Isolation

Verwaltungsgericht

Urteil vom 6. Oktober 2021

Es wirken mit:

Vizepräsident Müller

Oberrichterin Weber-Probst

Oberrichter Flückiger

Gerichtsschreiberin Trutmann

In Sachen

A.___ vertreten durch B.___ und C.___

Beschwerdeführerin

gegen

Departement des Innern, vertreten durch Rechtsdienst

Departement des Innern,

Beschwerdegegner

betreffend Isolation

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Nachdem der am 1. Oktober 2021

durchgeführte Labortest bezüglich Covid-19 für A.___ (geb. 2008) am 2. Oktober

2021 positiv ausgefallen war, verfügte der Kantonsarzt, namens des Departements

des Innern, am 3. Oktober 2021, A.___ habe ab sofort für die Dauer von zehn

vollen Tagen, d.h. bis und mit am 11. Oktober 2021, in Isolation zu

verbleiben. Sofern sie sich der Anordnung widersetze, werde sie mit Busse

bestraft. Die Isolation werde in der Regel beendet, wenn die betroffene Person

48 Stunden symptomfrei sei und mindestens zehn Tage verstrichen seien. Die

Frist könne sich entsprechend verlängern.

2. Mit Beschwerde vom 4. Oktober 2021

gelangte A.___ (nachfolgend Beschwerdeführerin genannt), vertreten durch ihre

Eltern, an das Verwaltungsgericht und verlangte sinngemäss die Aufhebung der

angefochtenen Verfügung beziehungsweise der angeordneten Isolation. Zur

Begründung wurde vorgebracht, A.___ habe an den wöchentlichen Corona-Tests in

der Schule in Dornach teilgenommen. Der jüngste Corona-Test der Schule datiere

vom 28. September 2021. Bereits am 29. September 2021 hätten die Eltern

erfahren, dass das Testergebnis negativ gewesen sei. Das Kind sei am 22.

September 2021 zudem das erste Mal mit dem Impfstoff Moderna geimpft worden.

Beide Elternteile seien vollständig geimpft und verfügten über ein

entsprechendes Zertifikat. Für ihre geplante Reise am 2. Oktober 2021 nach

Ibiza habe A.___ am 1. Oktober 2021 einen PCR-Test gemacht. Da das Testresultat

aber am Vormittag des 2. Oktobers 2021 beziehungsweise vor dem Abflug noch

nicht vorgelegen habe, habe sich A.___ am Flughafen in Basel nochmals testen

lassen. Dieser Test sei negativ ausgefallen und die Familie habe nach Ibiza reisen

können. Als die Familie in Spanien gelandet sei, hätten sie einen Anruf von der

Polizei in Solothurn erhalten. Im Rahmen dieses Gesprächs sei den Eltern

mitgeteilt worden, dass die Polizei vor ihrem Zuhause stehen würde und die

Familie nicht auffinden könne. In der Folge hätten die Eltern diverse

Telefonanrufe, E-Mail-Nachrichten und SMS erhalten mit der Anordnung, dass sich

das Kind umgehend in Isolation und die Eltern in Quarantäne zu begeben hätten.

Dass das Testergebnis des PCR-Tests von A.___ positiv ausgefallen sei, habe die

Familie erst in Spanien erfahren. Die Familie könne nicht nachvollziehen,

weshalb sie nun von allen Seiten belästigt würden, zumal sie mit einem

korrekten Testergebnis nach Spanien eingereist seien und dies auch nachweisen

könnten.

3. Mit Stellungnahme vom 5. Oktober 2021

beantragte der Rechtsdienst des Departements des Innern die Abweisung der

Beschwerde unter Kostenfolge.

4. Innert der (per E-Mail-Nachricht)

angesetzten Frist liessen sich die gesetzlichen Vertreter des Kindes nicht mehr

vernehmen.

Erwägungen

II.

1.

Die per E-Mail erfolgte

Beschwerde ist als frist- und formgerecht entgegenzunehmen, da es einer Person

in Isolation – und hier noch im Ausland – kaum möglich ist, per Post eine

Beschwerde einzureichen. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz,

GO, BGS 125.12). A.___ ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und

die Kindseltern als gesetzliche Vertreter zur Beschwerde legitimiert. Auf die

Beschwerde ist einzutreten.

