Härtefallentschädigung

Verwaltungsgericht

Urteil vom 1. September 2021

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Werner

Gerichtsschreiberin Kaufmann

In Sachen

A.___

AG

Beschwerdeführerin

gegen

Volkswirtschaftsdepartement,

Beschwerdegegner

betreffend Härtefallentschädigung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Am 18. Mai 2021 stellte die A.___

AG, vertreten durch [...], beim Volkswirtschaftsdepartement (VWD), Fachstelle

Standortförderung, ein Gesuch um Gewährung eines Härtefallbeitrags. Das VWD

wies das Gesuch mit Mitteilung vom 9. Juni 2021 ab, woraufhin die

Gesuchstellerin am 17. Juni 2021 um Ausstellung einer formellen Verfügung

ersuchte. Diese erstellte das VWD am 25. Juni 2021 und wies das Gesuch ab.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Gesuchstellerin sei in der

Industriebranche tätig und gehöre damit nicht zu den gemäss dem

Härtefallprogramm anspruchsberechtigten Branchen.

2. Mit Beschwerde vom 1. Juli 2021

gelangte die A.___ AG (nachfolgend Beschwerdeführerin genannt), vertreten durch

den Verwaltungsratspräsidenten [...], an das Verwaltungsgericht und ersuchte um

Zusprechung einer Härtefallentschädigung. Zur Begründung wurde im Wesentlichen

vorgebracht, die Aufzählung der im Gesetz erwähnten Branchen sei nicht

abschliessend zu verstehen. Die Beschwerdeführerin sei indirekt stark von der

Pandemie betroffen. Es sei davon auszugehen, dass der Bundesrat und das

Parlament alle Schweizer Unternehmen hätten unterstützen wollen, die von der

Pandemie stark betroffen seien. Die Beschwerdeführerin erziele den

überwiegenden Teil ihres Umsatzes mit dem Bau von Sondermaschinen im Bereich

der Uhren- und Schmuckherstellung. Die Uhren- und Schmuckhersteller seien sehr

stark von der Pandemie betroffen, da die Touristen fehlten. Die Auftraggeber

der Beschwerdeführerin hätten sofort alle Investitionen gestoppt. Das

Management der Beschwerdeführerin habe ebenfalls reagiert und Kosten gesenkt,

wo dies möglich gewesen sei. Die rund 25 Vollzeitstellen seien auf 12 reduziert

worden und, wo möglich, sei Kurzarbeit eingeführt worden. Es sei nicht

nachvollziehbar, weshalb die Bijouterie einen Härtefallbeitrag erhalte, während

die Beschwerdeführerin, welche die Maschinen zur Herstellung der Uhren liefere

und aus dem gleichen Grund einen Umsatzeinbruch erleide, nicht berücksichtigt

werde. Die Beschwerdeführerin bewege sich in einer absoluten Nische. Sie stelle

keine Standardmaschinen her. Jede Maschine sei grösstenteils ein Unikat. Sie

könne deshalb nicht einfach kurzfristig andere Märkte bearbeiten. Dies komme

praktisch einer Schliessung gleich.

3. Mit Vernehmlassung vom 26. Juli

2021 beantragte das VWD die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten

der Beschwerdeführerin. Auch wenn klar sei, dass viele Unternehmen durch die

Corona-Pandemie vor grosse Herausforderungen gestellt würden, sei es Aufgabe

der Vollzugsbehörde, die nach bestimmten Kriterien und Vorgaben explizit für

Härtefälle bereitgestellten finanziellen Mittel im Rahmen des politischen

Auftrags und der rechtlichen Vorgaben an die aufgrund der Natur ihrer

wirtschaftlichen Tätigkeit besonders betroffenen Unternehmen auszuzahlen. Der

Kanton habe die vom Bund vorgegebene Branchenaufzählung sowie die Definition

des Härtefalls übernommen, womit die Härtefallverordnung-SO kein Bundesrecht

verletze. Eine Öffnung des Härtefallprogramms auf alle Branchen sei zu keinem

Zeitpunkt vorgesehen gewesen. Aufgrund des Wortes «insbesondere» seien auch

folgende Bereiche zum Härtefallprogramm zugelassen worden:

-

Zulieferer der

Wertschöpfungskette Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche,

Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe, wenn sie einen

Umsatz von 50 % mit dieser Wertschöpfungskette erzielen;

-

Unternehmen aus dem

Detailhandel, die ihren Betrieb aufgrund der behördlichen Anordnungen des

Bundes oder des Kantons schliessen mussten.

