Abstimmungsbeschwerde

Verwaltungsgericht

Urteil vom 9. Juni 2021

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Werner

Gerichtsschreiber Bachmann

In Sachen

1. Thaler

Komitee Nein zur 81-Millionen Luxusstrasse,

2.

A.___

3.

B.___

4.

C.___

5.

D.___

6.

E.___

7.

F.___

8.

G.___

9.

H.___

alle

vertreten durch C.___

Beschwerdeführer

gegen

1. Regierungsrat

des Kantons Solothurn, vertreten durch Staatskanzlei des Kantons

Solothurn,

2. Gemeinde

Aedermannsdorf,

3. Gemeinde

Herbetswil,

4. Gemeinde

Holderbank,

5. Gemeinde

Welschenrohr-Gänsbrunnen,

6. Einwohnergemeinde

Mümliswil- Ramiswil,

alle vertreten durch Rechtsanwalt

David Lüthi,

Beschwerdegegner

betreffend Abstimmungsbeschwerde

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Mit Beschluss vom 15. Dezember 2020

(SGB 0158/2020) bewilligte der Kantonsrat nach Kenntnisnahme von Botschaft und

Entwurf des Regierungsrates vom 8. September 2020 (RRB Nr. 2020/1265) einen

Verpflichtungskredit von brutto 74 Millionen Franken (unter Abzug des

Gemeindebeitrags und Beiträgen Dritter) für die Realisierung des Projekts «Verkehrsanbindung

Thal» in Balsthal. Der Kantonsratsbeschluss wurde am 15. Januar 2021 im

Amtsblatt publiziert. Gegen die Vorlage wurde erfolgreich das Referendum

ergriffen (Amtsblatt vom 16. April 2021). Die Volksabstimmung findet am 26.

September 2021 statt.

2. Mit Eingabe vom 22. April 2021

(Postaufgabe) erhoben das «Thaler Komitee Nein zur 81-Millionen-Luxusstrasse»

sowie A.___, B.___, C.___, D.___, E.___, F.___, G.___ und H.___ (nachfolgend:

Beschwerdeführer), alle vertreten durch C.___, beim Verwaltungsgericht des

Kantons Solothurn Abstimmungsbeschwerde mit den folgenden Anträgen:

1. Es sei festzustellen, dass es durch die

Bezahlung von Beiträgen an das Komitee Pro Verkehrsanbindung Thal durch die

Gemeinden Aedermannsdorf, Holderbank, Herbetswil, Mümliswil-Ramiswil und

Welschenrohr-Gänsbrunnen zu rechtswidrigen Unregelmässigkeiten bei der

Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen sowie zur Verletzung des

Stimmrechts der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger kommt.

2. Der Regierungsrat sei anzuweisen, die

zur Behebung der Unregelmässigkeiten erforderlichen Verfügungen und Anordnungen

zu treffen, wie beispielsweise durch aufsichtsrechtliches Einschreiten bei den

Gemeinden.

3. Die genannten Gemeinden seien

anzuweisen, die Bezahlung von Beiträgen an das Komitee Pro Verkehrsanbindung

Thal sowie verwandte Gruppierungen oder Institutionen zu unterlassen,

eventualiter im gleichen Umfang Beiträge an Gruppierungen oder Institutionen,

welche ein Nein vertreten, zu bezahlen.

4. Wird über die vorliegende Beschwerde vor

der Abstimmung, aber weniger als drei Monate vor dem voraussichtlichen

Abstimmungstermin entschieden, sei die Abstimmung zu verschieben.

5. Wird über die vorliegende Beschwerde

nach der Abstimmung entschieden, sei die Abstimmung als ungültig zu erklären

und ein neuer Abstimmungstermin anzusetzen.

6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der öffentlichen Hand.

Darüber hinaus beantragten die

Beschwerdeführer den Erlass folgender vorsorglicher Massnahmen:

1. Es sei den Gemeinden Aedermannsdorf,

Holderbank, Herbetswil, Mümliswil-Ramiswil und Welschenrohr-Gänsbrunnen

superprovisorisch zu verbieten, bereits gesprochene Beiträge an das Komitee Pro

Verkehrsanbindung Thal oder thematisch verwandte Gruppierungen auszubezahlen.

2. Es sei der Regierungsrat sofort

anzuweisen, umgehend alle Gemeinden des Kantons aufzufordern, bis zum

rechtskräftigen Entscheid über die vorliegende Beschwerde keine Beiträge an am

Abstimmungskampf beteiligte Organisationen im Zusammenhang mit der

Referendumsabstimmung zu bezahlen.

3. Mit Stellungnahme vom 18. Mai 2021

schloss die Staatskanzlei auf Abweisung der Beschwerde.

4. Mit Stellungnahme vom 19. Mai 2021

schlossen die Gemeinden Aedermannsdorf, Herbetswil, Holderbank,

Welschenrohr-Gänsbrunnen sowie Mümliswil-Ramiswil (nachfolgend:

Beschwerdegegnerinnen), alle vertreten durch Rechtsanwalt David Lüthi, auf

Abweisung der Beschwerde, sofern und soweit überhaupt darauf einzutreten sei.

5. Mit Replik vom 26. Mai 2021 hielten

die Beschwerdeführer an den gestellten Rechtsbegehren fest.

6. Auf die Ausführungen der Parteien

wird, soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden

Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

II.

1.1

Das Gesetz über die

Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12) bestimmt in § 49 Abs. 3, dass in

Wahl- und Abstimmungsbelangen nach Massgabe des Gesetzes über die politischen

Rechte Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden kann. Nach § 157 Abs.

1.

des Gesetzes über die politischen Rechte (GpR, BGS 113.111) kann gegen alle

kantonalen, regionalen oder kommunalen Wahlen und Abstimmungen beim

Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Beschwerde kann nach § 157 Abs. 2 GpR geführt werden wegen Verletzung des Stimmrechts

(Stimmrechtsbeschwerde, lit. a), wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung

und Durchführung von Abstimmungen (Abstimmungsbeschwerde, lit. b) oder wegen

Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen

(Wahlbeschwerde, lit. c). Die Beschwerdeführer rügen in ihrer Beschwerde eine

unzulässige Intervention der Beschwerdegegnerinnen durch finanzielle

Unterstützungen im Vorfeld der kantonalen Volksabstimmung über den

Verpflichtungskredit des Kantonsrates betreffend das Bauprojekt

«Verkehrsanbindung Thal». Es handelt sich folglich um eine kantonale

Abstimmungsbeschwerde, zu deren Beurteilung das Verwaltungsgericht zuständig

ist.

1.2

Zur Erhebung einer

Abstimmungsbeschwerde ist grundsätzlich nach der auch im kantonalen Verfahren

zu beachtenden Bestimmung von Art. 89 Abs. 3 Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR

173.110) jede Person legitimiert, die in der betreffenden Angelegenheit

stimmberechtigt ist. Ebenfalls als legitimiert gelten nach der Rechtsprechung

die politischen Parteien, die im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens tätig

sind, sowie politische Vereinigungen, namentlich ad hoc gebildete, mit

juristischer Persönlichkeit ausgestattete Initiativ- und Referendumskomitees

(BGE 134 I 172, E. 1.3.1; Urteil 1C_103/2011 vom 1. Juli 2011, E. 1.2).

Soweit es sich beim Referendumskomitee «Thaler Komitee Nein zur

81-Millionen-Luxusstrasse» (Beschwerdeführer 1) nicht um eine juristische

Person mit eigener Rechtspersönlichkeit handelt, sind die Mitglieder des

Komitees (Beschwerdeführer 2–9) als im Kanton Solothurn Stimmberechtigte je

einzeln zur Beschwerde legitimiert. Die Beschwerdelegitimation des

Referendumskomitees bzw. des Beschwerdeführers 1 kann damit offengelassen

werden.