2.1

Anlass zur Beschwerde gab die vom

Kantonsarzt am 3. Oktober 2021 angeordnete Isolation gegenüber A.___.

2.2

Die vom Kantonsarzt (ohne

Rechtsgrund) angeordneten Quarantänen gegenüber den Kindseltern – beide

Elternteile waren zum Zeitpunkt der Anordnung der Quarantänen nachweislich

doppelt geimpft und verfügten über ein entsprechendes Zertifikat – wurden vom

Kantonsarzt bereits wieder aufgehoben. Die entsprechenden Beschwerdeverfahren

der Eltern (Verfahren VWBES.2021.401 und 403) wurden abgeschrieben. Gegenstand

des vorliegenden Verfahrens ist einzig die Rechtmässigkeit der angeordneten

Isolation gegenüber dem 13-jährigen Kind, das sich unbestrittenermassen seit

dem 2. Oktober 2021 auf spanischem Hoheitsgebiet beziehungsweise zusammen

mit seinen Eltern in Ibiza aufhält.

3.1

Aus der völkerrechtlichen

Souveränität der Schweiz fliesst die staatliche Zuständigkeit sowohl zur

Rechtsetzung wie auch zur Rechtsanwendung auf ihrem Hoheitsgebiet. Soweit sich

ein Sachverhalt innerhalb des Hoheitsgebiets der Schweiz realisiert, fallen

diese Kompetenzen zusammen; es gilt das Territorialitätsprinzip. Nach diesem

Prinzip ist ein sich in einem bestimmten Staatsgebiet ereignender Sachverhalt

nach dem dort geltenden Recht durch die dort zuständigen Behörden zu

beurteilen, und jegliche Ausübung hoheitlicher Befugnisse bzw. der Einsatz von

Zwangsmitteln bleibt den entsprechenden staatlichen Organen vorbehalten, es sei

denn, es bestünden abweichende zwischenstaatliche Abmachungen (vgl. Jörg Paul

Müller / Luzius Wildhaber, Praxis des Völkerrechts, Bern 2001, S. 373; vgl. VPB

51/1987 Nr. 5 E. 2a S. 41).

3.2

Der Schweizerische Bundesgesetzgeber

regelt im Epidemiengesetz (EpG, SR 818.101) den Schutz des Menschen vor

übertragbaren Krankheiten auf dem Hoheitsgebiet der Schweiz und sieht die dazu

nötigen Massnahmen vor. Nach Art. 40 Abs. 1 Satz 1 EpG ordnen die

zuständigen kantonalen Behörden Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer

Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu

verhindern. Die innerkantonale Zuständigkeit zum Erlass solcher Massnahmen

richtet sich nach kantonalem Recht.

3.3

Nach der hiesigen kantonalen

Gesetzgebung ist das Departement des Innern des Kantons Solothurn für den

Vollzug der Massnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen

zuständig, sofern diese Aufgaben nicht ausdrücklich anderen Behörden oder

Organen übertragen sind (§ 49 Abs. 1 Gesundheitsgesetz, GesG, BGS 811.11). Die

Verordnung über den Vollzug der eidgenössischen Epidemiengesetzgebung

(kantonale Epidemienverordnung, V EpG, BGS 811.16) überträgt die Anordnung

der erforderlichen Massnahmen gegenüber Einzelpersonen dem Kantonsarzt namens

des Departements des Innern (§ 3 Abs. 2 lit. g).

3.4.1

Vorliegend ist unbestritten, dass

das Kind – ohne entsprechende Verdachtsmomente – am 1. Oktober 2021 für die

geplante Abreise nach Ibiza einen PCR-Test im Testzentrum Muttenz hat

durchführen lassen. Ebenfalls ersichtlich ist, dass es am 2. Oktober 2021

um 11:35 Uhr auf dem Hoheitsgebiet von Frankreich vor dem Abflug am Flughafen

Basel-Mulhouse einen Antigen-Schnelltest hat machen lassen, der negativ

ausgefallen ist und die Familie kurz nach Erhalt dieses Testergebnisses –

ebenfalls noch am 2. Oktober 2021 – nach Ibiza abgeflogen ist. Darüber hinaus geht

aus den Vorakten hervor, dass das positive PCR-Testresultat des am 1. Oktober

2021.

durchgeführten PCR-Tests den Kindseltern am 2. Oktober 2021 um 12:38 Uhr per

E-Mail beziehungsweise SMS-Nachricht zugesandt wurde.

