Maskenpflicht von Kindern

Verwaltungsgericht

Urteil vom 21. Juni 2021

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Werner

Gerichtsschreiberin Trutmann

In Sachen

1. A.___

2. Verein

B.___, vertreten durch Fürsprecher Patrik Kneubühl,

Beschwerdeführerinnen

gegen

1. Departement

für Bildung und Kultur,

2. Einwohnergemeinde

C.___,

Beschwerdegegnerinnen

betreffend Maskentragpflicht

von Kindern

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Nach der Anordnung des Pandemie-bedingten

Fernunterrichts im Frühjahr 2020 konnten die Volksschulen des Kantons Solothurn

per 11. Mai 2020 wieder öffnen. Am 30. April 2020 erliess das Volksschulamt des

Kantons Solothurn entsprechende Covid-19-Richtlinien für den Präsenzunterricht.

2.1 Mit der Covid-19 Richtlinie 2 für

den Präsenzunterricht (nachfolgend: Richtlinie 2) vom 2. Juli 2020

verpflichtete das Volksschulamt sämtliche öffentlichen und privaten Träger der

Volksschule des Kantons, ein Schutz- und Betriebskonzept zu erarbeiten und

umzusetzen (Dispositivziff. 1 der Anordnung).

2.2 Das Volksschulamt erwog in seiner

Richtlinie 2, die Hygienemassnahmen seien von allen einzuhalten. Bei den

Eingängen des Schulhauses stünden Handhygienestationen mit Desinfektionsmitteln

für die Erwachsenen zur Verfügung, für die Schülerinnen und Schüler habe es in

den Unterrichtsräumen ein «Brünneli» mit Flüssigseife und Einmalhandtüchern.

Kinder sollten vor allem Wasser und Seife benutzen. In allen Räumen werde

regelmässig und ausgiebig gelüftet, in den Unterrichtsräumen nach jeder

Schulstunde. Das Tragen von Hygienemasken in diesem Setting sei unverhältnismässig.

Allerdings sollten Hygienemasken im Schulhaus zur Verfügung stehen für

entsprechende Situationen (Person wird im Schulhaus symptomatisch, Gebrauch für

Heimweg).

2.3 Ferner hielt das Volksschulamt in

seiner Richtlinie 2 fest, die kommunalen Aufsichtsbehörden seien zusammen mit

den Beteiligten für die Umsetzung der Massnahmen verantwortlich. Sie würden für

das notwendige Schutzmaterial in den Schulen sorgen. Vor Ort seien die

Hauswarte zuständig. Unterstützend könnten Lehrpersonen und Schülerinnen und

Schüler für die Reinigung der Arbeitsplätze und Werkzeuge beigezogen werden.

2.4 Mit Beschluss vom 21. Januar 2021

verschärfte das Volksschulamt die Massnahmen gegen das Corona-Virus. In

Abänderung seiner Richtlinie 2 ordnete es eine obligatorische Maskentragpflicht

für sämtliche Schülerinnen und Schüler ab der 5. Primarstufe auf dem Schulareal

bis am 28. Februar 2021 an. Zur Umsetzung der Massnahmenverschärfung wurde

ausgeführt, in gemischten Klassen gelte die Regelung für die jeweils ältesten

Schülerinnen und Schüler. Für konkrete Situationen wie beispielsweise die

Verpflegung der Schülerinnen und Schüler wurden Ausnahmen von der Maskentragpflicht

vorgesehen.

2.5 Mit Beschlüssen vom 25. Februar, 19.

März, 26. April und letztmals vom 26. Mai 2021 wurde die Maskentragpflicht für

sämtliche Schülerinnen und Schüler ab der 5. Primarstufe auf dem

Schulareal verlängert und befristet. Im Sinne einer Massnahmen­lockerung wurden

die Schülerinnen und Schüler mit Beschluss vom 26. Mai 2021 unter anderem von

der Maskentragpflicht im Freien befreit. Die generelle Maskentragpflicht in den

Innenräumen der Schulen blieb indessen bestehen.

3.1 Mit Schreiben vom 24. Januar und 2.

Februar 2021 gelangte A.___, Mutter der Primarschülerin D.___, an die

Schulleitung der Primarschule C.___. Sie machte geltend, bei der angeordneten

und umgesetzten Maskentragpflicht für Schülerinnen und Schüler ab der 5.

Primarstufe auf dem Schulareal der Volksschule C.___ handle es sich um einen

schwerwiegenden Eingriff in die seelische Integrität der Schulkinder. Die

Massnahme würde insbesondere gegen die persönliche Freiheit der Schülerinnen

und Schüler verstossen. Infolgedessen könne eine Maskentragpflicht auf der 5.

Primarstufe nicht durchgesetzt werden. Ihrer Tochter stünde es somit frei, ob

und wann sie eine Maske tragen wolle.

