Ersatzabgabe

Verwaltungsgericht

Urteil vom 26. Oktober 2020

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Stöckli

Oberrichter Müller

Gerichtsschreiber Bachmann

In Sachen

A.___ AG, vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Dominik

Strub und Janine Spirig

Beschwerdeführerin

gegen

Einwohnergemeinde B.___,

Beschwerdegegnerin

betreffend Ersatzabgabe

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Im Zusammenhang mit der

Baubewilligung [...] vom 26. Februar 2019 beschloss der [...]rat der

Einwohnergemeinde B.___ am 20. Mai 2019 eine Ersatzabgabe für 21 nicht

erstellte Autoabstellplätze in der Höhe von CHF 63'000.00. Gegen diesen

Beschluss erhob die Bauherrin, A.___ AG, vertreten durch Rechtsanwälte Dr.

Dominik Strub und Sophie Balz-Geiser, am 28. Juni 2019 Einsprache mit dem

Antrag auf Aufhebung des Beschlusses sowie eventualiter Reduktion der Abgabe. Die

Einsprachebegründung wurde am 30. August 2019 eingereicht. Mit Beschluss des [...]rates

der Einwohnergemeinde B.___ vom 17. Februar 2020 wurde die Einsprache teilweise

gutgeheissen. Aufgrund des Nachweises über bereits bezahlte Ersatzabgaben für

drei nicht erstellte Autoabstellplätze wurde die Abgabe auf den Ersatz von 18

nicht erstellten Autoabstellplätzen in der Höhe von CHF 54'000.00 reduziert. Es

wurde angeordnet, dass die Leistung der Ersatzabgabe in einer zwischen der

Einwohnergemeinde B.___ und der Einsprecherin abzuschliessenden Vereinbarung

geregelt wird.

2. Mit Beschwerde vom 2. März 2020

gelangte die A.___ AG, vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Dominik Strub und

Janine Spirig, an die Kantonale Schätzungskommission und verlangte die

Aufhebung des Beschlusses des [...]rates von B.___ vom 17. Februar 2020,

eventualiter die Reduktion der Ersatzabgabe auf CHF 17'000.00 sowie

subeventualiter auf einen angemessenen Betrag. Die Beschwerdebegründung wurde

am 24. März 2020 eingereicht. Mit Verfügung vom 27. März 2020 wurde der

Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung erteilt. Mit Urteil der

Kantonalen Schätzungskommission vom 25. Juni 2020 wurde die Beschwerde

abgewiesen.

3. Mit Beschwerde vom 13. Juli 2020

wandte sich die A.___ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin), nach wie vor vertreten

durch Rechtsanwälte Dr. Dominik Strub und Janine Spirig, an das

Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn und stellte folgende Rechtsbegehren:

1. Das Urteil der kantonalen

Schätzungskommission vom 25. Juni 2020 sei vollumfänglich aufzuheben.

2. Es sei festzustellen, dass die

Ersatzabgabe für 18 nicht erstellte Autoabstellplätze nicht geschuldet ist.

3. Eventualiter sei die Ersatzabgabe für 18 nicht

erstellte Autoabstellplätze auf gesamthaft CHF 17'000.00, subeventualiter

auf einen angemessenen Betrag zu reduzieren.

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zuzüglich MWST zulasten der Vorinstanz.

4. Mit Verfügung vom 15. Juli 2020 wurde

der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt. Die Beschwerdebegründung

datiert vom 17. August 2020.

5. Mit Stellungnahme vom 8. September

2020 schloss die Einwohnergemeinde B.___ auf Abweisung der Beschwerde.

6. Auf die Ausführungen der Parteien

wird, soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden

Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden (§§ 67 und 68 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz

[VRG, BGS 124.11]). Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht

zur Beurteilung zuständig (§ 49 Abs. 2 Gerichtsorganisationsgesetz [GO, BGS

125.12]; § 43 Abs. 1 i.V.m. § 17 Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren

[GBV, BGS 711.41]; SOG 2017 Nr. 22). Die Beschwerdeführerin ist durch den

angefochtenen Entscheid, mit welchem ihre Begehren abgewiesen wurden, beschwert

und damit zur Beschwerde legitimiert (§ 12 Abs. 1 VRG). Auf die Beschwerde

ist einzutreten.

