Perimeterbeiträge

Verwaltungsgericht

Urteil vom 22. Dezember 2021

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Werner

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

Einwohnergemeinde A.___, vertreten durch Rechtsanwalt Daniel

Altermatt,

Beschwerdeführerin

gegen

1. B.___

2. C.___

3. D.___

4. E.___

5. F.___

6. G.___

Beschwerdegegner

betreffend Perimeterbeiträge

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Im September 2018 fertigte die Einwohnergemeinde A.___ einen

provisorischen Beitragsplan für die Teilsanierung der «Z-strasse»

(Teilperimeter Strasse) aus. Es wurden Beiträge von insgesamt CHF 192‘886.35 veranschlagt.

Die Beiträge für die 16 Anstösser variierten zwischen ca. CHF 4'000.00 und CHF 18'000.00.

2. Sechs der Grundeigentümer erhoben

Beschwerde an die Kantonale Schätzungskommission. Die Schätzungskommission

hiess diese Beschwerden mit Urteil vom 10. September 2020 gut und hob den

Beitragsplan auf. Es seien in den 70er-Jahren bereits Beiträge an den

Strassenbau geleistet worden. In der Z-strasse sei schon eine taugliche

Kofferung vorhanden gewesen. Es gehe um eine Sanierung. Wasserleitungsbrüche hätten

in der steilen Strasse Teile der Kofferung weggeschwemmt. Man habe den

Grundeigentümern zugesichert, die Kofferung allenfalls nur teilweise zu

ersetzen. Sie sei aber vollständig ersetzt worden. Dass dies nötig gewesen sei,

sei nicht belegt. Auch ein Deckbelag sei bereits vorhanden gewesen. Wie sich

aus den Fotos ergebe, sei die Strasse vor der Sanierung in einem relativ guten

Zustand gewesen. Es seien keine Belagsschäden oder Bombierungen ersichtlich

gewesen. Teilweise seien auch Randabschlüsse vorhanden gewesen. Auch eine

Strassenbeleuchtung habe bestanden. Es handle sich um die Sanierung einer

bestehenden Strasse. Eine entscheidende Verbesserung sei nicht ersichtlich. Von

einem Mehrwert könne nicht gesprochen werden.

3. Die Einwohnergemeinde erhob

Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Der Hauptantrag lautete, das Urteil der

Schätzungskommission sei aufzuheben. Es sei erstmals eine Kofferung in die

Strasse eingebaut worden. Die Erneuerung des Strassenunterbaus sei als Ausbau

einzustufen. Dies sei durch das Bundesgericht mehrfach bestätigt worden. Die

Vorinstanz sei auf verschiedene Argumente nicht eingegangen und habe damit den

Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs verletzt.

Eine Kofferung bestehe nach der

Definition des Verwaltungsgerichts (im Verfahren VWBES.2017.108) aus einem

Kies-Sandgemisch von mindestens 40 cm. Es sei kein derartiger Untergrund

vorhanden gewesen. Auch wenn eine Kofferung bestanden hätte, wären die

Anstösser beitragspflichtig. Auch die Erneuerung des Unterbaus stelle einen

beitragspflichtigen Neubau dar. Selbst eine bloss teilweise Erneuerung des Unterbaus

sei beitragspflichtig, jedenfalls dann, wenn die Kofferung einen namhaften

Anteil der Gesamtaufwendungen verursache. Vorliegend sei deren Kostenanteil mit

16 % namhaft. Wenn eine Kofferung vorbestanden habe, habe sie jedenfalls nicht

den Regeln der Baukunst entsprochen. Es sei eine frostsichere Kofferstärke von

mindestens 50 cm notwendig. Die heute zu erbringende Tragfähigkeit der Planie

sei nicht gegeben gewesen. Dass es sich um eine Sanierung wegen Wasserleitungsbrüchen

gehandelt habe, werde bestritten. Bei der Reparatur eines Wasserleitungsbruchs

wäre doch auch gleich die Kofferung wieder instand gestellt worden. Zudem werde

die Beleuchtung verbessert, es werde erstmalig ein Deckbelag eingebaut, es würden

zwei zusätzliche Sammler und Randabschlüsse erstellt. Diese Mehrwerte würden 48

% der Kosten ausmachen. Es werde bestritten, dass auch für die Querstrasse «X»

ein Beitragsplan hätte erstellt werden sollen. Die Beitragspflicht werde ja um

die Hälfte reduziert. Schon eine teilweise Erneuerung der Kofferung sei

beitragspflichtig. Es liege ein beitragspflichtiger Ausbau vor.