1.3

Die Beschwerde ist innert drei Tagen

seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tag

nach Veröffentlichung der Ergebnisse eingeschrieben einzureichen (§ 160 GpR).

Die Beschwerdeführer bringen vor, dass dem Beschwerdeführer 4 am Morgen des 20.

April 2021 von extern zugetragen worden sei, dass die Gemeinderäte

Aedermannsdorf und Holderbank finanzielle Beiträge an das Komitee «Pro

Verkehrsanbindung Thal» gesprochen hätten. Eine telefonische Umfrage auf

verschiedenen Gemeindeverwaltungen habe sodann ergeben, dass mindestens die

Gemeinderäte von Herbetswil, Welschenrohr-Gänsbrunnen, Aedermannsdorf und

Holderbank Beiträge an das genannte Komitee gesprochen hätten. Die

Beschwerdeführer haben somit nach ihren eigenen, unbestritten gebliebenen

Angaben am 20. April 2021 Kenntnis der angeblichen Unregelmässigkeiten im

Vorfeld der kantonalen Volksabstimmung über die «Verkehrsanbindung Thal»

erlangt. Damit ist die am 22. April 2021 bei der Post aufgegebene Beschwerde

als fristgerecht zu qualifizieren.

1.4

Auf die im Übrigen formgerecht

eingereichte Beschwerde (§ 161 GpR) ist nach dem Gesagten – unter Vorbehalt von

E. 7.1 und 7.2 hiernach – einzutreten. Auf eine vorgängige Behandlung der

vorsorglichen Massnahmen wurde verzichtet, da die Beschwerde ohnehin rasch zu

behandeln ist (§ 163 Abs. 2 GpR).

2.1

Im Verfahren der

Abstimmungsbeschwerde ist der Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären. Das

Verwaltungsgericht ist befugt, die zur Abklärung des Tatbestandes notwendigen

Beweiserhebungen von Amtes wegen vorzunehmen und die entsprechenden Verfügungen

zu erlassen. Es kann die Staatskanzlei oder die Oberämter zur Abklärung des

Sachverhalts beiziehen (§ 162bis Abs. 1 i.V.m. § 162 Abs. 2 GpR).

Vorliegend ist der Sachverhalt unter den Parteien unbestritten, weshalb sich

eigenständige Sachverhaltsabklärungen durch das Verwaltungsgericht erübrigen.

2.2

Die Beschwerdeführer beanstanden

finanzielle Zuwendungen der Gemeinden Herbetswil, Welschenrohr-Gänsbrunnen,

Aedermannsdorf und Holderbank sowie evtl. weiterer Gemeinden an das Komitee

«Pro Verkehrsanbindung Thal». Aus den Ausführungen der Beschwerdegegnerinnen

und der von ihnen eingereichten Beweismitteln ergibt sich Folgendes: Der

Gemeinderat von Aedermannsdorf beschloss an der Gemeinderatssitzung vom 6.

April 2021 einstimmig, einen Beitrag von CHF 1'000.00 an das Komitee «Pro

Verkehrsanbindung Thal» zu bezahlen. An seiner Sitzung vom 18. März 2021

beschloss der Gemeinderat von Herbetswil einstimmig einen Beitrag von CHF

1'000.00. Einen Beitrag von CHF 1'000.00 sprach der Gemeinderat von Holderbank

am 6. April 2021 mit 3:1 Stimmen und einer Enthaltung. Der Gemeinderat von Welschenrohr-Gänsbrunnen

beschloss an der Gemeinderatssitzung vom 6. April 2021 einstimmig einen Beitrag

von CHF 2'000.00. Und der Gemeinderat von Mümliswil-Ramiswil schliesslich

beschloss am 8. April 2021 einstimmig einen Beitrag von CHF 2'800.00 an das

Komitee «Pro Verkehrsanbindung Thal». Gemäss den Ausführungen der

Beschwerdegegnerinnen sind die Entscheidungen der Gemeinden Balsthal,

Matzendorf und Laupersdorf noch ausstehend. Mit ihrer Replik reichten die

Beschwerdeführer noch zusätzlich das Protokoll der Gemeinderatssitzung in der

Gemeinde Matzendorf vom 26. April 2021 ein. Daraus ergibt sich, dass der

Gemeinderat von Matzendorf mit 5 zu 2 Stimmen einen Kredit in Höhe von CHF

2'000.00 für die Kampagne «Pro Verkehrsanbindung Thal» beschlossen hat. Insgesamt

beschlossen die beschwerdegegnerischen Gemeinden und die Gemeinde Matzendorf

somit Beiträge in einer Höhe von bis jetzt insgesamt CHF 9'800.00 zugunsten der

Kampagne des Komitees «Pro Verkehrsanbindung Thal».

3.1

Nach Art. 34 Abs. 1 Bundesverfassung

(BV, SR 101) sind die politischen Rechte gewährleistet. Die Garantie der

politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte

Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und

Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein

Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der

Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll

garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf

einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und

entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und

Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die

Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der

Auseinandersetzung (statt vieler: BGE 145 I 259, E. 4.3).

3.2

Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird

namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende

Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Dabei ist zu unterscheiden

zwischen Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im

eigenen Gemeinwesen (Gemeinde, Kanton, Bund) und bei solchen in einem anderen

(untergeordneten, gleichgeordneten oder übergeordneten) Gemeinwesen. In Bezug

auf Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse

Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der

Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der

Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage

erklärt wird, unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die

Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine

Abstimmungsempfehlung abgeben –, wohl aber zur Sachlichkeit. In Einzelfällen

ergibt sich aus Art. 34 Abs. 2 BV sogar eine Pflicht der Behörden zur

Information. Für Abstimmungen auf Bundesebene sieht die 2009 in Kraft getretene

Bestimmung von Art. 10a des Bundesgesetzes über die politischen Rechte

(BPR, SR 161.1) vor, dass der Bundesrat die Stimmberechtigten kontinuierlich

über die eidgenössischen Abstimmungsvorlagen informiert (Abs. 1), wobei er die

Grundsätze der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit

beachtet (Abs. 2), die wichtigsten im parlamentarischen

Entscheidungsprozess vertretenen Positionen darlegt (Abs. 3) und keine von der

Haltung der Bundesversammlung abweichende Abstimmungsempfehlung vertritt (Abs.

4). Die neuere bundesgerichtliche Rechtsprechung nimmt vor diesem Hintergrund

an, dass es nicht so sehr um die Frage der (ausnahmsweisen) Zulässigkeit einer

behördlichen Intervention als vielmehr um deren Art und Wirkung geht. Interventionen

anderer Gemeinwesen beurteilen sich nach einem unterschiedlichen Massstab. In

Urteilen betreffend Interventionen von Gemeinden in einem kantonalen

Abstimmungskampf hat das Bundesgericht festgehalten, dass solche nur dann

zulässig sind, wenn die Gemeinde und ihre Stimmbürger am Ausgang der Abstimmung

ein unmittelbares und besonderes Interesse haben, das jenes der übrigen

Gemeinden des Kantons bei Weitem übersteigt. Dies ist etwa beim Bau einer

Umfahrungsstrasse zu bejahen, wenn das Projekt keine andere Gemeinde im selben

Mass betrifft. Ob die Parteinahme einer Gemeinde auch zulässig sein kann, wenn

es nicht um ein konkretes Projekt, sondern um eine generell-abstrakte Vorlage

(Änderung eines kantonalen Gesetzes oder der Kantonsverfassung) geht, hat das

Bundesgericht bisher offengelassen. Ist eine Gemeinde von einer Vorlage besonders

betroffen, so darf sie jene Mittel der Meinungsbildung einsetzen, die in einem

Abstimmungskampf von den Befürwortern und Gegnern der Vorlage üblicherweise

verwendet werden. Sie ist in der Art und Weise ihrer Intervention freier als

eine Behörde, die im Hinblick auf eine Sachabstimmung im eigenen Gemeinwesen

einen erläuternden Bericht verfasst, auch wenn sie stets gehalten ist, die

kommunalen Interessen in objektiver und sachlicher Weise zu vertreten (BGE 143 I 78 E. 4.4 und die dort zitierten Nachweise).