2.

Beschwerdegegenstand ist die Höhe der

Ersatzabgabe für 18 nicht erstellte Autoabstellplätze an der [...] in B.___.

Rechtskräftig und damit nicht weiter zu prüfen ist die in der Baubewilligung

vom 26. Februar 2019 festgesetzte Anzahl von Parkplätzen, für welche die

Ersatzabgabe geschuldet ist, zumal hiergegen der Rechtsmittelweg über das Bau-

und Justizdepartement führt (SOG 2017 Nr. 22).

3.

Die Beschwerdeführerin rügt eine

Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgaberecht (Art. 127 Abs. 1

Bundesverfassung [BV, SR 101]).

3.1

Nach Art. 127 Abs. 1 BV ist die

Ausgestaltung der Steuern, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, der

Gegenstand der Steuer und deren Bemessung in den Grundzügen im Gesetz selbst zu

regeln. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten diese Anforderungen

nicht nur für Steuern, sondern für alle Arten von Abgaben (BGE 143 I 220, E.

5.1; 143 I 227, E. 4.2) mit Ausnahme von geringen Kanzleigebühren. Der Ausdruck

«im Gesetz selbst» meint das formelle Gesetz; delegiert dieses die

Zuständigkeit zur Festlegung einer Abgabe an die Exekutive, muss es zumindest

in den Grundzügen die genannten Elemente festlegen, so dass den rechtsanwendenden

Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen

Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (BGE 143 I 220, E. 5.1.1;

143.

I 227, E. 4.2; 136 I 142, E. 3.1). Die Rechtsprechung hat diese

Anforderungen bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert: Die Anforderungen

an die Bemessung der Abgabe (nicht aber an das Abgabesubjekt und -objekt)

dürfen dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare

verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip)

begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion

erfüllt (BGE 143 I 227, E. 4.2.1; 140 I 176, E. 5.2; 135 I 130, E. 7.2). Neben

Gebühren und Beiträgen (Vorzugslasten) kennt das schweizerische Recht mit den

Ersatzabgaben einen dritten Typ von Kausalabgaben. Diese erfüllen eine

Ausgleichsfunktion für die Befreiung von einer Realleistungspflicht. Sie

unterstehen dem Äquivalenz-, hingegen nicht dem Kostendeckungsprinzip, denn der

Grund für die Abgabepflicht liegt nicht in allfälligen Mehrkosten des Staates,

sondern der Gleichbehandlung der Naturalleistungspflichtigen (Peter Karlen,

Schweizerisches Verwaltungsrecht, Zürich/Basel/Genf 2018, S. 432; BGE 97 I 792,

E. 8 [zur Ersatzabgabe für nicht erstellte Autoabstellplätze]).

3.2

Die formell-gesetzliche Grundlage

der Ersatzabgabepflicht für nicht erstellte Parkplätze findet sich in § 147 Abs. 5 Planungs- und Baugesetz (PBG, BGS 711.1). Diese Bestimmung, welche sich

an die in den Abs. 1–4 von § 147 PBG enthaltenen Vorschriften zur hier nicht

weiter zu prüfenden grundsätzlichen Pflicht zur Erstellung von

Autoabstellplätzen anschliesst (siehe oben E. 2), lautet wie folgt:

«5 Können oder dürfen die

erforderlichen Abstellflächen nicht in geeigneter Lage erstellt werden, so hat

der Grundeigentümer nach Vorschrift der Gemeinde

a) sich entweder an einem

Gemeinschaftsunternehmen zur Schaffung von Parkraum zu beteiligen;

b) oder nach § 43 der Verordnung über

Grundeigentümerbeiträge und –gebühren vom 3. Juli 1978 für die Gemeinden des

Kantons Solothurn eine Ersatzabgabe zu entrichten, welche von der Gemeinde für

öffentliche Abstellflächen und den öffentlichen Verkehr zu verwenden ist.»

