Parteientschädigung

Verwaltungsgericht

Urteil vom 7. Dezember 2020

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Stöckli

Gerichtsschreiber Bachmann

In Sachen

A.___ vertreten durch Advokat Marco Albrecht,

Beschwerdeführerin

gegen

1. Regierungsrat

des Kantons Solothurn, vertreten durch Departement des Innern,

2. Einwohnergemeinde

B.___,

Beschwerdegegner

betreffend Parteientschädigung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Mit Eingabe vom 7. September 2018 erhob

A.___, vertreten durch Rechtsanwalt Marco Albrecht, beim Regierungsrat des

Kantons Solothurn Aufsichtsbeschwerde gegen den «Kindes- und Erwachsenenschutz

der Sozialen Dienste der Sozialregion C.___». Die Aufsichtsbeschwerde wurde

zuständigkeitshalber an die Einwohnergemeinde B.___ überwiesen.

2. An der Sitzung vom 21. Januar 2019

befasste sich der Gemeinderat der Einwohnergemeinde B.___ mit der Aufsichtsbeschwerde

und beschloss, ihr keine Folge zu geben. Dies wurde A.___ gleichentags

schriftlich mitgeteilt.

3. Mit Eingabe vom 8. Februar 2019 erhob

A.___, vertreten durch Rechtsanwalt Marco Albrecht, beim Regierungsrat des

Kantons Solothurn Aufsichtsbeschwerde gegen den Gemeinderat der

Einwohnergemeinde B.___.

4. Mit Regierungsratsbeschluss vom 9.

Juni 2020 leistete der Regierungsrat der Aufsichtsbeschwerde teilweise Folge

und stellte fest, dass die Sozialregion C.___ datenschutzrechtliche

Bestimmungen verletzt und der Gemeinderat der Einwohnergemeinde B.___ seine

Aufsichtspflicht verletzt hatte. Der Gemeinderat wurde hierfür explizit gerügt.

Im Übrigen wurde der Aufsichtsbeschwerde keine Folge geleistet. Die

Verfahrenskosten wurden auf CHF 2'400.00 festgesetzt und zu 2/3, d.h. CHF

1'600.00, der Einwohnergemeinde B.___ und im Übrigen dem Staat Solothurn

auferlegt (Dispositiv-Ziff. 4.5). Eine Parteientschädigung wurde nicht

zugesprochen.

5. Mit Beschwerde vom 30. Juni 2020

gelangte A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführerin), nach wie vor vertreten durch

Rechtsanwalt Marco Albrecht, an das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn

und stellte folgende Rechtsbegehren:

1. Es sei die Ziffer 4.5 des Dispositivs

des Regierungsratsbeschlusses Nr. 2020/829 vom 9. Juni 2020 insofern aufzuheben

resp. zu ergänzen, als der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von CHF

9'214.60 zuzusprechen sei.

2. Unter o/e-Kostenfolge zulasten des

Beschwerdegegners.

6. Mit Stellungnahme vom 19. August 2020

schloss der Regierungsrat (nachfolgend: Vorinstanz) auf Abweisung der

Beschwerde.

7. Mit Replik vom 27. August 2020 hielt

die Beschwerdeführerin an den in der Beschwerde gestellten Rechtsbegehren fest.

Erwägungen

II.

1.1

Angefochten ist ein

Regierungsratsbeschluss, welcher die Behandlung einer Aufsichtsbeschwerde gegen

die Einwohnergemeinde B.___ zum Gegenstand hatte. Die Beschwerde der Anzeigerin

A.___ richtet sich gegen das implizite Nichteintreten bzw. die implizite

Abweisung des Antrags auf Zusprechung einer Parteientschädigung.

1.2

Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde

ist unzulässig gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates über die

Aufsicht über Behörden (§ 50 Abs. 2 lit. c Gesetz über die Gerichtsorganisation

[GO, BGS 125.12]). Angefochten ist nicht der aufsichtsrechtliche Entscheid des

Regierungsrates an sich, sondern der Entscheid über die Kostenfolgen. Insofern gelangt

die Ausnahme von § 50 Abs. 2 lit. c GO nicht zur Anwendung. So ist

auch dann nicht von der Unzulässigkeit der Beschwerde gegen einen

Regierungsratsbeschluss betreffend eine Aufsichtsbeschwerde auszugehen, wenn

dem Anzeiger Kosten auferlegt werden, obwohl die Kostenauflage regelmässig im

Zusammenhang mit dem aufsichtsrechtlichen Entscheid steht (Urteil des

Verwaltungs­gerichts vom 23. August 2017, VWBES.2016.343, E. 1). Die Beschwerde

ist folglich nach § 49 Abs. 1 GO zulässig.

1.3

Die Beschwerdeführerin ist durch den

angefochtenen Regierungsratsbeschluss beschwert und hat ein schutzwürdiges

Interesse an dessen Aufhebung (§ 12 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG,

BGS 124.11]). Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde

ist einzutreten.

2.