3.4.2

Die stellvertretende Kantonsärztin

und die Vorinstanz unterstellen den Kindseltern, sie seien im Wissen um das

positive PCR-Testergebnis ihres Kindes in die Ferien gereist. Die Familie hätte

sich noch in der Schweiz in Quarantäne beziehungsweise in Isolation begeben

müssen. Die Beweislast für die Zustellung von Informationen, Verfügungen und

Entscheiden trägt die Behörde. Sie hat auf geeignete Art den Beweis dafür zu

erbringen, dass und wann die Zustellung erfolgt ist (statt vieler: Urteil des

Bundesgerichts 2C_713/2015 vom 13. Dezember 2015 E. 3.3 mit Verweis auf BGE

129.

I 8 E. 2.2). Einen entsprechenden

Nachweis für ihre Behauptung vermag die in dieser Hinsicht beweispflichtige

Vorinstanz im zur Diskussion stehenden Fall aber nicht zu erbringen; in ihrer

Vernehmlassung äussert sie sich diesbezüglich schlicht mit keinem Wort. Vor

diesem Hintergrund ist auf die glaubhaften Aussagen der Kindseltern in ihrer

Beschwerdebegründung abzustellen, wonach sie erst nach der Ankunft in Spanien

Kenntnis vom positiven-PCR-Testresultat ihres Kindes erhalten haben, was in

Anbetracht der notorisch bekannten Pflicht, dass Mobiltelefone kurz vor dem

Abflug aus- beziehungsweise in den Flugmodus geschaltet werden müssen, nicht

weiter erstaunt.

3.4.3

Dass die Familie die Schweiz

bereits am Vormittag des 2. Oktobers 2021 und damit vor E-Mail beziehungsweise

SMS-Versand des positiven-PCR-Testresultats verlassen hat, lässt im Übrigen

auch der auf französischem Hoheitsgebiet durchgeführte Antigen-Schnelltest von A.___

um 11:35 Uhr am Flughafen Basel-Mulhouse schliessen, was von der Vorinstanz in

ihrer Vernehmlassung ebenfalls in keiner Weise bestritten wird. Vor diesem

Hintergrund ist von einem Sachverhalt mit internationalen Anknüpfungspunkten auszugehen.

4.1

Damit drängt sich zunächst die Frage

auf, ob die gegenüber A.___ am 3. Oktober 2021 angeordnete Isolation (und

die angedrohten Sanktionen im Widerhandlungsfall) durch den Kantonsarzt des

Kantons Solothurn rechtmässig sind.

4.2

Gemäss Art. 35 Abs. 1 lit. b EpG

kann eine Person, die sich in der Schweiz aufhält und die krank oder angesteckt

ist oder Krankheitserreger ausscheidet, abgesondert werden, wenn die

medizinische Überwachung nicht genügt. Angeordnet wird eine entsprechende

Massnahme durch die zuständige kantonale Behörde (Art. 31 Abs. 1 EpG). Die

Massnahme darf nur so lange dauern, wie es notwendig ist, um die Verbreitung

einer übertragbaren Krankheit zu verhindern (Art. 31 Abs. 4 EpG). Nach Art. 9

der Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der

Covid-19-Pandemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage, SR 818.101.26) ordnet

die zuständige kantonale Behörde bei Personen, die an Covid-19 erkrankt sind

oder sich mit Sars-CoV-2 angesteckt haben, eine Absonderung (Isolation) von 10

Tagen an. Die Isolationsdauer beginnt entweder am Tag des Auftretens von

Symptomen an zu laufen, oder sofern die an Covid-19 erkrankte oder mit

Sars-CoV-2 angesteckte Person asymptomatisch ist am Tag der Durchführung des

Tests (Art. 9 Abs. 3 lit. a und b Covid-19-Verordnung besondere Lage). Wer sich

einer angeordneten Quarantäne oder Absonderung entzieht (Art. 35 EpG) wird

mit Busse bestraft (vgl. Art. 83 Abs. 1 lit. h EpG).