3.2 Mit Verfügung vom 4. Februar 2021

wies die Schulleitung der Primarschule C.___ das Gesuch um Befreiung von der

Maskentragpflicht für D.___ ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde der

Kindsmutter wurde von der Einwohnergemeinde C.___ abschlägig beurteilt. Auf die

mit gleicher Eingabe erhobene Beschwerde des Vereins «B.___» trat die

Einwohnergemeinde C.___ nicht ein.

3.3 Mit Eingabe vom 9. März 2021 erhoben

die Kindsmutter und der Verein «B.___» dagegen beim Departement für Bildung und

Kultur (DBK) Beschwerde. Wie bereits vor der Einwohnergemeinde, verlangten sie

die Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung der Schulleitung C.___ vom 4.

Februar 2021 und des Gemeinderats der Einwohnergemeinde C.___ vom 25. Februar

2021. Eventualiter sei die Verfügung vom 4. Februar 2021 vollumfänglich

aufzuheben.

3.4 Am 8. April 2021 wies das DBK die

Beschwerde der Kindsmutter ab. Auf die Beschwerde des Vereins «B.___» trat es nicht

ein. Die Verfahrenskosten von CHF 1'200.00 wurden der Kindsmutter und dem

Verein unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.

4.1 Dagegen erhoben die Kindsmutter (nachfolgend

die Beschwerdeführerin) und der Verein «B.___», beide vertreten durch

Rechtsanwalt Patrik Kneubühl, am 19. April 2021 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn. Sie stellen folgende Begehren:

1. Es sei festzustellen,

dass der Beschwerdeentscheid des Departements für Bildung und Kultur des

Kantons Solothurn vom 8. April 2021 (und damit auch die entsprechenden

Entscheide der Vorinstanzen) nichtig ist.

2. Eventualiter sei der

Beschwerdeentscheid des Departements für Bildung und Kultur des Kantons

Solothurn vom 8. April 2021 (und damit auch die entsprechenden Entscheide der

Vorinstanzen) vollumfänglich aufzuheben; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen.

4.2 Mit Vernehmlassung vom 21. Mai 2021 schloss

das DBK auf die kosten- und entschädigungspflichtige Abweisung der Beschwerde.

5. Auf die Ausführungen der Parteien

wird, soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden

Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

II.

1.1

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49

Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12 und § 87ter Abs. 3 Volksschulgesetz,

VSG,

BGS 413.111).

1.2

§ 12 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) bestimmt als weitere Prozess-

bzw. Eintretensvoraussetzung, dass zur Verwaltungs- und

Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur legitimiert ist, wer durch eine Verfügung

oder einen Entscheid besonders berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an

der Aufhebung oder Änderung hat. Bei der egoistischen Verbandsbeschwerde sind die

von der Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen zur Verbandslegitimation

Dispositiv

massgebend (vgl. statt vieler BGE 136 II 539 E. 1.1). Ein Verein ist demnach

zur Geltendmachung der Interessen seiner Mitglieder legitimiert, wenn es sich

um Interessen handelt, die er nach seinen Statuten zu wahren hat, die der

Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder gemeinsam sind und zu

deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder befugt wäre. Diese

Voraussetzungen sind kumulativ zu erfüllen. Sie liegen im vorliegenden Fall

nicht vor. Zur Legitimation des beschwerdeführenden Vereins wird in der

Beschwerdeschrift zwar ausgeführt, dass eine grosse Anzahl an

Vereinsmitgliedern beziehungsweise deren Kinder durch die Anordnung einer

Maskentragpflicht an Schulen im Kanton Solothurn betroffen seien. Die generelle

Überprüfung einer Maskentragpflicht an den Schulen im Kanton Solothurn ist

indessen nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Dass die Mehrheit oder

eine grosse Anzahl der Vereinsmitglieder beziehungsweise deren Kinder von der

Maskentragpflicht der 5. Primarstufe der Volksschule C.___ betroffen wären, ist

nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht. Die

Beschwerdelegitimation des Vereins «B.___» ist demnach zu verneinen. Auf seine

Beschwerde kann nicht eingetreten werden.

1.3 A.___ ist als Kindsmutter und

gesetzliche Vertreterin der betroffenen Schülerin durch den angefochtenen

Entscheid hingegen beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf ihre

Beschwerde ist einzutreten (§ 12 Abs. 1 VRG).

2. Weil das DBK bereits als

Rechtsmittelinstanz entschieden hat, ist die Kognition des Verwaltungsgerichts

beschränkt: Unangemessenheit kann nicht geltend gemacht werden (vgl. § 67bis

Abs. 2 VRG). Gerügt werden kann die Verletzung von kantonalem oder Bundesrecht

sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen

Sachverhalts; Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens gelten als

Rechtsverletzung (§ 67bis Abs. 1 lit. a und b VRG).