Zulieferer des Detailhandels seien

hingegen nicht zugelassen, auch wenn der Detailhandel behördlich geschlossen

worden sei.

Die Branchenprüfung erfolge

standardisiert und anhand einer «Positivliste» der zum Härtefallprogramm

zugelassenen Branchen im Rahmen der vom Regierungsrat vorgegebenen Eckwerte,

womit die Vollzugsbehörde das ihr übertragene Ermessen pflichtgemäss

wahrgenommen habe.

Nach § 18 Abs. 3 der

Härtefallverordnung-SO bestehe explizit kein Rechtsanspruch auf Gewährung eines

Härtefallbeitrags. Folglich gebe es auch kein Gleichbehandlungsgebot über alle

Branchen hinweg. Die Vollzugsbehörde stelle aber sicher, dass innerhalb der

«Positivliste» Rechtsgleichheit herrsche.

Mit dem Härtefallbeitrag sollen die

wesentlichen ungedeckten Fixkosten abgegolten werden.

Die Beschwerdeführerin gehöre weder den

in § 7 Abs. 1 der Härtefallverordnung erfassten Branchen noch den Zulieferern

dieser Wertschöpfungsketten oder dem behördlich geschlossenen Detailhandel an.

Die Wirtschaftsfreiheit oder der Gleichbehandlungsanspruch seien nicht

verletzt, da auch keinem anderen Unternehmen mit den gleichen bzw.

vergleichbaren Dienstleistungen ein Härtefallbeitrag gewährt worden sei. Die

Beschwerdeführerin sei nicht beitragsberechtigt.

4. Die Beschwerdeführerin liess sich

dazu nicht mehr vernehmen.

Erwägungen

II.

1.1

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 18 Abs. 2 der

Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit

Covid-19 [Härtefallverordnung-SO, BGS 101.6] i.V.m. § 49

Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die A.___ AG ist durch den

angefochtenen Entscheid beschwert und damit

zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.2

Zur Wahrung der Rechtsstaatlichkeit

ist eine rechtliche Kontrolle der Verwaltungstätigkeit auch in schwierigen

Zeiten erforderlich (vgl. Urteil 2D_32/2020 des Bundesgerichts vom 24. März

2021.

E. 1.6.3), weshalb mit der Revision der Härtefallverordnung-SO vom 25. Mai

2021.

der Rechtsweg ans Verwaltungsgericht eröffnet wurde. Das

Verwaltungsgericht hat die angefochtene Verfügung im Sinn von § 67bis

Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; BGS 124.11) umfassend zu

prüfen. Zwar besteht gemäss § 18 Abs. 3 der Härtefallverordnung-SO kein

Rechtsanspruch auf Gewährung von Härtefallmassnahmen; dies ändert nichts daran,

dass das Verwaltungsgericht die rechtsgleiche Anwendung der verfassungsmässigen

und gesetzlichen Vorgaben sowie insbesondere die Einhaltung der

Verfahrensgarantien zu beurteilen hat.

2.1

Mit Artikel 12 des Bundesgesetzes

vom 25. September 2020 über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des

Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, SR 818.102)

haben die eidgenössischen Räte die Gesetzesgrundlage für die Beteiligung des Bundes

an kantonalen Unterstützungsmassnahmen für Härtefälle geschaffen, um Härtefälle

abzufedern, die auf behördliche Massnahmen zurückzuführen sind. Gemäss Art. 12

Abs. 1 Covid-19-Gesetz kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone

Härtefallmassnahmen dieser Kantone unterstützen für Einzelunternehmen,

Personengesellschaften oder juristische Personen mit Sitz in der Schweiz

(Unternehmen), die vor dem 1. Oktober 2020 gegründet worden sind oder ihre

Geschäftstätigkeit aufgenommen haben und am 1. Oktober 2020 ihren Sitz im

jeweiligen Kanton hatten und die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen

Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen

Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der

Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und

Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe.

In der Botschaft vom 17. Februar

2021.

zu einer Änderung des Covid-19-Gesetzes wurde ausgeführt, das Parlament

habe im Covid-19-Gesetz die Grundlage geschaffen, dass der Bund kantonale

Härtefallprogramme unterstützen könne. Das Covid-19-Gesetz enthalte die

Mindestvoraussetzungen für eine Bundesbeteiligung an diesen

Härtefallprogrammen. Der Bund trage einen wesentlichen Teil der Kosten der Kantone.

