Lagerung von Materialien Dritter

Verwaltungsgericht

Urteil vom 28. November 2022

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Thomann

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

1. A.___

2. B.___,

vertreten durch Rechtsanwalt Ernst Inderbitzin,

Beschwerdeführerinnen

gegen

1. Bau-

und Justizdepartement,

2. Bau-

und Werkkommission,

Beschwerdegegner

betreffend Lagerung

von Materialien Dritter

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Die Bau- und Werkkommission

(nachfolgend BWK) wies die A.___ am 20. August 2019 brieflich darauf hin, dass

auf deren Grundstück GB Nr. [...] nicht betriebsnotwendige Materialien Dritter

gelagert würden und ersuchte um eine Stellungnahme. Nachdem sich die A.___ auch

nach einer Besprechung vom 9. März 2020 nicht weiter zum Sachverhalt geäussert

hatte, setzte ihr die BWK mit Verfügung vom 21. April 2020 eine dreiwöchige

Frist, um ein Baugesuch für das Materiallager einzureichen und sich zur

Angelegenheit vernehmen zu lassen. Werde von dieser Möglichkeit kein Gebrauch

gemacht, werde die BWK auf dem Verfügungsweg die Beseitigung des Materiallagers

anordnen und im Unterlassungsfall das Oberamt mit der Durchführung des

Exekutionsverfahrens beauftragen. Gleichzeitig behielt sich die BWK vor, einen

Bau- bzw. Nutzungsstopp zu verfügen.

2. Die von der A.___ gegen diese

Verfügung erhobene Beschwerde wurde vom Bau- und Justizdepartement (BJD) mit

Schreiben vom 6. Mai 2020 an die BWK überwiesen, da es sich nach Ansicht des

Departements um eine verfahrensleitende Verfügung bzw. einen Zwischenentscheid

und bei der Beschwerde eigentlich um die mit der angefochtenen Verfügung

verlangte Stellungnahme handelte.

3. Daraufhin verfügte die BWK am 30.

Juni 2020, das Materiallager der C.___ auf der gemieteten Fläche von rund 9'054

m2 auf GB Nr. [...] sei bewilligungspflichtig, aber offensichtlich

nicht bewilligungsfähig. Entsprechend sei dieses bis spätestens Ende Dezember

2020 zu beseitigen bzw. die Lagernutzung bis dahin einzustellen.

4. Dagegen erhoben die A.___ und die B.___

(die zufolge Fusion mit der D.___ neue Grundeigentümerin der Parzelle wurde) mit

Schreiben vom 13. Juli 2020 Beschwerde beim BJD. Dieses schützte den

erstinstanzlichen Entscheid mit Verfügung vom 19. August 2021 und setzte den

beiden Beschwerdeführerinnen Frist bis 28. Februar 2022, um das Materiallager

der Drittfirma auf der Fläche von 9'054m2 auf GB Nr. [...] zu

räumen.

5. Mit Eingabe vom 2. September 2021

gelangten A.___ und die B.___ ans Verwaltungsgericht und beantragten die

Aufhebung der kantonalen und der kommunalen Verfügung. Eventualiter sei das

Geschäft an die Einwohnergemeinde zur neuen Sachverhaltsfeststellung und

rechtlichen Beurteilung zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchten sie

um Gewährung der aufschiebenden Wirkung. Die Beschwerdeführerinnen vertreten

die Auffassung, die entsprechende Lagernutzung sei durch die bestehenden

Bewilligungen abgedeckt und damit seit jeher zulässig. Nach den Verschärfungen

des Zonenreglements im Jahre 2021 sei die Nutzung durch die

Besitzstandsgarantie geschützt.

6. Das BJD schloss am 27. September 2021

auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Auch die BWK

stellte am 7. Oktober 2021 Antrag auf Abweisung der Beschwerde.

7. Die Beschwerdeführerinnen beantragten

hierauf umfassende Akteneinsicht und die Durchführung eines Augenscheins auf

der streitbetroffenen Parzelle. Gleichzeitig hielten sie an ihrer

Rechtsauffassung und der Begründung ihrer Anliegen fest.

8. Nachdem das Verwaltungsgericht den

Beschwerdeführerinnen Einsicht in sämtliche ihm zur Verfügung gestellten

Unterlagen gewährt hatten, hielten diese mit Schreiben vom 7. Februar 2022

sinngemäss und im Wesentlichen an der Beschwerde und deren Begründung fest.