3.3

Die Beschwerdeführerin bestreitet,

dass die Bestimmung von § 147 Abs. 5 PBG Abgabeobjekt und -subjekt sowie die

Bemessungsgrundlage rechtsgenüglich umschreibe. Die Rüge geht fehl. § 147 Abs. 5 PBG nennt sowohl das Abgabeobjekt wie auch -subjekt unmissverständlich. Das

Abgabeobjekt besteht im Ersatz für Parkplätze, welche nicht erstellt werden

können. Abgabesubjekt und Leistungspflichtiger ist der Grundeigentümer, auf

dessen Grundstück sich die Abgabepflicht bezieht. Es ist zwar richtig, dass

sich § 147 Abs. 5 PBG nicht zur Bemessung der Abgabe äussert. Diesbezüglich

sind die Anforderungen an die formell-gesetzliche Grundlage jedoch

herabgesetzt, da eine Überprüfung der Abgabe anhand des verfassungsrechtlichen

Äquivalenzprinzips möglich ist. Die Wahl der Handlungsform (Verfügung oder

Vertrag) sagt dabei nichts über die Einhaltung des Legalitätsprinzips aus, zumal

jedes staatliche Handeln «Rechtshandeln» darstellt, mithin auf rechtlichen

Grundlagen basiert und in ein enges Geflecht von allgemeinen Handlungsmaximen

und Grundrechten eingebunden ist (vgl. BGE 146 V 38, E. 4.1). Es lässt sich

damit zunächst festhalten, dass die formell-gesetzliche Grundlage der Abgabe in

§ 147 Abs. 5 PBG den Anforderungen des Legalitätsprinzips im Abgaberecht (Art.

127.

Abs. 1 BV) genügt.

3.4

Die Beschwerdeführerin hält dafür,

dass es sich bei den kantonalen Bestimmungen, welche sich zur Ersatzabgabe für

nicht erstellte Autoabstellplätze äussern (§ 147 PBG, § 43 GBV und § 42 Kantonale Bauverordnung [KBV, BGS 711.61]), lediglich um Delegationsnormen

handle und mithin die Gemeinde Art, Umfang und Höhe der Ersatzabgabe zu regeln

habe. Vorliegend ergibt sich, wie dargelegt, die Pflicht zur Leistung der

Abgabe und mithin das Abgabeobjekt und -subjekt aus § 147 Abs. 5 PBG

(soeben E. 3.3). Diese Bestimmung statuiert eine Abgabepflicht im Fall von

nicht erstellten Autoabstellplätzen. Die Erhebung der Abgabe an sich steht

nicht im Ermessen der Gemeinde und wird nicht von deren Autonomiebereich

erfasst. Jedoch steht der Gemeinde die Wahl zu, ob die betroffenen

Grundeigentümer sich an einem Gemeinschaftsunternehmen zur Schaffung von

Parkraum beteiligen müssen (§ 147 Abs. 5 lit. a PBG) oder ob eine Ersatzabgabe

gefordert wird (§ 147 Abs. 5 lit. b PBG). Vorliegend hat die Einwohnergemeinde B.___

in Art. 184 ihres Baureglements festgehalten, dass eine Ersatzabgabe gemäss § 147 Abs. 1 lit. b PBG geschuldet ist. Sie hat damit diesbezüglich ihre

Regelungspflicht erfüllt. Die in § 147 Abs. 5 lit. b PBG statuierte

Abgabepflicht wird sodann in § 43 GBV konkretisiert. Nach § 43 Abs. 2 GBV ist

die Höhe der Ersatzabgabe für jeden erforderlichen Abstellplatz im Reglement

der Gemeinde festzuhalten. Auch dieser vom kantonalen Recht vorgegebenen

Regelungspflicht ist die Einwohnergemeinde B.___ nachgekommen. Gemäss Art. 184

des Baureglements hat der Grundeigentümer in der Kern- und Kernrandzone eine

Ersatzabgabe von CHF 6'000.00 und in den übrigen Bauzonen von CHF 3'000.00 zu

leisten. Es lässt sich entsprechend festhalten, dass die Einwohnergemeinde B.___

die vom kantonalen Recht vorgegebenen Bereiche geregelt hat. Eine Verletzung

von Delegationsnormen ist nicht ersichtlich. Daran ändert nichts, dass in der

fraglichen Bestimmung von Art. 184 des Baureglements der Einwohnergemeinde B.___

auf mittlerweile aufgehobene Artikel desselben Reglements verwiesen wird:

