Qualifikation von Plakaten

Verwaltungsgericht

Urteil vom 19. Mai 2021

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Stöckli

Oberrichter Müller

Gerichtsschreiber Bachmann

In Sachen

Verein «Sauberes Wasser für alle», vertreten durch Rechtsanwältin und

Notarin Gabriela Mathys,

Beschwerdeführerin

gegen

1. Bau-

und Justizdepartement,

2. Staatskanzlei

des Kantons Solothurn,

Beschwerdegegner

betreffend Qualifikation

von Plakaten

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Mit E-Mail vom 3. Juni 2020 gelangte A.___

an das Bau- und Justizdepartement (BJD) und das Amt für Raumplanung (ARP) des

Kantons Solothurn. Sie habe festgestellt, dass im Kanton Solothurn vom

Schweizerischen Bauernverband (SBV) und von der IG BauernUnternehmen

mehrheitlich ausserhalb der Bauzone Informationstafeln mit Bezug zur

Trinkwasserinitiative aufgestellt worden seien. Sie bat um Beantwortung der

Frage, ob das Aufstellen solcher Informationstafeln bewilligungsfrei sei bzw.

welches die Bewilligungsvoraussetzungen seien.

2. Mit E-Mail vom 5. Juni 2020 gelangte

der Verein «Sauberes Wasser für alle», vertreten durch seine Präsidentin A.___,

wiederum an das BJD. Er verwies auf die §§ 2 und 6 der Verordnung über

Abstimmungs- und Wahlplakate (VAW, BGS 113.114). Bei den Informationstafeln des

SBV und der IG BauernUnternehmen handle es sich mutmasslich um

Abstimmungsplakate, welche frühestens sechs Wochen vor dem Urnengang

aufgestellt werden dürften (§ 6 VAW). Es wurde danach gefragt, ob die

Informationstafeln illegal aufgestellt worden seien und ob sie unverzüglich

entfernt werden müssten.

3. Mit E-Mail vom 18. Juni 2020 teilte

der Amtschef des ARP A.___ bzw. dem Verein «Sauberes Wasser für alle» mit, dass

das ARP nach Rücksprache mit der Staatskanzlei zum Schluss gekommen sei, dass

es sich bei den erwähnten Informationstafeln des SBV nicht um Wahl- oder

Abstimmungswerbung handle. Weiter sei auch nicht ersichtlich, dass es sich

dabei um Werbung oder Reklame handle. Es handle sich vielmehr um

Informationstafeln. Zur Frage der Bewilligungspflicht hielt der Amtschef des

ARP fest, dass Informationstafeln, welche länger als drei Monate am selben Ort

aufgestellt würden, in jedem Fall baubewilligungspflichtig seien. Zur

Durchführung eines ordentlichen Baubewilligungsverfahrens seien die örtlichen

Baubehörden der jeweiligen Standortgemeinden zuständig.

4. Mit E-Mails vom 23. und 26. Juni 2020

hielten A.___ und der Amtschef des ARP an ihren Standpunkten fest. In einem

Schreiben vom 5. August 2020 an die örtlichen Baubehörden der

Einwohnergemeinden, welches in Kopie dem SBV und dem Verein «Sauberes Wasser

für alle» zugestellt wurde, informierte der Amtschef des ARP über die kantonale

Praxis gemäss E-Mail vom 18. Juni 2020 (E. 3 hiervor).

5. Mit Gesuch vom 18. August 2020

gelangte der Verein «Sauberes Wasser für alle», vertreten durch Rechtsanwältin

Gabriela Mathys, an das ARP und stellte die folgenden Begehren:

1. Es sei festzustellen, dass es sich bei

den Tafeln des Bauernverbands mit dem Spruch «wir schützen, was wir lieben» um

Abstimmungsplakate im Sinne der Verordnung über Abstimmungs- und Wahlplakate

(BGS 113.114) handelt.

2. Die kommunalen Behörden seien umgehend

anzuweisen, die Abstimmungsplakate gemäss § 7 Verordnung über Abstimmungs- und

Wahlplakate (BGS 113.114) umgehend zu entfernen.

3. Eventualiter sei die Beurteilung über

die Qualifikation der vom Bauernverband unter dem Motto: «wir schützen, was wir

lieben» aufgestellten Tafeln / Plakate in einer anfechtbaren Verfügung zu

eröffnen.

4. Es sei festzustellen, dass es sich bei

den Tafeln der IG BauernUnternehmen mit dem Spruch «Geschützt» resp.