4.3

Nach den glaubhaften Aussagen der

Kindseltern (vgl. Ziffer II / E. 3.4.2 hiervor) ist davon auszugehen, dass das

positive-PCR-Testresultat des Kindes vom 2. Oktober 2021 erst vorlag, als die

Familie die Schweiz bereits verlassen hatte. Unbestrittenermassen befand sich

die Familie am 3. Oktober 2021, als der Kantonsarzt die Isolation des Kindes

unter Sanktionsandrohung im Widerhandlungsfall angeordnet hatte, auf spanischem

Hoheitsgebiet. Das Kind ist nach den ebenfalls unbestritten gebliebenen

Aussagen der Kindseltern überdies asymptomatisch und das fragliche PCR-Testresultat

wies – nach telefonischer Auskunft der stellvertretenden Kantonsärztin und

entgegen der Annahme der Vorinstanz – eine sehr geringe Viruslast aus. Mit dem

negativen Antigen-Schnelltestresultat vom 2. Oktober 2021 konnten das Kind und

seine Eltern die spanische Grenze offenbar passieren. Es ist aktenkundig, dass

das BAG die spanischen Behörden bereits über das positive PCR-Testergebnis

informierte. Gesundheitspolizeiliche Anordnungen der spanischen Behörden

gegenüber dem Kind oder der Familie sind indessen nicht bekannt. Nach dem

eingangs erörterten Territorialitätsprinzip wäre es aber grundsätzlich Sache

der spanischen Behörden, allfällige gesundheitspolizeiliche Massnahmen

anzuordnen.

4.4.1

Hinsichtlich der Frage, ob die

zuständige Behörde in der Schweiz dennoch rechtmässig eine Isolation gegenüber

einer Person, die sich im massgeblichen Zeitraum im Ausland aufhält, anordnen

kann, liegt es am Völkerrecht, entsprechende Anknüpfungspunkte zu definieren,

nach denen die Schweiz einen nicht in jeder Beziehung rein inländischen

Tatbestand seinem Recht und seiner Jurisdiktion unterwerfen kann. Im Gegensatz

zum Zivilrecht kennt das internationale Verwaltungsrecht aber keine allgemeinen

Kollisionsbestimmungen, die festlegen würden, welche materiellen Regeln bei

Konflikten zwischen den verschiedenen Rechtsordnungen gelten. An deren Stelle

treten mehr oder weniger anerkannte Anknüpfungspunkte, welche einen

hinreichenden Bezug schaffen und dadurch die Erfassung eines Sachverhalts mit

Auslandswirkung durch eine bestimmte nationale Gesetzgebung rechtfertigen

(Landesbericht der Schweiz, Internationales Verwaltungsrecht: Das

Territorialitätsprinzip und seine Ausnahmen, Vaduz 2002, S. 5).

4.4.2

Vorab ist somit auf das

Völkervertragsrecht zurückzugreifen, das insbesondere im Bereich der

internationalen Rechtshilfe und im internationalen Steuer- und

Sozialversicherungsrecht zur erforderlichen Klärung geführt hat. Dem

Völkergewohnheitsrecht lassen sich hingegen nur wenige – in der Rechtsprechung

entwickelte – Abgrenzungskriterien entnehmen (Landesbericht der Schweiz,

Internationales Verwaltungsrecht: Das Territorialitätsprinzip und seine

Ausnahmen, Vaduz 2002, S. 5). In gesundheitspolizeilichen Angelegenheiten wie

der hier zur Diskussion stehenden Isolationsanordnung und der angedrohten

Sanktion bei entsprechenden Widerhandlungen existieren – soweit ersichtlich – keine

einschlägigen Vertragswerke. Und auch aus dem Völkergewohnheitsrecht lässt sich

in dieser Hinsicht nichts einschlägiges ableiten. Eine Wirkung der angeordneten

Isolation und die Sanktionsandrohung im Widerhandlungsfall durch den

Solothurnischen Kantonsarzt ausserhalb des schweizerischen Staatsgebiets

(Extraterritorialität) ist nach dem Gesagten somit nicht auszumachen.

