Quarantäne

Verwaltungsgericht

Urteil vom 30. Oktober 2020

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Stöckli

Gerichtsschreiberin Kaufmann

In Sachen

A.___

Beschwerdeführer

gegen

Departement des Innern, vertreten durch Rechtsdienst des Departements des Innern

Beschwerdegegner

betreffend Quarantäne

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. A.___ reiste am 24. Oktober 2020 aus

Vialas (Département Lozère, Region Occitanie) in Frankreich mit dem Auto allein

in die Schweiz ein, wo er sich unverzüglich in Dornach in Quarantäne begab und

seine Einreise aus einem Risikoland dem Departement des Innern (DdI) des

Kantons Solothurn meldete. Die (automatisch generierte) Quarantäneverfügung des

kantonsärztlichen Dienstes per Mail erfolgte am 25. Oktober 2020. Die Dauer der

Quarantäne war darin bis 3. November 2020 angegeben.

2. Am 28. Oktober 2020 meldete sich A.___

per Mail beim Tracing-Team des DdI mit der Frage, ob nun seine Quarantäne

beendet werden könne, da der Bundesrat die Risikoländer neu definiert habe. Er

erhielt am 29. Oktober 2020 zur Antwort, dass die Quarantäne noch zu Ende

geführt werden müsse, da die Regelung im Zeitpunkt der Einreise verbindlich

sei.

3. A.___ erhob darauf am 29. Oktober

2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag auf Aufhebung der

Quarantänemassnahmen.

4. Das DdI stellte am 30. Oktober 2020

den Antrag, die Beschwerde unter Kostenfolgen abzuweisen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist fristgerecht

erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur

Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). A.___

(nachfolgend Beschwerdeführer genannt) ist durch den angefochtenen Entscheid

beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert.

Praxisgemäss genügt bei Beschwerden wegen Quarantäne- oder Isolationsmassnahmen

ausnahmsweise eine Eingabe per Mail, da der ordentliche Postweg nicht zur

Verfügung steht. Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.

2.

Nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung

über Massnahmen zur Bekämpfung des Coro-navirus (Covid-19) im Bereich des

internationalen Personenverkehrs vom 2. Juli 2020 (SR 818.101.27) sind

Personen, die in die Schweiz einreisen und sich zu einem beliebigen Zeitpunkt

innerhalb von 10 Tagen vor der Einreise in einem Staat oder Gebiet mit erhöhtem

Risiko einer Ansteckung mit dem Coronavirus Sars-CoV-2 (Staat oder Gebiet mit

erhöhtem Ansteckungsrisiko) aufgehalten haben, verpflichtet, sich unverzüglich

nach der Einreise auf direktem Weg in ihre Wohnung oder eine andere geeignete

Unterkunft zu begeben und sich dort während 10 Tagen nach ihrer Einreise

ständig aufzuhalten (Quarantäne).

Nach Art. 3 Abs. 1 lit. a dieser

Verordnung in der Fassung, wie sie seit 12. Oktober 2020 und damit im Zeitpunkt

der Einreise galt, liegt ein erhöhtes Risiko einer Ansteckung vor, wenn

mindestens eine der folgenden Voraussetzungen erfüllt ist:

«Die Zahl der

Neuinfektionen pro 100'000 Personen beträgt im betreffenden Staat oder Gebiet

in den letzten 14 Tagen mehr als 60, und diese Zahl ist nicht auf einzelne

Ereignisse oder örtlich eng begrenzte Fälle zurückzuführen.»

Seit der Änderung der Verordnung vom 28.

Oktober 2020 lautet die entsprechende Bestimmung wie folgt:

«Die Zahl der

Neuinfektionen pro 100'000 Personen ist im betreffenden Staat oder Gebiet in

den letzten 14 Tagen um mehr als 60 höher als in der Schweiz, und diese Zahl

ist nicht auf einzelne Ereignisse oder örtlich eng begrenzte Fälle zurückzuführen.»

Der Anhang [mit den Risikoländern bzw. -gebieten]

erhielt nach Ziff. II der Verordnung eine neue Fassung gemäss Beilage. Darin

sind als Staaten und Gebiete [nur noch] Andorra, Armenien, Belgien und

Tschechien aufgeführt, als Gebiete in Frankreich die Regionen Hauts-de-France,

Île de France und das Überseegebiet Polynésie française. Die

Verordnungsänderung trat am 29. Oktober 2020 um 00.00 Uhr in Kraft (dringliche

Veröffentlichung [gemäss Art. 7 Abs. 3 Publikationsgesetz] vom 28. Oktober

2020, AS 2020, S. 4514).