«Ungeschützt» um Abstimmungsplakate im Sinne der Verordnung über Abstimmungs-

und Wahlplakate (BGS 113.114) handelt.

5. Die kommunalen Behörden seien umgehend

anzuweisen, die Abstimmungsplakate gemäss § 7 Verordnung über Abstimmungs- und

Wahlplakate (BGS 113.114) umgehend zu entfernen.

6. Eventualiter sei die Beurteilung über

die Qualifikation der von der IG BauernUnternehmung unter dem Motto:

«Geschützt» resp. «Ungeschützt» aufgestellten Tafeln / Plakate in einer

anfechtbaren Verfügung zu eröffnen.

7. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

6. Mit einer als «Aufsichtsbeschwerde

und Rechtsverweigerungsbeschwerde» bezeichneten Eingabe vom 1. Oktober 2020

gelangte der Verein «Sauberes Wasser für alle», vertreten durch Rechtsanwältin

Gabriela Mathys, an den Regierungsrat des Kantons Solothurn und stellte die

folgenden Begehren:

1. Es sei festzustellen, dass es sich bei

den Tafeln und Plakaten des Bauernverbands mit dem Spruch «wir schützen, was

wir lieben» um Abstimmungsplakate im Sinne der Verordnung über Abstimmungs- und

Wahlplakate (BGS 113.114) handelt.

2. Es sei festzustellen, dass es sich bei

den Tafeln und Plakaten der IG BauernUnternehmen mit dem Spruch «Geschützt»

resp. «Ungeschützt» um Abstimmungsplakate im Sinne der Verordnung über

Abstimmungs- und Wahlplakate (BGS 113.114) handelt.

3. Das Amt für Raumplanung sei anzuweisen,

die Aussage vom 5. August 2020 zu korrigieren und die kommunalen Behörden, den

Solothurner Bauernverband, die Staatskanzlei, das Amt für Verkehr und Tiefbau

sowie das Amt für Raumplanung, Abteilung Baugesuche, darüber zu informieren,

dass die Tafeln und Plakate «wir schützen, was wir lieben» und

«Geschützt/Ungeschützt» gemäss § 7 Verordnung über Abstimmungs- und Wahlplakate

(BGS 113.114) zu entfernen sind, soweit dies noch nicht erfolgt ist.

4. Es sei eine Medienmitteilung öffentlich

zu publizieren, in welcher festgehalten wird, dass es sich bei den Tafeln des

Bauernverbands und der IG BauernUnternehmen um Abstimmungsplakate gemäss

Verordnung über Abstimmungs- und Wahlplakate handelt und dass diese zu Unrecht

bereits vom Februar bis zum Herbst 2020 aufgestellt wurden.

5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

7. Mit Schreiben vom 19. Oktober 2020

überwies das BJD die Angelegenheit dem Verwaltungsgericht zur Beurteilung.

Dieses erklärte sich mit Schreiben vom 21. Oktober 2020 für unzuständig und

sandte die Unterlagen wieder an das BJD zurück.

8. Am 12. November 2020 erging im Namen

der Staatskanzlei und des Bau- und Justizdepartementes eine Verfügung mit

folgendem Dispositiv:

1. Das Gesuch wird abgewiesen.

2. Es wird festgestellt, dass es sich bei

den Tafeln und Plakaten des Bauernverbands mit dem Spruch «wir schützen, was

wir lieben» nicht um Abstimmungsplakate im Sinne der Verordnung über

Abstimmungs- und Wahlplakate handelt.

3. Es wird festgestellt, dass es sich bei

den Tafeln und Plakaten der IG BauernUnternehmen mit dem Spruch «Geschützt»

resp. «Ungeschützt» nicht um Abstimmungsplakate im Sinne der Verordnung über

Abstimmungs- und Wahlplakate handelt.

4. Es werden keine Kosten erhoben.

5. Es wird keine Parteientschädigung

ausgerichtet.

9. Mit Beschwerde vom 26. November 2020

gelangte der Verein «Sauberes Wasser für alle» (nachfolgend: Beschwerdeführer),

vertreten durch Rechtsanwältin Gabriela Mathys, an das Verwaltungsgericht des

Kantons Solothurn und verlangte die Aufhebung der Verfügung des BJD und der

Staatskanzlei vom 12. November 2020. Die Beschwerdebegründung datiert vom 25.