Vor einer allfälligen inhaltlichen

Prüfung des Anspruchs ist zu prüfen, ob der Regierungsrat im Verfahren der

Aufsichtsbeschwerde zur materiellen Behandlung des Begehrens um Zusprechung

einer Parteientschädigung verpflichtet gewesen wäre.

3.1

Beim Institut der

Aufsichtsbeschwerde handelt es sich nicht um ein förmliches Rechtsmittel,

sondern um einen blossen Rechtsbehelf, der dazu dient, Aufsichtsbehörden über

Missstände in untergeordneten Verwaltungseinheiten ins Bild zu setzen (Alfred

Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 765). Die

Aufsichtsbeschwerde findet ihre dogmatische Grundlage im Petitionsrecht (Art.

26.

Kantonsverfassung [KV, BGS 111.1]). Sie kann einzig im öffentlichen

Interesse – zwecks Gewährleistung einer rechtmässigen und zweckmässigen

Verwaltung – erhoben werden. Sofern zur Verfolgung privater Interessen ein

Verwaltungsverfahren bzw. ein Beschwerdeverfahren zur Verfügung steht, besteht zufolge

Subsidiarität kein Raum für eine Aufsichtsbeschwerde. Die Kognition der

Aufsichtsbehörden ist sodann auf wiederholte oder wiederholbare Verletzungen

klaren Rechts und die Missachtung wichtiger öffentlicher Interessen beschränkt

(BGE 136 II 457, E. 3.1). Es handelt sich bei der Aufsichtsbeschwerde um eine blosse

Anzeige, welche dazu dient, die von Amtes wegen vorzunehmende behördliche

Aufsicht quasi von aussen hin in Gang zu setzen. Zu Recht empfiehlt die Lehre

denn auch die Verwendung des Begriffs der «Aufsichtsanzeige» (Regina

Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, Bern 2015,

Rz. 1861; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 765; David Chaksad, Die

verwaltungsrechtliche Aufsichtsanzeige, Diss. Zürich, Zürich/Basel/Genf

2015, passim).

3.2

Der anzeigenden Person kommen im

Verfahren der Aufsichtsbeschwerde keinerlei Parteirechte zu (BGE 133 II 468,

E. 2; Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., Rz. 2048; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O.,

Rz. 774). Ihre Rolle erschöpft sich in der Einreichung der Mitteilung über

fehlerhaftes Verhalten einer Verwaltungseinheit bei deren Aufsichtsbehörde. Was

im Anschluss an die Erhebung der Aufsichtsbeschwerde geschieht, stellt ein rein

verwaltungsinternes Verfahren dar, welches ausserhalb des Einflussbereichs der

anzeigenden Person liegt. Zwar ist die Aufsichtsbehörde aufgrund des

Petitionsrechts nach Art. 26 KV verpflichtet, innert angemessener Frist, jedoch

vor Ablauf eines Jahres, eine begründete Antwort zu geben. Diese Bestimmung hat

aber nicht zur Folge, dass der Anzeigerschaft Parteirechte zu gewähren wären.

Vielmehr hat die Aufsichtsbehörde die Anzeigerschaft nach Abschluss des

aufsichtsrechtlichen Verfahrens über dessen Resultat zu informieren. Die

entsprechende Benachrichtigung soll kurz ausfallen und den Entscheid über das

Vorgehen nur in groben Zügen erläutern (vgl. statt vieler Pierre Moor/Etienne

Poltier, Droit administratif, Tome II: Les actes administratifs et leur

contrôle, Bern 2011, S. 618; Stefan Vogel, in: Auer/Müller/Schindler

[Hrsg.], Kommentar VwVG, Zürich/St. Gallen 2019, Art. 71 VwVG N 38).

3.3

Der Beschwerdeführerin als

Anzeigerin kam weder im Aufsichtsverfahren vor dem Gemeinderat der

Einwohnergemeinde B.___ noch vor dem Regierungsrat Parteistellung zu. Daran

ändert nichts, dass der Regierungsrat die Beschwerdeführerin quasi wie eine

Partei behandelt und ihr namentlich sämtliche Eingaben der Einwohnergemeinde B.___

zugestellt hat. Die Beschwerdeführerin wird nicht vom Dispositiv des

aufsichtsrechtlichen Entscheids des Regierungsrats, welcher einzig

Rechtswirkungen zwischen dem Kanton Solothurn (als Aufsichtsbehörde) und der

Einwohnergemeinde B.___ (als Beaufsichtigte) entfaltet, erfasst. Damit ist auch

gesagt, dass der Entscheid über eine Aufsichtsbeschwerde nicht vom

Anwendungsbereich der Rechtsweggarantie (Art. 29a Bundesverfassung [BV, SR

101]) erfasst wird, da keine Rechtspositionen Privater tangiert werden (vgl. zu

diesem Kriterium BGE 143 I 336, E. 4). Dass die Beschwerdeführerin mit dem

aufsichtsrechtlichen Entscheid bedient wurde, ist lediglich Ausdruck des

Benachrichtigungsanspruchs nach Art. 26 KV, stellt aber keine rechtliche

Notwendigkeit dar. Der Regierungsrat ist nicht verpflichtet, der Anzeigerschaft

den aufsichtsrechtlichen Entscheid zu eröffnen. Immerhin hat er zumindest in

einem Schreiben an die Anzeigerschaft über die aufsichtsrechtliche Beurteilung

zu informieren. Diese Benachrichtigung weist indes nicht die Rechtsnatur einer

Verfügung oder eines anfechtbaren Entscheids auf. Es lässt sich damit zunächst festhalten,

dass die Zusprechung einer Parteientschädigung bereits aus dem Grund ausser

Betracht fällt, dass die Beschwerdeführerin nicht Partei des aufsichtsrechtlichen

Verfahrens ist und der Entscheid hierüber ihre eigene Rechtsposition nicht

beeinflusst.