Erwägungen

II.

1.1

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 2 Abs. 3 der Kantonalen

Bauverordnung, KBV, BGS 711.61 und § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS

125.12). Die A.___ (Beschwerdeführerin 1) und die B.___ (Beschwerdeführerin 2) sind

als Hauptnutzerin und als Grundeigentümerin durch den angefochtenen Entscheid

beschwert, haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung und sind damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die

Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

1.2

Die Beschwerdeführerinnen beantragen

einen Augenschein. Die sich stellenden Fragen sind in erster Linie rechtlicher

Natur. Im Übrigen lässt sich der Sachverhalt aufgrund der umfangreichen Akten,

der Orthofotos und der heutigen technischen Möglichkeiten (googlemaps, sogis,

etc.) hinreichend rekonstruieren, so dass auf eine Begehung vor Ort verzichtet

werden kann.

2.

Unbestritten ist, dass auf der zur

Diskussion stehenden Parzelle Materialien einer Drittfirma, mithin nicht der

Beschwerdeführerinnen, gelagert werden. Strittig ist, ob diese Nutzung

bewilligungspflichtig ist und wenn ja, ob eine solche Bewilligung erteilt

werden kann.

2.1

GB [...] Nr. [...] liegt in der

Industriezone. Die Bewilligungspflicht für Bauten und Anlagen ergibt sich aus dem

direkt anwendbaren Art. 22 des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700; siehe dazu Alexander

Ruch in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.]: Praxiskommentar RPG:

Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020, Art. 22 N 4). Auf

kantonaler Ebene präzisiert § 3 Abs. 2 KBV in nicht abschliessender Weise,

welche Tätigkeiten eines Baugesuchs bedürfen. Lit. l der zitierten Bestimmung

nennt ausdrücklich Abstell- und Lagerplätze. Die Bewilligungspflicht für

Lagerplätze rechtfertigt sich einerseits, weil ein Lagerplatz auch raumrelevante

Auswirkungen haben kann (und regelmässig hat), bspw. aufgrund der mit der

Lagerung verbundenen An- und Abtransporte. Zudem sind neben allgemeinen

baupolizeilichen Aspekten auch solche des Umweltrechts (Stichwort etwa Gewässerschutz)

und/oder des Naturschutzes zu berücksichtigen, die im Rahmen des

Baubewilligungsverfahrens zu klären sind.

Die Beschwerdeführerinnen argumentieren

in erster Linie damit, dass auf der fraglichen Fläche schon immer eine

Lagernutzung stattgefunden habe, weshalb kein Baugesuch notwendig sei.

2.2

Das BJD stützte sich auf die

Luftbilder zum betroffenen Gebiet, um die bisherige Nutzung in einem

historischen Abriss zu rekonstruieren. Konkret geht es bei der von den

Beschwerdeführerinnen an die Drittfirma vermietete Fläche um die folgenden

9'054 m2:

Ausgehend von drei farbig schraffierten

Flächen in Beilage 5 der Beschwerde (blau: 2'930m2, rot 3'130 m2

und grün: 2'994m2) legte das BJD dar, die blaue Lagerfläche sei 1982

zu Lagerzwecken genutzt worden (in deren nördlichem Bereich sogar schon 1970),

nicht aber die rote und die grüne Fläche. In den Jahren 1987, 1994 und 1998

habe im Bereich der blauen Fläche sowie auf einem sehr schmalen Streifen im

westlichen Bereich der roten Fläche eine Lagernutzung stattgefunden, nicht

jedoch im restlichen Bereich der roten Fläche und gar nicht auf der grünen

Fläche. Der rote Teil sei zudem sicher bis ins Jahr 1994 mehrheitlich mit

Bäumen/Sträuchern bewachsen gewesen, im Jahr 1998 dann zumindest noch

teilweise. Auf dem Luftbild aus dem Jahr 2000 sei die Lagernutzung bezüglich

der blauen und grünen Fläche praktisch unverändert, allerdings sei sie auf der

westlichen Hälfte der roten Fläche leicht erweitert worden. Auf dem vier Jahre

jüngeren Luftbild dann sei die Lagernutzung auf der roten Fläche nochmals

ausgeweitet worden. In der südlichen Hälfte sei ein Gebäude/Zelt zu erkennen. 2005,