3.3

Das Bundesgericht hatte sich bereits

mehrfach mit der Frage zu befassen, unter welchen (zusätzlichen) Voraussetzungen

der Staat mit finanziellen Mitteln in den Abstimmungskampf einer

Volksabstimmung eingreifen darf. Zahlungen an private Komitees sind nach der

Rechtsprechung grundsätzlich unzulässig, da die Behörde keine hinreichende

Kontrolle über die zweckkonforme Verwendung der öffentlichen Geldmittel und

über die Wahrung der gebotenen Objektivität und Zurückhaltung hat. Eine

Ausnahme gilt dann, wenn das private Abstimmungskomitee zu einem grossen oder

zumindest überwiegenden Teil aus Behördenmitgliedern besteht, da dem

Gemeinwesen durch seine Vertreter eine hinreichende Kontrolle der Aktivitäten

des Komitees möglich ist (BGE 116 Ia 466, E. 4d; 132 I 104, E. 5.1). Klar unzulässig

ist demgegenüber die verdeckte finanzielle Unterstützung privater Komitees

durch das Gemeinwesen. Dasselbe gilt, wenn die Unterstützung im Vergleich zu

den dem politischen Gegner zur Verfügung stehenden Finanzmitteln

unverhältnismässig erscheint oder die Zahlungen irregulär erfolgen (BGE 132 I 104, E. 5.1).

3.4

Daraus ergibt sich folgendes

Prüfprogramm: Erstens müssen die Beschwerdegegnerinnen als Gemeinden am Ausgang

der Abstimmung über die «Verkehrsanbindung Thal» ein unmittelbares und

besonderes Interesse haben, das jenes der übrigen Gemeinden des Kantons bei

Weitem übersteigt. Zweitens muss das private Abstimmungskomitee «Pro

Verkehrsanbindung Thal» zu einem grossen oder zumindest überwiegenden Teil aus

Behördenmitgliedern bestehen, sodass eine zumindest indirekte Kontrolle dessen

Aktivitäten durch das Gemeinwesen sichergestellt ist. In diesem Zusammenhang

ist auch zu prüfen, ob die finanzielle Unterstützung durch die

Beschwerdegegnerinnen dem Komitee «Pro Verkehrsanbindung Thal» einen

unverhältnismässigen Vorteil verschafft und die Zahlungen rechtmässig

beschlossen wurden. Drittens ist zu überprüfen, ob die Kommunikation des

Komitees «Pro Verkehrsanbindung Thal» in objektiver und sachlicher Weise die

kommunalen Interessen vertritt.

4.

Zu prüfen ist zunächst, ob die

beschwerdegegnerischen Gemeinden am Ausgang der Abstimmung über das Bauprojekt

«Verkehrsanbindung Thal» ein unmittelbares und besonderes Interesse im Sinne

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben, das jenes der übrigen Gemeinden

des Kantons bei Weitem übersteigt.

4.1

Die Beschwerdeführer machen in ihrer

Beschwerde geltend, die meisten Thaler Gemeinden seien von der

Abstimmungsvorlage nicht erheblich direkt betroffen. Gemäss Botschaft des

Regierungsrats zur Verkehrsanbindung Thal würde sich mit der Umfahrung Klus die

Fahrzeit zu den abendlichen Pendlerspitzen nur um 4.5 Minuten verkürzen. Dass

also einige Pendler an gewissen Werktagen innerhalb einer Zeitspanne von ein

bis zwei Stunden pro Tag rund 4.5 Minuten schneller mit dem Auto durch die Klus

fahren könnten, genüge nicht als Rechtfertigung dafür, dass eine

Einwohnergemeinde in grosser Distanz (z.B. Welschenrohr über 13 km) zum

Bauprojekt eine übermässige direkte Betroffenheit reklamieren könnte. Es fehle

dafür die Legitimation für solche massiven Eingriffe in direktdemokratische

Prozesse.

4.2

Die Staatskanzlei führt in ihrer

Stellungnahme aus, es liege im vorliegenden Fall auf der Hand, dass bereits aus

dem Namen der Vorlage «Verkehrsanbindung Thal» sämtliche Thaler Gemeinden ein besonderes

Interesse am Ausgang der Abstimmung hätten. Im Gegensatz zu den restlichen

Gemeinden des Kantons Solothurn seien die Thaler Gemeinden direkt vom

Umfahrungsprojekt betroffen und hätten folglich ein Interesse, welches jenes

der anderen Gemeinden im Kanton Solothurn weit übersteige. Die

Einwohnergemeinde Balsthal und das Städtchen Klus würden seit Jahren durch die

unbefriedigende Verkehrserschliessung bzw. durch die unzumutbare

Verkehrsbelastung in Mitleidenschaft gezogen. Die Verkehrsteilnehmer inkl. die

Postautobenutzer seien während der Hauptverkehrszeiten von den täglichen

Stausituationen in der Klus stark betroffen. So verdopple sich für die

Motorfahrzeugbenutzer abends während der Hauptverkehrszeit die Fahrzeit

zwischen dem Autobahnzubringer Oensingen und dem Kreisel Thalbrücke in

Balsthal, d.h. auf einer Strecke von 3.8 km, regelmässig von 4 auf 8.5 Minuten.

In Extremfällen komme es sogar zu einer Erhöhung der Fahrzeit auf rund 30

Minuten, was die Einwohner und Einwohnerinnen sämtlicher Thaler Gemeinden

betreffe. Dies stehe auch in einem direkten Zusammenhang mit der Attraktivität

der Thaler Gemeinden als Wohnstandort, weshalb es durchaus legitim sei, dass

sich diese besonders für den Ausgang der Abstimmung interessierten und bereit

seien, den Abstimmungskampf für den Verpflichtungskredit dieser Umfahrung zu

unterstützen. Dies werde auch deutlich durch die freiwilligen finanziellen

Beteiligungen der Thaler Gemeinden im Umfang von rund 2 Millionen Franken.

Einzelne Thaler Gemeinden aufgrund ihrer örtlichen Situierung abzugrenzen, wie

zum Beispiel Welschenrohr-Gänsbrunnen, scheine aus den genannten Gründen nicht

zweckmässig.