3.1 Die Beschwerdeführerin ersucht in

ihrem ersten Hauptbegehren um Feststellung der Nichtigkeit sämtlicher

Entscheide, die in der Sache von den Vorinstanzen abschlägig beurteilt wurden. Ihrer

Ansicht nach habe weder die Schulleitung oder die Einwohnergemeinde noch das

DBK eine Entscheidkompetenz, eine Maskentragpflicht anzuordnen.

3.2 Im Einzelnen macht sie geltend, vor

Erlass einer Verfügung habe die Behörde von Amtes wegen ihre Zuständigkeit zu

prüfen. Das kantonale Volksschulgesetz und die Schulordnung der

Einwohnergemeinde C.___ vom 1. August 2018 würden den Schulleitern verschiedene

Entscheidkompetenzen zuweisen. Vorliegend seien offensichtlich keine

Entscheidkompetenzen in der fraglichen Sache beim Schulleiter, bei der

kommunalen Aufsichtsbehörde oder beim Volksschulamt vorgesehen. Das DBK begründe

eine Zuständigkeit der Schulbehörde damit, dass die Schulleitung im Rahmen

ihrer Aufgabe die Gesamtverantwortung für die Umsetzung der Schutzkonzepte

trage und somit für die Bewilligung allfälliger Ausnahmen zuständig sei. Damit

verkenne das Departement, dass sich die Beschwerde nicht auf eine Verweigerung

der Ausnahmeregelung, sondern auf die fehlende gesetzliche Grundlage des

Kantons beziehe. Zu Recht seien die Beschwerdeführer somit davon ausgegangen,

dass eine Schulbehörde gemäss Volksschulgesetz grundsätzlich keine Kompetenz

habe, gesundheitliche Massnahmen anzuordnen, wie dies eine medizinische

Mund-Nasenbedeckung darstelle und wie dies in der Anordnung des Volksschulamtes

zu den Richtlinien 2 für den Präsenzunterricht beziehungsweise daraus folgend

im Schulkonzept der Primarschule C.___ enthalten sei. Auch in keinem anderen

Gesetz werde eine derartige Kompetenz der Schulbehörden des Kantons Solothurn

begründet. Die Beschwerdeführer seien deshalb der dezidierten Ansicht, dass

eine Anordnung einer Maskentragpflicht in Schulen, analog zu einer Anordnung

einer Quarantäne oder einer Covid-Testung einer Person, von den

Gesundheitsbehörden und nicht von der Schulbehörde zu erlassen sei. Der Erlass

einer Verfügung durch eine unzuständige Behörde führe zur absoluten

Unwirksamkeit und sei damit nichtig. Die Verfügung sei demzufolge für den

Empfänger unverbindlich. Das Kind der Beschwerdeführerin bleibe somit ganz

offensichtlich von der Verpflichtung, in der Schule eine Maske zu tragen,

befreit (vgl. Rz. 8 [S. 9] der Beschwerdeschrift).

3.3 Streitig ist damit zunächst, ob die

Vorinstanzen zur Behandlung des Verfahrens­gegenstands sachlich und funktionell

zuständig waren. Nach ständiger Praxis

stellt die funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde einen

schwerwiegenden Mangel und damit einen

Nichtigkeitsgrund dar, es sei denn, der erlassenden bezie­hungsweise

verfügenden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet allgemeine

Entscheidungsgewalt zu, oder der Schluss auf Nichtigkeit vertrüge sich nicht

mit der Rechtssicherheit. Die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist jederzeit

und von sämtlichen rechtsanwendenden Behörden von Amtes wegen zu beachten. Ist

ein Urteil nichtig, so existiert es nicht (oder nur zum Schein) und hat

keinerlei Rechtswirkungen (vgl. Urteil des

Bundesgerichts 5A_727/2014 vom 25. Mai 2015 E. 2 ff. mit Verweis auf BGE 132 II 21 E. 3.1).

3.4 Das kantonale

Verwaltungsverfahrensrecht und damit auch die Frage der sachlichen und

funktionellen Zuständigkeit richtet sich primär nach den Bestimmungen des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes und den Spezialgesetzen. Die primäre

Handlungsform der Verwaltung ist die Verfügung (§ 20 VRG). Mit dem

Inkrafttreten von § 28bis VRG am 1. Januar 2009 hat der

kantonale Gesetzgeber indessen auch die Möglichkeit geschaffen, Verfügungen

über Realakte zu verlangen. Als Realakte gelten sämtliche staatlichen

Handlungen, welche nicht der Handlungsform der Verfügung oder des

verwaltungsrechtlichen Vertrags zugeordnet werden können und für die keine

besonderen Verfahrensbestimmungen gelten (Gregor Bachmann, Anspruch auf

Verfahren und Entscheid, Der Zugang zum Verwaltungsverfahren und zur

Verwaltungsrechtspflege unter besonderer Berücksichtigung der

verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien, Bern 2019, S. 41, mit weiteren

Hinweisen). Dies gilt namentlich auch für Anordnungen im besonderen

Rechtsverhältnis, wozu auch die Volksschule – mit ihrem besonderen

Näheverhältnis der Schüler zum Staat – gehört. Anordnungen im besonderen

Rechtsverhältnis stellen keine Verfügungen dar, da sie keine Wirkungen ausserhalb

der Verwaltung bzw. der Staatssphäre zeitigen (zum Ganzen: Bachmann, a.a.O., S.