also ein Jahr später, zeige sich ein ähnliches Bild, wobei die rote Fläche fast

gänzlich von Gebäuden/Zelten eingenommen sei. Im Übrigen seien auf dieser

Materialien gelagert. Die grüne Fläche sei zu diesem Zeitpunkt nach wie vor

nicht zur Lagernutzung verwendet worden. Auch das Orthofoto von 2007 zeige,

dass die grüne Fläche damals nicht zu Lagerzwecken genutzt worden sei. Auf der

blauen und roten Fläche hingegen seien Gebäude (Zelte) aufgestellt. Auf dem

Orthofoto 2011 gelte dasselbe: Lagernutzung auf der blauen und der roten

Fläche, wobei die Zelte entfernt worden seien, keine Lagernutzung auf der

grünen Fläche. Dieselbe Situation zeige sich in den Jahren 2014 und 2016. Auch

auf dem Orthofoto von 2018 würden lediglich Teile des roten und des blauen

Bereichs zu Lagerzwecken genutzt.

2.5

Ein Blick in die Akten (Beilagen

8-18 der Beschwerde vor der Vorinstanz) und auf map.geo.admin.ch (zuletzt

besucht am 17. November 2022) bestätigen diese Ausführungen, denen nichts

Wesentliches hinzuzufügen ist. Auch ein Augenschein vor Ort könnte die Gegebenheiten

zu früheren Zeiten nicht nachvollziehbarer machen als die beigezogenen

Luftaufnahmen.

Es ist offensichtlich, dass die grüne

Fläche entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerinnen bis vor wenigen Jahren

gar nicht für die Lagernutzung in Anspruch genommen wurde. Und die rote Fläche

war bis mindestens 1994 mehrheitlich bewachsen. In einem ersten Zwischenschritt

kann festgehalten werden, dass die Nutzung zu Lagerzwecken auf der

streitbetroffenen Fläche erst seit 2018 massgeblich ausgedehnt worden ist.

3.1

Das BJD stellte in einem nächsten

Schritt Erwägungen dazu an, ob die Lagerung je bewilligt worden sei oder ob ein

Anspruch aus Besitzstand bestehe.

Aus den dem Gericht vorliegenden

Baugesuchsunterlagen der Gemeinde von 1957-2001 geht hervor, dass über all die

Jahre die frühere E.___ auf dem Grundstück tätig war und diverse Baugesuche für

ihren Betrieb gestellt hat (bspw. für eine Garage anno 1957, einen Tank im Jahr

1969, für das Erstellen einer Mischanlage auf GB Nr. [...] im Dezember 1973

oder für eine teilweise Neubedachung im Jahr 1978). 1983 wurde dann ein

Gestaltungsplan «Kiesgrube der E.___» ausgearbeitet. Auch dies ist von der

Gemeinde dokumentiert. Vorgesehen waren drei Abbauetappen von sieben, elf und

vier Jahren (vgl. Abbauplan Situation 1:1000 vom 7. Februar 1983, genehmigt mit

RRB Nr. 1585 vom 31. Mai 1983). In den Sonderbauvorschriften ist unter der

Marginalie «Wiederauffüllung Neugestaltung Terrain» ausgeführt: «Das abgebaute

Gebiet ist laufend im Sinne des Endgestaltungsplans wieder aufzufüllen […]». Ebenfalls

ins Jahr 1983 fällt ein Baugesuch für eine Kiesaufbereitungsanlage. In einer

Verfügung des damaligen Bau-Departements vom 14. Februar 1984 wird nochmals

festgehalten, gemäss Endgestaltungsplan bleibe der grösste Teil des

Abbaugebietes nach Wiederauffüllung auf das Niveau des Industrieareals

abgesenkt. Die entstehenden Böschungen würden laufend nach dem Abbau mit Abdeckmaterial

angeschüttet und dem «Naturwuchs» überlassen. Sie dienten als biologische

Ausgleichsfläche. Im Jahr 1990 erteilte das Bau-Departement eine

Ausnahmebewilligung für die Versetzung einer Hecke [...] dem Jahr 1994 bestehen

Belege für ein Baugesuch für eine Verladerampe und im Jahr 1995 ersuchten die

Betonwerke um die Bewilligung eines Betriebswegweisers. Auch 1999 firmierte die

E.___ als Baugesuchstellerin: einmal für eine Terrainaufschüttung, dann für den

Bau eines zusätzlichen Material-Silos zur Mischanlage. 2001 schliesslich wurde

die Einzäunung der Nord-Ost-Seite von GB Nr. [...] bewilligt. Auf diesem Plan

ist – direkt angrenzend an den geplanten Zaun, östlich des Gebäudes Nr. 86 – in

der Tat ein «Lagerplatz» eingezeichnet. Er wurde aber weder im Baugesuch noch

in der Baubewilligung erwähnt. Wahrscheinlich diente er dem Betrieb der

Betonwerke.