4.3

Die Beschwerdegegnerinnen machen in

ihrer Stellungnahme geltend, ein Blick auf die Rechtsprechung zeige, dass das

Bundesgericht ein unmittelbares und besonderes Interesse am

Abstimmungsgegenstand insbesondere in jenen Fällen bejaht habe, in welchen es

direkt oder indirekt um ein konkretes Projekt gegangen sei, namentlich – wie

auch im vorliegenden Fall – ein Infrastrukturprojekt. Im vorliegenden Fall

verhalte es sich ebenso. Die Hauptzufahrt zu den Gemeinden des Bezirks Thal

(Aedermannsdorf, Balsthal, Herbetswil, Holderbank, Laupersdorf, Matzendorf,

Mümliswil-Ramiswil und Welschenrohr-Gänsbrunnen) erfolge aus südlicher Richtung

über die Kantonsstrasse von Oensingen respektive der Autobahn A1. Die

Solothurnstrasse zwischen Oensingen und dem Bezirkshauptort Balsthal weise mit

über 21'000 Fahrzeugen pro Tag eine der höchsten Verkehrsbelastungen im Kanton

Solothurn auf. Mit einem weiteren Verkehrswachstum sei davon auszugehen, dass

sich die abendliche Stausituation verschärfen werde und auch in der

Morgenspitze zunehmend Verkehrsprobleme auftauchten. Der tägliche Zeitverlust

an einem Werktag betrage während der Abendspitzenstunde zwischen 17:00 und

18:00 Uhr 7 Minuten bei 50% aller Fahrten, 14 Minuten bei 20% aller Fahrten, 22

Minuten bei 10% aller Fahrten und 30 Minuten bei 5% aller Fahrten. Die

Beeinträchtigung der Einwohnerinnen und Einwohner des Thals, die nach

Feierabend nach Hause pendelten, sei dementsprechend hoch. Die Pendlerstatistik

zeige, dass die Arbeitsplätze der Thaler Bevölkerung im ganzen Kanton und auch

in den angrenzenden Kantonen verteilt sei – mit sichtbaren Häufungen im Bereich

Oensingen und der Autobahnverzweigung Härkingen. Viele Einwohnerinnen und

Einwohner der Thaler Gemeinden steckten somit jeden Tag am Abend (und zunehmend

auch am Morgen) in der Klus im Stau. Im Gegensatz zur Behauptung der

Beschwerdeführer seien die Einwohnergemeinden in grösserer Distanz zur

Verkehrsanbindung Klus nicht weniger, sondern sogar stärker betroffen. Während

die Gemeinde Balsthal mit öffentlichen Verkehrsmitteln gut erschlossen sei, müsse

das ÖV-Angebot im restlichen Thal als mangelhaft bezeichnet werden. So sei

beispielsweise ein Einwohner von Welschenrohr faktisch zwingend auf ein Auto

angewiesen, um nach Oensingen zu gelangen. Im Rahmen der öffentlichen

Mitwirkung zum Gesamtprojekt habe eine breite Akzeptanz seitens der Bevölkerung

und der Gemeindebehörden des Bezirkes Thal festgestellt werden können. Auch

hätten die jeweiligen Gemeindeversammlungen von sechs Thaler Einwohnergemeinden

freiwillig und einstimmig bzw. mit überwiegender Mehrheit beschlossen, die

Standortgemeinde Balsthal bei der Finanzierung ihres gegenüber dem Kanton zu

leistenden Beitrages mit erheblichen Beträgen zu unterstützen. In zwei

Einwohnergemeinden stehe ein entsprechender Beschluss noch aus. Wie der

Regierungsrat in seiner Botschaft richtig festhalte, sei die Unterstützung der

Einwohnergemeinde Balsthal durch die Gemeinden des Bezirks Thal ein starkes

Zeichen für die regionale Bedeutung und Akzeptanz des Projektes und

unterstreiche die Forderung der Region nach einer verbesserten

Verkehrsanbindung. Zusammenfassend sei das Interesse der Thaler Gemeinden

daran, dass die Verkehrsanbindung Thal endlich realisiert werden kann, ungleich

grösser als jenes von anderen Gemeinden des Kantons. Dass sich die Thaler

Gemeinden im kantonalen Abstimmungskampf für die Annahme der Vorlage

einsetzten, sei daher grundsätzlich zulässig.

4.4

Die Beschwerdeführer entgegnen in

ihrer Replik, ein um 4.5 Minuten verkürzter Arbeitsweg zu den abendlichen

Pendlerspitzen (gemäss Botschaft des Regierungsrates) sei keine ausreichende

Begründung einer «besonderen Betroffenheit». Diese 4.5 Minuten beträfen ohnehin

nur Pendler in Richtung Gäu. Alle anderen Zufahrten ins Thal seien nicht

betroffen. Ebenso seien die ÖV-Benutzer grösstenteils nicht betroffen, da die

zwischen Balsthal und Oensingen verkehrende Oensingen-Balsthal-Bahn (OeBB) vom

stockenden Kolonnenverkehr nicht behindert werde. Ein kleiner Prozentsatz der

in den fraglichen Dörfern lebenden Personen könnte also von der neuen Umfahrung

profitieren. Dies genüge nicht zur Begründung einer «besonderen Betroffenheit».

Das Vorbringen der Beschwerdegegnerinnen, dass eine Verkehrszunahme

stattgefunden habe, müsse zurückgewiesen werden. Aus der amtlichen

Strassenverkehrszählung ergebe sich, dass seit dem Jahr 2012 keine Zunahme

stattgefunden habe. Die Zahlen zum Zeitverlust stünden sodann in einem

Widerspruch zur offiziellen Botschaft des Regierungsrates und seien nicht

nachvollziehbar.

4.5

Das Bundesgericht hatte sich – wie

die Beschwerdegegnerinnen zu Recht vorbringen – bereits in mehreren Fällen mit

der besonderen Betroffenheit von Gemeinden im Fall von Infrastrukturprojekten,

namentlich Umfahrungen, auseinanderzusetzen. In BGE 105 Ia 243 wurde eine

besondere Betroffenheit der Gemeinde Richterswil bei der kantonalen Abstimmung

über den Bau der Seestrasse zur Umfahrung des Dorfkerns von Richterswil

angenommen. In BGE 108 Ia 155 betreffend den Bau einer Umfahrungsstrasse für

die Zürcher Gemeinde Eglisau bezeichnete das Bundesgericht die besondere Betroffenheit

der Gemeinde Eglisau als «offensichtlich». Sie sei am Ausgang der Abstimmung

darüber, ob die projektierte Umfahrungsstrasse gebaut werden könne,

interessiert wie keine andere Gemeinde des Kantons (E. 5a). Ähnlich verhält es

sich im Fall von BGE 116 Ia 466 betreffend die Umfahrung Cheseux, wo das

Bundesgericht festhielt, dass die Gemeinde Cheseux praktisch die einzige

Gemeinde des Kantons Waadt sei, die direkt von der neuen Umfahrungsstrasse

betroffen sei (E. 6a). Den Beschwerdeführern ist darin Recht zu geben, dass

diese Fälle nicht unverändert auf die vorliegende Streitsache übertragen werden

können, geht es doch vorliegend nicht um die Intervention einer einzigen

Gemeinde, sondern mehrerer Gemeinden eines Bezirks. Zudem geht es vorliegend

nicht primär um die Entlastung vom Durchgangsverkehr, sondern die Reduktion von

Stau.

4.6

Das Bundesgericht hat die

Anforderungen an die besondere Betroffenheit von Behörden zur Intervention in

Abstimmungskämpfe anderer Gemeinwesen in jüngster Zeit gelockert. In zwei in

der amtlichen Sammlung publizierten Urteilen hat es festgehalten, dass sich

Kantonsregierungen zu einer Abstimmung auf Bundesebene öffentlich äussern und

eine Abstimmungsempfehlung abgeben dürfen, wenn der Ausgang der Volksabstimmung

mehrere oder alle Kantone namhaft betrifft. Die kantonalen Interventionen

müssen sich aber an den Kriterien der Sachlichkeit, der Verhältnismässigkeit

und der Transparenz messen lassen (BGE 145 I 1, insb. E. 6.5.2; bestätigt in

BGE 145 I 175, E. 6.1; vgl. dazu Lorenz Langer, Behördliche Stellungnahme und

der Schutz der freien Willensbildung: Grenzen der Kategorisierung, in: ZBl 2020

S. 179–205, S. 183 ff.). Diese Rechtsprechung muss auch für Interventionen von

Gemeinden in kantonale Abstimmungskämpfe sinngemäss zur Anwendung gelangen. So

lässt sich namentlich daraus ableiten, dass nicht nur eine Gemeinde, sondern

mehrere von einer Abstimmung in einer Weise betroffen sein können, die eine

Intervention rechtfertigt.