Abgabeobjekt und -subjekt ergeben sich aus dem formellen Gesetz. Die

Bemessungsgrundlage findet sich zwar im Reglement der Gemeinde, doch ist

hierbei die Überprüfung mittels des verfassungsrechtlichen Äquivalenzprinzips

möglich. Ferner ist auch der Verweis auf das an der Urne abgelehnte

Parkierungsreglement unbehelflich. Massgebend ist die aktuelle Rechtslage. Eine

Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgaberecht (Art. 127 Abs. 1 BV) ist damit

nicht ersichtlich.

4.

Die Beschwerdeführerin rügt

schliesslich eine Verletzung des abgabenrechtlichen Äquivalenzprinzips. Entgegen

der Auffassung der Beschwerdeführerin kommt vorliegend das

Kostendeckungsprinzip nicht zum Tragen, da es sich bei der zu prüfenden

Ersatzabgabe nicht um eine kostenabhängige Kausalabgabe handelt (vgl. oben E.

3.1).

4.1

Das Äquivalenzprinzip konkretisiert

das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der

Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 BV); es bestimmt, dass eine Abgabe

nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung

stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss (BGE 140 I 176, E. 5.2

mit Hinweisen). Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem

wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Bürger verschafft (nutzenorientierte

Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers) oder nach dem Kostenaufwand

der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des

betreffenden Verwaltungszweigs (aufwandorientierte Betrachtung aus der Optik

des Leistungserbringers; zum Ganzen BGE 141 V 509, E. 7.1.2 mit Hinweisen).

4.2

Die Beschwerdeführerin erachtet die

Ersatzabgabe in Höhe von CHF 3'000.00 pro nicht erstellten Parkplatz als

unverhältnismässig. Sie vermag jedoch kein offensichtliches Missverhältnis

zwischen der Ersatzgabe und dem objektiven Wert der Leistung aufzuzeigen. Das

Bundesgericht hat in BGE 97 I 792, E. 8, die Grundsätze zur Bestimmung der Höhe

Dispositiv

einer Ersatzabgabe für nicht erstellte Autoabstellplätze festgehalten. Demnach

ist grundsätzlich von den durchschnittlichen Kosten eines offenen Parkplatzes

auszugehen, wobei lediglich ein Viertel dieser Kosten überbunden werden dürfen.

Eine gewisse Schematisierung und die Unterteilung des Gemeindegebiets in Zonen

mit verschiedenen Ansätzen ist zulässig. Vorliegend erscheint unter

Berücksichtigung des Bodenpreises die Annahme von Kosten für die Erstellung

eines offenen Parkplatzes in der [...] von CHF 12'000.00 nicht als übermässig. Entsprechendes

wird denn auch gar nicht vorgebracht. Eine Verletzung des Äquivalenzprinzips

ist damit nicht ersichtlich. Daran ändert die Rüge, dass die Gelder im Fonds

nicht bestimmungsgemäss verwendet würden, nichts, betrifft dies doch nicht die

Höhe der Abgabe. Auch verleihen weder das Legalitätsprinzip im Abgaberecht noch

das Äquivalenzprinzip einen Anspruch auf bestimmungsgemässe Verwendung einer

Abgabe.

5. Nach dem Gesagten hat die

Einwohnergemeinde B.___ rechtmässig die Erhebung einer Ersatzabgabe für 18

nicht erstellte Autoabstellplätze an der [...] in B.___ in Höhe in der Höhe von

CHF 54'000.00 beschlossen. Entsprechend ist das Urteil der Vorinstanz vom 25.

Juni 2020 nicht zu beanstanden. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet;

sie ist abzuweisen.

6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat

die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens von CHF 2'500.00 zu bezahlen

(§ 77 VRG i.V.m. Art. 106 Abs. 1 Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]). Eine

Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Beschwerdeführerin hat die Kosten

des Verfahrens von CHF 2'500.00 zu bezahlen. Sie werden mit dem geleisteten

Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Bachmann

Das vorliegende Urteil wurde vom

Bundesgericht mit Urteil 1C_654/2020 vom 27. Dezember 2021 bestätigt.