4. Die sechs Beschwerdegegner liessen

sich zusammengefasst wie folgt vernehmen: Wenn die Strasse über keine Kofferung

verfügt hätte, wäre sie in den 1970-er Jahren nicht nach den Regeln der

Baukunst erstellt worden. Sie habe aber den damaligen Normen entsprochen. Damals

seien bereits Grundeigentümerbeiträge bezahlt worden. Wenn jegliche Kofferung

gefehlt hätte, hätten sich grössere Schäden ergeben. Selbst der Gemeinderat sei

lediglich von einer ungenügenden, nicht frostsicheren Kofferung ausgegangen. Man

habe es abgelehnt, vor Baubeginn eine Expertise zu erstellen. Die Strasse sei

in gutem Zustand gewesen. Es habe keine Frostschäden oder Bombierungen gegeben.

Es gehe um eine Strasse ohne Durchgangsverkehr. Die Gemeinde habe vollendete

Tatsachen geschaffen. Beleuchtung, Entwässerungsschächte und Randabschlüsse

seien nicht beitragspflichtig. Es sei (unzulässigerweise) Belagsrecycling als

Kofferungsmaterial verwendet worden. Man hätte auch nicht die gesamte Kofferung

zu ersetzen brauchen. Es habe sich um einen nicht beitragspflichtigen

Strassenunterhalt gehandelt.

Die Beschwerdegegner befürchteten auch,

man habe die Kosten für zwei Strassen («X» und «Z-strasse») zusammengelegt. Für

die «X» hätten auch Beiträge erhoben werden müssen. Es sei sicherzustellen,

dass man nicht auch die Kosten der «X» eingerechnet habe, denn die Sanierung

der «X» bewirke keinen Mehrwert für die «Z-strasse». Es hätten sehr wohl

Randabschlüsse bestanden. Auch eine Kofferung habe bestanden und noch gut

ausgesehen. Ohne tragfähige Kofferung hätten sich Senkungen und Fahrrinnen

bilden müssen. Die Gemeinde habe das Vorhaben selber als Teilsanierung

bezeichnet. Eine Sanierung sei nicht beitragspflichtig. Die Arbeiten seien

Folge der Sanierung der Wasserleitung. Es hätten sich immer wieder

Leitungsbrüche ergeben. Die Entwässerung der Strasse sei gut gewesen; es hätten

sich keine Pfützen gebildet. Man habe keinen Entwässerungsschacht neu erstellt.

Beim Bau habe die Strasse den damaligen Standards entsprochen. Die

Fotodokumentation sei dürftig. Für die Liegenschaften entstehe kein Sondervorteil,

denn die Zufahrt werde nicht verbessert. Die Strasse sei in einem guten Zustand

gewesen. Die Entwässerung habe geklappt, Randabschlüsse seien vorhanden und die

Beleuchtung sei eher besser gewesen. Es seien nicht alle Strassenabschnitte

beleuchtet. Das Alter der Strasse (ca. 45 Jahre) spreche allein schon für

Unterhaltsarbeiten. Die «Z-strasse» sei kein überteerter Feldweg gewesen.

Der neue Deckbelag sei für eine Hanglage

zu fein. Es bestehe keine wesentliche Verbesserung. Inwiefern der alte Koffer

den heutigen Vorschriften entspreche, sei nicht relevant.

Erwägungen

II.

1.1

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel, und das

Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung zuständig (vgl. § 17 der kantonalen

Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren [GBV; BGS 711.41]; § 49

des Gesetzes vom 13. März 1977 über die Gerichtsorganisation [GO; BGS 125.12]).

1.2

Gemeinden sind zur Beschwerde

legitimiert, wenn sie durch eine Verfügung

oder einen Entscheid besonders berührt werden und ein schutzwürdiges kommunales

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (§ 12 Abs. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11). Die Einwohnergemeinde A.___ ist

durch den angefochtenen Entscheid, der ihre Beitragsforderungen aufhebt,

formell beschwert und in ihren schutzwürdigen kommunalen Interessen als Beitragsgläubigerin

betroffen. Die Beschwerdelegitimation der Einwohnergemeinde A.___ ist somit zu

bejahen und auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin sieht ihren

Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Bundesverfassung der schweizerischen

Eidgenossenschaft, BV) verletzt, weil die Vorinstanz nicht auf alle Rügen

eingegangen sei. Die Begründungsdichte des angefochtenen Entscheids ist mit

insgesamt elf Seiten ausreichend. Eine Behörde darf sich auf die wesentlichen

Gesichtspunkte beschränken und braucht sich nicht mit jedem sachverhaltlichen

und rechtlichen Einwand auseinanderzusetzen (Gerold Steinmann, in Bernhard

Ehrenzeller / Benjamin Schindler / Rainer J. Schweizer / Klaus A. Vallender

[Hrsg.]: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Gallen, 3. Aufl. 2014, Art.