4.7

Die Situation der Thaler Gemeinden, zu

denen die Beschwerdegegnerinnen gehören, ist mit Blick auf die

Verkehrssituation eine besondere. Um in die Wirtschaftsregion Mittelland und

namentlich die Städte Solothurn, Olten und Grenchen zu gelangen, steht ihnen talseitig

einzig die Zufahrt über Oensingen, die Klus und Balsthal zur Verfügung.

Insofern handelt es sich um eine Art «Flaschenhals», wo sich das

Verkehrsaufkommen kanalisiert. Es dürfte unbestritten sein, dass ein

gewichtiger Teil der Thaler Bevölkerung im Mittelland arbeitet. Ebenso

unbestritten dürfte sein, dass die Erschliessung der Thaler Gemeinden in erster

Linie über den motorisierten Individualverkehr erfolgt. Betroffen sind aber

auch Postautobenutzer. Für Zahlen und Fakten zur Stausituation in der Klus kann

auf die Botschaft des Regierungsrates zur «Verkehrsanbindung Thal» vom 8.

September 2020 (RRB 2020/1265) abgestellt werden. Auf die dort genannten Zahlen

beziehen sich auch die Beschwerdeführer. Der Regierungsrat führt S. 5 aus, dass

sich die Fahrzeit zwischen dem Autobahnzubringer Oensingen und dem Kreisel

Thalbrücke in Balsthal, d.h. auf einer Strecke von 3.8 Kilometern, regelmässig

von 4 auf 8.5 Minuten verlängere. In Extremfällen komme es sogar zu einer

Erhöhung der Fahrzeit auf rund 30 Minuten.

4.8

Vorliegend sind sämtliche Gemeinden

des Bezirks Thal in einer ähnlichen Art und Weise vom Bauprojekt

«Verkehrsanbindung Thal» betroffen. Die Abstimmungsvorlage betrifft die einzige

talseitige Zufahrt zu diesem Bezirk und wirkt sich somit auf die Einwohner der

Gemeinden, die aus dem Mittelland ins Thal fahren, gleich aus. Vor diesem

Hintergrund besteht keine Veranlassung, die Betroffenheit der Thaler Gemeinden

separat zu prüfen. So ist denn nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch

zulässig, dass mehrere ähnlich betroffene Gemeinwesen in die Abstimmung eines

übergeordneten Gemeinwesens intervenieren (siehe E. 4.6 hiervor). Insofern ist

keine besondere relative Betroffenheit erforderlich. Nachfolgend ist damit zu

beurteilen, ob die Thaler Gemeinden gegenüber den restlichen Gemeinden des

Kantons Solothurn besonders von der Abstimmungsvorlage «Verkehrsanbindung Thal»

betroffen sind.

4.9

Das Bauprojekt «Verkehrsanbindung

Thal» hat zum Ziel, die Stauzeiten in der Klus zu reduzieren und somit ein

schnelleres Vorankommen vom Mittelland in den Bezirk Thal zu ermöglichen.

Hieran haben die Gemeinden des Bezirks Thal ein eminentes Interesse. So wollen

sie als Wohn-, Arbeits- und Freizeitorte, die überwiegend per motorisiertem

Individualverkehr erschlossen werden, attraktiv sein (so auch die Botschaft des

Regierungsrats, RRB 2020/1265, S. 5). Dies kann naturgemäss nicht gewährleistet

werden, wenn die Erreichbarkeit mit einem hohen Staurisiko behaftet ist. Die

aktuelle Beeinträchtigung muss als stark bezeichnet werden. Durchschnittlich

beträgt die Erhöhung der Fahrzeit von Oensingen nach Balsthal 4.5 Minuten, was

mehr als einer Verdopplung des Normalwerts von 4 Minuten entspricht. Entgegen

der Auffassung der Beschwerdeführer handelt es sich dabei nicht um eine bloss geringfügige

Beeinträchtigung. Die Erhöhung der Fahrzeit von 4.5 Minuten ist ein

Durchschnittswert, d.h. die Fahrzeit kann im Einzelfall auch deutlich mehr

betragen. Der Regierungsrat spricht in seiner Botschaft von Extremfällen, in

denen sich die Fahrzeit um 30 Minuten erhöht. Gerade diese Unvorhersehbarkeit

ist problematisch, muss doch vor Fahrtantritt deutlich mehr Fahrzeit

einberechnet werden. Und im Übrigen kann wohl auch eine Erhöhung der Fahrzeit

um 4.5 Minuten – eine Verdopplung – auf einer Strecke von 3.8 Kilometern kaum

mehr als geringfügig bezeichnet werden. Das Interesse der Thaler Gemeinden an

einer Lösung der Stausituation in der Klus – und damit auch die Betroffenheit

vom Ausgang der Volksabstimmung – ist als erheblich zu qualifizieren. Dieses Interesse

übersteigt dasjenige der übrigen Solothurner Gemeinden am Ausgang der

Abstimmung bei weitem. Eine direkte Betroffenheit anderer Gemeinden als

derjenigen des Bezirks Thal ist jedenfalls nicht erkennbar.

4.10

Im Ergebnis liegt damit eine

besondere Betroffenheit der Gemeinden des Bezirks Thal vor, die eine

Intervention im Rahmen des kantonalen Abstimmungskampfs über die

«Verkehrsanbindung Thal» rechtfertigt.

5.

Zu prüfen ist weiter, ob das private

Abstimmungskomitee «Pro Verkehrsanbindung Thal» zu einem grossen oder zumindest

überwiegenden Teil aus Behördenmitgliedern besteht, sodass eine zumindest

indirekte Kontrolle dessen Aktivitäten durch das Gemeinwesen sichergestellt

ist. Ebenfalls zu prüfen ist die Verhältnismässigkeit und Rechtmässigkeit der

Zahlungen.

5.1

Die Beschwerdeführer äussern sich

weder in der Beschwerde noch in ihrer Replik ausdrücklich zur Frage der (grundsätzlichen)

Zulässigkeit finanzieller Zuwendungen an private Abstimmungskomitees. Die

Staatskanzlei macht in ihrer Stellungnahme sinngemäss geltend, dass eine

Gemeinde, die in einen kantonalen Abstimmungskampf eingreife, zu diesem Zweck

kommunale Finanzmittel einsetzen könne, sofern diese nicht unverhältnismässig

seien. Um eine möglichst weitgehende Gleichheit der Abstimmungsteilnehmer zu

gewährleisten, dürfe die Gemeinde – unabhängig von der amtlichen Begründung –

nicht mehr ausgeben, als die Parteien und andere interessierten Kreise ohne

wesentliche Opfer erbringen könnten. Die bisher bekannten Beiträge betrügen

zwischen CHF 1'000.00 und CHF 2'800.00, was für eine einzelne Gemeinde nicht

unverhältnismässig hoch sei und üblicherweise sogar in der Kompetenz des

Gemeindepräsidiums für einmalige Finanzbeiträge liege. Weiter sei auch nicht

aussergewöhnlich, dass in einer Gemeinde nicht alle Mitglieder der

Gemeindeexekutive gleicher Meinung seien, was bestimmte Beiträge betreffe.

Verwerfliche Mittel würden mit der vorliegenden finanziellen Unterstützung

nicht eingesetzt, da die Summen nicht unverhältnismässig hoch seien.