3.4

Mit Blick auf den vorliegenden Fall

gilt es zusätzlich Folgendes zu berücksichtigen: Die Aufsichtsbeschwerde der

Beschwerdeführerin hatte die Verletzung datenschutzrechtlicher Bestimmungen

durch die Sozialregion C.___, welche unter der Aufsicht der Einwohnergemeinde B.___

steht, zum Gegenstand. Ausgangspunkt war ein Konflikt zwischen der

Beschwerdeführerin und dem biologischen Vater ihres Kindes. Der Kindsvater

gelangte an die Sozialregion C.___ mit der Bitte um Abklärung, ob Kontakt zum

Vater gewünscht werde. Eine Mitarbeiterin der Sozialregion ersuchte deshalb den

Klassenlehrer des Kindes, im Gespräch dessen Willen bezüglich des Kontakts mit

seinem Vater zu eruieren. Die Beschwerdeführerin als Kindsmutter war über diese

Vorgänge nicht vorgängig informiert worden. Die dagegen gerichtete

Aufsichtsbeschwerde der Kindsmutter war offensichtlich nicht im öffentlichen,

sondern im privaten Interesse erhoben worden. Für Begehren um Unterlassung oder

Feststellung einer widerrechtlichen Datenbearbeitung sowie um Folgebeseitigung

steht grundsätzlich das Verwaltungsverfahren nach § 29 Informations- und

Datenschutzgesetz (InfoDG, BGS 114.1) zur Verfügung. Die Aufsichtsbeschwerde

ist gegenüber derlei im privaten Interesse eingeleiteten Verfahren subsidiär.

Zudem kann vorliegend kaum von derart gravierenden Rechtsverstössen gesprochen

werden, dass sich eine aufsichtsrechtliche Prüfung über die Gemeindeaufsicht

des Regierungsrates, welche eine blosse Verbandsaufsicht darstellt, aufdrängte.

Die Aufsichtsbeschwerde hätte damit vom Regierungsrat gar nicht an die Hand

genommen werden dürfen. Ein Anspruch auf eine Parteientschädigung besteht

nicht.

4.

Die Beschwerdeführerin hat in ihrer

Aufsichtsbeschwerde an den Regierungsrat ein ausdrückliches Begehren um

Zusprechung einer Parteientschädigung gestellt. Ein Anspruch, dass über ein

solches Begehren materiell in Form einer anfechtbaren Verfügung entschieden

wird, besteht nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung unter folgenden

Voraussetzungen: Das von der gesuchstellenden Person beantragte

Verwaltungshandeln – hier: die Zusprechung einer Parteientschädigung – muss auf

den Erlass einer Verfügung gerichtet sein und Gegenstand einer Verfügung bilden

können, die betreffende Verwaltungsbehörde hat zuständig für ein entsprechendes

Handeln zu sein, und die gesuchstellende Person bedarf der Parteistellung (BGE 146 V 38, E. 4.2). Zwar stellt die Zusprechung einer Parteientschädigung einen

zulässigen Verfügungsgegenstand dar. Die Beschwerdeführerin verfügt jedoch

nicht über Parteistellung, um die Zusprechung einer solchen für ihre Aufwände

im aufsichtsrechtlichen Verfahren verlangen zu können. Ebenso ist der

Regierungsrat zur Zusprechung einer Parteientschädigung im aufsichtsrechtlichen

Verfahren mangels einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage nicht zuständig.

§ 39 VRG, welcher sich auf die Parteientschädigung im

Verwaltungsbeschwerdeverfahren bezieht, ist vorliegend nicht anwendbar.

Entsprechend wäre auf das Begehren der Beschwerdeführerin um Zusprechung einer

Parteientschädigung nicht einzutreten gewesen. Zwar hätte der Regierungsrat

diesbezüglich förmlich entscheiden müssen, um ein Anfechtungsobjekt für die

Verwaltungsrechtspflege zu schaffen (vgl. BGE 130 II 521, E. 2.5; BGE 142 II 451, E. 3.4.1). Vorliegend ist der Beschwerdeführerin durch diesen

untergeordneten Eröffnungsmangel kein Nachteil entstanden, weshalb auf eine

Rückweisung zum förmlichen Nichteintreten zu verzichten ist.

5.

Die Beschwerde erweist sich nach dem

Gesagten als unbegründet; sie ist abzuweisen.

6.

Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'000.00

festzusetzen sind. Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

von CHF 1'000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Bachmann