Januar 2021. Darin wurde zusätzlich verlangt, es seien die Akten dem

Regierungsrat zur Beurteilung der Aufsichtsbeschwerde zu überweisen.

10. Mit Stellungnahme vom 11. Februar

2021 schlossen das BJD und die Staatskanzlei (nachfolgend: Vorinstanzen) auf

Abweisung der Beschwerde.

11. Auf die Ausführungen der Parteien

wird, soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden

Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

II.

1.1

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

zur Beurteilung von Verwaltungsgerichtsbeschwerden richtet sich nach § 49 des

Gesetzes über die Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12). Die vorliegende

Streitigkeit weist einerseits einen politischen Bezug auf, stellt doch die

bevorstehende Abstimmung über die Trinkwasserinitiative den Dreh- und

Angelpunkt des Verfahrens dar. Andererseits bildeten auch planungs- und

baurechtliche Fragen Gegenstand des Verfahrens vor den Vorinstanzen. Die

politischen und baurechtlichen Implikationen lassen sich auch nur schon an den

vorinstanzlich verfügenden Behörden ablesen. So ist die Staatskanzlei für die

politischen Rechte, das BJD für das Bau- und Planungsrecht zuständig. Aus der

Beantwortung der Frage, ob es sich um ein politbezogenes oder ein

baurechtliches Verfahren handelt, ergeben sich Konsequenzen für die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts.

1.2

Nach § 49 Abs. 1 GO beurteilt das

Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide in Verwaltungssachen

von Behörden des Kantons und der Gemeinden, gegen die kein anderes ordentliches

kantonales Rechtsmittel oder die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht

vorgesehen ist und die nicht von einem anderen oberen Gericht ausgehen.

Demgegenüber kann nach § 49 Abs. 3 GO in kantonalen

Wahl- und Abstimmungssachen

nach Massgabe des Gesetzes über die politischen Rechte (GpR, BGS 113.111)

Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden. In eidgenössischen Wahl-

und Abstimmungssachen richtet sich die Zuständigkeit nach dem Bundesgesetz

über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1; siehe auch § 156 GpR). Vorliegend

ist damit zunächst zu prüfen, ob es sich um eine Verwaltungssache oder eine –

eidgenössischen oder kantonale – Wahl- und Abstimmungssache handelt.

1.3

Der Beschwerdeführer ersuchte im

vorinstanzlichen Verfahren um autoritative Feststellung, dass es sich bei den

Tafeln des SBV und der IG BauernUnternehmen zu den Themen «wir schützen, was

wir lieben» und «Geschützt/Ungeschützt» um Abstimmungsplakate i.S. der VAW handle.

Sodann wurde verlangt, die kommunalen Behörden bzw. die verantwortlichen

Privaten seien anzuweisen, die Tafeln zu entfernen. Es wird vorgebracht, dass die

Kampagne des SBV und der IG BauernUnternehmen gegen die in der VAW

niedergelegten Bestimmungen zur zeitlichen Zulässigkeit von

Abstimmungspropaganda verstiessen. Die Tafeln stünden in einem klaren

Zusammenhang zur Trinkwasserinitiative und seien deshalb als Abstimmungsplakate

zu qualifizieren. Nach § 6 VAW dürfen Abstimmungsplakate frühestens sechs

Wochen vor dem Urnengang aufgestellt werden.

1.4

In der Sache geht es darum, dass

sich der SBV und die IG BauernUnternehmen in Umgehung der kantonalen

Plakatierungsvorschriften einen unfairen Vorteil im Hinblick auf die

Meinungsbildung zu den eidgenössischen Abstimmungen über die Trinkwasser- und

die Pestizidinitiative verschafft haben sollen. Damit ist eine Verletzung der

politischen Rechte angesprochen. Die Garantie der politischen Rechte schützt

die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2

Bundesverfassung [BV, SR 101]). Der Beschwerdeführer steht als Verein hinter

der Trinkwasserinitiative. Er erachtet die freie Willensbildung und die

unverfälschte Stimmabgabe diesbezüglich als durch die bereits seit

Frühling/Sommer 2019 laufende Kampagne des SBV und der IG BauernUnternehmen

gefährdet, da er und andere Befürworter im Gegenzug erst sechs Wochen vor der

Abstimmung Plakate aufstellen dürften. Das Anliegen des Beschwerdeführers bezieht