Die Beschwerdegegnerinnen bringen sodann

vor, dass sich das Komitee «Pro Verkehrsanbindung Thal» nicht nur zur Mehrheit

aus (sämtlichen) Gemeindepräsidenten des Bezirks Thal bilde, sondern auch das

Präsidium von zwei Thaler Gemeindepräsidenten geführt werde. Damit werde das

Komitee durch Vertreter der betroffenen Gemeinden kontrolliert, weshalb dessen

finanzielle Unterstützung durch die Thaler Gemeinden nach bundesgerichtlicher

Rechtsprechung zulässig sei.

5.2

Das Präsidium des Komitees «Pro

Verkehrsanbindung Thal» besteht aus den Gemeindepräsidenten von Balsthal und

Herbetswil, Pierino Menna und Stefan Müller-Altermatt. Dazu kommen als

Mitglieder die Gemeindepräsidenten und die Gemeindepräsidentin der weiteren

Gemeinden des Bezirks Thal, Marcel Allemann, Matzendorf, Kurt Bloch,

Mümliswil-Ramiswil, Bruno Born, Aedermannsdorf, Urs Hubler, Holderbank, Stefan

Joray, Gänsbrunnen, Edgar Kupper, Laupersdorf, und Theres Brunner,

Welschenrohr. Sodann werden als Mitglieder aufgeführt: Stefan Schneider, alt

Gemeindepräsident von Welschenrohr, Fabian Gloor, Gemeindepräsident von

Oensingen, Thomas Fluri, Verwaltungsratspräsident der OeBB, Daniel Christ, Präsident

des Gewerbevereins Balsthal-Klus, Toni Rüegg, Präsident des Gewerbevereins

Thal, Christoph Kamber, Präsident des Gewerbevereins Mümliswil-Ramiswil, Benno

Schmid, Vizepräsident des Industrie- und Handelsvereins Thal-Gäu-Bipperamt

sowie Reto Gautschi, Präsident des Landwirtschaftlichen Bezirksvereins Thal.

5.3

Nach dem Gesagten verfügt das

Komitee «Pro Verkehrsanbindung Thal» über 17 Mitglieder, wovon 9

Gemeindepräsidien des Bezirks Thal. Das Komitee besteht, wenn nicht zum

grossen, so zumindest zum überwiegenden Teil aus Behördenmitgliedern. Überdies

ist mit dem Gemeindepräsidenten von Oensingen ein weiterer öffentlicher

Amtsträger im Komitee vertreten. Ebenso wird das Präsidium von zwei Thaler

Gemeindepräsidenten wahrgenommen. Dies ermöglicht organisatorisch eine hinreichende

Kontrolle der Aktivitäten des Komitees durch die Vertreter der Thaler Gemeinden

und die Einhaltung des Sachlichkeitsgebots. Die in E. 3.3 hiervor dargelegten

Anforderungen an die öffentliche Finanzierung von privaten Abstimmungskomitees

werden vorliegend somit eingehalten.

5.4

Soweit die Beschwerdeführer die

Unverhältnismässigkeit der öffentlichen Beiträge an das Komitee «Pro

Verkehrsanbindung Thal» rügen, kann ihnen nicht gefolgt werden. Die

Beschwerdeführer haben die seitens des Referendumskomitees eingesetzten Mittel

nicht offengelegt. Die Berufung auf einen unverhältnismässigen Vorteil der

Gegner bzw. eine Verletzung der Waffengleichheit ist damit von vornherein

ausgeschlossen. Im Übrigen ist kein unverhältnismässig hoher Mitteleinsatz der

öffentlichen Hand erkennbar. Die Gemeinden des Bezirks Thal haben bis dato

Beiträge in Höhe von CHF 1'000.00 bis CHF 2'800.00, insgesamt CHF 9'800.00,

gesprochen. Das Bundesgericht bezeichnete die finanzielle Unterstützung eines

Komitees in Höhe von CHF 10'000.00 noch als bescheiden bzw. «modeste» (BGE 132 I 104 E. 5.3). Selbst wenn das Ziel des Pro-Komitees, Gemeindebeiträge in Höhe

von CHF 17'000.00 einzunehmen (vgl. Gemeinderatsprotokoll der Gemeinde

Herbetswil vom 18. März 2021), erreicht wird, wäre dies nicht

unverhältnismässig. Betreffend die Umfahrung Richterswil wurde vom Bundesgericht

denn auch ein Betrag von CHF 65'000.00 nicht bemängelt (BGE 105 Ia 243). Die

gesamten Kosten der Kampagne sollen CHF 41'000.00 betragen. Die Gemeindebeiträge

würden also knapp die Hälfte der Kosten decken. Angesichts des ausgewiesenen

Interesses der Thaler Gemeinden am Ausgang der Abstimmung (E. 4.9 hiervor)

erscheint dies nicht als übermässig. Die finanzielle Unterstützung des Komitees

«Pro Verkehrsanbindung Thal» durch die Gemeinden des Bezirks Thal erweist sich

damit als verhältnismässig.

5.5

Ebenfalls fehl geht die sinngemässe

Rüge, die Beschlüsse der beschwerdegegnerischen Gemeinden über die finanziellen

Zuwendungen an das Komitee «Pro Verkehrsanbindung Thal» erwiesen sich als

unrechtmässig. Die Beschwerdeführer machen insbesondere geltend, dass die

Gemeindepräsidenten sich über ihren jeweiligen Gemeinderat Beiträge an ihr

privates Komitee bewilligen liessen, um ihre persönliche Meinung mit

Steuergeldern zu unterstützen, die keineswegs mit der Interessenlage und

Meinung der Mehrheit der Bevölkerung übereinstimmen müsse. Dieses Vorbringen

geht nicht über blosse appellatorische Kritik hinaus. Weder werden Verstösse

gegen die finanzrechtlichen Kompetenznormen geltend gemacht noch sind solche

erkennbar.

5.6

Wie gesehen besteht das private

Abstimmungskomitee «Pro Verkehrsanbindung Thal» zum überwiegenden Teil aus

Behördenmitgliedern, nämlich den Gemeindepräsidenten der Thaler Gemeinden,

womit eine hinreichende Kontrolle dessen Aktivitäten durch das Gemeinwesen

sichergestellt ist. Sodann erweisen sich die Zahlungen der Gemeinden an das

Abstimmungskomitee als recht- und verhältnismässig.

6.

Zu prüfen bleibt, ob die

Kommunikation des Komitees «Pro Verkehrsanbindung Thal» den bundesgerichtlichen

Anforderungen an die Objektivität und Sachlichkeit bei der Vertretung der

kommunalen Interessen genügt.

6.1

Die Beschwerdeführer machen geltend,

die beschwerdegegnerischen Gemeinden unterstützten bereits in einem äusserst frühen

Zeitpunkt des erst beginnenden Abstimmungskampfs einseitig mit Steuergeldern

ein privates Ja-Komitee und verweigerten damit von Vornherein eine objektive,

zurückhaltende und sachliche Auseinandersetzung mit der Information zur

Referendumsvorlage. Ob die Gemeindebevölkerung das überhaupt möchte, sei nicht

abgeklärt worden. Selbst wenn ein solcher Auftrag bestünde, würde es den

Gemeinden freistehen, selber objektiv, sachlich und transparent eine Ja-Meinung

zu vertreten und dabei aber die Minderheitenmeinung ebenfalls zu Wort kommen zu

lassen. Die Unterstützung eines privaten politischen Komitees, welches eine

zugespitzte, mit Schlagworten agierende und damit im Wesen der Sache

unsachliche (und sicher nicht zurückhaltende) Kampagne führe, verstosse hingegen

gegen die strengen Vorgaben der zulässigen Intervention. So behaupte das

Komitee in seiner Medienmitteilung vom 19. Januar 2021: «Sämtliche Thaler

Gemeinden stehen vorbehaltlos hinter dem Projekt. Freiwillig haben sie zwei

Millionen Franken gesprochen, um sich an der Finanzierung zu beteiligen.»