29.

N 49 mit zahlreichen Hinweisen). Es war der Beschwerdeführerin jedenfalls

möglich, den Entscheid sachgerecht anzufechten, weshalb eine Verletzung des

rechtlichen Gehörs zu verneinen ist (vgl. statt vieler BGE 142 III 433 E. 4.3.2

S. 436 f.).

3.1

Nach § 108 Abs. 1 des Planungs- und

Baugesetzes (PBG; BGS 711.1) haben die Gemeinden von den Grundeigentümern

angemessene Beiträge zu erheben, wenn ihren Grundstücken durch die Erstellung

öffentlicher Erschliessungsanlagen Mehrwerte oder Sondervorteile erwachsen. Die

Beitragspflicht entsteht nicht nur beim Neubau einer öffentlichen

Erschliessungsanlage, sondern bei Verkehrsanlagen auch bei einem Ausbau oder

einer Korrektion (§ 6 GBV). Unter einem Ausbau versteht man gemeinhin eine

Vergrösserung, Erweiterung, Veränderung. Die Verordnung definiert den Ausbau

als «wesentliche Verbesserung oder Verbreiterung einer bestehenden Strasse, das

erstmalige Auftragen eines Hartbelags oder die Erneuerung des Strassenunterbaus»

(§ 7 Abs. 2 GBV). Unter Korrektion ist gemäss der Verordnung die Veränderung

der Linienführung der Verkehrsanlage oder die Umgestaltung des Strassenraumes

zu verstehen (§ 7 Abs. 3 GBV). Für ordentliche Unterhaltsarbeiten, wie

Belagserneuerungen, werden keine Beiträge erhoben (§ 8 GBV).

3.2

Strittig ist, ob es sich bei den von

der Gemeinde durchgeführten Massnahmen um einen (beitragspflichtigen) Ausbau

oder ordentlichen Unterhalt gehandelt hat. Der bisherigen Rechtsprechung lässt

sich dazu namentlich Folgendes entnehmen:

SOG 1988 Nr. 25: Die Postackerstrasse bestand in ihrem

alten Zustand seit Jahrzehnten; der ursprünglich von der

Oensingen-Balsthal-Bahn erstellte Feldweg war im Verlauf der Zeit etwas

verbreitert und begradigt und dann mit Spritzteerungen versehen worden. Infolge

der starken Beanspruchung befand sich die Strasse in einem ziemlich schlechten

Zustand. Mit der Erneuerung erhielt sie einen neuen, homogenen und

frostsicheren Kieskoffer, wie er heute üblich ist, und erstmals einen

dauerhaften, der Beanspruchung gewachsenen HMT-Belag. Zudem wurde die Strasse

neu entwässert. Von blossen ordentlichen Unterhaltsarbeiten konnte daher nicht

die Rede sein. Es handelte sich bei den ausgeführten Arbeiten eindeutig um

einen Ausbau. Der Strassenkörper wurde im Grunde genommen völlig neu erstellt,

konnte doch von der alten Strasse ausser einigen Randabschlüssen nichts weiterverwendet

werden. Es war von einem beitragspflichtigen Strassenausbau auszugehen.

VWBES.2008.363: Die Erweiterung in den Gärbetweg war 1955

mit einem HMT-Belag versehen worden. Dass an den Belag Perimeterbeiträge

bezahlt worden waren, war unwahrscheinlich und blieb unbewiesen. Der

Sachverständige des Gerichts verwies auf die vorhandenen Frostschäden. Dies

zeige, dass der Untergrund schlecht sei. Die Kofferung werde, soweit überhaupt

vorhanden, nicht entwässert. Die Strasse weise Längsrisse auf. Man habe immer

wieder Teer darüber «geschmiert». Der Untergrund habe nachgegeben. Es wäre eine

Kofferung von 50 bis 60 cm Dicke nötig. Es brauche eine Sickerleitung, um das

Wasser abzuführen und Glatteis zu vermeiden. Offenbar habe es sich früher um

einen Feldweg gehandelt, der geteert worden sei. Auch in diesem Fall waren

Beiträge geschuldet.