3.2

Eine ordentliche Baubewilligung für

Lagerzwecke findet sich in den umfangreichen kommunalen Unterlagen nirgends und

wurde auch von den Beschwerdeführerinnen nicht beigebracht. Da die Gemeinde die

baulichen Aktivitäten auf dem Grundstück umfassend dokumentiert hat, wäre eine

explizite Baubewilligung für einen Lagerplatz in den Unterlagen zu erwarten. Wie

die Gemeinde den Beschwerdeführerinnen zu Recht entgegenhält, obläge dieser

Beweis gemäss der allgemeinen Beweislastregel nach Art. 8 ZGB aber ihnen, da

sie aus der von ihnen behaupteten bewilligten Nutzung Ansprüche ableiten.

Aufgrund des Gestaltungsplans von 1983

scheint eine ausdrückliche Bewilligung für Lagerzwecke zumindest fraglich, war

doch ein bedeutender Teil der Fläche als Kies­abbaugebiet genutzt und

anschliessend die Wiederaufschüttung vorgegeben. Zu­dem zeigen die Orthofotos,

dass bis 1994 praktisch die gesamte rote Fläche noch bewaldet war. Auch 1998

war der nördliche Teil der roten Fläche noch mit Sträu­chern oder Bäumen

bewachsen. Eine Lagernutzung war dort gar nicht möglich. Es ist also kaum

vorstellbar, dass die Gemeinde eine formelle Bewilligung zu Lagerzwecken

erteilt hat. Naheliegend ist, dass die mit dem Betrieb des Werkes einher­gehende

Lagerung von Materialien im allenfalls blauen Bereich zu keinen Diskus­sionen

Anlass gegeben hatte. Die Frage nach einer formellen Bewilligung oder einem

Anspruch aus Vertrauensschutz kann aber letztlich offenbleiben: Selbst wenn dem

so wäre, so wurde die Bewilligung nie für die heutige Mieterin erteilt. Die

gesamten Akten belegen, dass Bewilligungsempfängerin über all die Jahre die

Betonwerk-Betreiberin war. Ein Beleg für die behauptete ununterbrochene Lager­nutzung

durch Dritte seit 1997 wurde von den Beschwerdeführerinnen nicht beigebracht

und ist aufgrund der Orthofotos und der aufgezeigten Chronologie im

Bewilligungsverfahren auch nicht glaubhaft dargetan.

3.3

Damit kann in einem zweiten

Zwischenschritt festgehalten werden, dass keine formelle Baubewilligung für

eine Lagernutzung erteilt wurde. Selbst wenn ein Anspruch aus Vertrauensschutz

bestehen sollte, könnte sich höchstens die direkte Rechtsnachfolgerin der E.___

darauf berufen, standen doch etwaige bisherige Lagernutzungen im Bereich der

blauen Fläche und auf einem schmalen westlichen Teil der roten Fläche des in E.

2.2

hiervor abgebildeten Plans höchstwahrscheinlich in unmittelbarem

Zusammenhang mit dem Betonwerk. Dass sich daraus jedenfalls kein Anspruch auf

einen Lagerplatz für die heutige Mieterin ableiten lässt, ergibt sich aus

folgenden Gründen:

4.1

Nach § 20 Abs. 2 des aktuellen

Zonenreglements der Gemeinde (vom Regierungsrat am 17. Dezember 2019 genehmigt,

im Amtsblatt am 24. Juli 2020 publiziert) sind in der Industriezone

Lager-/Umschlagplätze generell nur zulässig, soweit sie im Zusammenhang mit

einem bewilligten, zonenkonformen Industrie - und Gewerbebetrieb gemäss Abs. 1

stehen. Es dürfen nur Materialien gelagert bzw. umgeschlagen werden, welche dem

bewilligten Betrieb selber dienen (z.B. Rohstoffe) bzw. aus diesem resultieren

(z.B. Produkte). Zwar war diese Bestimmung im Zeitpunkt des Mietvertragsabschlusses

noch nicht in Kraft. Aber bereits das vorherige Zonenreglement der Gemeinde [...]