Diese Behauptung sei nachweislich falsch, da die Gemeinden Matzendorf,

Holderbank und Balsthal keinen solchen Beschluss gefällt hätten. In der

gleichen Medienmitteilung lanciere das Komitee persönliche Angriffe auf eine

der Personen des gegnerischen Komitees: «Für C.___ darf offenbar nicht sein,

was nicht in sein Weltbild passt», sowie auf das Komitee selbst: «Auch

hier werden ganz bewusst Ängste geschürt und es wird mit falschen Behauptungen

argumentiert, getrieben von ideologischen Standpunkten und vom

parteipolitischen Profilierungswillen statt von der Absicht, die Region Thal

und ihre Bevölkerung zu entlasten.» Diese Aussagen zeigten deutlich die

unsachliche, alles andere als zurückhaltende und auf persönliche Angriffe

fokussierte Kommunikation des Pro-Komitees. In der Medienmitteilung des

Pro-Komitees vom 13. April 2021 werde Folgendes erwähnt: «Wenn das

Referendumskomitee nun verspricht, man wolle sinnvollere und nachhaltigere

Lösungen präsentieren, dann müssten diese doch längst auf dem Tisch liegen.

Weder für die Pendler mit dem Individualverkehr noch für den öffentlichen

Verkehr haben «Läbigi Klus» und VCS Alternativen präsentiert. Ihre Versprechen

sind leere Worthülsen.» Obwohl dem Pro-Komitee die diversen

Lösungsvorschläge für die Situation in der Klus bekannt sein sollten, werde

hier bewusst ein falscher Eindruck erweckt. Zahlreiche Medienberichte,

Medienmitteilungen und parlamentarische Vorstösse der Projektkritiker aus den

vergangenen 15 Jahren zeigten diverse Lösungsvorschläge und widerlegten die

Diffamierungen des Pro-Komitees.

6.2

Die Staatskanzlei bringt in ihrer

Stellungnahme vor, dass sich die Intervention der Gemeinden auf die

Finanzierung der Abstimmungskampagne des Pro-Komitees beschränke. Die Mitgliedschaften

der jeweiligen Gemeindepräsidien im Komitee seien an sich zulässig. Auch die

jeweiligen Beamtenstellungen seien nicht in unzulässiger Weise in diesem

Zusammenhang hervorgehoben. Die Hürde unzulässiger Beeinflussung der

Willensbildung durch private Personen und Organisationen im Vorfeld kantonaler

Abstimmungen sei nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung weit höher. Die

kritisierten Publikationen überstiegen nicht den Inhalt eines hitzigen

Abstimmungskampfes und auch der Zeitpunkt der Intervention sei sehr früh,

weshalb diese mit grosser Zurückhaltung zu beurteilen sei. Das

Referendumskomitee habe noch genügend Zeit für allfällige Richtigstellungen.

Den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern bleibe somit genügend Zeit für eine

umfassende und sachliche Information.

6.3

Die Beschwerdegegnerinnen machen in

ihrer Stellungnahme geltend, der Abstimmungskampf werde vom Referendumskomitee

auf seiner Website «https://www.verkehrsanbindungthal.ch/», mit

Medienmitteilungen, Flugblättern, Fernseh- und Radiobeiträgen, Interviews und

Leserbriefen sowie auf den Sozialen Medien bereits sehr aktiv betrieben. Es

operiere dabei mit teilweise unzutreffenden Behauptungen und auf einer

emotionalen Ebene. Im Gegensatz dazu lege das Komitee «Pro Verkehrsanbindung

Thal» auf seiner Website «https://www.va-thal.ch/» in sachlicher und korrekter

Art und Weise die Argumente für die Verkehrsanbindung Thal dar, verweise für

weitere Informationen auf die Website des Kantons Solothurn

(«https://www.thalplus.ch/») und informiere über die Zusammensetzung des

Komitees, die Unterstützungsmöglichkeiten und die Kontaktaufnahme. Schliesslich

würden auch die Falschaussagen des Referendumskomitees richtiggestellt. Damit

leiste das Komitee «Pro Verkehrsanbindung Thal» einen wichtigen Beitrag zur

unvoreingenommenen Meinungsbildung der Stimmbürgerinnen und -bürger und die von

den Beschwerdeführern vorgebrachte Kritik erweise sich als unbegründet.

Schliesslich sei nochmals darauf hinzuweisen, dass in Anbetracht der Tatsache,

dass die Gemeinderäte der Thaler Gemeinden die Unterstützungszahlungen

einstimmig bzw. mit grosser Mehrheit genehmigt hätten, das Komitee «Pro

Verkehrsanbindung Thal» nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung keine

Verpflichtung habe, in seiner Kampagne auch die gegen die Vorlage sprechenden

Argumente aufzuführen oder dass die Thaler Gemeinden, wie es die

Beschwerdeführer verlangten, die Gegner der Vorlage ebenfalls unterstützen

müssten.

6.4

In ihrer Replik rügen die

Beschwerdeführer weitere Äusserungen des Komitees «Pro Verkehrsanbindung Thal»

und von einzelnen Komiteemitgliedern als unsachlich oder falsch. Auf der

Facebook-Seite des Pro-Komitees stehe Folgendes: «Wer dazu JA sagt, sorgt auch

dafür, dass der öffentliche Verkehr wieder schneller ins Thal gelangt». Diese

Aussage sei zum grössten Teil falsch, weil die Bahnverbindung von möglichem

stockenden Kolonnenverkehr gar nicht betroffen sei. Der Präsident des

Pro-Komitees habe im Oltner Tagblatt vom 24. April 2021 gesagt, dass ein

nationaler Interessenverband, der VCS, hier gegen ein paar Landgemeinden

kämpfe. Auch dies sei nachweislich falsch, da der VCS im Referendumskomitee keine

spezielle Funktion habe. Schliesslich sei ein Mitglied des Referendumskomitees

von einem Mitglied des Pro-Komitees verunglimpft und an den Pranger gestellt

worden (Zitat: «… die noch nie an einer Gemeindeversammlung teilnahmen…»).

6.5

Soweit sich einzelne Mitglieder des

Komitees «Pro Verkehrsanbindung Thal» bzw. Behördenmitglieder in ihrem eigenen

Namen als Privatpersonen zur Abstimmungsvorlage äussern, unterliegen sie nicht

dem Sachlichkeitsgebot. Diesbezüglich erweist sich die Beschwerde von

vornherein als unbegründet. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann

einzelnen Mitgliedern einer Behörde weder die Teilnahme am Abstimmungskampf

noch die freie Meinungsäusserung zu einer Gesetzes- oder Sachvorlage untersagt

werden. Eine Ausnahme gilt lediglich dann, wenn einzelne Behördenmitglieder

ihren individuellen (privaten) Interventionen und Meinungsäusserungen einen

unzutreffenden amtlichen Anstrich geben und den Anschein erwecken, es handle

sich dabei um eine offizielle Verlautbarung namens einer Kollegialbehörde (BGE 130 I 290, E. 3.3; BGE 119 Ia 271, E. 3d). Dass Letzteres der Fall ist, wird

nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich.

6.6

Zu prüfen bleibt damit die

Kommunikation des Komitees «Pro Verkehrsanbindung Thal», insbesondere auf der

Website «https://www.va-thal.ch/», auf ihre Übereinstimmung mit dem

Sachlichkeitsgebot. Dem Erfordernis der Sachlichkeit genügen Informationen,

wenn die Aussagen wohl abgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen,

wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit Vor- und Nachteilen abgeben und

den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen

oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich

bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind (BGE 130 I 290, E. 3.2).

