Ausschluss der Öffentlichkeit von den Beratungen des Regierungsrates

Verwaltungsgericht

Urteil vom 9. Februar 2021

Es wirken mit:

Vizepräsident Stöckli

Oberrichter Flückiger

Oberrichter von Felten

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

A.___

Beschwerdeführer

gegen

Regierungsrat des Kantons Solothurn,

Beschwerdegegner

betreffend Ausschluss

der Öffentlichkeit von den Beratungen des Regierungsrates

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Nach Art. 63 der

Kantonsverfassung (KV, BGS 111.1) sind die Beratungen des Kantonsrates und des

Regierungsrates öffentlich, soweit schützenswerte private oder öffentliche

Interessen nicht entgegenstehen. Am 5. November 2020 fasste der Regierungsrat

folgenden Beschluss (Nr. 2020/1528):

3.1 Die Beratungen des

Regierungsrats finden bis auf weiteres unter Ausschluss der Öffentlichkeit

statt. (…)

3.3 Die Allgemeinverfügung

tritt mit sofortiger Wirkung in Kraft. Die Allgemeinverfügung gilt bis 31.

Januar 2021.

3.4 Sofern nach Ablauf der

Gültigkeit der Allgemeinverfügung erneute Massnahmen erforderlich sind, wird

erneut Beschluss gefasst. (…)

2. A.___ erhob dagegen

Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Der Hauptantrag lautete, der Beschluss sei

aufzuheben. Es sei dafür zu sorgen, dass die Bürger den Sitzungen in Echtzeit

folgen können. Weiter wurde namentlich unentgeltliche Rechtspflege samt

unentgeltlichem Rechtsbeistand verlangt und beantragt, es sei bei der

Datenschutzbeauftragten ein Bericht einzuholen, der kläre, ob die Sitzungen

synchron übertragen werden dürften. Im Regierungsratszimmer dürften auch mehr

als sieben Personen zugegen sein (scil.: Fünf Regierungsräte, der

Staatsschreiber und die Medienbeauftragte des Regierungsrates). Er habe

erfolglos per sms eine Zutrittsbewilligung beantragt. Die Einschränkung der Öffentlichkeit

setze eine gesetzliche Grundlage voraus. Der Weibel, der Kaffee ausschenke und

zu vereidigende Notare dürften eigentlich auch nicht an der Sitzung teilnehmen,

denn dann sei eine Person zu viel anwesend. Man habe entschieden, ohne

vorgängig mit ihm zu sprechen. Die Kantonsratssitzungen würden ja auch

übertragen. Der Regierungsrat wolle unter sich sein. Im Regierungsratszimmer

könnten die Abstände eingehalten werden. Um Ansteckungsrisiken auszuschliessen,

habe er anerboten, sich durch den Kantonsarzt untersuchen zu lassen.

Es gehe um eine transparente

Willensbildung, um ein zentrales Recht der Bürger. Er gehe von einem grösseren

Fassungsvermögen des Raums aus. Auch andere Räume im Rathaus würden sich

eignen, um dort Sitzungen abzuhalten. Es sei nicht nachvollziehbar, dass es für

die Übertragung der Sitzungen eine gesetzliche Grundlage brauche. Man wolle

offenbar einzelne Personen an der Teilnahme hindern. Gegen die Übertragung von

Sitzungen des Kantonsrats habe sich niemand zur Wehr gesetzt.

3. Der Staatsschreiber liess für die

Regierung namentlich wissen, der Beschwerdeführer sei nicht legitimiert. Er sei

nicht mehr als jeder Kantonseinwohner betroffen. Art. 62 KV sehe selbst eine

Einschränkung vor. Für die Festlegung der Anzahl der (im Sitzungszimmer) erlaubten

Personen habe man auf eine Berechnung des Hochbauamts abgestellt. Man könne die

Sitzungen nicht regelmässig verlegen, denn alternative Räumlichkeiten seien

häufig belegt. Das Interesse am Schutz der Gesundheit und der

Handlungsfähigkeit des Regierungsrates überwiege.

4. Für die übrigen Anbringen wird auf

die Akten verwiesen. Die (ursprünglich) angefochtene Verfügung ist am 31.

Januar 2021 abgelaufen. Dieses Verfahren wäre gegenstandslos.

Nun aber hat der Regierungsrat am 25.

Januar 2021 beschlossen, die Beratungen des Regierungsrats fänden bis zum 16.

März 2021 weiterhin unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. Die Massnahme

wurde mithin verlängert. Dagegen wurde erneut Beschwerde erhoben. Die

Argumentation ist im Wesentlichen dieselbe geblieben.

Erwägungen

II.

1.1

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist grundsätzlich zulässiges Rechtsmittel, und

das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49

Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12).

1.2

Das Begehren, es sei der Beschwerde

die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, wurde mit Verfügung vom 15. Dezember

2020.

abgewiesen. Der Beschwerdeführer hat von dem Rechtsmittel, das ihm damals

eröffnet worden ist, offenbar keinen Gebrauch gemacht. Darauf ist nicht mehr

einzugehen.

1.3

Der Beschwerdeführer verlangte

Akteneinsicht. Er ist im Amthaus aber mit einem Hausverbot belegt. Am 15.

Dezember 2020 wurden ihm deshalb sämtliche Akten in Kopie zugestellt. Von

späteren Eingaben erhielt er jeweils eine Kopie zugestellt. An dem Begehren

besteht kein aktuelles praktisches Interesse (mehr).