Die Regeste zu SOG 2013 Nr. 33 lautet:

Wird eine bestehende Quartiererschliessungsstrasse erstmals mit einer

frostsicheren Kofferung, einer eigentlichen Tragschicht, einem Deckbelag,

Randabschlüssen und einer Entwässerung versehen, entsteht für die

Grundeigentümer eine Beitragspflicht. Bei blossen Ausbauten oder Korrekturen

bestehender Strassen ist indessen eine Reduktion der Beträge um mehr als 20%

geboten.

SOG 2014 Nr. 20: Anders als bei einem Strassenneubau

bestand bei einem Ausbau oder einer Korrektur einer Strasse bereits in der

Vergangenheit eine Erschliessung. Der dem Eigentümer zufliessende Vorteil fällt

bei einem blossen Ausbau oder einer Korrektur daher in jedem Fall geringer aus,

als wenn sein Grundstück erstmals durch einen Strassenneubau erschlossen würde.

Aufgrund des Äquivalenzprinzips muss daher bei einem blossen Ausbau oder einer

Korrektur eine Beitragsreduktion im Verhältnis zu den Kosten eines Neubaus

erfolgen. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob in der Vergangenheit bereits

Perimeterbeiträge bezahlt worden sind.

Im Verfahren VWBES.2017.108 wurde

für die Schulstrasse Folgendes ausgeführt: Eine wesentliche Verbesserung liegt

nach der Praxis unter anderem dann vor, wenn eine bestehende Strasse im Sinn

einer neubauähnlichen Umgestaltung abgebrochen und in besserer Qualität mit

neueren Methoden an gleicher Stelle neu gebaut wird. Schon eine Erneuerung des

Strassenunterbaus löst nach solothurnischem Recht eine Beitragspflicht gemäss § 7 Abs. 2 GBV aus, mindestens solange die Kosten der neuen Kofferung einen

namhaften Anteil der Gesamtaufwendungen ausmachen (siehe zu diesem Erfordernis auch

die Urteile 2C_794/2008 des Bundesgerichts vom 14. April 2009 E. 4.3 und

2C_638/2009 vom 17. Mai 2010 E. 3.5 zu einem Fall in Dornach).

3.3

Im vorliegenden Fall ist zunächst

auf die eingereichten Fotos abzustellen. In der Strasse hat eine Kofferung

bestanden. Sie war mit einem Belag und einem Deckbelag versehen. Es gab eine

Strassenbeleuchtung und Randabschlüsse. Die Strasse war optisch in keinem allzu

schlechten Zustand. Der Kostenanteil der Kofferung war, nach den Angaben der

Beschwerdeführerin, mit 16 % eher marginal.

Zustand der Strasse:

Strassenunterbau

2.4

Ob eine alte Kofferung den heutigen

Normen der VSS (Schweizerischer Verband der Strassen- und Verkehrsfachleute)

genügen würde, ist nicht entscheidend. Die Fahrzeuge sind in den vergangenen

Jahrzehnten schwerer, und der Verkehr ist dichter geworden. Im Jahr 2000 betrug

das maximale Betriebsgewicht eines Lastwagens noch 28 t; heute sind es 44

t (vgl. Art. 67 der Verkehrsregelnverordnung, VRV, SR 741.11). An die Strassen

werden höhere Anforderungen gestellt; sie werden viel stärker beansprucht.

Entsprechend sind die VSS-Normen in den vergangenen Jahrzehnten sicherlich

angepasst worden (vgl. https://www.vss.ch/de/verband/geschichte, zuletzt abgerufen am 20. Dezember

2021).

Es kann nicht leichthin davon

ausgegangen werden, die Strassenbauer hätten in der Vergangenheit nicht nach den

damaligen Regeln ihres Berufsstands gearbeitet und weil eine nach heutigen (höheren)

Massstäben ungenügend gekofferte Strasse erneuert werde, entstehe den

Anstössern ein Mehrwert.