44 ff.). Die Anordnung einer Maskentragpflicht in der Schule stellt somit eine

verfahrensrechtlich als Realakt zu qualifizierende Anordnung im besonderen

Rechtsverhältnis dar.

3.5 Der Rechtsschutz gegen Realakte ist

in § 28bis VRG geregelt. Mit dieser Bestimmung sollen

einer Behörde zugerechnete und wahrnehmbare «Handlungen», welche widerrechtlich

sein können, einer Überprüfung auf Rechtskonformität zugeführt werden. Wer ein schutzwürdiges Interesse hat, kann von der Behörde, die

für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht stützen und

Rechte und Pflichten berühren, verlangen, dass sie:

a) widerrechtliche

Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft;

b) die Folgen

widerrechtlicher Handlungen beseitigt;

c) die

Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt.

Die Behörde erlässt

eine Verfügung oder einen Entscheid (Abs. 2). § 28bis VRG räumt der

betroffenen Person das Recht auf ein eigenständiges, nachgeschaltetes

kantonales Verwaltungsverfahren ein, das in eine Verfügung über den

beanstandeten Realakt mündet (BGE

136 V 156 E. 4.2). Das

Gesuch um Erlass einer Verfügung ist an die sachlich, örtlich und funktionell

zuständige Behörde zu richten (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_601/2016 vom

15. Juni 2018 E. 5.1). Erachtet sich eine Behörde in einer

Verwaltungssache für unzuständig, überweist sie die Angelegenheit der

zuständigen Behörde (vgl. § 6 VRG).

3.6 Das Schulwesen fällt in die

kantonale Gesetzgebungszuständigkeit (vgl. Art. 62

Abs. 1 Bundesverfassung [BV, SR 101]). Gemäss § 3 VSG umfasst die

solothurnische Volksschule die Regelschulen und damit auch die Primarschulen.

Nach § 13bis VSG ist die Schule als

pädagogisches Dienstleistungsunternehmen eine durch einen Schulleiter geführte

pädagogische und betriebliche Handlungseinheit. Der Schulleiter führt die

Schule im operativen Bereich. Er hat die Führungsverantwortung im Bereich der

Zielbildungs-, Organisations-, Informations- , Kontroll- und

Förderungsverantwortung (vgl. § 78bis VSG). Die Schule und ihre

Lehrpersonen sorgen für einen geordneten Schulbetrieb und ein förderliches

Lernklima. Die Schüler haben die Regeln der Schule für das Zusammenleben

einzuhalten sowie die Anordnungen der Lehrpersonen und des Schulleiters zu

befolgen (vgl. § 24bis Abs. 1 VSG).

3.7 Indem die Schulleiterin am 4.

Februar 2021 über das Gesuch um Dispensation von der Maskentragpflicht

entschied, erliess sie eine Verfügung über Realakte i.S.v. § 28bis

VRG. Materiell geht es um die Aufhebung der Maskentragpflicht im Einzelfall

bzw. der einzelfallweisen Unterlassung / Einstellung der entsprechenden Anordnung

im beson­deren Rechtsverhältnis. Wie unter Ziff. II E. 3.6 hiervor

festgestellt, liegt die Organi­sationsverantwortung des Schulbetriebs und damit

auch die Einhaltung der Schutz­konzepte durch die Schüler bei der Schulleitung C.___.

Sie ist für die Umsetzung der Massnahmen gegen das Corona-Virus an der

Primarschule verantwortlich und für die Beurteilung entsprechender Anliegen und

Beschwerden von Eltern und Kindern sachlich und funktionell zuständig. Dass die

Verfügung der Schulleiterin vom 4. Februar 2021 nichtig wäre, kann vor diesem

Hintergrund nicht festgestellt werden.

3.8 Und auch bei den angefochtenen

Entscheiden der Einwohnergemeinde und des DBK lässt sich kein schwerwiegender

Verfahrensmangel im Sinne einer sachlichen und funktionellen Unzuständigkeit

der Behörden feststellen. Gemäss § 87bis VSG richtet sich der Erlass

von Verfügungen und deren Weiterzug grundsätzlich nach dem Gesetz über den

Rechtsschutz in Verwaltungssachen und dem Gesetz über die Gerichtsorganisation.