vom 7. September 2012 erklärte in § 9 Abs. 2 in der Industriezone nur Lager-

und Umschlagplätze zulässig, die in Zusammenhang mit einer bewilligten,

zonenkonformen Industrie- oder Gewerbebetrieb gemäss Abs. 1 standen. Es durften

nur Materialien gelagert bzw. umgeschlagen werden, die dem bewilligten Betrieb

selber dienten bzw. daraus resultierten. Die Gemeinde legt den Sinn dieser

Bestimmungen in ihrer Eingabe vom 7. Oktober 2021 treffend dar: Es besteht ein

nachvollziehbares kommunales Interesse daran, dass die Industriezone im

Ortsteil [...], die derzeit im Wesentlichen aus dem Kiesabbau- und Betonwerk

der Beschwerdeführerinnen besteht, mittel- und langfristig nicht zu einem

Materiallager für nicht ortsansässige Betriebe wird. Der Wille der Gemeinde, in

der Industriezone nach Ablauf der Kiesabbaukonzession neue arbeitsintensive

Betriebe anzusiedeln, scheint aus raumplanerischer Sicht sinnvoll und spiegelt

sich in den zitierten Bestimmungen des Reglements wider. Wird die blosse Lagernutzung

durch Dritte zugelassen, ist mit zusätzlichen Immissionen, etwa durch

Mehrverkehr, zu rechnen. Eine betriebsunabhängige Nutzung ist in der

Industriezone nicht gewollt und damit grundsätzlich auch mangels

Zonenkonformität nicht bewilligungsfähig.

4.2

Zusammenfassend lässt sich folgendes

Fazit ziehen: Materiallagerplätze sind ge­stützt auf Art. 22 RPG und § 3 Abs. 2 lit. l KBV bewilligungspflichtig. Für den Lager­platz der Mieterin der

Beschwerdeführerinnen besteht keine formelle Bewilligung. Selbst wenn sich die

Beschwerdeführerinnen für die Lagerung eigener Materialien allenfalls in

beschränktem Umfang auf Besitzstand berufen könnten – was mit Blick auf die

Akten höchstens für den Bereich der blauen und den schmalen Bereich im Westen

der roten Fläche plausibel ist, aber offenbleiben kann – gilt dies sicherlich

nicht für den betriebsfremden Lagerplatz der Mieterin. Im Übrigen ist der Vor­instanz

in der Vermutung zu folgen, dass die Beschwerdeführerinnen bzw. ihre

Vorgängerin, die D.___, die baubewilligungspflichtige Lagernutzung wohl ohne

Baubewilligung immer mehr ausgeweitet hat. Wollten sie die streitbetroffene

Fläche ausserhalb des blauen Bereichs und des westlichen Streifens im roten

Bereich für sich selber als Lagerfläche nutzen, wäre dafür ein Baugesuch

einzureichen. Ihre Auffassung, Lagerplätze seien bewilligungsfrei, wenn sie in

direktem Bezug zu einem Betrieb stünden, ist unter Verweis auf E. 2.1 hiervor zu

widersprechen. Wie die Gemeinde in ihren Stellungnahmen vom 7. Oktober 2021 und

16.

November 2021 zu Recht ausführt, ist bspw. eine Lagerung auf unbefestigtem

Untergrund je nach Materialien aus Gründen des Gewässerschutzes unzulässig.

Solche baupolizeilichen Aspekte sind im Rahmen eines Baugesuchsverfahrens zu

klären. Nachdem trotz entsprechender Aufforderung der Gemeinde weder für die

Lagernutzung der Mieterin noch für eine etwaige eigene Lagernutzung der Be­schwerdeführerinnen

je ein Baugesuch eingereicht wurde, ist die Beseitigungs­verfügung der Gemeinde

nicht zu beanstanden.

4.3

Da die vom BJD festgesetzte Frist

zur Beseitigung des Materiallagers der Drittfirma inzwischen abgelaufen ist,

ist diese neu auf 31. März 2023 festzusetzen.

5.

Die Beschwerde erweist sich somit als

unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem

Ausgang haben die Beschwerdeführerinnen die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2'000.00

festzusetzen sind. Parteientschädigungen sind keine auszurichten.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Der A.___ und der B.___ wird Frist bis

31. März 2023 gesetzt, um das Materiallager der Drittfirma auf der Fläche von

9'054 m2 gemäss dem Plan in E. 2.2 hiervor zu beseitigen.

3. Die A.___ und die B.___ haben die Kosten

des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2'000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Schaad