Die Kantone verfügten darüber hinaus über Entscheidungsfreiheit, wie sie ihre

Härtefallprogramme ausgestalten würden. Die Konkretisierung, unter welchen

Voraussetzungen sich der Bund an den Härtefallmassnahmen der Kantone beteilige,

erfolge in der Covid-19-Härtefallverordnung, die am 1. Dezember 2020 in

Kraft trete (SR 951.262). Die Kantone bestimmten die Ausgestaltung der

Härtefallprogramme damit weitgehend selbst, insbesondere die

Anspruchsvoraussetzungen und die Leistungen. Sämtliche Kantone hätten inzwischen

Härtefallprogramme aufgestellt, bzw. seien im Begriff, diese oder ähnliche

Unterstützungsformen für die Wirtschaft zu institutionalisieren. Die Programme

seien unterschiedlich ausgestaltet. Vor allem in der Westschweiz gebe es

verbreitet Branchenprogramme (u.a. Hotellerie, Gastronomie, Schausteller; vgl.

BBl 2021 285 S. 18).

2.2

Massgebend ist somit vorliegend, ob

und inwiefern der Kanton Solothurn Härtefallhilfen ausrichtet. Dazu wurde im

Kanton Solothurn die Härtefallverordnung-SO geschaffen. In der Botschaft vom

7.

Dezember 2020 (RRB Nr. 2020/1784) wird dazu ausgeführt, der Kanton

Solothurn stelle ab 1. Januar 2021 Härtefallmassnahmen im Sinne der

Covid-19-Härtefallverordnung (des Bundes) zur Verfügung. Die vom Kanton

Solothurn unterstützten Härtefallmassnahmen sollen gezielt bei besonders stark betroffenen

Unternehmen Unterstützung leisten. Sie sollen das Überleben der Unternehmen

sichern, die sich aufgrund ihrer getroffenen betrieblichen Massnahmen sowie

ihrer Geschäftsinnovationen auf die Zeit nach den Corona-Einschränkungen

einstellen und damit langfristig günstige Prognosen zur Geschäftsentwicklung

begründen können. Der Kanton Solothurn orientiert sich dabei an den Vorgaben

des Bundes, ohne die in der eidgenössischen Covid-19-Härtefallverordnung

genannten Anforderungen zu erhöhen.

Anspruchsberechtigt sind gemäss § 7 der

Härtefallverordnung-SO Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche,

Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und

Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. In der Botschaft vom

7.

Dezember 2020 heisst es dazu, die Härtefallverordnung übernehme die im

Revi­sionsentwurf des Covid-19-Gesetzes vorgesehene exemplarische Aufzählung

ohne wei­tere Einschränkungen (im Revisionsentwurf des Covid-19-Gesetzes,

welcher dann auch so umgesetzt wurde, ist die Aufzählung der Branchen um die

Gastronomie- und Hotel­leriebetriebe ergänzt worden). Die einzelnen Branchen

würden weder im Covid-19-Gesetz noch in der Covid-19-Härtefallverordnung

definiert. Daher erfolge nachfolgend eine Umschreibung der einzelnen Bereiche

in nicht abschliessender Form. Die Event­branche umfasse primär Event- und

Messeveranstalter, Messebauer, Event- und Veran­staltungstechniker, Betreiber

von Seminar- und Kongresslokalitäten, aber auch Cate­ringunternehmen. Zu den

Dienstleistern der Reisebranche zählten Reisebüros, Reise­veranstalter oder

auch Carunternehmen. Die touristischen Betriebe stellten die grösste und am

stärksten diversifizierte Branche dar. Zu diesen zählten Seilbahnen, Skilifte

und grundsätzlich auch Betreiber von Kultur- und Unterhaltungseinrichtungen,

Bibliotheken, Museen, zoologische Gärten, Anbieter von Sport-, Freizeit- und

Kulturunterricht, Gymnastik- und Fitnesszentren, Vergnügungs- und Themenparks

oder auch Erbringer von Dienstleistungen der Unterhaltung und Erholung (RRB Nr.