Entscheide des Schulleiters können unter Vorbehalt der

§§ 87quater und 87quinquies innert 10 Tagen an

die kommunale Aufsichtsbehörde weitergezogen werden (vgl. § 87ter

VSG). Entscheide der kommunalen und der

kantonalen Aufsichtsbehörde können sodann innert 10 Tagen an das Departement

weitergezogen werden (Abs. 2). Der vorgegebene Instanzenzug wurde vorliegend

eingehalten. Dass eine sachlich und funktionell unzuständige Behörde in der

Sache entschieden hätte, ist damit nicht ersichtlich. Ein Nichtigkeitsgrund ist

nicht auszumachen. Das Hauptbegehren erweist sich vor diesem Hintergrund als

unbegründet und ist abzuweisen.

4. In ihrem

Eventualbegehren verlangt die Beschwerdeführerin sodann die Aufhebung des

angefochtenen Entscheids.

5.1 Umstritten ist zunächst der Streit-

beziehungsweise Verfahrensgegenstand.

5.2 Die Beschwerdeführerin rügt, sie

habe bei der Schulleitung nie um Dispensation der Maskentragpflicht für ihre

Tochter ersucht. Sie habe stets den Standpunkt

vertreten, die Ausweitung der Maskentragpflicht auf die 5. Primarstufe sei

bundes- und verfassungswidrig und könne deshalb für alle Kinder auf der 5.

Primarstufe keine Anwendung finden. Die Schulleitung und in der Folge die

Rechtsmittelinstanzen hätten ihr Anliegen indessen als Einzelfall betrachtet

und über eine Dispensation von der Maskentragpflicht für ihre Tochter befunden.

5.3 Dazu lässt

sich Folgendes sagen: Mit

der Ausdehnung der Maskentragpflicht auf die 5. Primarstufe regelte das

Volksschulamt einen konkreten Sachverhalt, der sich an eine Vielzahl von

Personen beziehungsweise Schüler richtet. Strukturell hat eine solche Regelung

den Charakter einer Allgemeinverfügung (vgl. dazu Regina Kiener / Bernhard Rütsche / Mathias Kuhn, Öffentliches

Verfahrensrecht, Zürich / St. Gallen 2015, Rz. 409 f.). Eine solche

Allgemeinverfügung wäre grundsätzlich direkt anzufechten (vgl. BGE 125 I 313 E.

2a). Vorliegend wurde diese jedoch nicht rechtskonform eröffnet bzw. publiziert

(§ 21 VRG). Aus der mangelhaften Eröffnung darf der Beschwerdeführerin kein

Nachteil erwachsen. Die direkte Anfechtung des Beschlusses des Volksschulamtes

vom 21. Februar 2021 steht jedoch nicht in Frage. Dass die anwaltlich

vertretene Beschwerdeführerin die fragliche Anordnung des Volksschulamtes bei

der zuständigen Rechtsmittelinstanz hätte anfechten wollen, wird weder in ihren

Rechtssätzen geltend gemacht, noch geht dies aus ihren Schreiben vom 24. Januar

und 2. Februar 2021 an die Schulleitung hervor. Die

Aufhebung der angeordneten Maskentragpflicht für sämtliche Kinder ab der 5.

Primarstufe auf dem gesamten Kantonsgebiet fällt somit von vornherein ausser

Betracht.

5.4 Im Übrigen bestimmt sich der

Streitgegenstand des Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsverfahrens nach den

Begehren und dem zugrundeliegenden Lebenssachverhalt (vgl. BGE 143 III 254 E.

3.1). Mit ihren beiden Schreiben vom 24. Januar und 2. Februar 2021 teilte die

beschwerdeführende Kindsmutter der Schulleitung mit, dass es ihrer Tochter

freistehe, ob und wann sie eine Maske tragen wolle. Ihrer Ansicht nach sei die

Verschärfung der Maskentragpflicht durch das Volksschulamt unzulässig. Mit

ihren Äusserungen verlangte die Beschwerdeführerin eine Dispensation ihrer

Tochter von der Maskentragpflicht. Wie unter Ziff. II E. 3.6 hiervor

festgestellt, liegt die Gewährleistung des Präsenzunterrichts mittels Umsetzung

eines Schutzkonzepts gegen das Corona-Virus in der Verantwortung der

Schulleitung. Zu Recht behandelte diese die Äusserungen der Kindsmutter als

Gesuch um Dispensation der betroffenen Primarschülerin von der Maskentragpflicht. Gegenstand des vorliegenden Verwaltungsgerichtsverfahrens

bildet demnach die Überprüfung des angefochtenen Einzelakts.

6.1 Die

Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung des rechtlichen Gehörs

(Art. 29 Abs. 2 Bundesverfassung; BV, SR 101). Konkret bemängelt sie eine

fehlende Anhörung vor Erlass der Verfügung der Schulleitung vom 4. Februar 2021.

6.2 Gemäss § 23 VRG

und Art. 29 Abs. 2 BV sind die Parteien vor Erlass einer Verfügung oder

eines Entscheides anzuhören; sie haben das Recht, sich schriftlich zur Sache zu

äussern und an den Beweisvorkehren teilzunehmen (Abs. 1).