sich damit offensichtlich auf eine Verletzung politischer Rechte durch den SBV

und die IG BauernUnternehmen. Entsprechend ist die als verletzt gerügte VAW in

der Bereinigten Gesetzessammlung (BGS) systematisch auch im Kapitel über die

politischen Rechte eingeordnet (BGS 113.114). Die baurechtlichen Implikationen

stehen nicht im Vordergrund. Im Übrigen wäre auch nicht ansatzweise erkennbar,

inwiefern der Beschwerdeführer – analog einem Anwohner – zur Geltendmachung der

Baurechtswidrigkeit der Informationstafeln legitimiert wäre. Im Ergebnis bilden

damit Unregelmässigkeiten im Vorfeld einer eidgenössischen Abstimmung den

Verfahrensgegenstand. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können, wenn

auch in engen Grenzen, private Informationen im Vorfeld von Sachabstimmungen in

unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmberechtigten beeinflussen (vgl.

BGE 135 I 292, E. 4). Es handelt sich vorliegend mithin um eine eidgenössische

Abstimmungsbeschwerde.

1.5

Der Beschwerdeweg bei

Unregelmässigkeiten im Vorfeld eidgenössischer Abstimmungen richtet sich nach

Dispositiv

Art. 77 BPR. Demnach ist innert drei Tagen seit der Entdeckung des

Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tag nach Veröffentlichung der

Ergebnisse im kantonalen Amtsblatt bei der Kantonsregierung eingeschrieben

Beschwerde zu erheben. Der Beschwerdeführer gelangte nicht an die

Kantonsregierung (vorliegend den Regierungsrat des Kantons Solothurn, vgl. § 156 Abs. 1 GpR), sondern ersuchte beim ARP um den Erlass einer anfechtbaren

Verfügung. Weder das ARP noch die später verfügenden Stellen des BJD und der

Staatskanzlei waren zur Beurteilung des Begehrens zuständig. Damit entfällt

auch die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts.

1.6 An diesem Ergebnis ändert nichts,

dass die Vorinstanzen das Begehren materiell behandelt haben. Die

Eintretensvoraussetzungen – und mithin die Zuständigkeit – sind vor jeder

Instanz von Amtes wegen neu zu prüfen. Die Staatskanzlei und das BJD (bzw. auch

das ARP) hätten auf das Begehren zufolge fehlender Zuständigkeit nicht eintreten

dürfen. Dies hätte im Übrigen auch dann gegolten, wenn nicht die Verletzung

politischer Rechte, sondern die Baurechtswidrigkeit der Plakate/Tafeln im

Vordergrund des Verfahrens gestanden wäre. Dem Beschwerdeführer, der weder

Anwohner noch Grundeigentümer ist, kam diesbezüglich offensichtlich keine

Parteistellung zu (vgl. E. 1.3 hiervor).

1.7 Die angefochtene Verfügung des BJD

und der Staatskanzlei leidet unter einem schweren formellen Mangel. Damit

stellt sich die Frage nach deren Nichtigkeit. Die Nichtigkeit eines Entscheides

ist jederzeit und von sämtlichen rechtsanwendenden Behörden von Amtes wegen zu

beachten (statt vieler: BGE 145 IV 197, E. 1.3.2). Da es sich beim Begehren des

Beschwerdeführers materiell um eine eidgenössische Abstimmungsbeschwerde

handelte, hätten die Vorinstanzen die Angelegenheit zufolge fehlender

sachlicher Zuständigkeit nicht inhaltlich behandeln dürfen. Vielmehr hätten sie

einen Nichteintretensentscheid erlassen bzw. eine Überweisung an die nach § 156 Abs. 1 GpR zuständige Behörde, den Regierungsrat des Kantons Solothurn, prüfen

müssen. Sachliche Unzuständigkeit stellt einen Nichtigkeitsgrund dar, sofern

dieser Umstand offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die

Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet

wird (BGE 139 II 243, E. 11.2; BGE 145 III 436, E. 4). Vorliegend sind

diese Voraussetzungen erfüllt. Dass vom Beschwerdeführer in der Sache eine

Verletzung der politischen Rechte gerügt wird, war offensichtlich, auch wenn

das Begehren nicht als Abstimmungsbeschwerde bezeichnet war (siehe E. 1.4

hiervor). Den baurechtlichen Aspekt in den Vordergrund stellend, wäre das Ganze

als Aufsichtsbeschwerde gegen das ARP wiederum durch den Regierungsrat zu

behandeln gewesen. Demnach ist die Nichtigkeit der Verfügung vom 12. November

2020 festzustellen. Die Rechtssicherheit wird durch die Annahme der Nichtigkeit

nicht gefährdet.