4.5

Sodann lässt sich der

schweizerischen Epidemiengesetzgebung diesbezüglich auch nur entnehmen, dass

die Unterstützung der Kantone durch die zuständigen Bundesbehörden bei der

Identifizierung und Benachrichtigung von betroffenen Personen, insbesondere von

Reisenden im internationalen Verkehr gewährleistet wird (Art. 31. Abs. 2 EpG)

und dass das Bundesamt für Gesundheit (BAG) die Koordination mit ausländischen

Behörden sowie mit internationalen Organisationen sicherstellt (vgl. Art. 16

Abs. 2 der Verordnung über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des

Menschen [Epidemienverordnung, EpV, SR 818.101.1]). Aus den Vorakten ist

ersichtlich, dass das BAG mit den spanischen Behörden bereits in Kontakt

getreten ist. Ferner wurden die Kindseltern mehr als einmal über das positive

PCR-Testergebnis informiert. Die innerstaatlichen Möglichkeiten zur Bekämpfung

der Pandemie sind im vorliegend zu beurteilenden Fall somit ausgeschöpft. Damit

liegt es an den spanischen Behörden, allenfalls (gesundheitspolizeiliche)

Massnahmen zu ergreifen. Diese dürften ohnehin ein grösseres Interesse an einer

entsprechenden Massnahmen-Anordnung haben, zumal sich die Familie

vermutungsweise auch noch in den kommenden Tagen ferienhalber in Ibiza

aufhalten wird.

5.1

Nach ständiger Praxis stellt die

funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde einen schwerwiegenden

Mangel und damit einen Nichtigkeitsgrund dar, es sei denn, der erlassenden

beziehungsweise verfügenden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet

allgemeine Entscheidungsgewalt zu, oder der Schluss auf Nichtigkeit vertrüge

sich nicht mit der Rechtssicherheit. Die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist

jederzeit und von sämtlichen rechtsanwendenden Behörden von Amtes wegen zu

beachten. Ist eine Verfügung nichtig, so existiert sie nicht (oder nur zum

Schein) und hat keinerlei Rechtswirkungen (vgl. Urteil des Bundesgerichts

5A_727/2014 vom 25. Mai 2015 E. 2 ff. mit Verweis auf BGE 132 II 21 E.

3.1).

5.2

Das Anordnen eines schweren

Grundrechtseingriffs wie die Anordnung einer 10-tägigen Selbstisolation eines (asymptomatischen)

Kindes, das sich zum Zeitpunkt, als dessen laborbestätigte Sars-CoV-2

Ansteckung bekannt wurde, nicht mehr in der Schweiz aufgehalten hat und sich

auch in den darauffolgenden Tagen und allenfalls Wochen nicht in der Schweiz

aufhalten wird, fällt nach dem Gesagten offensichtlich nicht in den sachlich

und örtlichen Zuständigkeitsbereich des Solothurnischen Kantonsarztes (vgl.

Ziff. II / E. 4.3 ff. hiervor). Obschon der verfügende Kantonsarzt um die

Landesabwesenheit der Familie wusste, hat er die Isolation des Kindes auf

spanischem Hoheitsgebiet mit Sanktionsandrohung im Unterlassungsfall mit

Verfügung vom 3. Oktober 2021 per E-Mail-Nachricht angeordnet. Mit diesem

Verhalten hat er seine Kompetenzen überschritten. Die fragliche Isolationsanordnung

und die entsprechende Sanktionsandrohung sind jedenfalls von einer in diesem

Fall sachlich und örtlich unzuständigen Behörde ergangen. Ein Nichtigkeitsgrund

liegt vor; der Schluss auf die Nichtigkeit verträgt sich vorliegend mit der

Rechtssicherheit. Ob die Eröffnung der Isolationsverfügung beziehungsweise der

thematisierte Hoheitsakt per E-Mail auf einem anderen Hoheitsgebiet von

Völkerrechts wegen an einem Eröffnungsmangel leidet, kann bei dieser

Ausgangslage offenbleiben.

6.

Nach dem Gesagten erweist sich die

Beschwerde als begründet, sie ist gutzuheissen. Die angeordnete Isolation vom

3.

Oktober 2021 und die damit verbundene Sanktionsandrohung gegenüber dem

betroffenen Kind sind aufzuheben.

7.

Bei diesem Ausgang sind die Kosten

des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von der Staatskasse zu tragen.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die

Isolationsverfügung vom 3. Oktober 2021 des Departements des Innern wird

aufgehoben. Damit wird die gegenüber A.___ angeordnete Isolation bis am 11.

Oktober 2021 ebenfalls aufgehoben.

2. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des

Verwaltungsgerichts

Der Vizepräsident Die

Gerichtsschreiberin

Müller Trutmann