6.3 Vorliegend entschied die

Schulleiterin mit Verfügung vom 4. Februar 2021 über Realakte im Sinne von § 28bis

VRG. Sie wurde demnach auf Gesuch der Beschwerdeführerin tätig. In Anbetracht

dessen brauchte sie die Beschwerdeführerin vor dem Entscheid nicht noch einmal

anzuhören. Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs erweist sich somit von

vornherein als unbegründet.

7.1 Weiter bemängelt die

Beschwerdeführerin, die angeordnete Maskentragpflicht ver­stosse gegen

Bundesrecht. In Art. 6d der Covid-19-Verordnung besondere Lage (SR 818.101.26) werde

festgehalten, dass Jugendliche in der Schule der Sekundarstufe II sowie deren

Lehrer und weiteres Personal bei Präsenzveranstaltungen eine Gesichts­maske

tragen müssten. Ausgenommen seien Situationen, in denen das Tragen einer Maske

den Unterricht wesentlich erschwere. Diese Bestimmung befreie offensichtlich

Schülerinnen und Schüler unterhalb der Sekundarstufe II vom Tragen von Gesichts­masken

in den Schulräumlichkeiten. Dies sei im Übrigen auch seit Beginn der Pandemie

im Frühjahr 2020 täglicher Usus gewesen. Die Einführung der Maskentragpflicht

ab der 5. Primarstufe in den Solothurner Schulen könne sich somit nicht

auf Bundesrecht stützen. Sie stelle eine eigenständige, kantonale Verschärfung

der bundesrechtlichen Massnahmen dar. Art. 8 der Covid-19-Verordnung besondere

Lage konkretisiere Art. 40 des Epidemiengesetzes (EpG, SR 818.101). Den

Kantonen stehe es somit nicht frei, beliebig Massnahmen zu verschärfen.

7.2 Die einschlägigen Bestimmungen

zeigen folgendes Bild: Die bundesrätlichen Massnahmen gemäss der

Covid-19-Verordnung besondere Lage schreiben namentlich für

Bildungseinrichtungen die Erarbeitung und Umsetzung eines Schutzkonzepts vor

(Art. 4 Abs. 1 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Die bundesrechtlichen

Vorgaben für dieses Schutzkonzept sehen für Schulkinder in der Primarschule

keine Maskentragpflicht vor (vgl. Art. 6d Abs. 3 Satz 1 e contrario

Covid-19-Verordnung besondere Lage). Indessen steht es den Kantonen frei, im

Rahmen ihrer Zuständigkeiten – und damit insbesondere für das Schulwesen (Art.

62 Abs. 1 BV) –ergänzende Massnahmen zu treffen (vgl. Art. 2

Covid-19-Verordnung).

7.3 Gemäss Art. 40 Abs. 1 Satz 1 EpG ordnen

die zuständigen kantonalen Behörden Massnahmen an, um die Verbreitung

übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen

zu verhindern. Sie können insbesondere Schulen schliessen oder Vorschriften zum

Betrieb verfügen (Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG); diese Massnahmen dürfen nur so

lange dauern, wie es notwendig ist, um die Verbreitung einer übertragbaren

Krankheit zu verhindern, und sind regelmässig zu überprüfen (Abs. 3). Die

innerkantonale Zuständigkeit zum Erlass solcher Massnahmen richtet sich nach

kantonalem Recht.

7.4 Mit der Verordnung über den Vollzug

der eidgenössischen Epidemiengesetzgebung (V EpG, BGS 811.16) hat der kantonale

Gesetzgeber diese Aufgabe zum Schutz gegen das Corona-Virus grundsätzlich dem

Departement des Innern (DdI) übertragen. Demnach ordnet das DdI, nach

vorgängiger Ermächtigung durch den Regierungsrat, gesundheitspolizeiliche Massnahmen

gegenüber der Bevölkerung und bestimmten Personengruppen gemäss Art. 40 EpG von

erheblicher Tragweite an (vgl. § 1 V EpG). Nach § 3 Abs. 1 V EpG fällt der

Vollzug der eidgenössischen Epidemiengesetzgebung in den Kompetenzbereich des

Kantonsarztes, sofern diese Aufgabe nicht ausdrücklich einer anderen Behörde

oder Organen übertragen worden sind. Der Kantonsarzt beziehungsweise die

Kantonsärztin ist ferner für Anordnungen der übrigen Massnahmen gegenüber der

Bevölkerung und bestimmten Personengruppen gemäss Art. 40 EpG namens des DdI

und damit unter anderem für gesundheitspolizeiliche Anordnungen an Schulen zuständig

(vgl. § 3 Abs. 2 lit. gbis V EpG). Eine Delegationsnorm zu Gunsten

des Volksschulamtes, der Schulbehörden oder Einwohnergemeinden liegt nicht vor.