2020/1784 S. 6). Anlässlich einer Revision der Härtefallverordnung-SO wurde

dann in der ent­sprechenden Botschaft vom 11. März 2021 noch einmal

festgehalten, da im Kanton Solothurn insbesondere Unternehmen in der

Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der

Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe

unterstützt werden sollen, werde an der Aufzählung der Branchen festgehalten

(RRB Nr. 2021/308 S. 2 zu § 7).

2.3

Diese Ausführungen verdeutlichen

klar, dass der Kanton Solothurn nur die in der Verordnung aufgezählten Branchen

unterstützt und nicht auch solche aus weiteren Branchen wie der Industrie, auch

wenn diese ebenfalls von den Auswirkungen der behördlichen Massnahmen zur

Bekämpfung der Pandemie betroffen sein mögen. Etwas unglücklich mag in diesem

Zusammenhang die gewählte Formulierung «insbesondere» sein, da diese

üblicherweise für eine beispielhafte, nicht abschliessende Aufzählung gewählt

wird. Der Regierungsrat wollte der Vollzugsbehörde damit einen gewissen

Spielraum offen halten, sind doch beispielsweise Begriffe wie «Eventbranche» oder

«Dienstleister der Reisebranche» sehr weit gefasst (vgl. auch die in E. 2.4.4

erwähnte kantonale Praxis dazu). Aus den eidgenössischen wie den kantonalen

Materialien erschliesst sich aber der ausschliessliche Charakter der

grundsätzlich privilegierten Branchen (siehe E. 2.4.3 hiernach).

2.4

Mit der Änderung vom 19. März 2021

hat der Gesetzgeber in Artikel 12 des eidgenössischen Covid-19-Gesetzes eine

neue Finanzierungsstruktur eingeführt: Der Bund übernimmt 70 Prozent der Kosten

von Härtefallmassnahmen für Unternehmen mit einem Jahresumsatz bis fünf

Millionen Franken. Die Kantone entscheiden für diese Unternehmen frei, ob sie

Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls ja, wie sie diese ausgestalten; für

die Mitfinanzierung durch den Bund müssen lediglich gewisse

Mindestanforderungen eingehalten sein. Diese von den Kantonen explizit

gewünschte Freiheit gibt ihnen die Möglichkeit, die Ausgestaltung der

Härtefallmassnahmen den unterschiedlichen kantonalen Gegebenheiten anzupassen.

Für Unternehmen, deren Umsatz den Schwellenwert von fünf Millionen Franken

übersteigt, übernimmt der Bund die volle Finanzierung. Für diese Unternehmen

sieht der Gesetzgeber denn auch zusätzliche Regelungen auf Bundesebene und

damit eine Vereinheitlichung der kantonalen Härtefallprogramme vor (vgl.

Erläuterungen zur Covid-19-Härtefallverordnung, vom 31. März 2021, Ziffer

2, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/65926.pdf, zuletzt abgerufen am 30. August 2021).

2.4.1

Die Beschwerdeführerin erzielt

unbestritten einen Umsatz von weniger als fünf Millionen Franken. Voraussetzung

für die eidgenössische Unterstützung kantonaler Massnahmen für Unternehmen mit

einem Jahresumsatz bis fünf Millionen Franken ist, dass die

Mindestanforderungen des Bundes eingehalten werden (Art. 12 Abs. 1sexies

Covid-19-Gesetz).

2.4.2

Zwar trifft es zu, dass andere

Kantone keine Brancheneinschränkung vornehmen, so beispielsweise die Kantone

Aargau, Luzern, Thurgau, Zürich oder Zug. Eine Finanzierung durch den Bund kann

dabei jedoch bloss unter den Voraussetzungen von Art. 12 des

Covid-19-Gesetzes erfolgen.

2.4.3

Ein Blick in die Materialien

zeigt, dass die Branchenaufzählung in Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes

nicht nur exemplarisch gemeint war, sondern dass diese eng auszulegen ist. Die

Einführung von Art. 12 mit der entsprechenden Branchenaufzählung ist auf den

Einzelantrag von Nationalrat Nicolo Paganini zurückzuführen und wurde am

9.

September 2020 im Nationalrat diskutiert und eingeführt (vgl. AB 2020 N

1333). Andere Anträge hätten gar einzig die Eventbranche berücksichtigt (vgl.