2.

Eine Allgemeinverfügung wie die

vorliegende steht zwischen Rechtssatz und Verfügung. Sie regelt einen konkreten

Sachverhalt, richtet sich aber an einen mehr oder weniger grossen, offenen oder

geschlossenen Adressatenkreis. Der angefochtene Beschluss regelt einen

bestimmten Sachverhalt, indem er die Regierungsratssitzungen für einen

bestimmten Zeitraum als nicht öffentlich erklärt. Er richtet sich an alle. Niemand

wird mehr als Besucher zugelassen. Allgemeinverfügungen werden hinsichtlich

ihrer Anfechtbarkeit und namentlich mit Blick auf die

Legitimationsvoraussetzungen wie (gewöhnliche) Verfügungen behandelt (vgl. z.B.

Häfelin/Müller/Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage 2020, § 13 Rz

944; BGE 112 Ib 252; 125 I 313). Ausgeschlossen bleibt die Popularbeschwerde.

Der Beschwerdeführer müsste daher stärker als jedermann betroffen sein und in

einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen.

Ähnlich wie ein Drittbetroffener ist er nur beschwerdeberechtigt, wenn er durch

die in der Allgemeinverfügung enthaltenen Anordnungen in seinen rechtlichen und

tatsächlichen Interessen besonders betroffen ist und ein aktuelles und

praktisches Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Urteil 1C_642/2018

des Bundesgerichts vom 10. April 2019 E. 3.3).

Als Einwohner des Kantons Solothurn ist

der Beschwerdeführer vom Ausschluss der Öffentlichkeit bei

Regierungsratssitzungen zwar direkt betroffen und hat wohl ein aktuelles und

praktisches Interesse an der Aufhebung dieser Massnahme. Der Beschwerdeführer

ist durch den Ausschluss der Öffentlichkeit aber nicht mehr als jedermann

betroffen. Er behauptet dies auch nicht. Er ist nicht Spezialadressat der

Verfügung, sondern Normaladressat. Damit ist er aber nicht besonders berührt im

Sinne des Gesetzes und deshalb zur Beschwerde nicht legitimiert (vgl. z.B.

Tschannen/Zimmerli/Müller: Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2014, § 30 Rz.60, mit Hinweis auf Jaag; Tobias Jaag Die Allgemeinverfügung im

schweizerischen Recht, ZBl 1984, S. 433 ff.).

3.1

Wenn auf die Beschwerde einzutreten

wäre, müsste sie abgewiesen werden, denn Art. 63 KV enthält selbst schon die

Möglichkeit, die Öffentlichkeit auszuschliessen.

3.2

Nach Art. 40 Epidemiengesetz (EpG,

SR 818.101) ordnen die kantonalen Behörden Massnahmen an, um die Verbreitung

übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung zu verhindern. Sie können insbesondere

das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte

Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken. Nach dieser

Bestimmung ist der Regierungsrat berechtigt, den Ausschluss der Öffentlichkeit mittels

Allgemeinverfügung anzuordnen (vgl. auch § 49 Gesundheitsgesetz, GesG, BGS

811.11

und § 3 Abs. 2 Bst. g der Verordnung über den Vollzug des

eidgenössischen Epidemiengesetzgebung, VEpG, BGS 811.16).

3.3

In der heutigen Zeit

hochansteckender und möglicherweise gegen Impfungen resistenter Virenmutationen

ist es nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat temporär nicht mehr

zulassen will, dass Besucher an seinen Sitzungen im Rathaus teilnehmen. Schliesslich

musste der Bundesrat verschärfte Massnahmen anordnen. Läden, die Güter des

nicht täglichen Bedarfs anbieten, bleiben ebenso geschlossen wie Restaurants,

Lesesäle oder Museen. Es besteht eine Home-Office-Pflicht. Es gilt, die

Funktionsfähigkeit der Regierung zu erhalten, die dennoch Sitzungen abhalten

muss. Der Kanton verfügt, nebenbei gesagt, bloss über wenige grosse

Sitzungszimmer, die schon in normalen Zeiten dauernd (über)belegt sind. Die

Einschränkung des Bürgers ist klein, werden doch alle (öffentlichen)

Regierungsratsbeschlüsse im Volltext im Internet publiziert, sobald sie

rechtskräftig geworden sind.

4.

Das Verwaltungsgericht kann nicht

anordnen, die Sitzungen des Regierungsrates seien filmisch aufzunehmen und (in

Echtzeit) zu übermitteln; sei dies nur in ein anderes Zimmer oder aber ins Internet.

Dafür fehlt eine gesetzliche Vorschrift. § 7bis des

Kantonsratsgesetzes (BGS 121.1) ist hier nicht anwendbar.

Dispositiv

5. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen,

soweit überhaupt darauf eingetreten werden kann. Kosten sind ausnahmsweise

keine zu erheben, wodurch das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege

gegenstandslos wird. Ein unentgeltlicher Rechtsbeistand ist zur Wahrung der

Rechte nicht notwendig, da der Beschwerdeführer durchaus in der Lage war,

Beschwerde zu führen (§ 76 Abs. 1 VRG).

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit

darauf eingetreten werden kann.

2. Es werden keine Kosten erhoben.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht subsidiäre Verfassungsbeschwerde eingereicht werden

(Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der

Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die

Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel

und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten.

Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des

Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Vizepräsident Der

Gerichtsschreiber

Stöckli Schaad