3.

Im Zeitpunkt der Einreise in die

Schweiz befand sich die Region Occitanie auf der Liste der Risikogebiete, seit

der Verordnungsänderung vom 28. Oktober 2020 gehört die Region Occitanie nicht

mehr zu einem Risikogebiet im Sinne der Verordnung.

4.

Die rechtlichen Wirkungen eines

Erlasses beginnen mit seinem Inkrafttreten. Dieser Zeitpunkt wird grundsätzlich

im Erlass selber festgesetzt. Voraussetzung für das Inkrafttreten eines

rechtssetzenden Erlasses ist die Publikation (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage 2020, Rz 258, 260;

Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2014, § 24 Rz. 8).

Rechtsnormen wirken grundsätzlich in die

Zukunft. Knüpft eine Vorschrift an einen in der Vergangenheit liegenden

Sachverhalt an, besteht die Gefahr, dass die Betroffenen durch die

Rechtsänderung überrascht und dadurch Rechtssicherheit und Vertrauensschutz

gefährdet werden. Gewisse Formen der Rückwirkung sind deshalb verboten (Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., Rz 266 f.). Bei begünstigenden Erlassen entfallen diese Bedenken oft

(a.a.O., Rz 287 a ff.).

Beim Inkrafttreten eines neuen Gesetzes

oder einer neuen Gesetzesbestimmung stellt sich insbesondere die Frage, ob auf

ein hängiges Verfahren altes oder neues Recht Anwendung findet. Die Antwort

hängt vor allem davon ab, wie das Interesse der Betroffenen am Schutz des

Vertrauens in die Weitergeltung des bisherigen Rechts gewichtet wird

(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 290). Grundsätzlich bildet die unverzügliche

und ungeteilte Inkraftsetzung den Normalfall; immerhin kann es vorkommen, dass

die rasche Umsetzung neuen Rechts zu einer nicht zu vertretenden Härte führt,

welche den Erlass von Übergangsbestimmungen erfordern oder das Inkrafttreten

erst nach Ablauf einer bestimmten Frist (Tschannen/Zimmerli/ Müller, a.a.O., § 24 Rz 16 f.).

Wenn eine ausdrückliche

intertemporalrechtliche Vorschrift im Gesetz selber fehlt, ist nach

Häfelin/Müller/Uhlmann zu prüfen, ob das anwendbare Prozessrecht eine Regelung

enthält, was im verwaltungsgerichtlichen Verfahren meist der Fall ist (a.a.O.,

Rz 290 f.). Rechtsmittelinstanzen hätten nach der nicht einheitlichen

Bundesgerichtspraxis grundsätzlich das zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen

Entscheides in Kraft stehende Recht anzuwenden; überwiege das öffentliche

Interesse an der Anwendung des neuen Rechts, komme ausnahmsweise das neue Recht

zur Anwendung, wobei verfahrensrechtlich erforderlich sei, dass der

Beschwerdeinstanz eine umfassende Rechtskontrolle zukomme (Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., Rz 292 ff.). In der Vorauflage vertraten Häfelin/Müller/Uhlmann die

Auffassung, dass Rechtsänderungen nach dem erstinstanzlichen Entscheid nur dann

berücksichtigt werden sollten, wenn sie auch einen Widerruf rechtfertigen

würden (a.a.O., 7. Auflage, Rz 292 ff.). Nach Tschannen/Zimmerli/Müller stehen

sich das Kontinuitätsinteresse des Privaten und das Geltungsinteresse des

Gemeinwesens gegenüber. Bei fehlender gesetzlicher Ordnung komme bei einer

Rechtsänderung erst während des Beschwerdeverfahrens regelmässig das alte Recht

zur Anwendung, da sich die Aufgabe der Beschwerdebehörde darin erschöpfe, zu

überprüfen, ob die Vorinstanz das massgebliche Recht richtig angewendet habe.