Votum Germann, AB 2020 S 776). Es ging klar um die Unterstützung von absoluten

Härtefällen, von Branchen, die aufgrund von Schliessungen vom einen Tag auf den

anderen keine Einkommensmöglichkeiten mehr hatten. So führte beispielsweise

Nationalrat Lorenz Hess in seinem Votum aus, es gehe um «Nuller-Branchen». Bei

diesen Unternehmen sei vom einen Tag auf den anderen klar gewesen, dass nichts

mehr gehe. Mit dem Einzelantrag Paganini liege eine Bestimmung vor, welche sie

bewusst so formuliert hätten, dass einerseits der Handlungsspielraum breit sei und

andererseits der Bundesrat eine adäquate Lösung erarbeiten könne. Die Lösung

solle sich dann nicht dem Vorwurf aussetzen müssen, dass noch diese und jene

Branche dazukommen solle (vgl. amtliches Bulletin des Nationalrats zu 20.058,

Sitzung vom 9. September 2020 15.00h, AB 2020 N 1324 f). Im ähnlichen Sinne

hielt tags darauf Ständerat Hannes Germann fest, man habe zunächst

festgestellt, dass verschiedene Branchen nicht berücksichtigt seien und dass es

für sie keine Härtefallmöglichkeit gebe […]. Der Nationalrat habe das nun

seines Erachtens nachgebessert und [in Absatz 1] eine Lösung gefunden, die eben

gerade diese doch sehr, sehr hart gebeutelten Branchen bzw. Unternehmen

einbeziehe, indem der Bund insbesondere Unternehmen der Wertschöpfungskette der

Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche sowie touristische

Betriebe in Härtefällen finanziell unterstützen könne (AB 2020 S 776).

Wenn es sich also bloss um eine

exemplarische Aufzählung gehandelt hätte und auch alle anderen von den behördlichen

Einschränkungen mitbetroffenen Branchen gemeint gewesen wären, wäre zum einen

keine solche Branchenaufzählung zu formulieren gewesen und es hätte zum anderen

später auch keiner Gesetzesrevision bedurft, um per 19. Dezember 2020 auch

die beiden Branchen Gastronomie und Hotellerie hinzuzufügen. In der

diesbezüglichen Botschaft wurde ausgeführt, um Klarheit zu schaffen

hinsichtlich des Geltungsbereichs der Härtefallregelung, solle zudem die

Aufzählung von betroffenen Branchen mit den zwei weiteren Kategorien

Gastronomie und Hotellerie ergänzt werden (vgl. BBl 2020 8824). Der

Gesetzgebungsprozess zeigt klar, dass sowohl Parlament wie Bundesrat von einer

Begrenzung der Härtefallentschädigungen auf bestimmte Branchen ausgingen.

2.4.4

Indem der Kanton Solothurn die

Bundeslösung übernommen hat, erfährt die Beschwerdeführerin weder einen

Wettbewerbsnachteil, noch liegt eine Ungleichbehandlung vor. Berücksichtigt

werden können nur Unternehmen in den aufgezählten Branchen. Nach der Praxis des

Kantons Solothurn werden zudem auch Zulieferer den berücksichtigten Branchen

zugerechnet, sofern sie mindestens 50 % ihres Gesamtumsatzes in jener

Wertschöpfungskette erzielen, wie auch Unternehmen aus dem Detailhandel, die

ihren Betrieb aufgrund der behördlichen Anordnungen schliessen mussten.

2.5

Die Beschwerdeführerin bezweckt

gemäss Handelsregistereintrag die Erbringung von Planungs-, Konstruktions-,

Maschinenbau- und Apparatebauarbeiten sowie die Erbringung von kaufmännischen

Dienstleistungen. Sie ist daher der Industriebranche zuzurechnen. Auch wenn

nachvollziehbar ist, dass ihr Umsatz als Maschinenbauerin für die Uhren- und

Schmuckherstellung aufgrund des ausbleibenden Tourismus stark eingebrochen ist,

so ist sie gemäss den Bestimmungen zu den Härtefallhilfen dennoch nicht

anspruchsberechtigt.

3.

Die Beschwerde erweist sich somit als

unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem

Ausgang hat die A.___ AG die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 800.00

festzusetzen sind.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die A.___ AG hat die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 800.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht subsidiäre Verfassungsbeschwerde eingereicht werden

(Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der

Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die

Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der

Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters

zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des

Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die

Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Kaufmann