Die Stadt Baden zum Beispiel (https://www.baden.ch/de/leben-wohnen/wohnen-und-bauen/staedtische-bauprojekte/strassen.html/581, zuletzt abgerufen am 20. Dezember

2021) geht für ihre Gemeindestrassen von einer Lebensdauer von 20 bis 40 Jahren

aus. Dies dürfte ein allgemein gültiger Erfahrungswert sein. Die vorliegende

Strasse war nach heutigem Massstab wohl ungenügend gekoffert und wirtschaftlich

abgeschrieben. In vielen Gemeinden mag ein aufgestauter Unterhalts- und

Erneuerungsbedarf bestehen, was Strassen anbelangt (so sehen in der Stadt Solothurn

etliche Quartiererschliessungsstrassen ähnlich aus wie die «Z-strasse»). Entsprechend

wurden die Arbeiten im Beitragsverfahren Z-strasse denn auch als «Strassenteilsanierung»

bezeichnet. Solche Unterhaltsmassnahmen können aber nicht einfach als

«Mehrwert» auf die Anstösser abgewälzt werden, sondern sind Sache der Gemeinde

(§ 8 Abs. 1 lit. a GBV). Ob eine seinerzeit regelkonform (mit

Grundeigentümerbeiträgen) errichtete Quartierstrasse, die nun am Ende ihrer

Lebensdauer angelangt ist, voraussetzungslos mit Beiträgen neu gebaut

werden dürfte, mag hier offenbleiben (dazu sogleich). Jedenfalls wäre, wie die

Gemeinde erkannt hat, eine massive Beitragsreduktion angebracht (§ 42 Abs. 3 GBV).

2.5

Vorzugslasten sind ein Instrument,

um die baurechtliche Erschliessung, die Überbaubarkeit zu finanzieren. Es geht

nicht um den Erhalt der Verkehrsinfrastruktur (Adrian Hungerbühler: Grundsätze

des Kausalabgaberechts, ZBl 2003, S. 550 f.). Eine wesentliche Verbesserung

liegt nach der Praxis unter anderem dann vor, wenn eine bestehende Strasse im

Sinn einer neubauähnlichen Umgestaltung abgebrochen und in besserer Qualität

mit neueren Methoden an gleicher Stelle neu gebaut wird (VWBES.2017.108

E. 7.3.1 mit zahlreichen Hinweisen). Eine solche Umgestaltung fand hier

aber - anders als etwa in VWBES.2019.303 - nicht statt: Die Erneuerung der

Regeneinlaufschächte bringt keinen namhaften Mehrwert. Strassenlampen und

Randabschlüsse waren ebenfalls bereits vorhanden. Die Linienführung und der

Strassenraum blieben unverändert. Von einem beitragspflichtigen Ausbau oder

Dispositiv

einer Korrektur kann demnach nicht die Rede sein. Es kann auf die zutreffenden

Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden. Nach Praxis und Verordnung könnte bloss

die massgebliche Erneuerung bzw. Erstverbauung der Kofferung einen Mehrwert

bringen. Ob es jedoch nötig gewesen ist, die (ganze) Kofferung zu ersetzen, ist

umstritten, nicht belegt und nicht hinreichend dokumentiert. Offenbar stand die

Strassensanierung in direktem Zusammenhang mit dem Ersatz der Wasserleitung. Die

Kosten der Kofferung sind im vorliegenden Fall mit 16 % (Kosten

Strassenbau Stand Projektabrechnung am 2. Juni 2020: CHF 291'297.35, Kofferung

CHF 46'598.80, Beilage 2 zur Duplik der Beschwerdeführerin im

vorinstanzlichen Verfahren) denn auch eher marginal.

Nach der Fotodokumentation der Beschwerdegegner

war die Strasse vor der «Sanierung» zwar wohl alt, aber in keinem allzu schlechten

Zustand. Für die Bewohner eines kleinen Quartiers in ländlicher Umgebung

entsteht kein Mehrwert, wenn die Kofferung ihrer Erschliessungsstrasse

ausgewechselt wird, obschon bisher keine tiefen Querrinnen, Längsrinnen, hohen Bombierungen

oder Schlaglöcher bestanden. Ein Vorteil bestünde allenfalls für den

Lastwagenverkehr. Dieser wird sich jedoch im Wesentlichen auf die gelegentlichen

Lieferungen von schweren Lasten (z.B. Heizöl) beschränken.

Die Beschwerdeführerin hat bis heute

nicht belegt, dass die Kofferung unsachgemäss erstellt worden wäre bzw. deren

vollumfänglicher Ersatz tatsächlich notwendig war. Die Schlussfolgerungen der

Vorinstanz sind demnach nicht zu beanstanden.

3. Die Beschwerde erweist sich somit als

unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem

Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00

festzusetzen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 3'000.00 zu

verrechnen sind. Da die Beschwerdegegner nicht durch einen Anwalt vertreten

waren, kommt es auch nicht in Betracht, eine Parteientschädigung auszurichten.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Beschwerdeführerin hat die Kosten

des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe

der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Schaad