7.5 Gemäss § 80 Abs. 1 VSG ist das Volksschulamt die kantonale Aufsichtsbehörde über die

gesamte Volksschule. Es ist zuständig für Vollzugsmassnahmen, die durch Gesetz

und Verordnung nicht anderen Organen übertragen sind (Abs. 2). Ihm obliegt

insbesondere die Bearbeitung der pädagogischen, didaktischen, organisatorischen

und personaladministrativen Belange der Volksschule im Hinblick auf eine

optimale Unterstützung, Koordination und Weiterentwicklung der

Volksschulangebote (Abs. 3). Die Anordnung gesundheitspolizeilicher Massnahmen

wie eine Maskentragpflicht an Primarschulen gehört damit offensichtlich nicht

zu seinen Aufgaben. Die entsprechende Anordnung des Volksschulamtes vom 26. Mai

2021 – welche die vorangehenden Anordnungen der Maskentragpflicht ab der 5.

Primarstufe vom 25.

Februar, vom 19. März und vom 26. April 2021 ersetzt

hat – ist damit von einer sachlich und funktionell unzuständigen Behörde

ergangen und darüber hinaus nicht rechtmässig eröffnet worden (vgl. Ziff. II E.

5.3 hiervor). Nach dem Gesagten liegt ein Nichtigkeitsgrund vor. Der Schluss auf die Nichtigkeit verträgt sich

vorliegend mit der Rechtssicherheit. Die Anordnung der Maskentragpflicht

ab der 5. Primarstufe des Volksschulamtes vermag vor diesem Hintergrund für den

hier zu beurteilenden Fall ex tunc keine Rechtswirkungen zu entfalten.

7.6.1 Gewisse Personengruppen, etwa Primarschüler,

stehen zum Staat in einer besonders engen Rechtsbeziehung. Auch sie können sich

grundsätzlich auf die Grundrechte und damit unter anderem auf die persönliche

Freiheit berufen. In solchen Fällen hat die formellgesetzliche Regelung -

abgesehen von der Begründung des Sonderstatusverhältnisses selber - allerdings

nicht ins Detail zu gehen, sondern darf der Natur des Rechtsverhältnisses

entsprechend weit gefasst sein; namentlich darf die Regelung der Einzelheiten

an Exekutivorgane delegiert werden (vgl. BGE 135 I 79 E. 6.2 mit Verweis auf BGE

123 I 296 E. 3 mit

Hinweisen).

7.6.2 Vorliegend

beurteilte die Schulleiterin in ihrer Verfügung vom 4. Februar 2021 das Gesuch

um Dispensation von der Maskentragpflicht basierend auf den bundesrechtlichen

Regelungen und der Anordnung des Volksschulamtes abschlägig. Wie die Beschwerdeführerin zutreffend

erkannte, ergibt sich aus den bundesrechtlichen Covid-19-Bestimmungen keine

Maskentragpflicht für Präsenzveranstaltungen in der obligatorischen Schule und

die vom Volksschulamt angeordnete Maskentragpflicht ab der 5. Primarstufe

vermag für den hier zur Diskussion stehenden Fall keine Rechtswirkungen zu

entfalten (vgl. Ziff. II. E. 7.5 hiervor). Andere Grundlagen für einen Eingriff

in die Grundrechte der betroffenen Schülerin werden nicht geltend gemacht. Im

Übrigen lässt sich das Schutzkonzept der Volksschule C.___ mit allfälligen

Regelungen der Einzelheiten aus den Vorakten nicht entnehmen. Gründe, die gegen eine Dispensation von der

Maskentragpflicht für D.___ in den Räumlichkeiten der Volksschule C.___

sprechen, sind damit nicht ersichtlich. Das Eventualbegehren der

Beschwerdeführerin erweist sich vor diesem Hintergrund als begründet. Die Schülerin

ist demnach von der Maskentragpflicht im Eingangsbereich und den

Innenanlagen des Schulareals der Volksschule C.___ zu befreien.

8. Zusammenfassend

ist das Eventualbegehren somit gutzuheissen.

9.1 Damit bleibt über die Kosten zu

befinden. Die Beschwerdeführerin ist mit ihren Begehren zur Hälfte

durchgedrungen. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens vor dem DBK von CHF

1'200.00 sind ihr somit im Umfang von ¼ beziehungsweise CHF 300.00

aufzuerlegen. Zufolge teilweisen Obsiegens der Beschwerdeführerin trägt der

Kanton die Kosten des Beschwerdeverfahrens vor dem DBK im Umfang von CHF 300.00.

Bei Nichteintreten gilt die beschwerdeführende Partei als unterliegend (vgl. § 77 VRG i.V.m. Art. 106 Abs. 1 ZPO). Auf die Beschwerde des Vereins «B.___»

wurde nicht eingetreten. Der Verein trägt demnach die Kosten des

Beschwerdeverfahrens vor dem DBK im Umfang von CHF 600.00.