Neues strengeres Recht dürfe gleichwohl Anwendung finden, wenn es um der

öffentlichen Ordnung willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher

Interessen geschehe. Neues günstigeres Recht solle stets berücksichtigt werden,

wobei die sofortige Anwendung den Rechtsschutz Dritter nicht beeinträchtigen

dürfe (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 24 Rz 20).

5.

Die neuen bundesrechtlichen

Vorschriften wurden per 29. Oktober 2020 sofort in Kraft gesetzt und

publiziert. Sie enthalten keine intertemporalrechtlichen Bestimmungen. Es ist

deshalb aufgrund der allgemeinen Rechtsgrundsätze bei der Anwendung neuen

Rechts zu prüfen, von welchen Vorschriften auszugehen ist.

Personen, die ab dem 29. Oktober 2020 in

die Schweiz einreisen, müssen in Quarantäne, wenn sie sich innerhalb der

letzten 10 Tage vor dem 29. Oktober 2020 in einem Risikoland oder Gebiet

aufgehalten haben. Als solche Risikoländer gelten nur noch Andorra, Armenien,

Belgien und Tschechien sowie die oben (Erw. 2) erwähnten zwei Regionen von

Frankreich. Personen, die sich also bis und mit 28. Oktober 2020 in Frankreich

ausserhalb der Risikogebiete aufgehalten haben, müssen bei ihrer Einreise nicht

(mehr) in Quarantäne. Die Infektionszahlen stiegen und steigen in Frankreich

wie der Schweiz in den letzten Wochen und Tagen an. Das Festhalten an einer vor

dem Inkrafttreten der neuen Bestimmung angeordneten Quarantäne für Personen,

die bei früherem Recht während niedrigeren Infektionszahlen sich in einem

ehemaligen Risikogebiet aufhielten, macht aus Sicht des mit dem Gesetz

gewollten Schutzes vor einer (zu raschen) Erhöhung der Ansteckungszahlen keinen

Sinn. Wenn der Gesetzgeber eine explizite intertemporalrechtliche Regelung

erlassen hätte, wäre diese sinnvollerweise so ausgefallen, dass auch im

Rechtsmittelverfahren sofort das neue Recht Anwendung findet, soweit nicht

sogar bestehende Quarantänen für Einreisende aus früheren Risikogebieten sofort

und generell aufgehoben worden wären.

Rechtssicherheit und Vertrauensschutz

sind durch eine sofortige Anwendung des neuen Rechts im Rechtsmittelverfahren

in keiner Weise tangiert; im Gegenteil erfordern sie eher die sofortige

Anwendung, da es um neues günstigeres Recht geht und keinerlei Interessen

Dritter tangiert sind. In Anwendung dieser Grundsätze hat der Gesetzgeber im

umgekehrten Fall bei den zahlreichen Abänderungen der Verordnung bzw. des

Anhangs mit der jeweiligen Neudefinition der Risikoländer und -gebiete jeweils

(kurze) Übergangsfristen gewährt, soweit diese zu Verschärfungen führten, und

damit eine sofortige Rückkehr ohne Auferlegung einer Quarantäne ermöglicht,

obschon ein öffentliches Interesse an einer sofortigen Inkraftsetzung bestand.

Das anwendbare solothurnische

Verfahrensrecht, das Gesetz über Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG, BGS

124.11), steht einer sofortigen Anwendung des neuen Rechts im Rechtsmittelverfahren

nicht entgegen. Nach § 67bis VRG kann mit der

Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Verletzung von kantonalem oder Bundesrecht

Dispositiv

gerügt werden. Da die Vorinstanz als erste und einzige Instanz entschieden hat,

erfolgt durch das Gericht sogar eine Angemessenheitskontrolle (§ 67bis

Abs. 2 VRG). Noven sind bis zum Abschluss des Beweisverfahrens zulässig (§ 68 Abs. 3 VRG).

6. Die Beschwerde erweist sich somit als

begründet; sie ist gutzuheissen: Der Entscheid vom 25. Oktober 2020 im

Verfahren mit der Eingangsnummer […] des Departements des Innern ist

aufzuheben. Bei diesem Ausgang hat der Kanton Solothurn die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde von A.___ wird

gutgeheissen: Die Verfügung vom 25. Oktober 2020 des Departements des Innern betreffend

Quarantäne wird aufgehoben.

2. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des

Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die

Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Kaufmann