihofes) mit der eindeutig besten

Kostenwirksamkeit aller Umfahrungsvarianten weiter verfolgt werden. Falls die

Eingriffe dieser Variante in Natur und Landschaft sowie die damit

zusammenhängenden politischen und rechtlichen Risiken als zu gross beurteilt

würden, stünden nur noch die sehr teuren Tunnelvarianten zur Verfügung. Von

diesen attestierte das Planungsbüro der Variante TO1 (Ostumfahrung mit

bergmännischem Tunnel, Anschluss an neuen Kreisel im Bereich

Grossmatt/Lindenallee) die beste Kostenwirksamkeit, sie habe sowohl den

höchsten Gesamtnutzen als auch die tiefsten Kosten aller Tunnelvarianten. Stark

relativierend für das gesamte Projekt ist die erste Einschätzung des

Planungsbüros, die auf S. 2 des Berichts vom 25. Juni 2008 dargelegt wird: Der

Effekt der Umfahrung Klus werde erheblich überschätzt, wenn sie effektiv als

massgebend für die Prosperität der ganzen Region Thal betrachtet werde. Die

Umfahrung bringe einen Zeitgewinn von einigen wenigen Minuten, und zwar

ausschliesslich in der Spitzenzeit. Die Attraktivität einer Region, sowohl als

Wohn- als auch als Dienstleistungs- oder Produktionsstandort, werde durch

wesentlich mehr Parameter als nur gerade durch die Erreichbarkeit in der

Spitzenzeit bestimmt.

7.6.2 Es fällt auf, dass in keiner der

Studien Bezug auf das ISOS genommen wird. Umweltauswirkungen werden massgeblich

hinsichtlich des Augstbachs und der Dünnern geprüft, das Landschaftsbild wird

v.a. im Zusammenhang mit der geschützten Felsnase Guntenflüeli und dem rechten

Dünnernufern erwähnt. Festgehalten wurde aber, bei der Variante OW3opt

(OW3 aus dem Jahre 2008, zusätzlich mit einer Verlegung des Augstbachs ab dem

Kreisel Thalbrücke auf die Westseite der Umfahrungsstrasse) würden die

Umweltauswirkungen im Bereich Guntenflüeli, Dünnern und Städtchen Klus

weiterhin unbefriedigend bleiben (Studie EBP vom März 2011, Empfehlung S. III

und S. 18).

Es ist also nicht unmöglich, den

Schutzzielen mehr Beachtung zu schenken und dennoch eine Verbesserung der

heutigen Belastungssituation zu erreichen. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht

zu bedenken gibt, hätte die massgebliche Beeinträchtigung durch das Viadukt

minimiert werden können, wenn das Viadukt wie bei der Variante im Jahr 1997

wesentlich weiter südlich geplant worden wäre. Es ist nicht Aufgabe des

Verwaltungsgerichts, mögliche andere Lösungen aufzuzeigen. Aber die

umfangreichen Akten und Vorarbeiten der letzten Jahre zeigen, dass auch andere

Streckenführungen denkbar sind, welche die Schutzziele des ISOS (z.T.

bedeutend) weniger tangieren.

8. Zusammenfassend besteht für das

Verwaltungsgericht kein Anlass, von der fachlichen Beurteilung durch die

eidgenössischen Kommissionen abzuweichen. Entsprechend ist von einem schweren

Eingriff in die durch das ISOS vorgegebenen Schutzziele auszugehen. Am Bau der

Umfahrungsstrasse besteht kein gleichwertiges Interesse von nationaler

Bedeutung. Selbst davon ausgehend, dass der Schutz der Bevölkerung vor Lärm und

Luftverschmutzung ein gleichwertiges nationales Interesse wie der Schutz der im

ISOS verzeichneten Kulturgüter darstellt, vermag die hier zu erwartende

Verbesserung für die Einwohner der Inneren Klus und von Balsthal den schweren

Eingriff ins ISOS nicht zu rechtfertigen. Dafür sind die Verbesserungen zu

marginal, zumal eine Umlagerung der Lärmbelastung stattfindet und sich die

Luftqualität mit neuen Technologien und vermehrter Nutzung des Homeoffice

grundsätzlich verbessern dürfte.

Und selbst wenn von einem geringfügigen

Eingriff in die Schutzziele des ISOS oder einem überwiegenden Interesse an

Luft- und Lärmschutz auszugehen wäre, wird dem Gebot der grösstmöglichen

Schonung mit der Linienführung des Viadukts nicht genügend Rechnung getragen.

Ob der hohe Stellenwert, der den

Inventaren des Bundes zukommt, gerechtfertigt ist, muss hier offen bleiben

(befürwortend Arnold Marti, Die Entdeckung des ISOS als Glücksfall, ZBl 120

2019 S. 57 f; kritisch dagegen Peter Karlen, Das ISOS – ein übergrosses Gewand

für den Ortsbildschutz des Bundes, ZBl 121 2020 S. 461f). De lege lata sind die

gesetzlichen Vorgaben des NHG durch das hier zu beurteilende Vorhaben nicht

erfüllt. Der Vollständigkeit halber sei noch festgehalten, dass daran auch das

Resultat der Abstimmung vom 26. September 2021 nichts zu ändern vermag.

9.1 Die Beschwerde erweist sich somit

als begründet; sie ist gutzuheissen: Der Beschluss RRB Nr. 2020/514 vom 31.

März 2020 ist aufzuheben. Eine Behandlung der übrigen Rügen der

Beschwerdeführer erübrigt sich damit.

9.2 Die Verfahrenskosten trägt bei

diesem Verfahrensausgang der Staat (§ 77 VRG i.V.m. Art. 106 ff. der

Zivilprozessordnung [ZPO; SR 272]). Der Kanton Solothurn hat den

Beschwerdeführern gestützt auf die Honorarnote von Rechtsanwältin Ursula

Ramseier und auf § 161 i.V.m. § 160 des Gebührentarifs (GT; BGS 615.11) eine Parteientschädigung

auszurichten. Die Anwältin macht einen zeitlichen Aufwand von 51.65 Stunden

geltend, was umgerechnet rund sechs Arbeitstagen à 8.5 Stunden entspricht und

aufgrund der Komplexität der sich stellenden Sach- und Rechtsfragen grundsätzlich

als angemessen erscheint. Indes betreffen gewisse Aufwendungen (14. Mai 2020,

11. Januar 2021, 2. Februar 2021, 8. März 2022) nicht entschädigungsfähigen

Kanzleiaufwand, weshalb ein zu entschädigender Aufwand von 50.3h verbleibt. Eine

Kleinspesenpauschale kennt das kantonale Gesetz nicht. Da die Rechtsanwältin

keinen Stundenansatz geltend macht, ist praxisgemäss bei Fehlen einer

Honorarvereinbarung von CHF 260.00 pro Stunde auszugehen (vgl. § 161 Abs. 2 GT).

Infolgedessen beträgt die vom Kanton auszurichtende Parteientschädigung CHF 14'085.00

(inkl. Auslagen und MWST). Vor der Vorinstanz waren die Beschwerdeführer nicht

anwaltlich vertreten.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen: Der

Beschluss RRB Nr. 2020/514 des Regierungsrats vom 31. März 2020 wird

aufgehoben.

2. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.

3. Der Kanton Solothurn hat den

Beschwerdeführern eine Parteientschädigung von CHF 14'085.00 (inkl.

Auslagen und MWST) auszurichten.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des

Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die

Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Gottesman

Auf eine gegen

das vorliegende Urteil erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil

1C_384, 385, 386 und 387/2022 vom 31. Januar 2023 nicht ein.