1.8 Der Vollständigkeit halber ist

anzufügen, dass die Legitimation des Beschwerdeführers auch im Bereich der

Abstimmungsbeschwerde zu verneinen wäre. Diesbezüglich gelten die

Legitimationsregeln der Stimmrechtsbeschwerde vor Bundesgericht (Art. 89 Abs. 3

Bundesgerichtsgesetz [BGG, SR 173.110]) aufgrund der Einheit des Verfahrens

(Art. 111 BGG) auch im kantonalen Verfahren. Nach der Rechtsprechung sind

ausser den Stimmberechtigten grundsätzlich auch politische Parteien, die im

Gebiet des betreffenden Gemeinwesens tätig sind, zur Erhebung der

Stimmrechtsbeschwerde befugt. Darüber hinaus sind auch politische

Vereinigungen, namentlich ad hoc gebildete, aber mit juristischer

Persönlichkeit ausgestattete Initiativ- und Referendumskomitees

beschwerdebefugt. Verbände mit anderen Zielsetzungen und anderer

Mitgliederstruktur als Parteien sowie andere Gruppierungen, deren Mitglieder

nicht ausschliesslich oder wenigstens in der überwiegenden Mehrheit

stimmberechtigte Bürger des betreffenden Gemeinwesens sind, können dagegen

nicht als eigentliche politische Vereinigungen betrachtet werden und sind daher

zur Stimmrechtsbeschwerde nicht legitimiert (Urteil des Bundesgerichts

1C_103/2011 vom 1. Juli 2011, E. 1.2; BGE 134 I 172 E. 1.3.1, je mit

Hinweisen). Der beschwerdeführende Verein ist weder eine politische Partei noch

ein mit Rechtspersönlichkeit versehenes Initiativkomitee. Sein Zweck besteht

nach Art. 2 der Statuten darin, «den verantwortungsbewussten Umgang mit unserem

Lebensmittel Nr. 1 – dem Wasser» zu fördern. Damit verfolgt er rein öffentliche

Interessen, eine Vertretung der Stimmberechtigten steht nicht in Frage. Er kann

sich damit entgegen der Rechtsprechung (BGE 130 I 290, E. 1.3; Urteil des

Bundesgerichts 1C_566/2017, E. 6) nicht darauf berufen, im Sinne der

egoistischen Verbandsbeschwerde die Interessen seiner Mitglieder in

Stimmrechtssachen zu vertreten. Der Beschwerdeführer würde somit auch die

Legitimationserfordernisse einer Abstimmungsbeschwerde nicht erfüllen. Überdies

könnte das Begehren des Beschwerdeführers nicht als form- und fristgerechte

Abstimmungsbeschwerde qualifiziert werden, wurde doch nicht innert drei Tagen

seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes (Art. 77 BPR) eingeschrieben beim

Regierungsrat des Kantons Solothurn Beschwerde wegen der angeblichen Unregelmässigkeiten

erhoben.

2. Nach dem Gesagten sind die

Eintretensvoraussetzungen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht erfüllt. Auf

die Beschwerde ist nicht einzutreten. Die Nichtigkeit der Verfügung des BJD und

der Staatskanzlei vom 12. November 2020 ist von Amtes wegen festzustellen. Soweit

der Beschwerdeführer erst in der Beschwerdebegründung die Überweisung der Akten

an den Regierungsrat zur Beurteilung als Aufsichtsbeschwerde verlangt, ist das

Begehren verspätet und damit unzulässig. Der Beschwerdeführer ist darauf

hinzuweisen, dass die Erhebung einer Aufsichtsbeschwerde – als formloser

Rechtsbehelf – nach wie vor offensteht (vgl. Urteil VWBES.2020.244 vom 7.

Dezember 2020, E. 3.1).

3. Bei diesem Ausgang hat der

Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 300.00

zu bezahlen (§ 77 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11] i.V.m. Art. 106

Abs. 1 Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]). Eine Parteientschädigung ist nicht

zuzusprechen.

Demnach wird beschlossen:

1. Auf die Beschwerde wird nicht

eingetreten.

2. Es wird festgestellt, dass die Verfügung

des Bau- und Justizdepartementes und der Staatskanzlei vom 12. November 2020

nichtig ist.

3. Der Verein «Sauberes Wasser für alle»

hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 300.00 zu

bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Bachmann