9.2 Die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

sind insgesamt auf CHF 1'500.00 festzusetzen und entsprechend den

Verteilungsgrundsätzen im Beschwerdeverfahren vor dem DBK zu verlegen. Die

Beschwerdeführerin hat damit Verfahrenskosten im Umfang von ¼ beziehungsweise

CHF 375.00 zu tragen. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss

verrechnet. Zufolge teilweisen Obsiegens der Beschwerdeführerin trägt der

Kanton ¼ der Kosten beziehungsweise CHF 375.00. Auf die Beschwerde des Vereins

«B.___» wurde – wie bereits in den Verfahren vor den Vorinstanzen – nicht

eingetreten. Er gilt demnach als unterliegend und hat die anteilsmässigen Kosten

des Verfahrens im Umfang von CHF 750.00 zu bezahlen. Sie werden mit dem

geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

9.3 Der Kostenentscheid präjudiziert die

Entschädigungsfrage. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend kann dem Verein «B.___»

keine Entschädigung zugesprochen werden. Der teilweise obsiegenden

Beschwerdeführerin ist hingegen eine reduzierte Parteientschädigung auszurichten.

Der Aufwand für die Vertretung der Beschwerdeführerin ist nach § 77 VRG beziehungsweise

nach § 161 Gebührentarif (GT, BGS 615.11) i.V.m. § 160 GT zu entschädigen. Der Rechtsvertreter

der Beschwerdeführerin, Rechtsanwalt Patrik Kneubühl, macht eine Entschädigung

von total CHF 11'248.40 für sämtliche Verfahren und seine Bemühungen vor

Beginn des Verfahrens bei der Einwohnergemeinde C.___ geltend. Jenes Verfahren

war kostenlos. Praxisgemäss wird in solchen Verfahren keine Entschädigung

zugesprochen. Sämtliche Aufwände, die bis zum Verfahren vor dem DBK geltend

gemacht werden, können demnach nicht berücksichtigt werden. Für seine

Aufwendungen im Verfahren vor dem DBK und vor Verwaltungsgericht macht der

Rechtsvertreter sodann Aufwände von insgesamt 15.5 Stunden à CHF 300.00

geltend. Gemäss Praxis des Verwaltungsgerichts kann jedoch ohne Einreichung

einer entsprechenden Honorarvereinbarung höchstens ein Stundenansatz von

CHF 260.00 entschädigt werden. Insgesamt erscheint der geltend gemachte

Zeitaufwand von 15.5 Stunden etwas überhöht. Zu kürzen ist der geltend gemachte

Aufwand für die Replik und ein Schreiben an das Verwaltungsgericht im Umfang

von 2 Stunden. Ein zweiter Schriftenwechsel wurde nicht angeordnet. Entschädigt

werden kann demnach ein Aufwand von höchstens 0.5 Stunden. Im Übrigen macht der

Rechtsvertreter eine Spesenpauschale von 3% geltend. Konkrete Auslagen werden in

der Honorarnote nicht ausgewiesen. Eine pauschale Regelung des Auslagenersatzes

ist der kantonalen Gebührenregelung fremd. Gemäss § 2 GT sind Auslagen wie

namentlich Porti, Kopien und Zustellungskosten zu ersetzen. Vorliegend

rechtfertigt es sich, Auslagen des Rechtsvertreters ermessensweise mit

insgesamt CHF 100.00 für das Verfahren vor dem DBK und vor

Verwaltungsgericht zu entschädigen. Nach dem Gesagten ergibt sich insgesamt –

entsprechend dem hälftigen Obsiegen der Beschwerdeführerin – eine reduzierte Entschädigung

für beide Verfahren von CHF 2'068.00 (Honorar: 14 Stunden à CHF 260.00;

Auslagen: CHF 100.00; MWST: CHF 148.00).

Demnach wird erkannt:

1. Auf die Beschwerde des Vereins «B.___»

wird nicht eingetreten.

2. In Gutheissung der Beschwerde von A.___

wird der angefochtene Entscheid aufgehoben und D.___ von der Maskentragpflicht

im Eingangsbereich und den Innenanlagen des Schulareals der Volksschule C.___

dispensiert.

3. A.___ trägt die Kosten des Verfahrens

vor dem DBK im Umfang von CHF 300.00.

4. Der Kanton trägt die Kosten des

Verfahrens vor dem DBK im Umfang von CHF 300.00.

5. Der Verein «B.___» trägt die Kosten des

Verfahrens vor dem DBK im Umfang von CHF 600.00.

6. A.___ trägt die Kosten des Verfahrens

vor Verwaltungsgericht im Umfang von CHF 375.00.

7. Der Kanton trägt die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht im Umfang von CHF 375.00.

8. Der Verein «B.___» trägt die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgerichts im Umfang von CHF 750.00.

9. Der Kanton hat A.___ für das Verfahren

vor dem DBK und vor Verwaltungsgericht mit CHF 2'068.00 zu entschädigen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die

Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Trutmann