Insgesamt genügt die Kommunikation des Pro-Komitees diesen Anforderungen. Die

Website verfügt über eine unaufgeregte Aufmachung, der in den Texten

angeschlagene Ton ist überwiegend gemässigt. Sinnbildlich dafür steht die

Einordnung des Projekts «Verkehrsanbindung Thal» auf der Frontseite des

Pro-Komitees: «Ein vernünftiger Vorschlag, wie die Region Thal besser ans

Verkehrsnetz angeschlossen und der Engpass auf der Strasse durch die Klus

beseitigt werden kann. Die Verkehrsanbindung Thal bietet genügend Kapazität für

die Motorfahrzeuge, sichere Wege für Fussgänger und Radfahrer, sie

berücksichtigt den Landschaftsschutz, bezieht den ÖV mit ein – und das zu einem

tragbaren Preis.» Und in der von den Beschwerdeführern kritisierten

Medienmitteilung vom 13. April 2021 wird denn auch zugestanden: «Dass das

gegnerische Komitee das Referendum gegen die Verkehrsanbindung Thal ergriffen

hat, war sein gutes demokratisches Recht; das nun verkündete Zustandekommen

überrascht nicht […]».

Der Internetauftritt des

Referendumskomitees «Thaler Komitee NEIN zur überrissenen

81-Millionen-Luxusstrasse» erscheint demgegenüber wesentlich aggressiver. Auf

der Frontseite von «https://www.verkehrsanbindungthal.ch/» ist neben einer

Karikatur mit einem Bulldozer Folgendes zu lesen: «Die sogenannte

«Verkehrsanbindung Thal» (zwischen Oensingen und Balsthal, im Kanton Solothurn)

ist sinnlos, überrissen und viel zu teuer: Die 1 Kilometer lange Umfahrung Klus

kostet bis zu 81 Millionen Franken, also rund 81'000 Franken pro Meter. Deshalb

sagen wir NEIN zu diesem überrissenen Monsterprojekt!»

6.7

Die von den Beschwerdeführern als

Verletzungen der Abstimmungsfreiheit gerügten Aussagen in Medienmitteilungen

vom 19. Januar 2021 und vom 13. April 2021 erreichen die Grenzen einer

unsachlichen Propaganda nicht. Klarerweise enthalten diese auch Überspitzungen.

Dies ist aber nicht zuletzt auch der Rhetorik des gegnerischen Komitees

geschuldet. Wie die Staatskanzlei in ihrer Stellungnahme zu Recht festgehalten

hat, übersteigen die kritisierten Publikationen den Inhalt eines hitzigen

Abstimmungskampfes nicht. Der Prozess der freien Meinungsbildung der

Stimmberechtigten ist nicht gefährdet. Eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit

ist nicht erkennbar.

7.1

Die Beschwerde erweist sich als

unbegründet; sie ist abzuweisen. Bei diesem Ergebnis erübrigt sich die Prüfung,

ob auf die Anträge, mit denen der Regierungsrat zur Ergreifung

aufsichtsrechtlicher Massnahmen aufgefordert werden soll, überhaupt einzutreten

wäre. Einerseits wäre eine Aufsichtsbeschwerde direkt an den Regierungsrat zu

richten (§ 211 des Gemeindegesetzes, GG, BGS 131.1). Dabei ist indes zu

beachten, dass es sich beim Institut der Aufsichtsbeschwerde nicht um ein

förmliches Rechtsmittel handelt, sondern um einen blossen Rechtsbehelf, der

dazu dient, Aufsichtsbehörden über Missstände in untergeordneten

Verwaltungseinheiten ins Bild zu setzen (Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin

Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,

Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 765). Sofern zur Verfolgung privater Interessen ein

Verwaltungsverfahren bzw. ein Beschwerdeverfahren zur Verfügung steht, besteht

zufolge Subsidiarität kein Raum für eine Aufsichtsbeschwerde. Die Kognition der

Aufsichtsbehörden ist sodann auf wiederholte oder wiederholbare Verletzungen

klaren Rechts und die Missachtung wichtiger öffentlicher Interessen beschränkt (dazu

eingehend VWBES.2020.244 E. 3.1 mit Hinweisen). Aufgrund der Subsidiarität

des Rechtsbehelfs ist keine Überweisung an den Regierungsrat angezeigt.

7.2

Aber auch eine Überweisung an den

Regierungsrat gestützt auf das GpR drängt sich nicht auf. Die Botschaft zum GpR

hält zum Vorgehen bei etwaigen Unregelmässigkeiten fest: «Das Verwaltungsgericht

wird keine Verfügungen zum Wahl-

oder Abstimmungsverfahren erlassen und

Massnahmen treffen können, wenn Unregelmässigkeiten auf Beschwerde hin bekannt

werden. Eine rasche Kommunikation zwischen Verwaltungsgericht und

Aufsichtsbehörde (Staatskanzlei) wird daher notwendig sein. Da in der Regel

sofortiges Einschreiten durch die Aufsichtsbehörde geboten ist, hat das

Verwaltungsgericht umgehend die Staatskanzlei zu benachrichtigen. Sobald diese

Kenntnis von den Unregelmässigkeiten erhält, kann sie im Sinne einer

Schadensminimierung einschreiten und die nötigen Massnahmen anordnen, so dass

das Wahl- bzw. Abstimmungsergebnis möglichst nicht beeinflusst wird» (RRB

2003/1838 vom 23. September 2003, S. 18). Einerseits wurde die Staatskanzlei mit

Verfügung vom 28. April 2021 sofort ins Verfahren miteinbezogen und hat sich

eingehend zur etwaigen Notwendigkeit aufsichtsrechtlicher Schritte geäussert.

Andererseits zeigen die vorstehenden Erwägungen ausführlich, dass keine

Unregelmässigkeiten festzustellen sind.

8.1

Bei diesem Ausgang haben die

Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen,

die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'800.00 festzusetzen

sind. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe

verrechnet.

8.2

Der Kostenentscheid präjudiziert die

Entschädigungsfrage. Den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren

beteiligten Behörden werden zwar in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt

und keine Parteientschädigungen zugesprochen. Eine Ausnahme wird für kleinere

und mittlere Gemeinden gemacht, die weniger als 10‘000 Einwohner aufweisen und

daher wohl über keinen eigenen Rechtsdienst verfügen und sich in komplexeren

Angelegenheiten durch einen Rechtsanwalt vertreten lassen müssen (vgl. SOG 2010

Nr. 20; Urteile des Bundesgerichts 1P.651/2004 vom 17. Januar 2004, E. 6 und

1P.297/2002 vom 26. November 2002, E. 6). Eine solche Ausnahme liegt hier vor.

Den Beschwerdegegnerinnen, vertreten durch Rechtsanwalt David Lüthi, ist eine

Parteientschädigung zuzusprechen. Diese ist entsprechend der von Rechtsanwalt

David Lüthi eingereichten und angemessenen Kostennote auf CHF 5'751.70 (16.95h

à CHF 250.00, 4.4 h à CHF 180.00, zuzügl. Auslagen und MWST) festzusetzen.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit

darauf einzutreten ist.

2. Die Beschwerdeführer haben die Kosten

des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'800.00 zu bezahlen, unter

solidarischer Haftbarkeit für den ganzen Betrag. Sie werden mit dem geleisteten

Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

3. Die Beschwerdeführer haben den

Beschwerdegegnerinnen eine Parteientschädigung in Höhe von 5'751.70 (inkl.

Auslagen und MWST) zu bezahlen, unter solidarischer Haftbarkeit für den ganzen

Betrag.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Bachmann

Das vorliegende

Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 1C_430/2021 vom 26. April 2022

teilweise (Ziffer 3) aufgehoben.